Rapport annuel sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles 2008-2009

Observations

Un peu plus de deux ans se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur de la LPFDAR le 15 avril 2007 et, au cours de cette période, les organisations du secteur public ont effectué une somme considérable de travail en vue d’établir leurs procédures internes de divulgation, de fournir des renseignements à leurs employés concernant la LPFDAR et, dans bien des cas, de traiter les divulgations internes faites en application de la LPFDAR. Grâce à ces mesures essentielles, les fonctionnaires devraient mieux comprendre qu’une divulgation faite de bonne foi est un geste éthique et qu’ils peuvent compter sur leurs organisations pour traiter avec intégrité les allégations d’actes répréhensibles. D’une manière plus générale, ces mesures, auxquelles se greffe l’établissement d’un nouveau code de conduite par le Conseil du Trésor et de codes de conduite internes par les organisations fédérales, devraient ancrer les valeurs du secteur public encore plus profondément dans les organisations gouvernementales et enrichir la culture éthique du secteur public.

Il est néanmoins difficile de savoir exactement dans quelle mesure les efforts en matière de LPFDAR des organisations particulières leur permettent d’atteindre ces objectifs. Il est évident qu’à lui seul, le nombre de divulgations ne correspond pas forcément aux mesures prises par les organisations pour établir des procédures internes de divulgation et pour les communiquer aux employés. De plus, les divulgations signalées par les organisations représentent seulement une infirme partie des divulgations faites sous la protection de la Loi. Les divulgations faites à la commissaire à l’intégrité du secteur public, celles faites par le truchement des procédures établies en vertu d’autres lois fédérales et celles faites par les fonctionnaires à leurs superviseurs, qui sont traitées dans le cadre de saines pratiques de gestion, sont autant de divulgations protégées faites sans invoquer la LPFDAR.

Les divulgations énoncées dans le présent rapport fournissent néanmoins un aperçu utile des activités en vertu de la LPFDAR de même qu’une mesure de l’utilisation de la LPFDAR par les employés. Les activités signalées en vertu de la LPFDAR, jumelées aux renseignements sur les conséquences des divulgations, comme le fait de savoir si elles ont mené à des mesures correctives, montrent également si les divulgations permettent de réaliser l’un des objectifs de la LPFDAR, à savoir d’encourager les employés à fournir de l’information concernant d’éventuels actes répréhensibles. Une importante activité de divulgation a été constatée en 2008-­2009. Chaque deux jours, un fonctionnaire fait une divulgation au moyen des procédures internes de divulgation de son organisation. Chaque dix jours, environ, une organisation du secteur public fédéral instaure des mesures correctives par suite d’une divulgation. Ce niveau d’activité est encourageant. Les actes répréhensibles graves sont extrêmement rares dans le secteur public fédéral, et le comportement éthique représente la norme pour les fonctionnaires. Néanmoins, les procédures internes établies en application de la LPFDAR donnent lieu à la découverte d’actes répréhensibles et à la prise de mesures pour les corriger.

Pour l’avenir, il ne faut surtout pas se contenter des progrès appréciables qui ont été réalisés au cours des deux premières années ayant suivi l’entrée en vigueur de la LPFDAR. Le travail est loin d’être terminé.

• Les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux 2008^[5] ont confirmé l’impression que de nombreux fonctionnaires craignent les représailles – préoccupation que la commissaire à l’intégrité du secteur public a également signalée dans son rapport annuel de 2008-­2009. Même si le sondage ne comportait aucune question précise concernant la divulgation d’actes répréhensibles, seulement 46 p. 100 des répondants ont indiqué qu’ils entameraient une procédure officielle de recours sans peur de représailles. Il ne fait aucun doute que, pour gagner la confiance des employés, les organisations doivent déployer encore plus d’efforts et cibler davantage les travaux sur les valeurs et l’éthique du secteur public.
• Il existe toujours des divergences à l’égard de la connaissance de la Loi entre les différentes organisations du secteur public. Tous les fonctionnaires, quels que soient leurs postes et leurs niveaux, devraient savoir comment faire une divulgation et savoir s’ils sont protégés lorsqu’ils en font une, et ils devraient comprendre que, s’ils ont connaissance d’un éventuel acte répréhensible, il est approprié de faire une divulgation de bonne foi. La communication permanente de ces éléments fondamentaux de la LPFDAR est donc nécessaire, et les organisations du secteur public doivent intégrer de l’information concernant la LPFDAR aux ouvrages de référence essentiels mis à la disposition de tous les employés.
• Les organisations, et surtout les cadres supérieurs nommés en vertu de la Loi, ont besoin d’un appui constant pour être en mesure de veiller à ce que les exigences de la LPFDAR soient entièrement satisfaites, en particulier parce que la rareté relative des divulgations signifie que, sauf dans les plus grandes organisations, peu de cadres supérieurs consacrent tout leur temps au traitement des dossiers liés à la LPFDAR. Dans l’exécution de son mandat, le BDPRH continuera de jouer le rôle de chef de file et d’aider les cadres supérieurs, au besoin, tout en respectant les responsabilités que la LPFDAR confère aux organisations du secteur public.

Les valeurs du secteur public sont prises en compte dans les activités quotidiennes des organisations du secteur public, depuis les interactions les plus fondamentales avec les employés aux décisions les plus importantes des dirigeants. De plus, les valeurs d’une organisation sont directement liées à sa capacité d’attirer et d’embaucher des employés qui s’engagent à assurer l’excellence de la fonction publique, fait sur lequel se pencheront le Comité des sous-ministres chargés du renouvellement de la fonction publique et le Comité consultatif du Premier ministre sur la fonction publique. Les codes de conduite prévus en vertu de la LPFDAR doivent intégrer ces notions. Le code de conduite de l’ensemble du secteur public fournira une description générale des valeurs, de sorte qu’elles puissent s’appliquer à toutes les organisations, tandis que les codes organisationnels transposeront ces valeurs en attentes propres aux organisations. Il devrait donc être facile pour les employés de voir comment les valeurs générales se transforment en attentes de comportement s’appliquant au mandat et à la culture propres à leurs organisations.

Lorsqu’ils auront été mis en place, ces codes de conduite jetteront les assises normatives de la culture éthique dans le secteur public fédéral. Ils comporteront les valeurs qui ont depuis longtemps défini la fonction publique au Canada, tout en fournissant au secteur public un énoncé des valeurs et des engagements à enchâsser dans le travail du secteur public.

Après avoir analysé la rétroaction obtenue des employés, des organisations et des agents négociateurs, le BDPRH s’attend à ce que le code de conduite du secteur public fédéral soit instauré en 2009-­2010. La mise en place de ce code, et les travaux correspondant que les organisations effectueront sur leurs codes de conduite internes, fournira à l’ensemble des organisations du secteur public l’occasion de faire participer les employés à des discussions concernant les valeurs du secteur public et les éléments à l’appui d’une culture organisationnelle éthique, dont ceux qui suivent :

• une façon de signaler les infractions observées sans peur de représailles (les procédures établies en vertu de la LPFDAR);
• un mécanisme grâce auquel les employés peuvent demander des conseils sur les questions éthiques;
• la formation de tous les employés concernant le code de conduite et les politiques en matière d’éthique;
• un mécanisme permettant de discipliner les employés qui enfreignent le code ou les politiques en matière d’éthique;
• une évaluation du comportement éthique s’inscrivant dans les examens périodiques du rendement.

Essentiellement, les valeurs et l’éthique ne représentent pas des fonctions distinctes ni des responsabilités indépendantes des autres volets du travail. De fait, elles constituent le fondement de tout ce que nous faisons. C’est pourquoi le BDPRH, conformément à son nouveau mandat, demeure résolu à promouvoir les valeurs du secteur public.