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ARCHIVÉ - Rapport du Président du Conseil du Trésor sur les dispositions et l'application de la Loi sur les frais d'utilisation

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Le 30 mars 2007

1. Objet du rapport

Le présent rapport énonce l'état d'avancement de la mise en œuvre pangouvernementale des frais d'utilisation conformément à l'article 8 de la Loi sur les frais d'utilisation :

Au cours de la troisième année suivant la date de sanction de la présente loi, le Président du Conseil du Trésor effectue un examen de ses dispositions et de son application et fait déposer devant chacune des chambres du Parlement un rapport d'examen dans les quinze jours de séance de celle-ci suivant l'établissement du rapport.

La Loi a d'abord été présentée comme un projet de loi d'initiative parlementaire (projet de loi C-212), a obtenu le soutien de tous les partis tant à la Chambre des communes qu'au Sénat et a été adoptée avec le soutien du gouvernement. La Loi a été sanctionnée le 31 mars 2004 et elle est entrée en vigueur la même journée. Le lien est joint au présent rapport.

Elle a permis de mettre en place, par l'entremise de mesures législatives, l'approche que les parlementaires demandaient au gouvernement afin de mettre l'accent sur trois principaux thèmes :

  1. un rôle accru pour les parlementaires au moyen d'un examen en comité;
  2. l'occasion pour les utilisateurs payants d'avoir davantage voix au chapitre;
  3. des conséquences à l'endroit des ministères s'ils ne respectent pas les engagements en matière de services concernant les programmes assortis de frais d'utilisation.

Pour parvenir à ces fins, les dispositions de la Loi présentent une série de pratiques de gestion des programmes qui doivent être mises en œuvre avant l'adoption ou la modification de frais d'utilisation.

  • la tenue de consultations, y compris un préavis, et l'occasion pour les utilisateurs de proposer des améliorations aux services;
  • une explication des composantes de coût et de recette des frais d'utilisation et la tenue d'une étude d'impact;
  • l'établissement de normes de service et de mesures du rendement afin d'effectuer des comparaisons avec celles des autres pays;
  • la préparation des rapports annuels sur les frais d'utilisation présentés au Parlement.

La Loi comporte des dispositions supplémentaires :

  • Comités consultatifs indépendants : Au cours de la consultation, si un ministère reçoit une plainte qu'il ne peut régler à la satisfaction du plaignant, un comité consultatif indépendant doit être établi si le plaignant en fait la demande.
  • Dépôt devant le Parlement : Après la consultation, mais avant d'approuver les frais d'utilisation, le ministre doit déposer devant chaque chambre du Parlement une proposition détaillée afin qu'elle puisse être examinée en comité.
  • Réductions obligatoires des frais : Si un ministère ne respecte pas une norme de service, les frais d'utilisation connexes doivent être réduits selon les critères établis dans la Loi.

Suite à l'adoption de la Loi, le Conseil du Trésor a annulé sa Politique sur les frais d'utilisation externe afin d'éviter les répercussions des différences et des manques d'uniformité entre les deux documents qui établissent les exigences.

2. Portée d'application de la Loi sur les frais d'utilisation

Les dispositions de la Loi sur les frais d'utilisation établissent les exigences concernant la mise en œuvre de frais d'utilisation nouveaux ou modifiés dans les ministères. De plus, la Loi exige que les ministères soumettent au Parlement une liste de tous les frais d'utilisation peu importe la date d'entrée en vigueur de ces frais. Le ministère de la Justice Canada a conclu que l'inventaire des frais actuels relèverait de la portée de la Loi pour les clauses de consultations et réduction des frais seulement lorsqu'il est modifié aux termes des dispositions de la Loi et déposé au Parlement dans le cadre d'une proposition sur les frais d'utilisation.

Seuls les frais soumis aux procédures de la Loi sont donc assujettis à toutes les dispositions de la Loi, comme :

  • les réductions de frais si les normes de service ne sont pas respectées;
  • les normes de rendement lorsque des normes n'ont jamais été mises en place;
  • les rapports sur les frais d'utilisation établis à la lumière de toutes les composantes d'information, y compris les normes de rendement et les résultats, les coûts et les recettes.

Au moment de conseiller les ministères au sujet des frais d'utilisation, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) insiste sur la nécessité de gérer les risques juridiques et d'en discuter avec le conseiller juridique du ministère afin de gérer comme il se doit les obligations possibles découlant de la Loi sur les frais d'utilisation (et, en fait, des autres lois qui portent sur les frais d'utilisation, en particulier la Loi sur la gestion des finances publiques).

Afin de fournir aux conseillers juridiques des ministères des renseignements de base sur la Loi sur les frais d'utilisation, le conseiller juridique du ministère de la Justice Canada a rédigé un guide juridique sur la Loi. Le libellé du guide qui porte sur la Loi et sur la mise en œuvre adéquate de frais d'utilisation nouveaux ou modifiés abonde dans le sens de l'idée qui a été émise sur la portée d'application de la Loi.

3. Propositions sur les frais d'utilisation déposées devant le Parlement

Depuis l'adoption de la Loi, les trois propositions suivantes ont été déposées devant le Parlement.

Droits d'accès et droits au titre d'activités récréatives de Parcs Canada

Le ministre de l'Environnement a déposé une proposition devant la Chambre des communes le 4 avril 2005 et devant le Sénat le 12 avril 2005. La proposition portait principalement sur un grand barème qui comprend divers droits pour chacun des parcs nationaux. Les augmentations de droits devaient être mises en place progressivement sur une période de trois ans.

Le Comité permanent de la Chambre sur l'environnement et le développement durable a examiné la proposition le 17 mai 2005.

Au Sénat, la période d'examen de vingt jours de séance s'est écoulée sans qu'un comité ne choisisse d'examiner la proposition. La proposition a donc été réputée approuvée aux termes des dispositions de la Loi.

Selon les Journaux de la Chambre des communes du 10 mai 2005, « un rapport recommandant l'approbation de la Proposition relative aux droits d'utilisation de Parcs Canada (document parlementaire no 8560-381-880-01) est réputé présenté par le Comité permanent de l'environnement et du développement durable. »

Parcs Canada a procédé graduellement à la hausse de ces frais sur une période de plusieurs années, conformément à ce qui était prévu dans la proposition.

Droits de licence radio et de droits de télécommunications d'Industrie Canada

Le ministre de l'Industrie a déposé une proposition devant la Chambre des communes le 18 septembre 2006 et devant le Sénat le 26 septembre 20061, au sujet de deux nouveaux frais pour des services offerts par le bureau d'homologation et de services techniques d'Industrie Canada. Les frais existants n'ont pas changé depuis plus de dix ans et sont devenus inadéquats pour le marché des télécommunications d'aujourd'hui. Les frais proposés faisaient partie de la mise en œuvre de la réglementation intelligente d'Industrie Canada et ont représenté une réduction possible des coûts pour l'industrie.

À la Chambre des communes, la période d'examen de vingt jours de séance a pris fin le 27 octobre 2006 sans qu'un comité ne choisisse d'examiner la proposition. La proposition a donc été réputée approuvée aux termes des dispositions de la Loi.

Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications a examiné la proposition le 3 octobre 2006. Selon les Journaux du Sénat du 26 octobre 2006, [votre] Comité « auquel a été renvoyé le document : Nouveau barème de droits pour des services associés aux appareils radio et aux appareils de télécommunications fournis par Industrie Canada …conformément à l'article 5 de la Loi sur les frais d'utilisation, en recommande l'adoption ».

Industrie Canada termine actuellement les autres étapes du processus réglementaire afin que les changements proposés aux frais puissent être mis en œuvre.

Frais relatifs à la réglementation des explosifs de Ressources naturelles Canada

Le ministre des Ressources naturelles a déposé une proposition le 3 novembre 2005. Celle-ci visait à augmenter les frais relatifs aux licences, aux permis et aux certificats qui sont fournis par Ressources naturelles Canada dans l'exercice de ses fonctions de supervision de la fabrication, de l'importation, de l'entreposage et de la vente d'explosifs commerciaux, de feux d'artifice, de munitions et d'autres dispositifs pyrotechniques.

Le comité n'avait pas effectué l'examen au moment de la dissolution du 38e Parlement le 29 novembre 2005. Par conséquent, la proposition est « morte au Feuilleton ». La proposition n'a pas été déposée à nouveau à ce jour.

4. Loi sur les frais d'utilisation – Conseil du Trésor et soutien et surveillance par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le Secrétariat admet que le cadre juridique établi par la Loi oblige les ministères à connaître et à respecter leurs obligations aux termes de la Loi.

Par conséquent, le Secrétariat a défini son rôle en fournissant des conseils et une orientation de façon à aller de pair avec l'approche inhérente à la Loi.

Les dispositions de la Loi sur les frais d'utilisation portent principalement sur la conduite qui est  adoptée par les ministères dans le contexte de l'application de frais d'utilisation. L'orientation inhérente à ces exigences juridiques est conforme à l'orientation de longue date du Conseil du Trésor sur les saines pratiques de gestion, orientation pour laquelle de nombreux documents de référence sont consultés abondamment depuis de nombreuses années. Les conseils fournis dans ces documents sont toujours utilisables et conviennent non seulement à la gestion des frais d'utilisation, mais également à tous les programmes gouvernementaux.

Cela signifie que le Secrétariat continue de donner aux ministères accès à la série actuelle de documents pratiques qui ont été élaborés et qui ont été mis à jour par les organismes centraux au cours des dernières décennies. Il y a notamment le guide d'établissement des coûts et les directives sur les normes de service du Secrétariat ainsi que les documents sur le processus réglementaire visant à aider les ministères (ces derniers documents sont particulièrement pertinents en ce qui a trait aux études d'impact et aux méthodes de consultation qui revêtent en outre beaucoup d'importance aux termes de la Loi sur les frais d'utilisation).

Par ailleurs, le Secrétariat a appuyé l'application des dispositions pertinentes par les ministères au moyen de documents sur la procédure à suivre. En collaboration avec d'autres organismes centraux, le Secrétariat a fourni aux ministères un guide à propos de l'incidence de la Loi sur le processus réglementaire et des directives sur la façon de coordonner l'observation des dispositions que comportent les deux procédures d'approbation. Le Secrétariat a en outre fourni des modèles pour les propositions devant être déposées au Parlement lorsque des frais d'utilisation sont établis ou modifiés. On a aussi élaboré des lignes directrices à l'intention des responsables ministériels au sujet de la façon d'appliquer le processus de gestion des différends prévu par la Loi, notamment en ce qui touche les exigences relatives aux comités consultatifs indépendants. Cette information a été transmise aux ministères et a été mise à la disposition de tous les intervenants sur le site Web du Secrétariat.

En tenant compte de l'esprit de la Loi, le Secrétariat s'est fixé en particulier comme objectif d'améliorer l'utilisation pangouvernementale des normes de service dans les programmes qui imposent des frais aux particuliers et entreprises.

D'abord, en novembre 2004, le Conseil du Trésor a approuvé la Politique sur les normes de service pour les frais d'utilisation, qui énonce l'exigence selon laquelle les ministères doivent établir des normes de service pour tous les programmes qui sont assortis de frais perçus. Il n'y a pas de lien officiel entre la Loi et cette politique, mais celle-ci réitère clairement le message véhiculé par la Loi au sujet de l'importance des normes de service. Il est donc raisonnable pour les intervenants de s'attendre à ce que tout programme qui impose des frais à ses utilisateurs établisse des objectifs clairs quant aux résultats associés aux services et qu'il mène des consultations ouvertes et fasse rapport sur ces objectifs.

Ensuite, le Secrétariat appuie l'objectif de la Loi qui consiste à améliorer la reddition de comptes sur les frais d'utilisation, en mettant l'accent sur les normes de rendement et les résultats. L'exigence de rapport annuel, qui est énoncée dans la Loi, a amené le Secrétariat à exiger une reddition de comptes annuelle plus détaillée au Parlement, au moyen des rapports sur les plans et les priorités et des rapports ministériels sur le rendement. Les instructions que le Secrétariat a données au sujet de ces rapports sont fondées sur l'examen des renseignements requis aux termes de la Loi, car celle-ci reflète une orientation de la part des parlementaires relativement à l'information dont ils ont besoin.

4.1 Information déclarée sur les frais d'utilisation – Rapports ministériels sur le rendement

Afin de s'acquitter de ses responsabilités générales de surveillance à l'échelle du gouvernement et de ses responsabilités particulières concernant les frais d'utilisation, le Secrétariat s'est surtout penché sur l'état d'avancement des rapports sur les frais d'utilisation. Cette initiative représente un suivi important de la capacité des ministères de donner suite aux instructions du Secrétariat concernant les rapports, tel qu'il en a été discuté précédemment. Elle a en outre servi d'assise aux réunions bilatérales annuelles avec les ministères qui visent à échanger sur les préoccupations et à maintenir le dialogue avec les intervenants externes, en particulier la Coalition d'entreprises pour le recouvrements des coûts.

Dans le cadre de cette initiative, le Secrétariat a préparé, pour chacun des trois derniers exercices, un rapport de surveillance annuel sur le caractère complet de l'information sur les frais d'utilisation qui est présentée dans les rapports ministériels sur le rendement.

Le rapport de contrôle de 2005–2006 n'est pas encore terminé, mais certains renseignements sommaires peuvent être communiqués. Cinquante et un rapports ministériels sur le rendement présentaient de l'information sur les frais d'utilisation en 2005–2006; ces frais représentaient environ 1,9 milliards de dollars en recettes réelles.

On a constaté que la dernière série de rapports ministériels sur le rendement brossent un tableau plus complet de l'information sur les frais d'utilisation et on a aussi dénoté une amélioration constante de la façon dont les rapports sont établis. Au cours des années précédentes, les composantes de coût et de rendement étaient celles qui étaient les plus souvent absentes. En fait, ces composantes sont toujours celles qui sont les moins traitées dans les rapports. Malgré tout, environ 80 % de tous les frais d'utilisation déclarés comprenaient ces deux composantes. Un certain nombre de ministères ont indiqué qu'ils menaient actuellement des initiatives afin d'améliorer les rapports sur les frais d'utilisation.

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