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ARCHIVÉ - Évaluation du processus de planification des activités du deuxième cycle

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Préparé pour le Secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor

Par HDP Inc., Ottawa, Canada, Décembre 1996

Sommaire exécutif

Cette évaluation porte sur l'étendue du recours, par le Conseil du Trésor et son Secrétariat, aux plans d'activités, sur la valeur que ces plans ont ajoutée et sur l'identification de suggestions en vue d'améliorer le processus dans les années à venir. Entre autres questions principales abordées par l'évaluation, notons le guichet unique, les questions horizontales et les priorités gouvernementales, les objectifs et les stratégies des ministères, les décisions relatives aux ressources et à la conception de programme, et les lignes directrices.

En général, la valeur des plans d'activités est bien reconnue. Le défi est de miser sur les succès connus à ce jour et de continuer à démontrer la valeur ajoutée potentielle de la planification des activités aux ministres et aux ministères. Nous présentons nos constatations en deux volets : les enjeux stratégiques relatifs au processus de planification des activités à l'échelle de tout le gouvernement et les enjeux qui concernent plus précisément les cinq questions d'évaluation clés qui ont servi de cadre au présent examen.

Enjeux stratégiques

Il y a trois grands enjeux stratégiques ou domaines qui donnent au Conseil du Trésor et à son Secrétariat l'occasion de tirer une valeur ajoutée du processus de planification des activités, soit gérer le processus, formuler le rôle de gestion du Conseil du Trésor au gouvernement et intégrer les éléments du processus plus vaste de la planification gouvernementale.

1) Gérer les plans d'activités

Le Conseil du Trésor et son Secrétariat ont la possibilité de tirer l'information de l'analyse des plans d'activités ministériels et d'en faire un intrant stratégique pour la planification à l'échelle du gouvernement. La valeur ajoutée de la planification des activités parmi les intervenants, y compris les ministres, s'en trouverait accrue. De la même manière, les travaux menés par le Conseil du Trésor et son Secrétariat pour faciliter l'application de la gestion de portefeuille permettraient d'atteindre les objectifs du Système de gestion des dépenses. À l'heure actuelle, on reconnaît volontiers le bien-fondé du concept de la gestion de portefeuille, mais il n'existe pas de compréhension ou d'approche communes pour faire progresser le dossier.

2) Rôle du CT/SCT

L'évaluation a cerné des possibilités pour le Conseil du Trésor de préciser son rôle de gestion au gouvernement. Dans l'optique de cette évolution, il faut développer une vision claire et une compréhension commune du concept du conseil de gestion et des rôles et responsabilités qui s'y rattachent.

3) Le SCT et le processus de planification des activités

Les ministères réclament de plus en plus un « processus unique et homogène » pour planifier, trouver des ressources et produire des rapports. La majorité des ministères consultés étaient d'avis que le processus de planification des activités servirait justement à cette fin. Compte tenu de l'évolution du processus de planification des activités et d'autres initiatives de planification concurrentielles au gouvernement, le Conseil du Trésor et son Secrétariat ont la chance de servir de point de convergence en gestion et en communications au sein du gouvernement. Ils pourront préciser l'agencement et le bien-fondé des diverses initiatives qui s'inscrivent toutes dans les efforts de rationalisation des plans d'activités, des dépenses et des rapports au gouvernement. En jouant ce rôle, le Secrétariat peut assurer le leadership nécessaire pour faire avancer le dossier de la planification des activités, en plus de devenir un chef de file de l'élaboration de concepts clés, comme la gestion de portefeuille.

Questions de processus

Le guichet unique jouit d'un excellent appui. Nombre de personnes au Secrétariat et dans les ministères le perçoivent comme la clé de voûte qui permettra au Secrétariat du Conseil du Trésor d'améliorer les services qu'il offre aux ministères. On reconnaît non seulement le potentiel du guichet unique pour permettre au Secrétariat de projeter une image plus uniforme aux ministères, mais aussi son efficience et son efficacité. Toutefois, on admet qu'il faut peaufiner le concept du guichet unique et les mécanismes de collaboration avec les ministères.

Même si le Secrétariat a pu faire rapport aux ministres du Conseil du Trésor sur les progrès de la mise en oeuvre des priorités gouvernementales, les chefs d'équipe chargés de l'examen des plans d'activités ont signalé que la formulation des questions horizontales était le maillon faible du processus de planification des activités. Au mieux, les résultats étaient partagés. L'analyse stratégique des plans d'activités soumis par les ministères et la synthèse des résultats de cette analyse faite par le Secrétariat serviraient de moyen systématique pour identifier et suivre les questions horizontales partout au gouvernement et donner des commentaires étoffés aux ministères sur leurs contributions à l'atteinte des priorités gouvernementales.

Le nouveau processus de planification des activités a permis au Secrétariat de mieux connaître et comprendre les objectifs et les stratégies des ministères. Il s'est surtout attaché aux demandes de financement et à l'état d'avancement des engagements pris dans la foulée de l'Examen des programmes. On considère particulièrement importantes les rencontres que le secrétaire a eues avec les sous-ministres pour établir le fondement de la participation des ministres dans des discussions plus vastes et plus dynamiques. Il est possible d'améliorer le dialogue entre les ministres et les ministères en déterminant le moment de leur faire des exposés .

Même si le Secrétariat s'est servi des plans d'activités du deuxième cycle pour brosser le contexte général de ses décisions sur les ressources et la conception des programmes, il ne l'a pas fait autant qu'il l'avait prévu à l'origine. Cependant, le processus a servi à jeter les bases d'une collaboration permanente entre le Secrétariat et les ministères afin de régler les questions en suspens.

Quant aux lignes directrices du Secrétariat sur la planification des activités du deuxième cycle, les ministères déploraient l'absence de contexte et de cadre stratégique et le fait qu'elles leur aient été fournies si tard. En travaillant avec les ministères, il est possible de donner une orientation qui tienne compte de toute la gamme des questions de gestion que les ministères doivent régler.

Résumé et conclusions

Résumé

Même si la qualité des plans d'activités qui ont été soumis et l'engagement à l'égard du processus varient énormément, la valeur ajoutée et le potentiel du processus de planification des activités sont reconnus et acceptés de manière générale, tout comme le fait que le processus et les plans évoluent. Le défi consiste à miser sur les succès connus à ce jour et à continuer de démontrer aux ministres et aux ministères la valeur ajoutée de la planification des activités.

Dans le cadre de cette mise en oeuvre progressive, les objectifs à atteindre pour passer au troisième cycle sont non seulement de franchir des jalons, mais aussi de tabler sur les efforts et les progrès remarquables qui ont caractérisés la majorité des ministères au cours des deux premiers cycles. Tous s'entendent pour dire que le succès sera tributaire de l'amélioration du processus et des plans, du ciblage des bonnes questions et de l'adhésion à tous les niveaux.

Conclusions

Les conclusions qui ont été tirées de cette évaluation se divisent en deux groupes distincts : celles qui portent sur les enjeux stratégiques concernant l'évolution de la planification des activités et celles qui sont de nature mécanique et qui ont surtout trait aux cinq critères fixés pour l'examen.

Enjeux stratégiques

Au macro-niveau, il faut utiliser l'information stratégique qui découle de l'analyse des plans d'activités ministériels comme intrant stratégique du cycle de planification gouvernemental. Une synthèse de haut niveau des enjeux clés pangouvernementaux prouverait aux ministres la valeur ajoutée de la planification des activités.

La gestion de portefeuille est un volet important du Système de gestion des dépenses. Bien que les gestionnaires supérieurs du Secrétariat du Conseil du Trésor et des ministères reconnaissent la nécessité de faire progresser l'initiative, ils ne s'entendent pas tous sur la nature des prochaines étapes ni sur l'approche pour les mener. Un cadre d'un ministère a fait la déclaration suivante :

« même si nous reconnaissons l'importance de l'approche par portefeuille, nous éprouvons des difficultés à nous entendre parce qu'il n'y a pas de cadre commun applicable à l'ensemble du gouvernement. Nous serions heureux de pouvoir participer à un groupe de travail du SCT pour élaborer une approche commune pratique ».

Du point de vue du Conseil du Trésor et de son Secrétariat, il est essentiel de préciser clairement la transformation du Conseil actuel pour qu'il s'intéresse plus à la stratégie et qu'il devienne davantage un conseil de gestion. À l'heure actuelle, ni le concept du conseil de gestion ni les rôles et responsabilités prospectifs du Secrétariat à l'appui d'un tel conseil ne sont compris de tous de la même façon.

La préparation des plans d'activités, la SPRR, des nouvelles parties III du Budget des dépenses et des rapports sur le rendement exige des ressources, du temps et l'attention des gestionnaires dans les ministères. Par conséquent, une stratégie de gestion et de communications claire s'impose pour judicieusement répondre aux exigences de ces diverses initiatives qui s'inscrivent toutes dans les efforts de rationalisation des plans d'activités, des dépenses et des rapports au gouvernement.

Critères d'évaluation

Au macro-niveau, le Secrétariat s'est servi des plans d'activités pour avoir une bonne idée des enjeux stratégiques auxquels faisaient face les ministères. Ce qui manque encore toutefois, c'est une analyse complète et une synthèse de ces plans pour fournir aux ministres une information stratégique sur les principales questions horizontales à l'échelle de chaque ministère et de l'ensemble du gouvernement.

Questions liées au processus de la planification des activités

Le guichet unique

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est-il servi du processus de planification des activités pour fournir une réponse plus uniforme aux ministères?

Le guichet unique jouit d'un excellent appui. Bon nombre des personnes interviewées sont d'avis que le guichet unique est la clé de voûte qui permettra au Secrétariat du Conseil du Trésor d'améliorer les services qu'il offre aux ministères. On a reconnu que le Secrétariat avait la possibilité de projeter une image plus uniforme aux ministères. Il doit également clarifier ce qu'il entend par guichet unique et son application, puis peaufiner ses mécanismes de collaboration avec les ministères.

Questions horizontales et priorités gouvernementales

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est-il servi des plans d'activités pour cerner les questions horizontales et évaluer si les ministères tenaient compte des priorités gouvernementales et des politiques du Conseil du Trésor?

Même si le Secrétariat a pu faire rapport aux ministres du Conseil du Trésor Ministres sur les progrès enregistrés au titre de la mise en oeuvre des priorités gouvernementales, les chefs d'équipe chargés de l'examen des plans d'activités ont signalé que la formulation des questions horizontales était le maillon faible du processus de planification des activités. Au mieux, les résultats étaient partagés. L'analyse stratégique des plans d'activités soumis par les ministères et la synthèse des résultats de cette analyse faite par le Secrétariat serviraient de moyen systématique pour identifier et suivre les questions horizontales partout au gouvernement et donner des commentaires étoffés aux ministères sur leurs contributions à l'atteinte des priorités gouvernementales.

Objectifs et stratégies des ministères

Le Conseil du Trésor et son Secrétariat ont-il pu comprendre les objectifs et les stratégies des ministères, ainsi que les questions et les possibilités connexes?

Le processus de planification des activités a servi de base au Secrétariat pour mieux comprendre l'ensemble des questions touchant les ministères, leurs besoins de financement et l'état d'avancement des engagements pris dans la foulée de l'Examen des programmes. On considère particulièrement importantes les rencontres que le secrétaire a eues avec les sous-ministres. Elles sont au coeur des discussions qui portent sur les préoccupations et les intérêts des ministres du Conseil du Trésor.

Décisions relatives aux ressources et à la conception de programmes

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est-il servi des plans d'activités pour brosser le contexte des décisions sur les ressources et la conception de programmes?

Même si le Secrétariat s'est servi des plans d'activités du deuxième cycle pour brosser le contexte général de ses décisions sur les ressources et la conception des programmes, il ne l'a pas fait autant qu'il l'avait prévu à l'origine. Cependant, le processus a servi à jeter les bases d'une collaboration permanente entre le Secrétariat et les ministères afin de régler les questions en suspens. La gestion de portefeuille est reconnue comme un facteur important qui pourrait améliorer la gestion stratégique à l'échelle de tout le gouvernement; or, les principes et les mécanismes visant à en faciliter la mise en oeuvre doivent être peaufinés.

Lignes directrices

Quelle a été la contribution des lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor au deuxième cycle?

Les ministères, indépendamment de leur taille, ont tous déploré l'absence de contexte et de cadre stratégique dans les lignes directrices et le fait qu'elles leur aient été fournies si tard. En travaillant avec les ministères, il est possible de rédiger des lignes directrices en faisant une lecture de l'environnement pangouvernemental et des nouvelles questions de gestion. On obtiendrait alors une orientation équilibrée et plus stratégique qui tiendrait compte de toute la gamme des questions de gestion que les ministères doivent régler.