ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale du cadre de contrôle de la gestion des subventions et des contributions dans les petits ministères et organismes

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Constatations détaillées et recommandations

Première constatation – Gouvernance

Nous avons examiné les structures de gouvernance et les processus de surveillance des programmes de subventions et de contributions dans l'administration publique et au sein des PMO. Nous avons évalué les rôles et les responsabilités énoncés dans la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor ainsi que leur application par les PMO dans le cadre de la gestion des subventions et des contributions. Nous avons cherché à établir si les PMO avaient mis en place des structures d'approbation appropriées aux fins de la sélection des bénéficiaires de leurs programmes de subventions et de contributions. Nous nous sommes penchés sur le cadre de contrôle destiné à assurer le respect des exigences énoncées dans les politiques pertinentes du Conseil du Trésor, notamment en ce qui touche la normalisation de la gestion des programmes. Enfin, nous avons cherché à déterminer si les processus de surveillance et de rapport servant à évaluer les programmes de subventions et de contributions dans leur ensemble étaient adéquats et comment ils permettaient de fournir l'information nécessaire à la direction.

Il appartient à l'équipe de direction de définir les systèmes et les processus (formels ou informels) devant permettre aux gestionnaires de prendre part à la prise de décisions importantes, de veiller à ce que des systèmes de contrôle soient en place pour atténuer les risques et de surveiller les résultats obtenus dans le cadre des programmes. Dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, les processus d'approbation font en sorte que la sélection des bénéficiaires et le financement des projets se font de manière équitable et transparente, et que l'approbation finale est donnée par les groupes ou les personnes qui ont la compétence pour le faire. Des cadres de gestion normalisés servent à garantir qu'il y a des contrôles aux fins de la conformité aux politiques pangouvernementales, de la responsabilisation et de la transparence, et également de l'atténuation d'autres risques, en particulier lorsqu'il y a de nombreux bénéficiaires.

Dans tous les PMO qui exécutent des programmes de subventions et de contributions, que ceux-ci comptent un seul bénéficiaire ou plusieurs, les processus de surveillance et de rapport permettent d'obtenir l'information nécessaire pour que la direction puisse exercer une supervision appropriée et s'assurer que les programmes se déroulent comme prévu et atteignent leurs objectifs en temps opportun.

Les exigences des politiques pangouvernementales sont adéquates au sein des PMO

Nous avons constaté que les exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et dans la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor sont adéquates, considérant la taille et la portée des programmes de subventions et de contributions des PMO. La Politique repose sur des principes et met de l'avant un cadre raisonnable en ce qui touche les rôles et les responsabilités respectifs des organismes centraux et des ministères et organismes. La Politique et la directive connexe prévoient un ensemble de contrôles de base qui devraient être normalisés afin de garantir une gestion des subventions et de contributions qui soit à la fois intègre, transparente et équitable tout en tenant dûment compte des risques. La Politique est conforme à la Loi fédérale sur la responsabilité en ce sens que la haute direction doit se conformer à des exigences en matière de rapport au regard de la prise des décisions importantes et de la surveillance des résultats obtenus dans le cadre des programmes.

Plus précisément, la Politique est adéquate dans le cas des PMO dont les programmes de subventions et de contributions n'ont qu'un seul bénéficiaire, pourvu que ce dernier soit déterminé dans le cadre des modalités approuvées des programmes. Si tel est le cas, le PMO peut ne pas être assujetti à bon nombre des exigences de la Politique, notamment la nécessité de faire la promotion publique du programme, de recourir à des processus de contrôle normalisés et de mettre en place des stratégies d'évaluation du risque visant à fixer les exigences en matière de surveillance et de rapport applicables aux bénéficiaires.

Lorsque des PMO éprouvent des difficultés à mettre en application la Politique sur les paiements de transfert, le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT facilite la collaboration entre les organisations afin de mettre en commun de bonnes pratiques et de fournir l'orientation pouvant être requise.

Les PMO comptant de multiples bénéficiaires font des efforts pour renforcer leurs structures d'approbation

Bien qu'il ne s'agisse pas d'une exigence de la Politique sur les paiements de transfert, certains PMO comptant de multiples bénéficiaires ont mis sur pied des comités d'examen des bénéficiaires composés de spécialistes du domaine afin d'appuyer la prise de décisions en matière d'octroi de fonds. Il s'agit d'une bonne pratique lorsqu'il est nécessaire de faire appel à des compétences spécialisées afin d'évaluer les mérites associés à des bénéficiaires éventuels. Ces comités font des recommandations à la haute direction en vue de l'approbation des bénéficiaires.

Les comités d'examen ne disposent pas d'un document d'orientation énonçant formellement leur rôle dans le cadre du processus d'évaluation ou prévoyant des règles d'indépendance afin de garantir l'objectivité des membres et d'éviter les situations de conflit d'intérêts. Du fait que l'on ne définit pas les rôles des comités, il existe un risque que l'on ne puisse garantir leur indépendance et prévenir tout conflit d'intérêts par rapport aux bénéficiaires éventuels.

Les PMO n'ont pas normalisé leurs processus de contrôle administratif aux fins de l'exécution des programmes de subventions et de contributions

Il est impératif que la direction comprenne les cadres de contrôle en place au sein même de l'organisation afin de s'assurer qu'ils permettent d'atténuer les risques et d'exercer le degré de surveillance nécessaire. Des processus de contrôle administratif normalisés servent à hausser l'efficience et à renforcer le contrôle, afin d'atténuer les risques, de tenir compte des possibilités qui s'offrent et d'exercer une supervision uniforme et transparente. Ces processus sont particulièrement important dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, et ce, même si les subventions et les contributions ne constituent pas un secteur d'activité de premier plan, car le roulement de personnel clé peut rendre la gestion des programmes plus difficile lorsque les processus sont mal compris ou mal documentés. Certains PMO ont pris l'initiative de collaborer avec d'autres ministères et organismes exécutant des programmes de subventions et de contributions afin de partager de bonnes pratiques dans le contexte de l'élaboration de leurs processus administratifs.

La plupart des PMO n'ont pas établi de processus et de contrôles communs pour favoriser une gestion normalisée de leurs programmes de subventions et de contributions. Certains outils, comme des listes de contrôle imprimées, ont été mis au point pour faciliter la collecte d'information dans les dossiers imprimés des bénéficiaires; toutefois, étant donné que le recours à ces outils n'est pas obligatoire, ils ne sont pas utilisés de façon uniforme. Les rôles et les responsabilités des agents de programmes sont généralement bien définis, mais il n'en est pas de même de ceux de la haute direction. Des listes de contrôle et d'autres outils permettant d'assurer une documentation complète et cohérente aideraient à établir un processus décisionnel ouvert, équitable et transparent, pouvant être maintenu en cas de départs d'employés.

Aucun processus formel de surveillance et de rapport n'a été établi

La plupart des PMO n'ont pas encore élaboré de processus de surveillance et de rapport à l'appui de l'atteinte des objectifs de leurs programmes de subventions et de contributions. Même si la plupart des PMO ont défini des indicateurs de rendement à l'égard de leurs programmes, rien n'indique que l'on fait officiellement rapport à la direction concernant le rendement mesuré au moyen de ces indicateurs. Les connaissances présentent des lacunes en ce qui touche la surveillance des programmes et les rapports sur leur rendement. Les PMO ne peuvent être certains que les programmes de subventions et de contributions atteignent leurs objectifs puisqu'ils ne font pas de suivi et ne préparent pas de rapports sur le rendement en se fondant sur les indicateurs de rendement établis.

Recommandations

• 1. Les PMO dont les programmes de subventions et de contributions n'ont qu'un seul bénéficiaire devraient veiller à ce que ce dernier soit déterminé dans les modalités des programmes et à ce que l'on tienne compte des dérogations à la Politique pouvant en découler.
• 2. Les PMO devraient élaborer une orientation à l'intention des comités d'examen des bénéficiaires pour garantir l'indépendance de leurs recommandations relatives au financement des bénéficiaires.
• 3. Les PMO devraient concevoir des listes de contrôle et d'autres outils à l'appui de la normalisation des processus.
• 4. Les PMO devraient faire périodiquement rapport à la direction sur le rendement des programmes, en se fondant sur les indicateurs de rendement établis.

Deuxième constatation – Gestion des programmes

Dans le cas des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, nous avons examiné la manière dont est faite la promotion des programmes et la mesure dans laquelle l'information relative aux programmes a été rendue publique. Nous avons examiné les dossiers des bénéficiaires pour vérifier si les évaluations et les approbations avaient été documentées. Nous avons aussi vérifié si chaque PMO ayant des programmes de subventions et de contributions faisait la divulgation proactive de toutes les subventions et contributions de 25 000 $ et plus. Enfin, nous avons examiné les dossiers financiers des bénéficiaires afin de voir si des contrôles financiers efficaces étaient effectués.

Relativement aux programmes de subventions et de contributions comptant de multiples bénéficiaires, les ministères et organismes font la promotion publique des programmes, ce qui inclut leur description et les critères d'admissibilité et d'évaluation, de sorte que les bénéficiaires admissibles disposent de l'information requise pour que leur demande soit approuvée. Les évaluations et les approbations sont documentées à des fins d'examen de l'uniformité et de la qualité, et également dans le but d'accroître la transparence du processus. Concernant ce dernier point, tous les ministères et organismes sont tenus de divulguer proactivement sur leurs sites Web les subventions et les contributions de 25 000 $ et plus. Des contrôles financiers servent à vérifier si les demandes de paiement des bénéficiaires sont admissibles et si les autorisations de paiement sont données par les personnes disposant des pouvoirs requis.

La plupart des critères d'évaluation des projets ne sont pas rendus publics

Bien que la plupart des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires diffusent une description de leurs programmes sur leur site Web de même que les critères d'admissibilité, les critères d'évaluation des bénéficiaires éventuels ne sont pas toujours rendus publics. Les stratégies visant à ce que la plus grande partie des bénéficiaires éventuels soient informés des programmes de subventions et de contributions sont adéquates, mais ces bénéficiaires éventuels n'ont pas accès à l'information sur les normes en fonction desquelles leurs demandes seront évaluées. La publication des critères d'évaluation aiderait les bénéficiaires éventuels à démontrer dans leur demande qu'ils satisfont aux exigences des programmes.

Certains PMO comptant de multiples bénéficiaires n'évaluent pas les bénéficiaires éventuels en fonction de critères établis au préalable; la méthode utilisée pour l'approbation des projets n'est pas clairement définie et ne garantit pas la transparence des décisions en matière de financement.

Les évaluations et les approbations de projets ne sont pas bien documentées

Les évaluations et les signatures d'approbation des projets n'étaient pas documentées de façon uniforme dans la plupart des PMO comptant de multiples bénéficiaires. Les motifs et les processus sous-jacents aux décisions de financement ne pouvaient pas toujours être clairement établis à partir de l'information figurant dans les dossiers des bénéficiaires. Il importe que les PMO fassent une utilisation optimale des ressources financières disponibles en sélectionnant les bénéficiaires correspondant le plus aux objectifs des programmes. Certains PMO ne documentent pas l'évaluation des projets soumis ni l'approbation officielle des projets. Il peut être fastidieux pour la direction d'approuver chaque dossier, mais des approbations collectives ou regroupées peuvent alors constituer une solution de rechange acceptable. Le fait de ne pas documenter les décisions en fonction des critères en vigueur est une entorse aux exigences de la Politique au chapitre de la transparence du processus décisionnel, exigences qui visent à garantir que les objectifs des programmes sont pris en compte de façon ouverte et équitable dans le cadre des évaluations.

Les PMO font une divulgation proactive de leurs subventions et contributions

La plupart des PMO, qu'ils comptent un ou plusieurs bénéficiaires, font la divulgation proactive de leurs subventions et de leurs contributions sur leur site Web public, en conformité avec les exigences de l'administration fédérale. Cette divulgation est gage de transparence quant à l'information sur les bénéficiaires recevant des fonds de ministères et d'organismes fédéraux ainsi que sur les programmes gouvernementaux auxquels ils participent.

Les demandes de paiement des bénéficiaires sont gérées efficacement et avec diligence raisonnable

La plupart des contrôles financiers examinés fonctionnent efficacement et de la manière prévue. La plupart des demandes de paiement des bénéficiaires sont réglées avec exactitude, à partir des documents appropriés, et les paiements sont effectués rapidement. Les engagements sont enregistrés dans le système financier une fois qu'un financement est accordé aux bénéficiaires. La valeur totale des engagements fait l'objet d'un suivi par rapport au budget d'ensemble du programme. Dans la plupart des PMO, les dossiers financiers examinés étaient bien tenus, et les approbations financières y étaient dûment documentées.

La plupart des PMO gèrent manuellement leurs programmes de subventions et de contributions et, bien souvent, ne font pas un usage efficace des listes de contrôle pour s'assurer que les dossiers des bénéficiaires contiennent toute la documentation requise. Dans le cas des PMO dont les programmes de subventions et de contributions comptent de multiples bénéficiaires, cette situation limite la capacité à assurer une application uniforme des pratiques et des contrôles normalisés. Certains grands ministères et organismes disposent de systèmes automatisés qui facilitent la normalisation du processus de gestion des subventions et des contributions. Cela dit, considérant la taille et la portée des opérations des PMO, le coût de conception et de mise en service d'un système électronique apparaît disproportionné.

Recommandations

• 5. Les PMO devraient veiller à rendre accessible au public la description des critères d'évaluation dans le cadre de leurs programmes de subventions et de contributions afin que quiconque présente une demande soit à même de démontrer qu'il satisfait à ces critères.
• 6. Les PMO devraient évaluer les demandes de bénéficiaires éventuels en se fondant sur des critères d'évaluation établis au préalable.
• 7. Les PMO devraient documenter l'évaluation des demandes et l'approbation officielle des bénéficiaires, de manière à accroître la transparence du processus d'approbation.

Troisième constatation – Évaluation du risque

Nous avons examiné les stratégies et les processus utilisés par les PMO pour évaluer le risque associé aux bénéficiaires en vue de déterminer en conséquence les exigences en matière de surveillance et de rapport. Nous avons déterminé quels renseignements les PMO recueillaient pour évaluer le risque rattaché aux bénéficiaires et quelles stratégies ils appliquaient pour classer les bénéficiaires en fonction du degré de risque qu'ils représentent – élevé, moyen ou faible. Enfin, nous avons examiné les processus de surveillance servant à établir si les bénéficiaires demeuraient admissibles et à faire rapport sur leur rendement.

Effectuer une évaluation du risque à l'égard des bénéficiaires de contributions permet de disposer de données de base pour déterminer le nombre et la fréquence des activités de surveillance ainsi que les exigences en matière de rapport à prévoir afin que les bénéficiaires se conforment aux modalités rattachées à leur financement; si ces modalités ne sont pas respectées, le PMO peut bloquer les paiements subséquents jusqu'à ce que la situation soit corrigée. Le fait de se fonder sur l'évaluation du risque pour décider des exigences de surveillance des bénéficiaires aide à concentrer les ressources, qui ne sont pas illimitées, sur les éléments à risque élevé, de façon à hausser l'efficience et à alléger le fardeau en matière de surveillance et de rapport pour les bénéficiaires présentant peu de risque. La surveillance et les exigences en matière de rapport sont essentielles si l'on veut s'assurer que les bénéficiaires continuent de se conformer aux critères d'admissibilité et d'atteindre les objectifs des programmes.

Les PMO qui ont des programmes de contributions comptant de multiples bénéficiaires doivent déterminer des catégories de risque (élevé, faible), puis classer les bénéficiaires en conséquence. Les PMO dont les programmes de contributions comptent un seul bénéficiaire n'ont toutefois pas à le faire, puisque le processus de surveillance et de rapport est adapté en fonction d'un unique accord de contribution.

Aucune stratégie d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires n'a été établie

La plupart des PMO qui exécutent des programmes de contributions n'ont pas de stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires visant à déterminer les exigences en matière de surveillance et de rapport qui conviennent. En outre, la plupart ne recueillent pas non plus dans les demandes des bénéficiaires les renseignements qui leur permettraient d'évaluer ce risque. Enfin, la plupart des PMO n'ont pas établi de critères ou de seuils pouvant servir de repères aux agents de programmes aux fins d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires.

Les exigences en matière de surveillance et de rapport ne sont pas fondées sur le risque rattaché aux bénéficiaires

La plupart des PMO dont les programmes de contributions comptent de multiples bénéficiaires traitent tous les bénéficiaires comme présentant un risque élevé, de sorte que les exigences en matière de surveillance et de rapport ne varient pas. Dès lors, les bénéficiaires présentant un risque faible ou moyen doivent assumer un lourd fardeau administratif et redditionnel. Les PMO pourraient accroître l'efficience de leurs activités de surveillance en fondant celles-ci sur le risque associé à chaque bénéficiaire. Ils pourraient aussi alléger le fardeau redditionnel des bénéficiaires en veillant à ce que chaque rapport demandé fournisse suffisamment d'information pour permettre aux agents de programmes d'assurer la bonne exécution des programmes. Le fait d'évaluer le risque relié aux bénéficiaires afin d'adapter les activités de surveillance et les exigences en matière de rapport peut aider à rationaliser et à rendre plus efficientes les pratiques administratives.

Les PMO comptant un seul bénéficiaire exercent une surveillance suffisante de leur bénéficiaire et obtiennent des renseignements sur les progrès accomplis préalablement au versement des paiements.

Recommandation

• 8. Les PMO devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires afin de faire un usage plus efficient des ressources au chapitre de la surveillance et des rapports relatifs aux bénéficiaires. Ils devraient collaborer avec d'autres ministères et organismes afin de mettre en commun outils et documents d'orientation à l'appui de l'évaluation du risque.

Quatrième constatation – Réforme

Nous nous sommes penchés sur les progrès accomplis par les PMO en vue de se conformer aux nouvelles exigences de la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, nous avons examiné les mesures prises pour collaborer avec d'autres ministères et organismes, pour mettre en œuvre des normes de service aux bénéficiaires et pour mobiliser les bénéficiaires dans le cadre des efforts d'amélioration des programmes de subventions et de contributions. Au moment de la vérification, aucun des programmes des PMO examinés n'avait été renouvelé aux termes de la nouvelle Politique, de sorte que les efforts visant à donner suite aux nouvelles exigences, le cas échéant, sont de nature proactive.

La collaboration inter-organisationnelle aide les PMO à mettre en commun de bonnes pratiques et à déterminer les bénéficiaires communs, le but étant de réduire le fardeau redditionnel et d'adopter une approche davantage axée sur le citoyen en ce qui a trait à la gestion des subventions et des contributions. Une fois établies, les normes de service peuvent être utilisées à titre d'indicateurs de rendement mesurables aux fins de l'amélioration de l'efficience et de l'exécution des programmes. La mobilisation des parties prenantes sert à maintenir la pertinence des programmes de subventions et de contributions ainsi qu'à hausser l'efficacité et l'efficience.

La plupart des PMO ne collaborent pas avec d'autres ministères ou organismes

Pour la plupart, les PMO ne collaborent pas avec d'autres ministères ou organismes dans le but de mettre en commun des pratiques exemplaires et de déterminer les bénéficiaires communs. Bon nombre de PMO font valoir le caractère exclusif de leurs programmes par rapport à ceux d'autres organisations. Nous avons constaté quelques progrès dans certains PMO, par exemple en ce qui touche la collaboration avec le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT en vue de l'atteinte des objectifs de la réforme des paiements de transfert, de même que l'adoption d'outils et de processus (pratiques exemplaires) mis au point par d'autres organisations. On observait fréquemment l'existence de fonctions faisant double emploi au sein des PMO dans le contexte des activités de conscientisation des groupes visés et de l'exécution des programmes. Nous nous attendons à ce que le Centre d'expertise du SCT amène les PMO à amorcer ce processus à mesure que les programmes de ces derniers sont renouvelés aux termes de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Les PMO commencent à mettre en application des normes de service à l'interne

La plupart des PMO ont fait état de plans en vue de mettre en application des normes de service au cours de la prochaine année, mais aucune stratégie de mise en application officielle n'a encore été mise en œuvre. Aux fins de se conformer aux nouvelles exigences de la Politique sur les paiements de transfert, les PMO prévoient mettre en application des normes de service au moment où leurs programmes seront renouvelés. Entretemps, certains d'entre eux ont fixé des normes internes concernant les délais d'évaluation des demandes et de traitement des demandes de paiement; cela dit, ces normes ne font pas l'objet d'une surveillance active. Les PMO qui comptent un seul bénéficiaire doivent collaborer avec ce dernier pour veiller à ce que les besoins des deux parties soient comblés.

Les PMO demandent les commentaires des bénéficiaires afin d'apporter des améliorations aux programmes

La plupart des PMO demandent aux bénéficiaires de leur faire part de leurs commentaires concernant les programmes de subventions et de contributions dans le but d'en améliorer l'exécution. Dans la plupart des cas, ces commentaires sont recueillis par des moyens informels, mais un PMO a eu recours à un sondage en bonne et due forme auquel les bénéficiaires étaient libres de participer. Certains PMO ont des rapports constants avec les bénéficiaires de leurs programmes, de sorte que les commentaires informels s'inscrivent dans un dialogue régulier.

Plans d'action de la direction

Les constatations et les recommandations faisant suite à la vérification ont été soumises aux six PMO visés par la vérification. Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général (BCG) a demandé à chaque PMO ayant participé à la vérification de présenter un plan d'action de la direction comportant des mesures détaillées.

Le BCG exercera un suivi à l'égard des plans d'action de la direction des PMO et le Comité de vérification des petits ministères et organismes recevra des rapports périodiques du BCG faisant état des mesures prises dans les PMO qui sont dotés de plans d'action de la direction.