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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale du cadre de contrôle de la gestion des subventions et des contributions dans les petits ministères et organismes

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Juillet 2011

Bureau du contrôleur général



Table des matières



Sommaire

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

Pourquoi est-ce important?

Le gouvernement du Canada engage des dépenses d'environ 29 milliards de dollars par année[1] au titre des subventions et des contributions non législatives. « Les paiements de transfert représentent une grande partie des dépenses du gouvernement du Canada affectant quotidiennement la vie des Canadiens et d'autres personnes dans tous les secteurs de la société […] Les subventions et contributions favorisent et sollicitent la mobilisation de ressources et de compétences très diverses de l'extérieur du gouvernement fédéral, qui facilitent l'atteinte des buts du Canada et qui contribuent à la construction d'une société forte et une nation compétitive, à la fois inclusive et respectueuse des valeurs canadiennes et de la dualité linguistique.»[2]

La gestion et l'exécution des programmes de subventions et de contributions font l'objet d'une surveillance étroite de la part du public. Les Canadiens tiennent à ce que ces programmes soient gérés de telle sorte que les bénéficiaires les plus méritants obtiennent un financement approprié et que les résultats escomptés soient atteints. Il doit donc exister des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle pour étayer la prise de décisions et assurer la transparence des décisions clés reliées à la gestion des subventions et des contributions.

Principales constatations

La taille et la portée des programmes de subventions et de contributions exécutés dans les petits ministères et organismes (PMO) varient beaucoup. Pour certains PMO, les subventions et les contributions constituent le principal outil servant à s'acquitter de leur mandat. Ces PMO doivent évaluer et approuver de nombreuses demandes de subventions et de contributions selon une approche transparente, et ils doivent aussi exercer une surveillance active des bénéficiaires pour s'assurer qu'ils satisfont toujours aux exigences des programmes. D'autres PMO ont des programmes de subventions et de contributions de portée limitée; dans certains cas, ces programmes compteront un seul bénéficiaire. Les exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert peuvent être adaptées à toutes les situations.

Il appartient à l'équipe de direction de définir les systèmes et les processus (formels ou informels) devant permettre aux gestionnaires de prendre part à la prise des décisions importantes, de veiller à ce que des systèmes de contrôle soient en place pour atténuer les risques et de surveiller les résultats des programmes. Dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, ces systèmes et processus sont particulièrement importants afin d'assurer une prise de décisions transparente et uniforme. Ces PMO font des efforts afin de renforcer les processus d'approbation, mais ils devront se fonder sur des rôles mieux définis afin de garantir l'indépendance des comités d'examen des bénéficiaires qui mettent de l'avant et approuvent les décisions de financement. Les PMO qui comptent de multiples bénéficiaires doivent faire des progrès plus marqués en vue de normaliser les processus de contrôle administratif sous-jacents aux programmes de subventions et de contributions pour garantir que toutes les exigences sont appliquées de façon uniforme et que l'on dispose d'une documentation appropriée afin d'étayer les décisions et de fournir une orientation fiable au personnel. Enfin, on n'a pas mis en place de processus formels de surveillance et de rapport dans les PMO comptant de multiples bénéficiaires, ce qui limite la capacité de mesure des résultats obtenus dans le cadre des programmes.

Les PMO qui comptent de multiples bénéficiaires doivent mettre à la disposition du public la description des programmes et les exigences d'admissibilité. Or, nous avons constaté que certains ne mettent pas à la disposition du public les critères d'évaluation des demandes. En outre, les PMO comptant de multiples bénéficiaires ne documentent pas comme il se doit les décisions relatives à l'octroi de subventions et de contributions, d'où un manque de transparence du processus décisionnel. Dans tous les PMO, les contrôles financiers relatifs aux programmes sont efficaces.

Nous avons constaté que les PMO comptant de multiples bénéficiaires n'ont pas recours à une approche de surveillance et de rapport fondée sur le risque que représentent les bénéficiaires. Certains de ces PMO n'ont pas de stratégie d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires. Les PMO font le suivi des progrès réalisés par les bénéficiaires à partir de rapports, de visites sur place, d'appels téléphoniques et d'autres processus informels, mais ils ne dosent pas les exigences en matière de surveillance et de rapport en fonction du risque. On pourrait atteindre un degré d'efficience plus élevé et réduire le fardeau redditionnel des bénéficiaires en concentrant les ressources sur les bénéficiaires à haut risque et en resserrant les exigences applicables à ces bénéficiaires.

Nous avons aussi constaté que les PMO ont commencé à prendre des mesures pour se conformer aux exigences faisant suite à la réforme de la Politique sur les paiements de transfert (2008). L'un des PMO visés par la vérification collabore avec le Centre d'expertise du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin d'atteindre les objectifs liés à la réforme. Certains PMO ont amorcé la mise en application de normes de service à l'interne au moment du renouvellement de leurs programmes pour se conformer à la Politique. Les PMO recueillent les commentaires des bénéficiaires au sujet de l'exécution de leurs programmes de subventions et de contributions.

Conclusion

Dans l'ensemble, les PMO ont mis en place des processus de gouvernance et de contrôle qui répondent aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert, bien qu'ils n'aient pas élaboré ou mis en œuvre les stratégies de gestion du risque afférentes.

Les exigences établies par la Politique sur les paiements de transfert en ce qui a trait à la gestion des subventions et des contributions sont adéquates pour les PMO, que ceux-ci comptent un seul bénéficiaire ou plusieurs. Il existe des cadres de contrôle de la gestion au sein des PMO, mais ces cadres sont encore incomplets. Dans le cas des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, les exigences en matière de surveillance et de rapport ne sont pas fondées sur une évaluation du risque, et les processus de contrôle en place ne permettent pas d'assurer la transparence du processus décisionnel. Par contre, tous les PMO font preuve de diligence raisonnable dans la gestion des demandes de paiement.

Conformité aux normes professionnelles

La mission de vérification a été exécutée en conformité avec les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, qui englobent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes[3].

Brian M. Aiken, CIA, CFE

Contrôleur général adjoint

Secteur de la vérification interne, Bureau du contrôleur général

Données de base

Les subventions et les contributions constituent des ressources financières accordées par le gouvernement du Canada – sans recevoir en contrepartie de biens, de services ou d'autres actifs – pour appuyer un objectif stratégique ou une priorité.

Les subventions et les contributions constituent pour le gouvernement du Canada un moyen efficace d'atteindre ses objectifs en mobilisant des ressources non gouvernementales, par exemple des organismes à but non lucratif et des installations de recherche privées; il peut ainsi appuyer l'investissement dans la recherche, l'innovation, le développement social et communautaire, les soins de santé, et même des initiatives internationales.

Les programmes de subventions et de contributions du gouvernement du Canada sont régis par la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et la Directive sur les paiements de transfert qui s'y rattache. Aux termes de cette politique, les programmes de subventions et de contributions doivent être gérés de façon intègre, transparente et responsable, en tenant dûment compte des risques. Ils doivent aussi être axés sur les citoyens et être conçus et exécutés de manière à donner des résultats probants dans l'intérêt des Canadiens[4].

Il a toujours été difficile d'en arriver à un juste équilibre entre réglementation et marge de manœuvre lorsqu'il est question de la gestion des programmes de subventions et de contributions. En 2006, le président du Conseil du Trésor a confié à un groupe d'experts indépendant la tâche de « recommander les mesures à prendre pour rendre l'exécution des programmes de subventions et de contributions plus efficace, tout en assurant une plus grande responsabilisation ». Dans son rapport intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, le Groupe d'experts a fait état du besoin fondamental de modifier la manière dont l'État envisage, conçoit et gère les programmes de subventions et de contributions, de même que les modalités en matière de rapport connexes. Il indiquait aussi que la responsabilisation associée à la gestion de ces programmes pouvait être améliorée en rationalisant les exigences administratives applicables aux bénéficiaires ainsi que l'administration des programmes.

En 2008, pour donner suite aux recommandations du Groupe d'experts indépendant et dans le cadre du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions, de nouvelles exigences ont été incorporées à la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, cette politique exige que les ministères et les organismes travaillent de concert à rationaliser les exigences des programmes afin d'en rendre l'application plus claire et plus simple, à la fois pour l'État et pour les bénéficiaires éventuels. Elle exige également l'établissement de normes ministérielles de service, tandis que le gouvernement doit communiquer avec les demandeurs afin de recueillir leurs commentaires sur la façon d'améliorer les programmes de subventions et de contributions. La plupart des programmes examinés dans le cadre de cette vérification avaient été approuvés avant l'entrée en vigueur de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Certaines subventions et contributions sont le fait d'exigences législatives ou sont déterminées au moyen de formules. Ces subventions et contributions particulières – appelées « autres paiements de transfert » dans la Politique – n'entraient pas dans le champ de la vérification.

Objectifs et portée de la vérification, et approche utilisée

Objectifs et portée

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

La vérification a comporté l'examen d'un échantillon de programmes de subventions et de contributions exécutés par de petits ministères et organismes (PMO) en 2009-2010.

Les critères de vérification et les constatations sont présentés en concordance avec le cycle de vie administrative du processus de gestion des subventions et des contributions relativement à quatre thèmes clés :

  • Gouvernance – Ce thème a trait au rôle de la direction dans le processus décisionnel et la surveillance des programmes de subventions et de contributions, au suivi du rendement par rapport aux objectifs de ces programmes ainsi qu'à la conception de systèmes et de pratiques permettant d'assurer un contrôle approprié des processus administratifs à des fins de responsabilisation et de transparence.
  • Gestion des programmes – Ce thème comprend la promotion des programmes, les processus d'évaluation et d'approbation des projets, la divulgation proactive et les versements effectués pour donner suite aux demandes de paiement des bénéficiaires.
  • Évaluation du risque – Une fois les bénéficiaires d'un programme de contributions choisis, les PMO doivent déterminer le degré de surveillance et les exigences en matière de rapport applicables à chaque bénéficiaire, d'après le risque qu'il représente. Les exigences de surveillance et de rapport sont souvent rattachées aux paiements à effectuer dans l'avenir. Les subventions sont des paiements de transfert qui ne sont assortis d'aucune condition; une fois qu'un projet est approuvé, aucune exigence de surveillance ou en matière de rapport ne devrait plus s'appliquer.
  • Réforme – Ce thème est rattaché aux progrès accomplis au chapitre des nouvelles exigences incorporées à la Politique sur les paiements de transfert (2008) à la suite de la réforme. Les programmes de subventions et de contributions des PMO étant de plus en plus renouvelés aux termes de cette nouvelle politique, les PMO se penchent sur les moyens de donner suite aux nouvelles exigences et sur les répercussions que cela aura sur leurs processus opérationnels.

Il y avait au total sept PMO qui géraient des programmes de subventions et de contributions en 2010-2011. L'un d'eux (l'Office national du film) n'a pas été examiné dans le cadre de la vérification, car il a procédé récemment à une évaluation approfondie de ses programmes de subventions et de contributions.

La vérification horizontale des subventions et des contributions a porté sur six PMO (la liste de ces PMO est présentée à l'annexe A). Les paiements de transfert effectués par les PMO en question sous forme de subventions et de contributions non législatives ont totalisé 25 millions de dollars en 2009-2010 et 470 millions en 2010-2011, une fois pris en compte les fonds supplémentaires affectés dans le cadre du Plan d'action économique du Canada.

De ces six PMO, quatre ont des programmes de subventions et de contributions comptant de multiples bénéficiaires, les programmes des deux autres n'en comptant qu'un seul.

Pour trois des quatre PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, les programmes de subventions et de contributions sont le principal instrument utilisé pour remplir leur mandat. Pour ces PMO, les subventions et les contributions constituent l'essentiel des fonds dépensés chaque année. Il s'agit de l'Agence canadienne de développement économique du Nord, de l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario et de Condition féminine Canada.

L'Agence canadienne d'évaluation environnementale a recours à des subventions et à des contributions pour étayer son principal secteur d'activité, mais ces paiements ne représentent pas une fraction importante de son budget annuel.

La Commission canadienne des affaires polaires et le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada comptent un seul bénéficiaire pour leurs programmes de contributions limités. Une portion importante du cycle de vie des subventions et des contributions dont il est question à la section sur la gestion des programmes ne s'applique pas aux PMO dont les programmes ne comptent qu'un bénéficiaire.

Approche de vérification

Planification

À l'étape de la planification de la vérification, nous avons procédé à une analyse du contexte entourant la gestion des programmes de subventions et de contributions afin d'élaborer des critères détaillés. L'analyse a comporté des discussions avec des spécialistes stratégiques du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; l'examen des politiques et directives du Conseil du Trésor en matière de paiements de transfert; l'examen du rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs et l'examen du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Nous avons également rencontré des représentants de ministères et d'organismes ayant déjà mené des vérifications dans ce domaine afin de tirer parti de leur expérience. On trouvera à l'annexe B une liste de lois, de cadres, de politiques, de directives et d'autres instruments d'orientation ayant été utilisés aux fins de cette vérification.

Examen

Nous avons mené un examen minutieux en nous fondant sur les critères de vérification exposés à l'annexe C. Cet examen a comporté des entrevues, une revue de la documentation, des programmes et des dossiers de bénéficiaires, de même qu'une vérification des opérations financières.

Rapport

Après avoir validé les constatations de la vérification auprès des PMO participants, nous avons formulé des constatations horizontales à partir des résultats de l'examen détaillé. Une version provisoire du rapport et un résumé des recommandations ont été transmis aux PMO ayant participé à la vérification. Nous avons demandé que soient préparés des plans d'action de la direction afin de donner suite aux constatations et aux recommandations. On trouvera à l'annexe D la liste des recommandations, tandis que l'annexe E présente le classement de ces recommandations en fonction du risque correspondant.



Constatations détaillées et recommandations

Première constatation – Gouvernance

Les structures de gouvernance des subventions et des contributions dans les PMO demeurent incomplètes.

Nous avons examiné les structures de gouvernance et les processus de surveillance des programmes de subventions et de contributions dans l'administration publique et au sein des PMO. Nous avons évalué les rôles et les responsabilités énoncés dans la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor ainsi que leur application par les PMO dans le cadre de la gestion des subventions et des contributions. Nous avons cherché à établir si les PMO avaient mis en place des structures d'approbation appropriées aux fins de la sélection des bénéficiaires de leurs programmes de subventions et de contributions. Nous nous sommes penchés sur le cadre de contrôle destiné à assurer le respect des exigences énoncées dans les politiques pertinentes du Conseil du Trésor, notamment en ce qui touche la normalisation de la gestion des programmes. Enfin, nous avons cherché à déterminer si les processus de surveillance et de rapport servant à évaluer les programmes de subventions et de contributions dans leur ensemble étaient adéquats et comment ils permettaient de fournir l'information nécessaire à la direction.

Il appartient à l'équipe de direction de définir les systèmes et les processus (formels ou informels) devant permettre aux gestionnaires de prendre part à la prise de décisions importantes, de veiller à ce que des systèmes de contrôle soient en place pour atténuer les risques et de surveiller les résultats obtenus dans le cadre des programmes. Dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, les processus d'approbation font en sorte que la sélection des bénéficiaires et le financement des projets se font de manière équitable et transparente, et que l'approbation finale est donnée par les groupes ou les personnes qui ont la compétence pour le faire. Des cadres de gestion normalisés servent à garantir qu'il y a des contrôles aux fins de la conformité aux politiques pangouvernementales, de la responsabilisation et de la transparence, et également de l'atténuation d'autres risques, en particulier lorsqu'il y a de nombreux bénéficiaires.

Dans tous les PMO qui exécutent des programmes de subventions et de contributions, que ceux-ci comptent un seul bénéficiaire ou plusieurs, les processus de surveillance et de rapport permettent d'obtenir l'information nécessaire pour que la direction puisse exercer une supervision appropriée et s'assurer que les programmes se déroulent comme prévu et atteignent leurs objectifs en temps opportun.

Les exigences des politiques pangouvernementales sont adéquates au sein des PMO

Nous avons constaté que les exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et dans la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor sont adéquates, considérant la taille et la portée des programmes de subventions et de contributions des PMO. La Politique repose sur des principes et met de l'avant un cadre raisonnable en ce qui touche les rôles et les responsabilités respectifs des organismes centraux et des ministères et organismes. La Politique et la directive connexe prévoient un ensemble de contrôles de base qui devraient être normalisés afin de garantir une gestion des subventions et de contributions qui soit à la fois intègre, transparente et équitable tout en tenant dûment compte des risques. La Politique est conforme à la Loi fédérale sur la responsabilité en ce sens que la haute direction doit se conformer à des exigences en matière de rapport au regard de la prise des décisions importantes et de la surveillance des résultats obtenus dans le cadre des programmes.

Plus précisément, la Politique est adéquate dans le cas des PMO dont les programmes de subventions et de contributions n'ont qu'un seul bénéficiaire, pourvu que ce dernier soit déterminé dans le cadre des modalités approuvées des programmes. Si tel est le cas, le PMO peut ne pas être assujetti à bon nombre des exigences de la Politique, notamment la nécessité de faire la promotion publique du programme, de recourir à des processus de contrôle normalisés et de mettre en place des stratégies d'évaluation du risque visant à fixer les exigences en matière de surveillance et de rapport applicables aux bénéficiaires.

Lorsque des PMO éprouvent des difficultés à mettre en application la Politique sur les paiements de transfert, le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT facilite la collaboration entre les organisations afin de mettre en commun de bonnes pratiques et de fournir l'orientation pouvant être requise.

Les PMO comptant de multiples bénéficiaires font des efforts pour renforcer leurs structures d'approbation

Bien qu'il ne s'agisse pas d'une exigence de la Politique sur les paiements de transfert, certains PMO comptant de multiples bénéficiaires ont mis sur pied des comités d'examen des bénéficiaires composés de spécialistes du domaine afin d'appuyer la prise de décisions en matière d'octroi de fonds. Il s'agit d'une bonne pratique lorsqu'il est nécessaire de faire appel à des compétences spécialisées afin d'évaluer les mérites associés à des bénéficiaires éventuels. Ces comités font des recommandations à la haute direction en vue de l'approbation des bénéficiaires.

Les comités d'examen ne disposent pas d'un document d'orientation énonçant formellement leur rôle dans le cadre du processus d'évaluation ou prévoyant des règles d'indépendance afin de garantir l'objectivité des membres et d'éviter les situations de conflit d'intérêts. Du fait que l'on ne définit pas les rôles des comités, il existe un risque que l'on ne puisse garantir leur indépendance et prévenir tout conflit d'intérêts par rapport aux bénéficiaires éventuels.

Les PMO n'ont pas normalisé leurs processus de contrôle administratif aux fins de l'exécution des programmes de subventions et de contributions

Il est impératif que la direction comprenne les cadres de contrôle en place au sein même de l'organisation afin de s'assurer qu'ils permettent d'atténuer les risques et d'exercer le degré de surveillance nécessaire. Des processus de contrôle administratif normalisés servent à hausser l'efficience et à renforcer le contrôle, afin d'atténuer les risques, de tenir compte des possibilités qui s'offrent et d'exercer une supervision uniforme et transparente. Ces processus sont particulièrement important dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, et ce, même si les subventions et les contributions ne constituent pas un secteur d'activité de premier plan, car le roulement de personnel clé peut rendre la gestion des programmes plus difficile lorsque les processus sont mal compris ou mal documentés. Certains PMO ont pris l'initiative de collaborer avec d'autres ministères et organismes exécutant des programmes de subventions et de contributions afin de partager de bonnes pratiques dans le contexte de l'élaboration de leurs processus administratifs.

La plupart des PMO n'ont pas établi de processus et de contrôles communs pour favoriser une gestion normalisée de leurs programmes de subventions et de contributions. Certains outils, comme des listes de contrôle imprimées, ont été mis au point pour faciliter la collecte d'information dans les dossiers imprimés des bénéficiaires; toutefois, étant donné que le recours à ces outils n'est pas obligatoire, ils ne sont pas utilisés de façon uniforme. Les rôles et les responsabilités des agents de programmes sont généralement bien définis, mais il n'en est pas de même de ceux de la haute direction. Des listes de contrôle et d'autres outils permettant d'assurer une documentation complète et cohérente aideraient à établir un processus décisionnel ouvert, équitable et transparent, pouvant être maintenu en cas de départs d'employés.

Aucun processus formel de surveillance et de rapport n'a été établi

La plupart des PMO n'ont pas encore élaboré de processus de surveillance et de rapport à l'appui de l'atteinte des objectifs de leurs programmes de subventions et de contributions. Même si la plupart des PMO ont défini des indicateurs de rendement à l'égard de leurs programmes, rien n'indique que l'on fait officiellement rapport à la direction concernant le rendement mesuré au moyen de ces indicateurs. Les connaissances présentent des lacunes en ce qui touche la surveillance des programmes et les rapports sur leur rendement. Les PMO ne peuvent être certains que les programmes de subventions et de contributions atteignent leurs objectifs puisqu'ils ne font pas de suivi et ne préparent pas de rapports sur le rendement en se fondant sur les indicateurs de rendement établis.

Recommandations

  • 1. Les PMO dont les programmes de subventions et de contributions n'ont qu'un seul bénéficiaire devraient veiller à ce que ce dernier soit déterminé dans les modalités des programmes et à ce que l'on tienne compte des dérogations à la Politique pouvant en découler.
  • 2. Les PMO devraient élaborer une orientation à l'intention des comités d'examen des bénéficiaires pour garantir l'indépendance de leurs recommandations relatives au financement des bénéficiaires.
  • 3. Les PMO devraient concevoir des listes de contrôle et d'autres outils à l'appui de la normalisation des processus.
  • 4. Les PMO devraient faire périodiquement rapport à la direction sur le rendement des programmes, en se fondant sur les indicateurs de rendement établis.

Deuxième constatation – Gestion des programmes

Bien que les évaluations des projets puissent être plus transparentes, les demandes de paiement des bénéficiaires sont gérées avec diligence raisonnable.

Dans le cas des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, nous avons examiné la manière dont est faite la promotion des programmes et la mesure dans laquelle l'information relative aux programmes a été rendue publique. Nous avons examiné les dossiers des bénéficiaires pour vérifier si les évaluations et les approbations avaient été documentées. Nous avons aussi vérifié si chaque PMO ayant des programmes de subventions et de contributions faisait la divulgation proactive de toutes les subventions et contributions de 25 000 $ et plus. Enfin, nous avons examiné les dossiers financiers des bénéficiaires afin de voir si des contrôles financiers efficaces étaient effectués.

Relativement aux programmes de subventions et de contributions comptant de multiples bénéficiaires, les ministères et organismes font la promotion publique des programmes, ce qui inclut leur description et les critères d'admissibilité et d'évaluation, de sorte que les bénéficiaires admissibles disposent de l'information requise pour que leur demande soit approuvée. Les évaluations et les approbations sont documentées à des fins d'examen de l'uniformité et de la qualité, et également dans le but d'accroître la transparence du processus. Concernant ce dernier point, tous les ministères et organismes sont tenus de divulguer proactivement sur leurs sites Web les subventions et les contributions de 25 000 $ et plus. Des contrôles financiers servent à vérifier si les demandes de paiement des bénéficiaires sont admissibles et si les autorisations de paiement sont données par les personnes disposant des pouvoirs requis.

La plupart des critères d'évaluation des projets ne sont pas rendus publics

Bien que la plupart des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires diffusent une description de leurs programmes sur leur site Web de même que les critères d'admissibilité, les critères d'évaluation des bénéficiaires éventuels ne sont pas toujours rendus publics. Les stratégies visant à ce que la plus grande partie des bénéficiaires éventuels soient informés des programmes de subventions et de contributions sont adéquates, mais ces bénéficiaires éventuels n'ont pas accès à l'information sur les normes en fonction desquelles leurs demandes seront évaluées. La publication des critères d'évaluation aiderait les bénéficiaires éventuels à démontrer dans leur demande qu'ils satisfont aux exigences des programmes.

Certains PMO comptant de multiples bénéficiaires n'évaluent pas les bénéficiaires éventuels en fonction de critères établis au préalable; la méthode utilisée pour l'approbation des projets n'est pas clairement définie et ne garantit pas la transparence des décisions en matière de financement.

Les évaluations et les approbations de projets ne sont pas bien documentées

Les évaluations et les signatures d'approbation des projets n'étaient pas documentées de façon uniforme dans la plupart des PMO comptant de multiples bénéficiaires. Les motifs et les processus sous-jacents aux décisions de financement ne pouvaient pas toujours être clairement établis à partir de l'information figurant dans les dossiers des bénéficiaires. Il importe que les PMO fassent une utilisation optimale des ressources financières disponibles en sélectionnant les bénéficiaires correspondant le plus aux objectifs des programmes. Certains PMO ne documentent pas l'évaluation des projets soumis ni l'approbation officielle des projets. Il peut être fastidieux pour la direction d'approuver chaque dossier, mais des approbations collectives ou regroupées peuvent alors constituer une solution de rechange acceptable. Le fait de ne pas documenter les décisions en fonction des critères en vigueur est une entorse aux exigences de la Politique au chapitre de la transparence du processus décisionnel, exigences qui visent à garantir que les objectifs des programmes sont pris en compte de façon ouverte et équitable dans le cadre des évaluations.

Les PMO font une divulgation proactive de leurs subventions et contributions

La plupart des PMO, qu'ils comptent un ou plusieurs bénéficiaires, font la divulgation proactive de leurs subventions et de leurs contributions sur leur site Web public, en conformité avec les exigences de l'administration fédérale. Cette divulgation est gage de transparence quant à l'information sur les bénéficiaires recevant des fonds de ministères et d'organismes fédéraux ainsi que sur les programmes gouvernementaux auxquels ils participent.

Les demandes de paiement des bénéficiaires sont gérées efficacement et avec diligence raisonnable

La plupart des contrôles financiers examinés fonctionnent efficacement et de la manière prévue. La plupart des demandes de paiement des bénéficiaires sont réglées avec exactitude, à partir des documents appropriés, et les paiements sont effectués rapidement. Les engagements sont enregistrés dans le système financier une fois qu'un financement est accordé aux bénéficiaires. La valeur totale des engagements fait l'objet d'un suivi par rapport au budget d'ensemble du programme. Dans la plupart des PMO, les dossiers financiers examinés étaient bien tenus, et les approbations financières y étaient dûment documentées.

La plupart des PMO gèrent manuellement leurs programmes de subventions et de contributions et, bien souvent, ne font pas un usage efficace des listes de contrôle pour s'assurer que les dossiers des bénéficiaires contiennent toute la documentation requise. Dans le cas des PMO dont les programmes de subventions et de contributions comptent de multiples bénéficiaires, cette situation limite la capacité à assurer une application uniforme des pratiques et des contrôles normalisés. Certains grands ministères et organismes disposent de systèmes automatisés qui facilitent la normalisation du processus de gestion des subventions et des contributions. Cela dit, considérant la taille et la portée des opérations des PMO, le coût de conception et de mise en service d'un système électronique apparaît disproportionné.

Recommandations

  • 5. Les PMO devraient veiller à rendre accessible au public la description des critères d'évaluation dans le cadre de leurs programmes de subventions et de contributions afin que quiconque présente une demande soit à même de démontrer qu'il satisfait à ces critères.
  • 6. Les PMO devraient évaluer les demandes de bénéficiaires éventuels en se fondant sur des critères d'évaluation établis au préalable.
  • 7. Les PMO devraient documenter l'évaluation des demandes et l'approbation officielle des bénéficiaires, de manière à accroître la transparence du processus d'approbation.

Troisième constatation – Évaluation du risque

Les PMO n'ont pas recours à des stratégies d'évaluation du risque pour s'assurer que les exigences de surveillance et de rapport sont adéquates.

Nous avons examiné les stratégies et les processus utilisés par les PMO pour évaluer le risque associé aux bénéficiaires en vue de déterminer en conséquence les exigences en matière de surveillance et de rapport. Nous avons déterminé quels renseignements les PMO recueillaient pour évaluer le risque rattaché aux bénéficiaires et quelles stratégies ils appliquaient pour classer les bénéficiaires en fonction du degré de risque qu'ils représentent – élevé, moyen ou faible. Enfin, nous avons examiné les processus de surveillance servant à établir si les bénéficiaires demeuraient admissibles et à faire rapport sur leur rendement.

Effectuer une évaluation du risque à l'égard des bénéficiaires de contributions permet de disposer de données de base pour déterminer le nombre et la fréquence des activités de surveillance ainsi que les exigences en matière de rapport à prévoir afin que les bénéficiaires se conforment aux modalités rattachées à leur financement; si ces modalités ne sont pas respectées, le PMO peut bloquer les paiements subséquents jusqu'à ce que la situation soit corrigée. Le fait de se fonder sur l'évaluation du risque pour décider des exigences de surveillance des bénéficiaires aide à concentrer les ressources, qui ne sont pas illimitées, sur les éléments à risque élevé, de façon à hausser l'efficience et à alléger le fardeau en matière de surveillance et de rapport pour les bénéficiaires présentant peu de risque. La surveillance et les exigences en matière de rapport sont essentielles si l'on veut s'assurer que les bénéficiaires continuent de se conformer aux critères d'admissibilité et d'atteindre les objectifs des programmes.

Les PMO qui ont des programmes de contributions comptant de multiples bénéficiaires doivent déterminer des catégories de risque (élevé, faible), puis classer les bénéficiaires en conséquence. Les PMO dont les programmes de contributions comptent un seul bénéficiaire n'ont toutefois pas à le faire, puisque le processus de surveillance et de rapport est adapté en fonction d'un unique accord de contribution.

Aucune stratégie d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires n'a été établie

La plupart des PMO qui exécutent des programmes de contributions n'ont pas de stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires visant à déterminer les exigences en matière de surveillance et de rapport qui conviennent. En outre, la plupart ne recueillent pas non plus dans les demandes des bénéficiaires les renseignements qui leur permettraient d'évaluer ce risque. Enfin, la plupart des PMO n'ont pas établi de critères ou de seuils pouvant servir de repères aux agents de programmes aux fins d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires.

Les exigences en matière de surveillance et de rapport ne sont pas fondées sur le risque rattaché aux bénéficiaires

La plupart des PMO dont les programmes de contributions comptent de multiples bénéficiaires traitent tous les bénéficiaires comme présentant un risque élevé, de sorte que les exigences en matière de surveillance et de rapport ne varient pas. Dès lors, les bénéficiaires présentant un risque faible ou moyen doivent assumer un lourd fardeau administratif et redditionnel. Les PMO pourraient accroître l'efficience de leurs activités de surveillance en fondant celles-ci sur le risque associé à chaque bénéficiaire. Ils pourraient aussi alléger le fardeau redditionnel des bénéficiaires en veillant à ce que chaque rapport demandé fournisse suffisamment d'information pour permettre aux agents de programmes d'assurer la bonne exécution des programmes. Le fait d'évaluer le risque relié aux bénéficiaires afin d'adapter les activités de surveillance et les exigences en matière de rapport peut aider à rationaliser et à rendre plus efficientes les pratiques administratives.

Les PMO comptant un seul bénéficiaire exercent une surveillance suffisante de leur bénéficiaire et obtiennent des renseignements sur les progrès accomplis préalablement au versement des paiements.

Recommandation

  • 8. Les PMO devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires afin de faire un usage plus efficient des ressources au chapitre de la surveillance et des rapports relatifs aux bénéficiaires. Ils devraient collaborer avec d'autres ministères et organismes afin de mettre en commun outils et documents d'orientation à l'appui de l'évaluation du risque.

Quatrième constatation – Réforme

Les PMO ont commencé à prendre des mesures pour se conformer aux exigences découlant de la réforme de la Politique sur les paiements de transfert (2008), mais des stratégies supplémentaires sont requises.

Nous nous sommes penchés sur les progrès accomplis par les PMO en vue de se conformer aux nouvelles exigences de la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, nous avons examiné les mesures prises pour collaborer avec d'autres ministères et organismes, pour mettre en œuvre des normes de service aux bénéficiaires et pour mobiliser les bénéficiaires dans le cadre des efforts d'amélioration des programmes de subventions et de contributions. Au moment de la vérification, aucun des programmes des PMO examinés n'avait été renouvelé aux termes de la nouvelle Politique, de sorte que les efforts visant à donner suite aux nouvelles exigences, le cas échéant, sont de nature proactive.

La collaboration inter-organisationnelle aide les PMO à mettre en commun de bonnes pratiques et à déterminer les bénéficiaires communs, le but étant de réduire le fardeau redditionnel et d'adopter une approche davantage axée sur le citoyen en ce qui a trait à la gestion des subventions et des contributions. Une fois établies, les normes de service peuvent être utilisées à titre d'indicateurs de rendement mesurables aux fins de l'amélioration de l'efficience et de l'exécution des programmes. La mobilisation des parties prenantes sert à maintenir la pertinence des programmes de subventions et de contributions ainsi qu'à hausser l'efficacité et l'efficience.

La plupart des PMO ne collaborent pas avec d'autres ministères ou organismes

Pour la plupart, les PMO ne collaborent pas avec d'autres ministères ou organismes dans le but de mettre en commun des pratiques exemplaires et de déterminer les bénéficiaires communs. Bon nombre de PMO font valoir le caractère exclusif de leurs programmes par rapport à ceux d'autres organisations. Nous avons constaté quelques progrès dans certains PMO, par exemple en ce qui touche la collaboration avec le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT en vue de l'atteinte des objectifs de la réforme des paiements de transfert, de même que l'adoption d'outils et de processus (pratiques exemplaires) mis au point par d'autres organisations. On observait fréquemment l'existence de fonctions faisant double emploi au sein des PMO dans le contexte des activités de conscientisation des groupes visés et de l'exécution des programmes. Nous nous attendons à ce que le Centre d'expertise du SCT amène les PMO à amorcer ce processus à mesure que les programmes de ces derniers sont renouvelés aux termes de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Les PMO commencent à mettre en application des normes de service à l'interne

La plupart des PMO ont fait état de plans en vue de mettre en application des normes de service au cours de la prochaine année, mais aucune stratégie de mise en application officielle n'a encore été mise en œuvre. Aux fins de se conformer aux nouvelles exigences de la Politique sur les paiements de transfert, les PMO prévoient mettre en application des normes de service au moment où leurs programmes seront renouvelés. Entretemps, certains d'entre eux ont fixé des normes internes concernant les délais d'évaluation des demandes et de traitement des demandes de paiement; cela dit, ces normes ne font pas l'objet d'une surveillance active. Les PMO qui comptent un seul bénéficiaire doivent collaborer avec ce dernier pour veiller à ce que les besoins des deux parties soient comblés.

Les PMO demandent les commentaires des bénéficiaires afin d'apporter des améliorations aux programmes

La plupart des PMO demandent aux bénéficiaires de leur faire part de leurs commentaires concernant les programmes de subventions et de contributions dans le but d'en améliorer l'exécution. Dans la plupart des cas, ces commentaires sont recueillis par des moyens informels, mais un PMO a eu recours à un sondage en bonne et due forme auquel les bénéficiaires étaient libres de participer. Certains PMO ont des rapports constants avec les bénéficiaires de leurs programmes, de sorte que les commentaires informels s'inscrivent dans un dialogue régulier.

Plans d'action de la direction

Les constatations et les recommandations faisant suite à la vérification ont été soumises aux six PMO visés par la vérification. Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général (BCG) a demandé à chaque PMO ayant participé à la vérification de présenter un plan d'action de la direction comportant des mesures détaillées.

Le BCG exercera un suivi à l'égard des plans d'action de la direction des PMO et le Comité de vérification des petits ministères et organismes recevra des rapports périodiques du BCG faisant état des mesures prises dans les PMO qui sont dotés de plans d'action de la direction.



Annexe A – Petits ministères et organismes visés par la vérification, et leurs programmes de subventions et de contributions

Petit ministère ou organisme Programme Programme de subventions ou de contributions Dépenses en 2009-2010 (millions de dollars)
a. L’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario gère ce programme pour le compte d’Infrastructure Canada, et aucun montant n’est affecté à l’Agence. Les engagements pris par Infrastructure Canada totalisent 335,6 millions de dollars, à quoi il faut ajouter 205,6 millions dans le cadre du Plan d’action économique.
Agence canadienne d’évaluation environnementale Programme d’aide financière aux participants Contributions 3,57
Programme de recherche-développement pour fins de promotion Contributions 0,30
Agence canadienne de développement économique du Nord Programme de développement des entreprises autochtones Contributions 2,30
Programme de développement économique des communautés Contributions 10,60
Commission canadienne des affaires polaires Programme de bourses de la Commission canadienne des affaires polaires Contributions 0,01
Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario Fonds Chantiers Canada Contributions s.o.a
Programme de développement du Sud de l’Ontario Contributions 130,00
Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada Programme international de renseignement financier Contributions 0,80
Condition féminine Canada Programmes pour les femmes Subventions 14,75
Fonds de partenariat et Fonds communautaire pour les femmes Contributions 4,20

Annexe B – Liens vers les lois, les cadres, les politiques, les directives et les autres instruments d'orientation pertinents

Lois, cadres, politiques, directives et instruments d'orientation

Annexe C – Objectifs et critères connexes

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

Sous-Objectifs Critères

Les ministères et les organismes ont mis en place des processus de gouvernance et de contrôle efficaces à l'appui de l'exécution des programmes de subventions et de contributions.
  • Les rôles, les responsabilités et les modalités en matière de rapport sont clairement définis et communiqués.
  • Les ministères ont normalisé les processus que comporte leur cadre de contrôle.

Les programmes sont gérés avec diligence raisonnable et transparence, en conformité avec les modalités approuvées.
  • La promotion des programmes et le traitement des demandes se font de façon équitable et accessible.
  • Il existe des processus de contrôle transparents afin d'assurer l'uniformité des évaluations et de l'approbation des demandes dans l'optique de l'atteinte des objectifs des programmes.
  • Les ministères et les organismes font une divulgation proactive, sur leur site Web, de toutes les subventions et les contributions de plus de 25 000 $ accordées à un même bénéficiaire.
  • Les paiements aux bénéficiaires sont effectués en conformité avec les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Directive sur les paiements de transfert.

Les ministères et les organismes exercent des activités de contrôle, de surveillance et de supervision fondées sur le risque dans le cadre des programmes de subventions et de contributions.
  • Le degré de surveillance des bénéficiaires est proportionnel au risque associé à ces derniers et est conforme aux modalités du programme.
  • Des processus de surveillance et de rapport sont en place à l'appui de l'examen des programmes et de la stratégie ministérielle de mesure du rendement.

Les ministères et les organismes commencent à faire des progrès en vue de se conformer aux exigences découlant de la réforme des subventions et des contributions.
  • On mise sur la collaboration au sein des ministères et organismes ainsi qu'entre ministères et organismes en vue d'harmoniser les programmes de subventions et de contributions.
  • Les ministères et les organismes ont une stratégie de mise en application de normes de service.
  • Les bénéficiaires prennent part aux efforts visant à appuyer la transparence, l'innovation et l'amélioration continue.

Annexe D – Recommandations, par ministère et organisme

Légende
Abréviation Ministère ou organisme
ACEE Agence canadienne d'évaluation environnementale
CanNor Agence canadienne de développement économique du Nord
CCAP Commission canadienne des affaires polaires
FedDev Ontario Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario
CANAFE Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada
CFC Condition féminine Canada

Recommandations PMO comptant de multiples bénéficiaires PMO comptant un seul bénéficiaire
ACEE CanNor FedDev Ontario CFC CCAP CANAFE
b. La recommandation 2 s’applique uniquement aux organisations ayant mis sur pied des comités d’examen des bénéficiaires.
1. Les PMO dont les programmes de subventions et de contributions n’ont qu’un seul bénéficiaire devraient veiller à ce que ce dernier soit déterminé dans les modalités des programmes et à ce que l’on tienne compte des dérogations à la Politique pouvant en découler. Not Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable Applicable Not Applicable
2. Les PMO devraient élaborer une orientation à l’intention des comités d’examen des bénéficiaires pour garantir l’indépendance de leurs recommandations relatives au financement des bénéficiaires.b Applicable Not Applicable Not Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable
3. Les PMO devraient concevoir des listes de vérification et d’autres outils à l’appui de la normalisation des processus. Applicable Applicable Not Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable
4. Les PMO devraient faire périodiquement rapport à la direction sur le rendement des programmes, en se fondant sur les indicateurs de rendement établis. Applicable Applicable Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable
5. Les PMO devraient veiller à rendre accessible au public la description des critères d’évaluation dans le cadre de leurs programmes de subventions et de contributions afin que quiconque présente une demande soit à même de démontrer qu’il satisfait à ces critères. Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable
6. Les PMO devraient évaluer les demandes de bénéficiaires éventuels en se fondant sur des critères d’évaluation établis au préalable. Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable
7. Les PMO devraient documenter l’évaluation des demandes et l’approbation officielle des bénéficiaires, de manière à accroître la transparence du processus d’approbation. Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable Not Applicable
8. Les PMO devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies d’évaluation du risque associé aux bénéficiaires afin de faire un usage plus efficient des ressources au chapitre de la surveillance et des rapports relatifs aux bénéficiaires. Ils devraient collaborer avec d’autres ministères et organismes afin de mettre en commun outils et documents d’orientation à l’appui de l’évaluation du risque. Not Applicable Applicable Applicable Applicable Not Applicable Not Applicable

Annexe E – Classement des recommandations en fonction du risque

Le tableau qui suit présente les recommandations et leur attribue un ordre de priorité fondé sur le risque (élevé, moyen, faible), en fonction de l'importance relative des recommandations et de la mesure dans laquelle celles-ci reflètent une non-conformité aux politiques du Conseil du Trésor.

Légende

PMO Petits ministères et organismes

Recommandations Degré de priorité
1. Les PMO dont les programmes de subventions et de contributions n'ont qu'un seul bénéficiaire devraient veiller à ce que ce dernier soit déterminé dans les modalités des programmes et à ce que l'on tienne compte des dérogations à la Politique pouvant en découler. Moyen
2. Les PMO devraient élaborer une orientation à l'intention des comités d'examen des bénéficiaires pour garantir l'indépendance de leurs recommandations relatives au financement des bénéficiaires. Élevé
3. Les PMO devraient concevoir des listes de vérification et d'autres outils à l'appui de la normalisation des processus. Élevé
4. Les PMO devraient faire périodiquement rapport à la direction sur le rendement des programmes, en se fondant sur les indicateurs de rendement établis. Moyen
5. Les PMO devraient veiller à rendre accessible au public la description des critères d'évaluation dans le cadre de leurs programmes de subventions et de contributions afin que quiconque présente une demande soit à même de démontrer qu'il satisfait à ces critères. Moyen
6. Les PMO devraient évaluer les demandes de bénéficiaires éventuels en se fondant sur des critères d'évaluation établis au préalable. Élevé
7. Les PMO devraient documenter l'évaluation des demandes et l'approbation officielle des bénéficiaires, de manière à accroître la transparence du processus d'approbation. Élevé
8. Les PMO devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires afin de faire un usage plus efficient des ressources au chapitre de la surveillance et des rapports relatifs aux bénéficiaires. Ils devraient collaborer avec d'autres ministères et organismes afin de mettre en commun outils et documents d'orientation à l'appui de l'évaluation du risque. Élevé

[1]. Comptes publics du Canada, 2009. Ce chiffre correspond à une année normalisée, excluant les fonds affectés dans le cadre du Plan d'action économique.

[2]. Politique sur les paiements de transfert, Conseil du Trésor.

[3]. Le Bureau du contrôleur général n'a fait l'objet d'aucune évaluation externe au cours des cinq dernières années, ni d'évaluations internes périodiques de ses activités de vérification interne horizontale qui permettraient de confirmer qu'il observe les normes en question.

[4]. Politique sur les paiements de transfert, Conseil du Trésor.