ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale du cadre de contrôle de la gestion des subventions et des contributions dans les petits ministères et organismes

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Sommaire

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

Pourquoi est-ce important?

Le gouvernement du Canada engage des dépenses d'environ 29 milliards de dollars par année^[1] au titre des subventions et des contributions non législatives. « Les paiements de transfert représentent une grande partie des dépenses du gouvernement du Canada affectant quotidiennement la vie des Canadiens et d'autres personnes dans tous les secteurs de la société […] Les subventions et contributions favorisent et sollicitent la mobilisation de ressources et de compétences très diverses de l'extérieur du gouvernement fédéral, qui facilitent l'atteinte des buts du Canada et qui contribuent à la construction d'une société forte et une nation compétitive, à la fois inclusive et respectueuse des valeurs canadiennes et de la dualité linguistique.»^[2]

La gestion et l'exécution des programmes de subventions et de contributions font l'objet d'une surveillance étroite de la part du public. Les Canadiens tiennent à ce que ces programmes soient gérés de telle sorte que les bénéficiaires les plus méritants obtiennent un financement approprié et que les résultats escomptés soient atteints. Il doit donc exister des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle pour étayer la prise de décisions et assurer la transparence des décisions clés reliées à la gestion des subventions et des contributions.

Principales constatations

La taille et la portée des programmes de subventions et de contributions exécutés dans les petits ministères et organismes (PMO) varient beaucoup. Pour certains PMO, les subventions et les contributions constituent le principal outil servant à s'acquitter de leur mandat. Ces PMO doivent évaluer et approuver de nombreuses demandes de subventions et de contributions selon une approche transparente, et ils doivent aussi exercer une surveillance active des bénéficiaires pour s'assurer qu'ils satisfont toujours aux exigences des programmes. D'autres PMO ont des programmes de subventions et de contributions de portée limitée; dans certains cas, ces programmes compteront un seul bénéficiaire. Les exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert peuvent être adaptées à toutes les situations.

Il appartient à l'équipe de direction de définir les systèmes et les processus (formels ou informels) devant permettre aux gestionnaires de prendre part à la prise des décisions importantes, de veiller à ce que des systèmes de contrôle soient en place pour atténuer les risques et de surveiller les résultats des programmes. Dans le cas des PMO comptant de multiples bénéficiaires, ces systèmes et processus sont particulièrement importants afin d'assurer une prise de décisions transparente et uniforme. Ces PMO font des efforts afin de renforcer les processus d'approbation, mais ils devront se fonder sur des rôles mieux définis afin de garantir l'indépendance des comités d'examen des bénéficiaires qui mettent de l'avant et approuvent les décisions de financement. Les PMO qui comptent de multiples bénéficiaires doivent faire des progrès plus marqués en vue de normaliser les processus de contrôle administratif sous-jacents aux programmes de subventions et de contributions pour garantir que toutes les exigences sont appliquées de façon uniforme et que l'on dispose d'une documentation appropriée afin d'étayer les décisions et de fournir une orientation fiable au personnel. Enfin, on n'a pas mis en place de processus formels de surveillance et de rapport dans les PMO comptant de multiples bénéficiaires, ce qui limite la capacité de mesure des résultats obtenus dans le cadre des programmes.

Les PMO qui comptent de multiples bénéficiaires doivent mettre à la disposition du public la description des programmes et les exigences d'admissibilité. Or, nous avons constaté que certains ne mettent pas à la disposition du public les critères d'évaluation des demandes. En outre, les PMO comptant de multiples bénéficiaires ne documentent pas comme il se doit les décisions relatives à l'octroi de subventions et de contributions, d'où un manque de transparence du processus décisionnel. Dans tous les PMO, les contrôles financiers relatifs aux programmes sont efficaces.

Nous avons constaté que les PMO comptant de multiples bénéficiaires n'ont pas recours à une approche de surveillance et de rapport fondée sur le risque que représentent les bénéficiaires. Certains de ces PMO n'ont pas de stratégie d'évaluation du risque rattaché aux bénéficiaires. Les PMO font le suivi des progrès réalisés par les bénéficiaires à partir de rapports, de visites sur place, d'appels téléphoniques et d'autres processus informels, mais ils ne dosent pas les exigences en matière de surveillance et de rapport en fonction du risque. On pourrait atteindre un degré d'efficience plus élevé et réduire le fardeau redditionnel des bénéficiaires en concentrant les ressources sur les bénéficiaires à haut risque et en resserrant les exigences applicables à ces bénéficiaires.

Nous avons aussi constaté que les PMO ont commencé à prendre des mesures pour se conformer aux exigences faisant suite à la réforme de la Politique sur les paiements de transfert (2008). L'un des PMO visés par la vérification collabore avec le Centre d'expertise du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin d'atteindre les objectifs liés à la réforme. Certains PMO ont amorcé la mise en application de normes de service à l'interne au moment du renouvellement de leurs programmes pour se conformer à la Politique. Les PMO recueillent les commentaires des bénéficiaires au sujet de l'exécution de leurs programmes de subventions et de contributions.

Conclusion

Dans l'ensemble, les PMO ont mis en place des processus de gouvernance et de contrôle qui répondent aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert, bien qu'ils n'aient pas élaboré ou mis en œuvre les stratégies de gestion du risque afférentes.

Les exigences établies par la Politique sur les paiements de transfert en ce qui a trait à la gestion des subventions et des contributions sont adéquates pour les PMO, que ceux-ci comptent un seul bénéficiaire ou plusieurs. Il existe des cadres de contrôle de la gestion au sein des PMO, mais ces cadres sont encore incomplets. Dans le cas des PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, les exigences en matière de surveillance et de rapport ne sont pas fondées sur une évaluation du risque, et les processus de contrôle en place ne permettent pas d'assurer la transparence du processus décisionnel. Par contre, tous les PMO font preuve de diligence raisonnable dans la gestion des demandes de paiement.

Conformité aux normes professionnelles

La mission de vérification a été exécutée en conformité avec les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, qui englobent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes^[3].

Données de base

Les subventions et les contributions constituent des ressources financières accordées par le gouvernement du Canada – sans recevoir en contrepartie de biens, de services ou d'autres actifs – pour appuyer un objectif stratégique ou une priorité.

Les subventions et les contributions constituent pour le gouvernement du Canada un moyen efficace d'atteindre ses objectifs en mobilisant des ressources non gouvernementales, par exemple des organismes à but non lucratif et des installations de recherche privées; il peut ainsi appuyer l'investissement dans la recherche, l'innovation, le développement social et communautaire, les soins de santé, et même des initiatives internationales.

Les programmes de subventions et de contributions du gouvernement du Canada sont régis par la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et la Directive sur les paiements de transfert qui s'y rattache. Aux termes de cette politique, les programmes de subventions et de contributions doivent être gérés de façon intègre, transparente et responsable, en tenant dûment compte des risques. Ils doivent aussi être axés sur les citoyens et être conçus et exécutés de manière à donner des résultats probants dans l'intérêt des Canadiens^[4].

Il a toujours été difficile d'en arriver à un juste équilibre entre réglementation et marge de manœuvre lorsqu'il est question de la gestion des programmes de subventions et de contributions. En 2006, le président du Conseil du Trésor a confié à un groupe d'experts indépendant la tâche de « recommander les mesures à prendre pour rendre l'exécution des programmes de subventions et de contributions plus efficace, tout en assurant une plus grande responsabilisation ». Dans son rapport intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, le Groupe d'experts a fait état du besoin fondamental de modifier la manière dont l'État envisage, conçoit et gère les programmes de subventions et de contributions, de même que les modalités en matière de rapport connexes. Il indiquait aussi que la responsabilisation associée à la gestion de ces programmes pouvait être améliorée en rationalisant les exigences administratives applicables aux bénéficiaires ainsi que l'administration des programmes.

En 2008, pour donner suite aux recommandations du Groupe d'experts indépendant et dans le cadre du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions, de nouvelles exigences ont été incorporées à la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, cette politique exige que les ministères et les organismes travaillent de concert à rationaliser les exigences des programmes afin d'en rendre l'application plus claire et plus simple, à la fois pour l'État et pour les bénéficiaires éventuels. Elle exige également l'établissement de normes ministérielles de service, tandis que le gouvernement doit communiquer avec les demandeurs afin de recueillir leurs commentaires sur la façon d'améliorer les programmes de subventions et de contributions. La plupart des programmes examinés dans le cadre de cette vérification avaient été approuvés avant l'entrée en vigueur de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Certaines subventions et contributions sont le fait d'exigences législatives ou sont déterminées au moyen de formules. Ces subventions et contributions particulières – appelées « autres paiements de transfert » dans la Politique – n'entraient pas dans le champ de la vérification.

Objectifs et portée de la vérification, et approche utilisée

Objectifs et portée

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

La vérification a comporté l'examen d'un échantillon de programmes de subventions et de contributions exécutés par de petits ministères et organismes (PMO) en 2009-2010.

Les critères de vérification et les constatations sont présentés en concordance avec le cycle de vie administrative du processus de gestion des subventions et des contributions relativement à quatre thèmes clés :

• Gouvernance – Ce thème a trait au rôle de la direction dans le processus décisionnel et la surveillance des programmes de subventions et de contributions, au suivi du rendement par rapport aux objectifs de ces programmes ainsi qu'à la conception de systèmes et de pratiques permettant d'assurer un contrôle approprié des processus administratifs à des fins de responsabilisation et de transparence.
• Gestion des programmes – Ce thème comprend la promotion des programmes, les processus d'évaluation et d'approbation des projets, la divulgation proactive et les versements effectués pour donner suite aux demandes de paiement des bénéficiaires.
• Évaluation du risque – Une fois les bénéficiaires d'un programme de contributions choisis, les PMO doivent déterminer le degré de surveillance et les exigences en matière de rapport applicables à chaque bénéficiaire, d'après le risque qu'il représente. Les exigences de surveillance et de rapport sont souvent rattachées aux paiements à effectuer dans l'avenir. Les subventions sont des paiements de transfert qui ne sont assortis d'aucune condition; une fois qu'un projet est approuvé, aucune exigence de surveillance ou en matière de rapport ne devrait plus s'appliquer.
• Réforme – Ce thème est rattaché aux progrès accomplis au chapitre des nouvelles exigences incorporées à la Politique sur les paiements de transfert (2008) à la suite de la réforme. Les programmes de subventions et de contributions des PMO étant de plus en plus renouvelés aux termes de cette nouvelle politique, les PMO se penchent sur les moyens de donner suite aux nouvelles exigences et sur les répercussions que cela aura sur leurs processus opérationnels.

Il y avait au total sept PMO qui géraient des programmes de subventions et de contributions en 2010-2011. L'un d'eux (l'Office national du film) n'a pas été examiné dans le cadre de la vérification, car il a procédé récemment à une évaluation approfondie de ses programmes de subventions et de contributions.

La vérification horizontale des subventions et des contributions a porté sur six PMO (la liste de ces PMO est présentée à l'annexe A). Les paiements de transfert effectués par les PMO en question sous forme de subventions et de contributions non législatives ont totalisé 25 millions de dollars en 2009-2010 et 470 millions en 2010-2011, une fois pris en compte les fonds supplémentaires affectés dans le cadre du Plan d'action économique du Canada.

De ces six PMO, quatre ont des programmes de subventions et de contributions comptant de multiples bénéficiaires, les programmes des deux autres n'en comptant qu'un seul.

Pour trois des quatre PMO qui comptent de multiples bénéficiaires, les programmes de subventions et de contributions sont le principal instrument utilisé pour remplir leur mandat. Pour ces PMO, les subventions et les contributions constituent l'essentiel des fonds dépensés chaque année. Il s'agit de l'Agence canadienne de développement économique du Nord, de l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario et de Condition féminine Canada.

L'Agence canadienne d'évaluation environnementale a recours à des subventions et à des contributions pour étayer son principal secteur d'activité, mais ces paiements ne représentent pas une fraction importante de son budget annuel.

La Commission canadienne des affaires polaires et le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada comptent un seul bénéficiaire pour leurs programmes de contributions limités. Une portion importante du cycle de vie des subventions et des contributions dont il est question à la section sur la gestion des programmes ne s'applique pas aux PMO dont les programmes ne comptent qu'un bénéficiaire.

Approche de vérification

Planification

À l'étape de la planification de la vérification, nous avons procédé à une analyse du contexte entourant la gestion des programmes de subventions et de contributions afin d'élaborer des critères détaillés. L'analyse a comporté des discussions avec des spécialistes stratégiques du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; l'examen des politiques et directives du Conseil du Trésor en matière de paiements de transfert; l'examen du rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs et l'examen du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Nous avons également rencontré des représentants de ministères et d'organismes ayant déjà mené des vérifications dans ce domaine afin de tirer parti de leur expérience. On trouvera à l'annexe B une liste de lois, de cadres, de politiques, de directives et d'autres instruments d'orientation ayant été utilisés aux fins de cette vérification.

Examen

Nous avons mené un examen minutieux en nous fondant sur les critères de vérification exposés à l'annexe C. Cet examen a comporté des entrevues, une revue de la documentation, des programmes et des dossiers de bénéficiaires, de même qu'une vérification des opérations financières.

Rapport

Après avoir validé les constatations de la vérification auprès des PMO participants, nous avons formulé des constatations horizontales à partir des résultats de l'examen détaillé. Une version provisoire du rapport et un résumé des recommandations ont été transmis aux PMO ayant participé à la vérification. Nous avons demandé que soient préparés des plans d'action de la direction afin de donner suite aux constatations et aux recommandations. On trouvera à l'annexe D la liste des recommandations, tandis que l'annexe E présente le classement de ces recommandations en fonction du risque correspondant.