ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale des mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé dans les petits ministères et organismes

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Sommaire

La vérification avait pour objet d’évaluer la pertinence et l’efficacité des processus de détection des opérations à risque élevé qui sont en place afin d’assurer des pratiques de vérification des comptes efficaces. Nous avons examiné la gestion des risques entourant le contrôle des dépenses et les pratiques existantes dans un échantillon de petits ministères et organismes (PMO) afin de déterminer si la gestion des dépenses était exercée avec un bon rapport coût-efficacité et avec efficience tout en mettant en œuvre le niveau de contrôle requis.

Importance de la vérification

Une gestion efficace du risque dans le contexte des mécanismes de contrôle des dépenses des PMO rend possible la diligence voulue dans les opérations financières qui exigent un examen plus rigoureux et une plus grande efficience que dans celles dont le risque est faible. Faute d’une approche de vérification des comptes reflétant les niveaux de risque inhérents à différents types d’opérations, on risquerait en effet de ne pas accorder suffisamment d’attention aux opérations à risque élevé tout en consacrant proportionnellement beaucoup trop d’attention et de ressources aux opérations à risque faible.

Évaluation globale

Dans l’ensemble, les PMO n’exploitent pas les possibilités d’une gestion des risques pour accroître l’efficience de leurs pratiques de vérification des comptes. La plupart d’entre eux traitent toutes leurs opérations financières comme des opérations à risque élevé; la mise en place de stratégies de gestion du risque appropriées améliorerait l’efficience des pratiques. Bien que l’on gagne en efficacité, la tolérance au risque n’a pas été formellement documentée ni n’a fait l’objet d’une entente entre tous les paliers de gestion concernés.

La plupart des PMO n’ont pas officialisé leur processus d’identification des risques qui s’appliquent aux opérations de vérification de comptes. Bien que la plupart des PMO disent considérer toutes les opérations à risque élevé, ils n’ont pas présenté de preuve à l’appui de cette décision et leurs mécanismes ne reflètent pas cette situation. En outre, ce ne sont pas tous les gestionnaires concernés qui participent à l’exercice de détermination des risques.

Règle générale, les personnes qui possèdent le pouvoir délégué d’attester qu’un bien ou un service a été reçu s’acquittent bien de leurs responsabilités. Il n’y pas de lacunes systémiques dans ce domaine. Toutefois, environ le tiers des PMO de notre échantillon ne s’assurent pas que les personnes possédant ce pouvoir délégué suivent la formation obligatoire du gouvernement du Canada avant d’être investies de leur pouvoir.

Les PMO n’appliquent pas toujours les mécanismes de vérification des comptes de manière proportionnelle aux risques établis dans leur processus d’assurance de la qualité. Bien que la plupart des PMO déclarent que la totalité des opérations sont à risque élevé, il n’est pas rare qu’intuitivement, ils appliquent des procédures de vérification moins rigoureuses aux opérations à faible risque. Par conséquent, dans la plupart des cas, il n’existe pas de plans d’échantillonnage appropriés pour les opérations assujetties aux vérifications à faible risque. Néanmoins, les personnes responsables de l’assurance de la qualité surveillent les résultats de la vérification des comptes et discutent des enjeux avec la direction en temps opportun.

Conclusion

Dans l’ensemble, les PMO ne tirent pas profit des pratiques de vérification plus efficaces qui découlent de l’identification adéquate des opérations à risque élevé. La plupart des PMO qui font partie de notre échantillon prétendent que, compte tenu du faible nombre d’opérations et de l’examen accru du public, ils considèrent que toutes les opérations sont à risque élevé. Toutefois, ce degré de tolérance au risque n’est pas proportionnel aux procédures d’assurance de la qualité appliquées. Néanmoins, les PMO analysent les résultats de l’assurance de qualité et communiquent cette rétroaction de manière informelle à tous les paliers de gestion concernés.

Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général a demandé aux PMO d’élaborer un plan d’action détaillé en réponse au présent rapport de vérification. Les résultats et les recommandations de la présente vérification ont été accueillis de manière favorable par les officiers responsables des PMO. Tout semble indiquer que des améliorations seront apportées. Le Bureau du contrôleur général contribuera à la diffusion de l’information découlant des constatations de vérification, notamment en partageant les meilleures pratiques et en offrant de la formation selon les besoins.

Énoncé d’assurance

D’après mon jugement professionnel à titre de directeur exécutif de la vérification opérationnelle, je suis d’avis que nous avons exécuté des procédures de vérification suffisantes et judicieuses et que nous avons recueilli les preuves nécessaires pour étayer les conclusions présentées dans le présent rapport. Nous avons fondé nos constatations et nos conclusions sur une comparaison des conditions existant en date du 3 septembre 2009, dans les ministères vérifiés au moment de la vérification avec des critères de vérification établis. Nous avons recueilli les éléments de preuves conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada ainsi qu’aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne.^[1]

Contexte

Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, le contrôleur général doit diriger des vérifications horizontales dans les petits ministères et organismes (PMO). Les vérifications horizontales, qui consistent à examiner les risques qui s’étendent à plus d’un ministère, permettent de faire rapport sur la situation en ce qui touche la gouvernance, les contrôles et la gestion du risque dans l’administration fédérale. Le présent rapport fait état des résultats de la vérification horizontale des mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé.

Le contrôle des dépenses du gouvernement du Canada est régi par la politique de Vérification des comptes et la Politique sur la surveillance active, ainsi que la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). ^[2]

L’objectif de la politique de Vérification des comptes consiste à veiller à ce que les comptes à payer ou à régler fassent l’objet d’une vérification à la fois rentable et efficace afin que les exigences en matière de contrôle soient respectées. Les mécanismes de vérification des comptes doivent être conçus et appliqués de manière à en assurer la probité et à tenir compte de l’importance des risques associés à chaque paiement. La politique exige aussi que les pratiques de vérification des comptes soient surveillées pour que l’on s’assure d’exercer le degré de contrôle nécessaire sur les opérations à risque élevé et sur celles à risque faible, comme prévu. À cet égard, il est important de tenir compte de divers aspects tant de la LGFP que de la Politique sur la surveillance active pour assurer la conformité à la politique de Vérification des comptes. Par exemple, la vérification active permet aux PMO de se servir des renseignements qu’ils obtiennent et de s’adapter aux nouvelles situations en modifiant leurs stratégies de gestion des risques en conséquence. Les deux articles de la LGFP les plus pertinents pour la politique de Vérification des comptes sont l’article 34, « Marchés de fournitures, de services ou de travaux », et l’article 33, « Demandes de paiement ».

Le paiement de fournitures, de services ou de travaux (article 34) doit être attesté par une personne s’étant fait déléguer le pouvoir de l’approuver par le ministre. L’attestation aux fins de l’article 34 signifie que le travail a été exécuté, la fourniture livrée ou le service rendu conformément au marché conclu entre le gouvernement du Canada et le fournisseur du travail, de la fourniture ou du service. Les pouvoirs délégués en vertu de l’article 34 sont habituellement confiés aux responsables des projets, c’est‑à‑dire les personnes chargées de mener les activités à bien conformément au mandat du ministère ou de l’organisme.

Habituellement, une fois l’attestation exigée par l’article 34 remise, les demandes de paiement sont envoyées à la fonction des finances, où une personne investie des pouvoirs délégués en vertu de l’article 33 effectue l’assurance de la qualité pour attester que le paiement est conforme au montant budgété, que la personne investie du pouvoir nécessaire en vertu de l’article 34 s’est dûment acquittée de ses responsabilités, qu’aucun agent signataire du chèque n’en bénéficiera personnellement, que le codage financier est fait correctement et que toutes les autres politiques pertinentes ont été respectées. L’attestation aux termes de l’article 33 sert de document officiel pour justifier le versement des fonds. Une approche de gestion des risques peut être appliquée aux responsabilités susdécrites. Dans le cas des paiements à risque élevé, il faudrait que l’on satisfasse à toutes les exigences d’assurance de la qualité; par contre, dans le cas des opérations à risque faible, on peut se fier à l’attestation du responsable du projet pour réduire dans une certaine mesure le nombre des tâches laborieuses associées à cette assurance de la qualité.

Une gestion des risques efficace à l’égard des mécanismes de contrôle des dépenses exige que ce soit le niveau approprié de gestion d’un ministère ou d’un organisme qui détermine quels types de paiements sont à risque élevé et devraient, par conséquent, faire l’objet d’une assurance de la qualité plus approfondie lors du processus de vérification fondé sur l’article 33. Pour assurer une surveillance appropriée, seuls des échantillons sélectionnés dans les opérations réputées à risque faible devraient faire l’objet d’un examen plus rigoureux. De cette façon, on peut s’assurer que les processus conçus pour les opérations à risque faible n’en seront pas moins traités avec une diligence raisonnable, de façon que l’on puisse identifier les nouveaux risques, le cas échéant. La Politique sur la surveillance active prévoit que les PMO disposent de moyens pour détecter et faire connaître dès que possible les risques inacceptables, les vulnérabilités, les défaillances de contrôle et les déficiences exigeant des correctifs. Une gestion efficace des risques est donc propice à une utilisation plus efficiente des ressources chargées de l’assurance de la qualité.

Les PMO du gouvernement du Canada sont extrêmement différents, à divers points de vue, notamment en ce qui concerne leur structure organisationnelle et leur taille, leur budget, la nature du travail et leur relation avec les ministères et organismes de taille plus importante. Leur budget ne dépasse pas 300 millions de dollars par année, tandis que les dépenses brutes en personnel représentent environ 65 % des dépenses. Le total de leurs équivalents temps plein varie entre 10 et 500 employés. Ces facteurs contribuent à la nature des systèmes et des contrôles financiers mis en œuvre par les PMO à des fins de prise de décisions et de responsabilisation.

Objet, portée et approche de la vérification

Objet et portée

La vérification avait pour objet d’évaluer la pertinence et l’efficacité des processus en place pour déterminer les opérations à risque élevé en vue d’utiliser des pratiques de vérification des comptes plus efficientes.

En tout, 16 petits ministères et organismes (PMO) ont participé à notre vérification. Nous avons examiné la gestion des risques dans le contexte des mécanismes de contrôle des dépenses afin de déterminer si les politiques et les procédures étaient conçues de façon à respecter les principes de gestion des risques, si les mécanismes de contrôle étaient proportionnels aux risques et si l’on avait mis en place des mécanismes de surveillance efficaces.

Approche de vérification

La vérification a été effectuée en deux phases. Des consultants ont été retenus pour appuyer l’équipe de vérification du Bureau du contrôleur général dans ces deux phases.

Phase 1

En vue de sélectionner les PMO qui allaient participer à la vérification, nous avons effectué une analyse des risques à partir de constatations de vérifications horizontales antérieures et nous avons tenu compte de la taille du PMO, de la centralisation — ou de la décentralisation — de sa fonction financière et de la nature de ses activités. Nous avons aussi veillé à inclure des PMO ayant un volume important de dépenses par rapport à l’ensemble des ministères et organismes du gouvernement. En nous fondant sur cette analyse, nous avons sélectionné un échantillon de 16 PMO (voir Appendice 1), lesquels effectuent 20 % des dépenses totales de tous les PMO.

Phase 2

Nous avons étudié la documentation sur la vérification des comptes des 16 PMO sélectionnés afin de déterminer leurs points forts et leurs faiblesses systémiques. Nous avons examiné des documents sur les risques, les plans d’assurance de la qualité et de surveillance et les politiques ou procédures organisationnelles en matière de gestion des dépenses.

Nous avons effectué des entrevues avec des gestionnaires de ces PMO qui sont responsables des divers processus de gestion des dépenses, notamment des cadres supérieurs du secteur des finances, des gestionnaires et des responsables de projets chargés de la vérification des comptes. Nous avons vérifié si les procédures étaient uniformément comprises et respectées par ceux qui sont chargés de ces fonctions.

Nous avons également procédé à d’autres examens des opérations pour vérifier si les politiques et les procédures de vérification des comptes des opérations à risque élevé étaient appliqués comme prévu. Nous avons examiné un total de 160 opérations effectuées entre le 1^er avril et le 31 décembre 2008 pour vérifier si les procédures établies étaient bien suivies par les agents responsables.