ARCHIVÉ - Partenariats intersectoriels pour les laboratoires fédéraux à vocation non règlementaire

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Résumé

En 2006-2007, quelque 25 000 personnes ont participé à des activités de science et de technologie (S et T) dans des laboratoires fédéraux situés dans toutes les régions du Canada. Ces laboratoires jouent un rôle crucial pour la science et l'innovation au Canada et ils représentent plus de quatre milliards de dollars d'investissements annuels de la part du gouvernement du Canada. Leurs activités scientifiques appuient deux fonctions essentielles : elles permettent au gouvernement de s'acquitter des responsabilités réglementaires que lui confie la loi et elles fournissent la base scientifique qui permet d'atteindre des objectifs scientifiques et socioéconomiques nationaux plus vastes.

Dans le budget fédéral de 2007, le gouvernement fédéral signalait son intention de mettre sur pied un Groupe d'experts indépendant chargé d'examiner ce qu'il est convenu d'appeler le « transfert » des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire à des universités et au secteur privé. Par la suite, un document stratégique publié en mai 2007, Réaliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada, indique que le gouvernement concentrera ses activités dans les domaines où il peut le mieux obtenir des résultats et étudiera d'autres options pour gérer les laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire. Pour donner suite à l'annonce faite dans le budget de 2007 et en conformité avec la stratégie du gouvernement fédéral en matière de science et de technologie, le président du Conseil du Trésor a nommé un Groupe d'experts indépendant (le Groupe) à la mi-août 2007 et l'a chargé de trois grandes tâches :

1. explorer les possibilités de renforcer la synergie entre les grands secteurs qui réalisent des activités scientifiqueS et Technologiques en transférant les laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire à des universités ou au secteur privé^[1];

2. désigner jusqu'à cinq laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire qui seraient les « premiers candidats » à ce transfert;

3. établir un cadre pour l'évaluation des possibilités de transfert de la gestion des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire.

Le Groupe devait s'atteler à ces tâches dans le contexte des objectifs du gouvernement fédéral en matière d'intégration intersectorielle de la S et T (IIST), c'est-à-dire :

• accroître la valeur/l'efficience des investissements fédéraux en science et en technologie;
• accroître la qualité des activités scientifiques en favorisant l'excellence en recherche;
• élargir les possibilités d'apprentissage et de transfert des connaissances;
• améliorer la compétitivité économique du Canada.

Les travaux d'analyse du Groupe ont porté sur les éléments suivants :

• études de cas sur diverses collaborations intersectorielles en S et T au Canada et dans d'autres pays;
• observations des experts du gouvernement, du secteur universitaire et du secteur privé à l'occasion des consultations tenues par le Groupe;
• constats tirés d'une série de tables rondes intersectorielles parrainées par le Groupe dans les régions;
• observations reçues lorsque le Groupe a lancé une invitation générale afin de recueillir les commentaires des parties prenantes;
• présentations soumises au Groupe pour proposer des initiatives particulières d'intégration de la S et T

Pour faciliter ses travaux de consultation et d'analyse, le Groupe a adopté des définitions ad hoc de certaines expressions clés^[2].

Modalités de rechange pour la gestion des activités fédérales de S et T

La grande majorité des activités fédérales de S et T sont menées dans des laboratoires relevant de la gestion et du contrôle exclusifs du gouvernement fédéral. À l'heure actuelle, les interactions entre les scientifiques des laboratoires fédéraux et leurs collègues des secteurs universitaire et privé passent généralement par des arrangements de collaboration informels et ad hoc. Il y a toutefois à l'occasion des ententes formelles de collaboration et dans d'autres cas, la gestion de laboratoires fédéraux ou de programmes scientifiques réalisés dans des laboratoires fédéraux a été transférée à d'autres entités.

On retrouve aussi dans d'autres pays développés une diversité de modalités qui régissent les interactions entre les laboratoires gouvernementaux nationaux et les secteurs universitaire et privé. Ces différentes modalités reflètent des différences dans les structures de gouvernance et les obligations redditionnelles; la nature de la relation juridictionnelle entre le gouvernement national et les gouvernements régionaux; le financement et la gouvernance des établissements universitaires; et la structure industrielle. Certains gouvernements ont amorcé d'importants programmes de privatisation de leurs laboratoires (qu'ils soient à vocation réglementaire ou non), tandis que d'autres ont constitué de nouveaux organismes gouvernementaux ayant des pouvoirs spéciaux pour établir de nouveaux modèles de gestion.

L'expérience du Canada et d'autres pays révèle qu'il y a diverses solutions de rechange pour remplacer la propriété et le contrôle gouvernementaux exclusifs des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire. Ces solutions de rechange peuvent être classées en diverses catégories selon, par exemple, les secteurs et les genres d'organismes en cause; les mécanismes de gouvernance; les modalités de financement; et la portée de la participation du gouvernement fédéral.

Au Canada, la plupart des modèles habituels de rechange se traduisent par des arrangements informels de collaboration sans but lucratif, les activités étant regroupées dans un seul lieu pour des périodes indéterminées, sans aucun changement dans la propriété des biens ou la situation d'emploi du personnel. De l'avis du Groupe, ces modèles courants ne se traduisent pas par une intégration optimale des S et T. Ils représentent peut-être bien des exemples de collaboration et de réseautage utiles, mais ils ne s'accompagnent pas de la complémentarité ni de la synergie que peuvent donner d'autres modèles reposant sur une étroite intégration des travaux des scientifiques des trois secteurs dans le cadre d'un programme de R-D relevant d'une seule structure de gestion. Il y a deux grand moyens d'atteindre cette intégration :

• le transfert intégral à une entité non gouvernementale réunissant des organismes du secteur universitaire ou du secteur privé (cession).
• le transfert à une entité parrainée et gérée conjointement par le gouvernement et des organismes du secteur universitaire ou du secteur privé (partenariat).

Possibilités d'intégration intersectorielle des activités de S et T non réglementaires

Le Groupe a reçu de nombreuses présentations qui indiquaient diverses possibilités d'intégration intersectorielle de la S et T, ainsi que des déclarations de la part d'organismes se disant fort intéressés à participer à la détermination de telles possibilités à l'avenir.

Observations générales

Au moment de proposer des initiatives d'IIST, les proposants et les partenaires ont été encouragés à prendre en considération des modalités de gestion de rechange qui couvraient une gamme d'options – depuis le transfert intégral à un organisme non gouvernemental existant ou nouveau jusqu'au transfert à une nouvelle entité réunissant le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur privé aux fins de la gouvernance et de la gestion conjointes des biens ou des programmes de S et T. Un simple arrangement de partage de locaux ou la mise sur pied d'un réseau réunissant des programmes existants sans structure de gestion unifiée n'étaient pas réputés constituer un « transfert ».

Des organismes de toutes les régions du pays ont soumis des présentations et celles-ci proposaient une vaste gamme d'autres organismes du gouvernement fédéral, du secteur universitaire et du secteur privé comme partenaires possibles de nouvelles modalités de gestion. Dans plusieurs cas, des laboratoires des gouvernements provinciaux ont également été proposés comme partenaires possibles.

Les genres de modalités de rechange envisagés dans les présentations comprenaient les suivants :

• Mise sur pied d'une nouvelle entité chargée de la gestion et du parrainage conjoints d'activités de S et T par le gouvernement fédéral, un établissement universitaire ou le secteur privé. Dans certains cas, cette entité allait être une société sans but lucratif. Dans la plupart des cas, l'entité proposée relèverait de ce qu'il a été convenu d'appeler une « entente de collaboration en matière de recherche-développement ». Plusieurs présentations proposaient la participation de plus d'un organisme;
• Le regroupement du personnel scientifique dans des locaux communs, par l'exploitation de proximités existantes ou le lancement de nouveaux projets de co-implantation. La quasi-totalité des emplacements désignés se situaient sur des campus universitaires ou à proximité ou dans des parcs scientifiques, ou encore relevaient d'autres types de grappes. Dans quelques cas, les modalités proposées supposaient le détachement du personnel de S et T d'une université qui serait affecté à un laboratoire du gouvernement;
• Le transfert intégral de la propriété, de la gouvernance ou de la gestion, du gouvernement vers des entités non gouvernementales.

Selon plusieurs présentations, les modèles d'IIST proposés étaient une première étape d'une évolution qui pourrait se traduire, par exemple, par le passage d'une modalité de parrainage conjoint auquel participe le gouvernement (en partenariat) à une modalité au sein de laquelle la propriété, la gouvernance ou la gestion ne relèvent plus du gouvernement fédéral.

Sélection des laboratoires qui seraient les premiers candidats au transfert

Le Groupe a examiné et a coté les présentations selon divers critères, soit probabilité de réalisation des objectifs primaires, retombées, faisabilité, facteurs concernant la gouvernance et la gestion ainsi qu'échéanciers (voir la section 5.2.4). Les cinq laboratoires suivants (présentés dans l'ordre alphabétique du ministère ou de l'organisme dont ils relèvent) ont été sélectionnés comme premiers candidats possibles aux fins de l'établissement de modalités de gestion de rechange. Ils présentent d'excellentes possibilités d'intégration des activités de S et T, représentent un éventail de domaines et de ministères fédéraux et proposent des initiatives pour lesquelles de nouvelles modalités pourraient être implantées dans un délai de 12 mois^[3]. Au moment de la mise en oeuvre de ces initiatives, il faudrait se concentrer particulièrement sur la gouvernance et les obligations redditionnelles, la définition d'un programme intégré de recherche et la désignation de leaders administratifs et scientifiques efficaces.

• Agriculture et Agroalimentaire Canada – Centre de recherches sur les céréales
• Conseil national de recherches – Centre des technologies de fabrication en aérospatiale
• Environnement Canada – Centre technique des eaux usées
• Ressources naturelles Canada – Laboratoires géoscientifiques
• Santé Canada – Laboratoires de la sécurité des milieux

La quasi-totalité des autres laboratoires proposés pourraient se révéler des candidats ultérieurs dans le cadre d'une stratégie fédérale à plus long terme d'intégration intersectorielle de la S et T.

Un cadre pour l'intégration intersectorielle des activités de S et T (IIST)

Le Groupe a mis sur pied un cadre pour l'élaboration et l'évaluation de modalités de rechange envisageables pour les laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire, cadre qui sera utile au gouvernement s'il décide d'adopter une démarche systématique en vue de la mise en place d'une stratégie d'IIST plus vaste. Lors des consultations que le Groupe a tenues, une telle stratégie a reçu beaucoup de soutien, sous réserve qu'elle soit conçue en termes plus vastes que ne le laisse entendre l'expression « transfert des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire ». C'est pourquoi, le cadre proposé par le Groupe s'applique à l'intégration intersectorielle des activités de S et T auxquelles participent les laboratoires fédéraux. Les principaux éléments de ce cadre proposé sont regroupés sous les rubriques suivantes :

• But global (finalité)
• Stratégie générale pour atteindre ce but
• Stratégies spécifiques
• Résultats souhaités
• Portée d'application
• Définition des exigences fédérales en matière de gouvernance et d'obligations redditionnelles par rapport aux initiatives d'IIST
• Critères d'évaluation des initiatives d'IIST proposées
• Mise en oeuvre
• Évaluation du rendement

Conclusions

L'actualité et l'importance de la mission du Groupe ont été confirmées par l'analyse de l'état des stratégies d'investissement dans la S et T dans le monde et par l'intérêt exprimé par les parties prenantes envers l'IIST en tant qu'élément clé pour faire progresser le système de science et d'innovation du Canada.

Tirer profit de l'occasion d'intégrer les ressources et les efforts des divers partenaires du système de science et d'innovation peut permettre de rehausser les activités fédérales de S et T grâce à l'utilisation efficace de ressources combinés pour réaliser des activités de recherche qui sont harmonisées à des objectifs centraux.

Les parties prenantes et les experts sont tout à fait en faveur de la mise en oeuvre d'un processus systématique permanent dont l'objet est de définir et de lancer des initiatives d'IIST prometteuses dans le cadre d'une stratégie nationale de S et T. L'IIST est vue comme une composante clé d'une démarche holistique visant à relever les défis de la nation en matière de science et d'innovation, aujourd'hui et dans l'avenir.

Le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur privé ont des rôles distincts mais interdépendants à jouer au sein du système canadien de science et d'innovation. L'IIST peut renforcer la solidité de chacun des trois secteurs et elle peut être opérée selon des démarches qui n'affaibliront pas la capacité de chaque secteur de s'acquitter de son rôle propre.

Le Groupe a déterminé que plusieurs des propositions qu'il avait reçues comportaient des initiatives stratégiqueS et Transformationnelles de premier plan dignes d'être élaborées et prises en considération à l'avenir. L'adoption rapide du cadre proposé par le Groupe serait utile pour l'évaluation de ces propositions et d'autres propositions, qu'elles viennent de ministères et d'organismes fédéraux ou qu'elles soient présentées en réponse à un appel général de propositions qui est lancé sous l'égide d'une autorité centrale compétente.

Section 1 – Introduction

Les laboratoires fédéraux jouent un rôle crucial pour la science et l'innovation au Canada et ils représentent plus de quatre milliards de dollars d'investissements annuels de la part du gouvernement du Canada. Leurs activités scientifiques concernent non seulement les responsabilités réglementaires que la loi confie au gouvernement, mais aussi la réalisation d'objectifs scientifiques et socioéconomiques plus vastes d'intérêt national.

Dans le cadre de la stratégie nationale de science et de technologie (S et T), le président du Conseil du Trésor, agissant pour le compte du gouvernement du Canada, a nommé un Groupe d'experts indépendant (le Groupe) chargé d'examiner des possibilités de renforcer la synergie entre le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur privé par la création éventuelle de nouvelles structures de gestion des activités fédérales de S et T dans des domaines non réglementaires.

1.1 Mandat du groupe d'experts indépendant

Le mandat du Groupe est énoncé dans deux documents du gouvernement du Canada. Dans son budget de mars 2007, le gouvernement du Canada indiquait qu'il « ...mettra sur pied un Groupe d'experts indépendant qui étudiera des options en vue du transfert de laboratoires fédéraux aux universités ou au secteur privé. À l'automne 2007, le Groupe d'experts fera rapport au président du Conseil du Trésor sur le genre d'activités scientifiques à vocation non réglementaire qui devraient être transférées, sur les partenaires qui devraient jouer un rôle et sur le cadre de gouvernance à adopter. Le Groupe d'experts sera également chargé de désigner jusqu'à cinq laboratoires qui pourraient être les premiers à être transférés. » (Viser un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur, p. 216)

Cette intention a été reprise dans le document Réaliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada, publié en mai 2007, qui mentionnait que le gouvernement entendait concentrer ses activités dans les domaines où il peut obtenir les meilleurs résultats et étudier d'autres modalités de gestion des laboratoires fédéraux qui ne s'occupent pas d'activités réglementaires. Le document signalait également l'intention du gouvernement de s'attaquer « vigoureusement aux obstacles qui nuisent à des collaborations plus stratégiques en S et T entre les ministères et organismes fédéraux ainsi qu'entre le milieu fédéral des S et T et les universités, l'industrie et le secteur des organismes sans but lucratif » et « d'explorer et d'élaborer des modèles nouveaux et innovateurs de collaboration en S et T entre les ministères et organismes fédéraux et les autres secteurs ».

Lorsqu'il a annoncé la constitution du Groupe d'experts indépendant à la mi-août 2007, le président du Conseil du Trésor a déclaré que « le gouvernement du Canada entend accroître le rendement de ses investissements en science et en technologie afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent bénéficier de l'innovation scientifique et que notre pays conserve son avantage concurrentiel ».

En somme, les travaux du Groupe devaient s'inspirer du but global de l'exploitation plus efficace de la capacité scientifique du gouvernement, du secteur universitaire et de l'industrie au profit des citoyens; et du souhait du gouvernement de faire en sorte que les modalités de gestion de rechange visent un ou plusieurs des objectifs suivants :

• accroître la valeur/l'efficience des investissements fédéraux en S et T;
• accroître la qualité des activités scientifiques en favorisant l'excellence en recherche;
• élargir les possibilités d'apprentissage et de transfert des connaissances;
• améliorer la compétitivité économique du Canada.

Pour donner suite à l'annonce faite dans le budget de 2007 et en conformité avec la stratégie du gouvernement en matière de science et de technologie, le Groupe a organisé ses travaux selon trois grandes tâches :

• explorer les possibilités de renforcer la synergie entre les grands secteurs qui réalisent des activités scientifiqueS et Technologiques en transférant les laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire à des universités ou au secteur privé^[4];
• désigner au plus cinq laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire qui seraient les « premiers candidats » à ce transfert;
• établir un cadre d'évaluation des possibilités de transfert de la gestion des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire.

1.2 Méthodologie

1.2.1 Définitions des expressions clés

Pour faciliter ses délibérations et ses consultations, le Groupe a adopté les définitions suivantes pour certaines expressions clés :

Laboratoire fédéral à vocation non réglementaire : organisation ou capacité identifiable au sein de l'administration fédérale (p. ex. direction générale, direction, programme, institut, centre, division, commission, bureau, en tout ou en partie) menant des activités scientifiques, ce qui comprend la recherche fondamentale, la recherche appliquée et le développement expérimental, en vue d'élargir les connaissances et la compréhension scientifiques, de promouvoir l'innovation et de favoriser le développement économique et social.

Recherche : création de nouvelles connaissances ou révision des connaissances existantes par le biais de l'investigation et de l'étude systématiques au moyen de méthodes scientifiques.

Développement expérimental : travaux expérimentaux appliqués aux nouvelles connaissances qui sont l'aboutissement de la recherche, afin d'établir la faisabilité de l'exploitation desdites connaissances pour construire des prototypes de produits et de processus ayant le potentiel d'être commercialisés; et amélioration systématique des méthodes de recherche afin de résoudre des problèmes scientifiques.

Modalités de gestion de rechange : modalités visant la gestion, en tout ou en partie, de laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire selon des modes autres que la propriété à part entière ou la gestion exclusive par le gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral pourra continuer à jouer un rôle dans le cadre des modalités de gestion de rechange (p. ex. partenariat ou consortium) ou non (en cas de cession, qu'on appelle parfois « transfert intégral »).

Transfert : la cession, en totalité ou en partie, d'un laboratoire fédéral à vocation non réglementaire à une entité existante du secteur universitaire ou de l'industrie ou à une nouvelle entité, telle qu'un partenariat ou un consortium regroupant le gouvernement, le milieu universitaire ou le secteur privé. Le transfert peut comprendre, sans s'y limiter, le transfert de la propriété ou de la gestion des actifs (p. ex. immeubles, équipement, personnel et propriété intellectuelle); le transfert de la gestion des actifs; et le transfert de la gestion des programmes de S et T.

1.2.2  Thèmes d'étude et d'analyse

Le Groupe a ciblé ses travaux d'étude et d'analyse sur les thèmes suivants :

• tendances actuelles de la S et T à vocation non réglementaire au gouvernement fédéral;
• tendances actuelles de l'interaction entre les activités de S et T du gouvernement et celles des établissements universitaires et du secteur privé au Canada par rapport aux tendances observées dans d'autres pays;
• solutions de rechange, faisant appel à la participation du secteur universitaire et du secteur privé, à la propriété ou à la gestion exclusives des biens et activités de S et T par le gouvernement fédéral;
• possibilités d'accroître la synergie entre le gouvernement fédéral, le secteur universitaire et le secteur privé dans le cadre de la S et T;
• caractéristiques souhaitables d'un cadre stratégique fédéral pour la collaboration intersectorielle en matière de S et T.

1.2.3  Plan de travail

Le plan de travail du Groupe comprenait les éléments suivants :

• Examen intensif de la documentation et de la recherche produites ou commandées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour le compte du Groupe, et notamment :
  • un répertoire des laboratoires scientifiqueS et Technologiques à vocation non réglementaire et leur répartition géographique;
  • études de cas sur le transfert d'activités ou de laboratoires gouvernementaux à des établissements universitaires ou au secteur privé au Canada et à l'étranger, selon des modalités de rechange;
  • documents d'information sur diverses politiques et procédures se rapportant aux activités de S et T menées ou parrainées par le gouvernement fédéral;
• six tables rondes dans diverses régions du Canada (Calgary, Winnipeg, Toronto, Ottawa, Montréal et Halifax) réunissant des parties prenantes de premier plan du gouvernement, du secteur universitaire et de l'industrie;
• Invitation des parties prenantes à présenter leurs observations au Groupe (plus de 60 présentations ont été soumises);
• Invitation à soumettre des propositions à partir d'un formulaire type établi par le Groupe (56 propositions ont été soumises);
• Réunions bilatérales ou téléconférences entre les membres du Groupe et un vaste éventail de parties prenantes et d'autres intéressés (plus de 150 interactions de ce genre ont eu lieu entre la mi-août et la mi-décembre 2007).

Les présentations et les consultations ont représenté un apport précieux pour les délibérations exhaustives du Groupe.