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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale du cadre de contrôle de la gestion des subventions et des contributions dans les grands ministères et organismes — Phase 1

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Sommaire

L'objectif de la vrification consistait fournir des assurances quant l'excution, en conformit avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trsor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

Pourquoi est-ce important?

Le gouvernement du Canada engage des dpenses d'environ 29 milliards de dollars par anne[1] au titre des subventions et des contributions non lgislatives.  Les paiements de transfert reprsentent une grande partie des dpenses du gouvernement du Canada affectant quotidiennement la vie des Canadiens et d'autres personnes dans tous les secteurs de la socit. […]  [Les subventions et les contributions] favorisent et sollicitent la mobilisation de ressources et de comptences trs diverses de l'extrieur du gouvernement fdral, qui facilitent l'atteinte des buts du Canada et qui contribuent la construction d'une socit forte et une nation comptitive, la fois inclusive et respectueuse des valeurs canadiennes et de la dualit linguistique.[2]

La gestion et l'excution des programmes de subventions et de contributions font l'objet d'une surveillance troite de la part du public. Les Canadiens tiennent ce que ces programmes soient grs de telle sorte que les bnficiaires obtiennent un financement appropri et que les rsultats escompts soient atteints. Il doit donc exister un cadre de contrle de la gestion clairement document pour tayer la prise de dcisions et assurer la transparence des dcisions cls relies la gestion des subventions et des contributions.

Principales constatations

Il appartient l'quipe de direction de dfinir les systmes et les processus devant permettre aux gestionnaires de prendre part la prise des dcisions importantes, de veiller ce que des systmes de contrle soient en place pour attnuer les risques et de surveiller les rsultats obtenus dans le cadre des programmes.

Nous n'avons observ aucune lacune systmique en ce qui a trait la mise en application de la Politique sur les paiements de transfert (2008). Les rles, les responsabilits et les modalits en matire de rapport que comportent les cadres de contrle de la gestion dans les grands ministres et organismes (GMO) l'appui du processus dcisionnel sont gnralement bien dfinis et bien communiqus, mais les rles et les responsabilits des centres d'expertise ministriels ou des services quivalents pourraient tre resserrs et mieux communiqus. Cela permettrait d'accrotre l'efficacit de ces centres et d'viter les incohrences et les fonctions faisant double emploi entre les diffrents secteurs organisationnels excutant des programmes de subventions et de contributions.

Il faut disposer d'outils pour procder la collecte et l'analyse des donnes sur les rsultats des programmes en cours l'appui de la prise de dcisions en temps opportun, de manire ce que les GMO soient plus mme de mettre en œuvre leurs stratgies de mesure du rendement et d'assurer que les rsultats des programmes sont atteints. On a accord beaucoup d'attention la normalisation des modalits de gestion des subventions et des contributions, et les GMO font des progrs. Les centres d'expertise et les services quivalents, la fois dans les GMO et au sein du Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada (SCT), ont rempli un rle de chefs de file cet gard et misent sur de bonnes pratiques, comme des systmes automatiss contribuant l'uniformit des pratiques. On a mis en place des processus et des contrles relativement aux programmes examins afin d'assurer une promotion la fois ouverte et accessible des programmes de subventions et de contributions. Des processus de contrle transparents sont galement en place aux fins de supervision de la slection des bnficiaires.

Nous avons constat que la plupart des GMO ont labor des stratgies d'valuation du risque pour dterminer le degr de surveillance et de reddition de comptes requis de la part des bnficiaires; toutefois, peu de ces GMO avaient mis les dites stratgies en œuvre.

Nous avons galement constat que les GMO ont commenc prendre des mesures pour se conformer aux exigences faisant suite la rforme de la Politique sur les paiements de transfert (2008). Les GMO envisagent de recourir une approche comportant des programmes excuts et grs de faon coordonne et en collaboration, la fois au sein des organisations et entre organisations. De plus, certains ministres et organismes ont tabli et publi des normes de service, mais la plupart des GMO en sont encore aux premires tapes de l'laboration de stratgies de mise en œuvre gnrale et de la dfinition de cibles. Les bnficiaires sont galement mobiliss dans un cadre informel, ce qui leur permet de formuler des commentaires en vue de l'amlioration des programmes.

Conclusion

Dans l'ensemble, la mise en application de la Politique sur les paiements de transfert (2008) ne soulve aucun problme systmique. Les rles, les responsabilits et les modalits en matire de rapport sont dans l'ensemble bien dfinis et communiqus l'intrieur du cadre de contrle de la gestion; toutefois, on pourrait renforcer le rle des centres d'expertise au sein des GMO.  Des processus et des contrles sont en place pour assurer la promotion ouverte et accessible des programmes de subventions et contributions ainsi que la supervision de la slection des bnficiaires. Des paramtres de mesure du rendement et des stratgies d'valuation du risque associ aux bnficiaires existent, mais ils ne sont pas intgralement mis en œuvre ou ne sont pas appliqus. Des progrs sont raliss en vue de normaliser les procdures administratives et les nouveaux volets de la Politique sur les paiements de transfert dcoulant de la rforme des subventions et des contributions.

Conformit aux normes professionnelles

La mission de vrification a t excute en conformit avec les Normes relatives la vrification interne au sein du gouvernement du Canada, qui englobent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vrification interne de l'Institut des vrificateurs internes[3].

Brian M. Aiken, CIA, CFE

Contrleur gnral adjoint

Secteur de la vrification interne, Bureau du contrleur gnral

Contexte

Les subventions et les contributions constituent des ressources financires accordes par le gouvernement du Canada – sans recevoir en contrepartie de biens, de services ou d'autres actifs – pour appuyer un objectif stratgique ou une priorit.

Les subventions et les contributions constituent pour le gouvernement du Canada un moyen efficace d'atteindre ses objectifs en mobilisant des ressources non gouvernementales, par exemple des organismes but non lucratif et des installations de recherche prives; il peut ainsi appuyer l'investissement dans la recherche, l'innovation, le dveloppement social et communautaire, les soins de sant, et mme des initiatives internationales.

Les programmes de subventions et de contributions du gouvernement du Canada sont rgis par la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trsor et la Directive sur les paiements de transfert qui s'y rattache. Aux termes de cette politique, les programmes de subventions et de contributions doivent tre grs de faon intgre, transparente et responsable, en tenant dment compte des risques. Ils doivent aussi tre axs sur les citoyens et tre conus et excuts de manire donner des rsultats probants dans l'intrt des Canadiens[4].

Il a toujours t difficile d'en arriver un juste quilibre entre rglementation et marge de manœuvre lorsqu'il est question de la gestion des programmes de subventions et de contributions. En 2006, le prsident du Conseil du Trsor a confi un groupe d'experts indpendant la tche de  recommander les mesures prendre pour rendre l'excution des programmes de subventions et de contributions plus efficace, tout en assurant une plus grande responsabilisation . Dans son rapport intitul Des lourdeurs administratives des rsultats clairs, le Groupe d'experts a fait tat du besoin fondamental de modifier la manire dont l'tat envisage, conoit et gre les programmes de subventions et de contributions, de mme que les modalits en matire de rapport connexes. Il indiquait aussi que la responsabilisation associe la gestion de ces programmes pouvait tre amliore en rationalisant les exigences administratives applicables aux bnficiaires ainsi que l'administration des programmes.

En 2008, pour donner suite aux recommandations du Groupe d'experts indpendant et dans le cadre du Plan d'action du gouvernement du Canada pour rformer l'administration des programmes de subventions et de contributions, de nouvelles exigences ont t incorpores la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, cette politique exige que les ministres et les organismes travaillent de concert rationaliser les exigences des programmes afin d'en rendre l'application plus claire et plus simple, la fois pour l'tat et pour les bnficiaires ventuels. Elle exige galement l'tablissement de normes ministrielles de service, tandis que le gouvernement doit communiquer avec les demandeurs afin de recueillir leurs commentaires sur la faon d'amliorer les programmes de subventions et de contributions. La plupart des programmes examins dans le cadre de cette vrification avaient t approuvs ou continus aprs l'entre en vigueur de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Certaines subventions et contributions sont le fait d'exigences lgislatives ou sont dtermines au moyen de formules. Ces subventions et contributions particulires – appeles  autres paiements de transfert  dans la Politique – n'entraient pas dans le champ de la vrification.

Objectif et porte de la vrification, et approche utilise

Objectif et porte

L'objectif de la vrification consistait fournir des assurances quant l'excution, en conformit avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trsor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

La vrification a comport l'examen d'un chantillon de programmes de subventions et de contributions excuts par de grands ministres et organismes (GMO); la plupart de ces programmes taient nouveaux ou avaient t continus ou modifis de manire tre conformes la Politique sur les paiements de transfert[5].

Les critres de vrification et les constatations sont prsents en concordance avec le cycle de vie administrative du processus de gestion des subventions et des contributions relativement quatre thmes cls :

  • Cadre de contrle de la gestion – Ce cadre dfinit le rle de la direction au chapitre de la prise de dcisions et de la surveillance des programmes de subventions et de contributions, sans oublier le suivi des rsultats en regard des objectifs de chaque programme ainsi que la conception des systmes et des pratiques permettant de garantir que les processus administratifs font l'objet d'un contrle adquat dans une optique de transparence et de responsabilisation.
  • Gestion des programmes – Ce thme comprend la promotion des programmes, l'valuation des demandeurs et le processus d'approbation.
  • Surveillance des bnficiaires en fonction du risque – Une fois les bnficiaires choisis dans le cadre d'un programme de contributions, les GMO doivent dterminer le degr de surveillance et les exigences en matire de rapport applicables en fonction du risque associ chaque bnficiaire. Les exigences en matire de surveillance et de rapport sont souvent rattaches aux paiements effectuer dans l'avenir. Les subventions sont des paiements de transfert qui ne sont assortis d'aucune condition; une fois qu'un projet est approuv, aucune exigence en matire de surveillance ou de rapport ne devrait habituellement plus s'appliquer.
  • Rforme – Ce thme est rattach aux progrs accomplis au chapitre des nouvelles exigences incorpores la Politique sur les paiements de transfert (2008) la suite de la rforme. Les programmes de subventions et de contributions des GMO tant de plus en plus renouvels et leurs modalits continues aux termes de cette politique, les GMO se penchent sur les moyens de donner suite aux nouvelles exigences et sur les rpercussions que cela aura sur leurs processus oprationnels.

Un chantillon compos de sept GMO a t tabli pour la vrification en fonction de facteurs comme les dpenses engages au titre des subventions et des contributions, la collaboration avec le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT ainsi que la participation des vrifications horizontales antrieures (la liste des GMO viss par la vrification est prsente l'annexe A). Les paiements de transfert non lgislatifs (subventions et contributions) effectus par ces GMO en 2009-2010 ont totalis environ 13 208 millions de dollars[6], soit 46 % de l'ensemble des dpenses fdrales au titre des subventions et des contributions. Le SCT fait galement partie du champ de la vrification, en raison de ses responsabilits l'gard de la Politique sur les paiements de transfert, sans compter son Centre d'expertise sur les subventions et les contributions.

Approche de vrification

Planification

l'tape de la planification de la vrification, nous avons procd une analyse du contexte entourant la gestion des programmes de subventions et de contributions afin d'laborer des critres dtaills. L'analyse a comport des discussions avec des spcialistes stratgiques du SCT; l'examen des politiques et directives du Conseil du Trsor en matire de paiements de transfert; l'examen du rapport du Groupe d'experts indpendant sur les programmes de subventions et de contributions intitul Des lourdeurs administratives des rsultats clairs et l'examen du Plan d'action du gouvernement du Canada pour rformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Nous avons galement rencontr des reprsentants des GMO ayant dj men des vrifications dans ce domaine afin de tirer parti de leur exprience. On trouvera l'annexe B une liste de lois, de cadres, de politiques, de directives et d'autres instruments d'orientation ayant t utiliss aux fins de cette vrification.

Examen

Durant la priode entre juin 2010 et novembre 2010, les quipes de vrification interne de chque GMO ont men un examen minutieux en se fondant sur les critres de vrification exposs l'annexe C. Cet examen a comport des entrevues et une revue de la documentation pertinente.

Rapport

Aprs avoir valid les constatations de la vrification auprs des GMO participants, nous avons formul des constatations horizontales partir des rsultats de l'examen dtaill. Une version provisoire du rapport et un rsum des recommandations ont t transmis aux GMO ayant particip la vrification. Nous avons demand que soient prpars des plans d'action de la direction afin de donner suite aux constatations et aux recommandations. On trouvera l'annexe D la liste des recommandations, tandis que l'annexe E prsente le classement de ces recommandations en fonction du risque correspondant.