ARCHIVÉ - Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Renforcer la gouvernance – Clarifier les obligations de rendre compte et attribuer les rôles et responsabilités

4.1 Clarifier les obligations de rendre compte

Les sociétés d'État fonctionnent dans un environnement complexe et doivent souvent composer avec des priorités commerciales et d'autres au service de l'intérêt public. La notion d'actionnaire, particulièrement lorsqu'une société a un grand nombre d'actionnaires, ne peut s'appliquer intégralement aux sociétés d'État, lesquelles peuvent avoir ou ne pas avoir du capital social. Au plan fonctionnel, le rôle du propriétaire est exercé par le ministre de tutelle au nom du gouvernement. La société est responsable devant le ministre de tutelle, lequel doit à son tour rendre compte au Parlement. L'énoncé le plus explicite de cette obligation de rendre compte se trouve à l'article 88 de la LGFP, où il est établi que « Les sociétés d'État sont responsables en dernier ressort devant le Parlement, par l'intermédiaire de leur ministre de tutelle, de l'exercice de leurs activités. »

L'article 88 confirme deux principes de base. Premièrement, le Parlement a le pouvoir de tenir l'exécutif responsable afin que tous les instruments de l'autorité exécutive, y compris les sociétés d'État, soient en définitive responsables devant le Parlement. Deuxièmement, la responsabilité de l'exécutif envers le Parlement s'exerce par l'entremise d'une convention constitutionnelle fondamentale, soit la responsabilité ministérielle. Par contre, il est devenu évident au cours de l'examen que l'article 88 peut être interprété de diverses façons.

En premier lieu, l'article 88 attribue l'obligation de rendre compte à la société. Bien que celle-ci soit une personne morale, on a soulevé la question de savoir qui est responsable de la société devant le gouvernement : le conseil d'administration et son président ou le premier dirigeant. On a en outre constaté que la formulation « responsable en fin de compte, par l'intermédiaire d'un ministre, devant le Parlement » crée de la confusion quant à l'instance à laquelle la société doit rendre des comptes au sein du gouvernement. À titre d'exemple, au cours de la phase de consultation de l'examen, un certain nombre de dirigeants principaux et de présidents ont dit qu'ils estiment être redevables au Parlement plutôt qu'à leur ministre de tutelle. La question de savoir qui, en définitive, parle au nom de l'exécutif, est une autre source de confusion.

Bien que la partie X de la LGFP attribue des responsabilités au ministre de tutelle, au gouverneur en conseil, au conseil d'administration et même au Parlement, le gouvernement estime que la structure de responsabilisation en vertu de la loi doit être définie plus clairement. Plus précisément, il y aurait lieu d'établir de façon explicite les rapports suivants.

Obligation de rendre compte et obligation de s'expliquer L'obligation de rendre compte est le moyen utilisé pour exercer ou expliquer la responsabilité. Elle consiste tout d'abord à rendre des comptes sur la façon dont les responsabilités ont été exercées. Elle comprend également le devoir de prendre les mesures correctives nécessaires en cas de problème et d'expliquer de quelle façon les problèmes ont été ou seront résolus. Selon les circonstances, elle comprend en outre le devoir d'accepter les conséquences personnelles des problèmes que le titulaire d'une charge a suscités ou qui auraient pu être évités ou résolus si le titulaire avait agi comme il se doit. L'obligation de s'expliquer correspond au devoir d'informer et d'expliquer, mais elle exclut les conséquences personnelles qui peuvent être rattachées à l'obligation de rendre compte.

1. Le ministre de tutelle est responsable de la société d'État devant le Parlement. Le ministre est responsable de l'exercice de ses responsabilités en vertu de la partie X de la LGFP et de la loi constitutive, du cadre législatif et réglementaire s'appliquant à la société et des instruments de politiques du gouvernement, y compris la définition des grandes orientations stratégiques de la société. Il est également redevable au Parlement pour toutes les activités de la société, notamment les activités liées aux opérations quotidiennes.
2. Le conseil d'administration doit rendre compte au ministre de tutelle de la gérance de la société.
3. Le premier dirigeant doit rendre compte de la gestion et du rendement de la société au conseil d'administration.

Mesure no 1 Le gouvernement clarifiera la structure de responsabilisation des sociétés d'État, notamment dans la LGFP, afin de bien préciser les rapports entre le Parlement, le ministre de tutelle, le conseil d'administration et le premier dirigeant.

4.2 Le rôle du ministre

Comme nous l'avons mentionné, la notion d'actionnaire dans le secteur privé, particulièrement lorsque la société a un grand nombre d'actionnaires, est utilisée de façon plus ou moins approximative dans le contexte des sociétés d'État, lesquelles peuvent avoir ou ne pas avoir du capital social. Quoi qu'il en soit, l'État est le propriétaire légitime de la société et le gouvernement exerce les pouvoirs au nom de l'État. Bien que l'État représente en définitive les citoyens canadiens, ceux-ci ne sont pas les actionnaires des sociétés d'État en vertu de la loi.

Pouvoirs et obligations des ministres de tutelle des sociétés d'État mentionnés par la LGFP Recommander l'émission de directives. Recommander la nomination de directeurs, sujet à l'accord du gouvernement Recommander l'approbation des plans d'entreprise par le gouvernement et celle des budgets de fonctionnement et d'immobilisations par le Conseil du Trésor. Déposer les rapports annuels et les résumés des plans et des budgets au Parlement. Examiner l'information présentée dans un rapport d'examen spécial Examiner les rapports portant sur les développements importants qui se sont produits dans une société et répondre à des questions au Parlement.

Au sein du gouvernement, il est inévitable qu'un certain nombre de fonctionnaires aient des responsabilités à l'égard des sociétés d'État, par exemple, examiner les plans d'entreprise ou préparer des lignes directrices opérationnelles de portée générale. Ces fonctionnaires n'exercent toutefois aucun pouvoir direct sur les sociétés d'État. Leur rôle consiste plutôt à soutenir les ministres de tutelle dans le cadre du système de gouvernance des sociétés d'État. Cependant, la question de savoir qui parle avec autorité au nom du gouvernement fait l'objet d'une certaine confusion. Cette responsabilité revient au ministre de tutelle, dont le rôle est celui qui correspond le plus à celui d'un actionnaire.

Mesure no 2 Le gouvernement confirmera, notamment par l'entremise de modifications à la LGFP et aux autres lois pertinentes, que le ministre de tutelle est son représentant.

Le rôle du ministre de tutelle est déterminant pour le bon fonctionnement du cadre de gouvernance et de responsabilisation. Les rapports distincts qui existent entre la société d'État et le gouvernement font en sorte que le ministre de tutelle se doit d'exercer ses fonctions avec compétence et en tenant compte de la nature particulière de ces rapports. Les sociétés d'État sont des instruments gouvernementaux dont la responsabilité ultime revient au gouvernement, mais elles ont une autonomie opérationnelle qui leur a été donnée dans le but précis de s'assurer que leurs activités quotidiennes sont indépendantes du gouvernement.

Le caractère autonome de ces rapports se reflète dans la nature des responsabilités d'un ministre à l'égard des sociétés d'État de son portefeuille. De façon générale, les ministres exercent leurs responsabilités au niveau systémique : les nominations et les lois cadres, le cas échéant; l'examen et l'approbation des plans d'entreprise; l'évaluation de la pertinence du mandat de la société et de son efficacité en tant qu'instrument de politiques; la définition des grandes orientations stratégiques de la société. Les ministères ne sont pas responsables de l'administration et des opérations de la société au jour le jour. Ils doivent toutefois rendre des comptes au Parlement sur toutes les activités de la société, c'est-à-dire donner des renseignements et des explications au besoin. Comme nous l'avons mentionné, les administrateurs et les cadres supérieurs des sociétés d'État peuvent aider le Parlement à exercer une surveillance sur les activités des sociétés et à se montrer responsable en se présentant devant les comités parlementaires afin de répondre à des questions lorsqu'ils y sont invités.

La nécessité de maintenir l'équilibre entre l'autonomie des sociétés d'État en tant qu'organisations indépendantes et la responsabilité du gouvernement d'assurer leur efficacité en tant qu'instruments de politiques publiques peut représenter tout un défi. L'autonomie est habituellement préservée dans la mesure où le conseil d'administration et la direction de la société demeurent responsables de l'administration et de la gestion. La portée des interventions du ministre varie quelque peu selon la loi établissant la société mais dans tous les cas, les ministres doivent communiquer à la société des directives générales sur les objectifs et les attentes du gouvernement. Le présent examen a révélé qu'il est nécessaire d'améliorer les moyens utilisés par le gouvernement pour influencer les activités des sociétés d'État.

Le gouvernement peut, par l'intermédiaire du ministre de tutelle, influencer les activités des sociétés d'État de diverses façons, soit de la modification des lois de constitution à l'approbation d'opérations restreintes à l'examen du mandat. Tous ces moyens ont déjà été utilisés. Il existe cependant trois outils clés qui permettent de donner des indications stratégiques aux sociétés d'État : 1) le mandat prévu par la loi; 2) le plan d'entreprise approuvé chaque année; et 3) le pouvoir de donner des directives officielles s'il s'avère nécessaire d'imposer une ligne de conduite particulière à une société dans l'intérêt du public.

Parmi ces outils, c'est le mandat de la société d'État qui fournit le plus grand nombre d'indications stratégiques. Le mandat présente les buts, responsabilités et pouvoirs de la société et indique quels sont les pouvoirs de son conseil. Habituellement, le mandat est défini en des termes assez généraux pour permettre d'englober l'ensemble des rôles et des responsabilités envisagés pour la société au moment de sa création. Le mandat peut donc être interprété différemment par le ministre, le conseil d'administration et le premier dirigeant dans des circonstances particulières. En outre, plusieurs sociétés d'État ont été créées par l'intermédiaire de clauses de constitution en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions et ont un mandat qui n'indique pas clairement quels sont leurs buts et leurs objectifs.

Le deuxième outil clé, le plan d'entreprise, permet de préciser davantage les indications stratégiques et il est devenu le principal moyen de définir les objectifs de la société. Les sociétés exemptées n'ont pas à présenter de plan d'entreprise (mais certaines le font à des fins d'information) en dépit du fait que certaines d'entre elles reçoivent des crédits annuels. Le gouvernement estime que le plan d'entreprise est un outil important de planification opérationnelle et stratégique; toutefois, le processus d'élaboration et d'approbation des plans d'entreprise n'est pas toujours employé avec efficacité pour faire part des objectifs stratégiques du gouvernement à la société. Dans le chapitre 18 de son rapport de 2000, le vérificateur général fait observer que « de nombreuses sociétés reçoivent peu de commentaires, voire n'en reçoivent aucun, de la part du ministre responsable qui examine leur plan d'entreprise ». En l'absence d'indications claires concernant les attentes du gouvernement, les plans d'entreprise peuvent s'avérer un instrument de communication unilatéral.

Le troisième outil clé pour la transmission d'indications stratégiques, le pouvoir de donner des directives, permet au gouvernement d'obliger, au besoin, les sociétés d'État à remplir leur mandat d'intérêt public. Le gouvernement peut, en effet, mettre de côté l'autonomie d'une société pour lui dicter une ligne de conduite particulière s'il juge que cela sert l'intérêt public. Compte tenu de leur nature exceptionnelle, les directives doivent être déposées aux deux chambres du Parlement et mises en oeuvre par les sociétés d'une manière prompte et efficace. Le conseil d'administration qui met en oeuvre les directives est juridiquement considéré comme agissant en conformité avec ses responsabilités fiduciaires, même si les directives peuvent entrer en conflit avec les intérêts immédiats de la société. Le gouvernement n'a jamais eu l'intention d'utiliser souvent son pouvoir de donner des directives, qui est demeuré un outil de dernier ressort.

Outre les outils susmentionnés, qui comportent tous des limites, il n'existe pas de processus officiel pour faire part des attentes du gouvernement au conseil d'administration et à la direction des sociétés d'État. Le gouvernement donne des indications stratégiques de manière non officielle, notamment par la participation de hauts fonctionnaires à des réunions de conseils d'administration, par des échanges entre des sociétés et des éléments du portefeuille du ministère de tutelle ou par des communications directes entre le cabinet du ministre ou du sous-ministre et le président ou le premier dirigeant. Le recours à ces outils typiques est le reflet du style d'un ministre en particulier et non d'une façon cohérente et structurée de donner des indications stratégiques.

Le gouvernement croit qu'il est justifié d'adopter une approche plus proactive en ce qui concerne ses relations avec les sociétés d'État, en particulier pour ce qui est de communiquer ses priorités stratégiques, ses attentes en matière de rendement et la contribution attendue des sociétés à l'atteinte des objectifs gouvernementaux. Le ministre de tutelle est la personne qui peut le mieux assurer l'apport du gouvernement au processus de planification des activités des sociétés d'État.

Mesure no 3 Afin d'améliorer la communication des objectifs et des priorités stratégiques du gouvernement aux sociétés d'État, le ministre de tutelle transmettra un énoncé des priorités et des responsabilités aux sociétés faisant partie de son portefeuille. L'énoncé fera préalablement l'objet de discussions avec la direction de la société et son conseil d'administration, mais il reflètera au bout du compte les attentes stratégiques du gouvernement envers la société. L'énoncé fera l'objet d'un examen annuel et il servira de document de référence pour l'examen périodique du rendement de la société.

L'énoncé des priorités et des responsabilités visera plusieurs buts, à savoir :

• confirmer le mandat et les secteurs d'activité de la société;
• informer la société des priorités gouvernementales;
• faire en sorte que le gouvernement et la société perçoivent de la même façon les priorités, objectifs stratégiques et résultats prévus fixés par le gouvernement pour une période donnée;
• servir de document de référence pour l'élaboration des plans d'activités/plans stratégiques, des rapports annuels et des prévisions financières de la société.

L'énoncé des priorités et des responsabilités ne sera pas juridiquement contraignant. Il sera adapté à la situation particulière dans laquelle chaque société d'État exerce ses activités. Parce qu'il visera à régler les conflits possibles touchant le mandat de la société, l'énoncé exposera clairement les buts stratégiques d'intérêt public de l'organisation ainsi que ses objectifs commerciaux et, s'il y a lieu, les liens qui les unissent. Le document accordera la latitude nécessaire pour assurer le respect de la situation des sociétés non visées par la partie X de la LGFP et aidera à promouvoir de meilleures relations de travail, ce qui facilitera notamment le processus d'élaboration du plan d'entreprise. Il ne permettra pas au ministre de tutelle d'entrer dans les détails de l'établissement de programmes, de la gestion de la société ou de la gestion et de la répartition de son actif.

4.3 Le rôle du conseil d'administration – Faire en sorte que les politiques d'intérêt public se traduisent par des activités efficaces et conformes à l'éthique

Les sociétés d'État bénéficient d'une autonomie opérationnelle, mais ne sont pas indépendantes du gouvernement. Faire preuve de transparence dans la communication des indications stratégiques et de clarté dans celle des objectifs stratégiques d'intérêt public, notamment par la présentation d'un énoncé des priorités et des responsabilités, contribuera grandement à garantir que les activités des sociétés soutiendront mieux l'orientation générale du gouvernement. Les conseils d'administration ont un rôle important à jouer. Relevant du ministre de tutelle, s'étant vu confier un mandat par le Parlement par l'intermédiaire d'une loi et étant tenus de défendre les intérêts de la société, les administrateurs doivent jouer leur rôle de manière énergique et, le cas échéant, établir le dialogue avec le ministre de tutelle pour en arriver à une bonne compréhension des activités de la société par rapport aux priorités stratégiques du gouvernement.

Les conseils d'administration sont responsables devant le ministre de tutelle pour ce qui de veiller à ce que les activités des sociétés soient conformes à leur mandat. Ils seraient aussi responsables en définitive de la mise en oeuvre des indications stratégiques qui figureraient dans l'énoncé des priorités et des responsabilités. Il leur reviendrait de demander des éclaircissements au ministre de tutelle ou contester les directives reçues. En jouant un rôle plus actif dans la définition et l'interprétation des priorités stratégiques et en collaborant avec la direction pour faciliter leur mise en oeuvre, les conseils d'administration s'assureront que les plans et les activités des sociétés contribueront à la réalisation du programme stratégique du gouvernement.

Un conseil d'administration devrait jouer un rôle majeur dans la surveillance de la gestion d'une société. Il est devenu de plus en plus important ces dernières années de renforcer ce rôle. Les actionnaires s'attendent maintenant à ce que les conseils exercent cette fonction avec diligence et autorité.

Les rôles et les responsabilités des conseils d'administration des sociétés d'État sont précisés dans plusieurs instruments juridiques et stratégiques en place depuis longtemps. La Loi canadienne sur les sociétés par actions indique ce qui suit : « Sous réserve de toute convention unanime des actionnaires, les administrateurs gèrent les activités commerciales et les affaires internes de la société ou en surveillent la gestion. »

La Loi canadienne sur les sociétés par actions et la LGFP chargent les administrateurs

• d'agir avec intégrité et de bonne foi, au mieux des intérêts de l'organisation
• ainsi qu'avec le soin, la diligence et la compétence dont ferait preuve, en pareilles circonstances, une personne prudente.

Les lignes directrices sur la Régie des sociétés d'État et des autres entreprises publiques publiées en 1996 par le ministre des Finances et le président du Conseil du Trésor contiennent le passage suivant :

« Le conseil d'administration de chaque société d'État devrait assumer formellement la responsabilité de la gérance de la société. Au titre de sa responsabilité de gérance globale, le conseil :

• approuve l'orientation stratégique et le plan d'entreprise de la société d'État;
• veille à ce que les principaux risques liés aux activités de la société soient reconnus et à ce que les systèmes appropriés de gestion des risques soient mis en oeuvre;
• approuve le plan de relève de la direction, qui portera entre autres sur la nomination, la formation et la supervision des hauts dirigeants;
• veille à ce que les systèmes d'information et les pratiques de gestion de la société répondent aux besoins de celle-ci et garantissent au conseil l'intégrité des renseignements produits. »

Comme il a déjà été mentionné, conformément à la partie X de la LGFP, les sociétés d'État relèvent du Parlement par l'intermédiaire du ministre de tutelle. Cette loi n'indique pas cependant qui devrait fournir des explications au nom de la société (le président du conseil ou le premier dirigeant) si des questions d'intérêt public étaient soulevées. Les parlementaires ont tendance, dans la pratique, à tenir le ministre publiquement responsable. Cependant, en ce qui touche les activités et la gestion courantes, le rôle joué par le ministre au nom de la société se limite au fait de devoir rendre des comptes comme il a déjà été mentionné dans le présent chapitre.

Mesure no 4 Afin de réaffirmer que les conseils d'administration sont responsables des activités et du rendement de la société devant le ministre de tutelle, le gouvernement intégrera ce rôle et les responsabilités des administrateurs dans la partie X de la LGFP et dans les autres lois habilitantes.

Les conseils d'administration ont besoin des pouvoirs correspondant à leurs responsabilités pour remplir leurs obligations. Un devoir important est la surveillance du premier dirigeant. Ce besoin étant reconnu, le nouveau processus de sélection et de nomination des premiers dirigeants (chapitre 6) prévoit un rôle plus important pour les conseils d'administration.

4.4 Le rôle du Parlement – Législation, surveillance et examen attentif

Les principales responsabilités du Parlement consistent à examiner et à adopter des mesures législatives, notamment des projets de lois de crédits à l'aide desquels le Parlement autorise l'utilisation de fonds gouvernementaux, ainsi qu'à examiner attentivement les décisions et les mesures prises par l'exécutif pour gouverner le pays et à tenir l'exécutif responsable de ces décisions et mesures.

En ce qui concerne les sociétés d'État, le Parlement approuve annuellement les crédits destinés à un certain nombre d'entre elles. Afin de mieux jouer son rôle de surveillance, le Parlement reçoit chaque année des résumés de plans d'entreprise, des rapports annuels et un rapport global sur les sociétés d'État que lui présente le président du Conseil du Trésor. Le Parlement peut également poser aux ministres de tutelle des questions sur les activités des sociétés d'État. En outre, les comités parlementaires ont le pouvoir d'inviter les présidents et les premiers dirigeants à se présenter devant eux pour donner des explications à propos des activités de leur organisation.

Ces mécanismes et pouvoirs font du Parlement un élément important du régime de gouvernance et de responsabilisation des sociétés d'État. Même si le Parlement ne gouverne pas, il peut, par son évaluation continue des rôles, des caractéristiques et du rendement des institutions publiques, contribuer de manière essentielle à améliorer la prestation des services pour qu'elle réponde aux attentes et aux besoins des Canadiens.