ARCHIVÉ - Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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3. Le rôle des sociétés d'État – Utiliser des mécanismes souples et autonomes pour la mise en oeuvre des politiques publiques

La mission des sociétés d'État découle de leur rôle d'instruments de politiques publiques que leur confère la loi. Bon nombre d'entre elles évoluent toutefois dans un contexte où il leur est parfois difficile de concilier des objectifs d'ordre commercial et des objectifs des politiques publiques. Les universitaires, les experts et les intervenants conviennent que le cadre de responsabilisation fourni par la LGFP et les lois particulières régissant le fonctionnement de certaines sociétés d'État ont, jusqu'à récemment, créé l'équilibre nécessaire pour atténuer ces tensions. Le gouvernement est d'avis qu'une plus grande uniformité dans l'application des pouvoirs délégués en vertu de la LGFP et une responsabilisation accrue sont maintenant requises afin d'améliorer la gouvernance.

Les sociétés d'État font partie du secteur public canadien depuis près d'un siècle. Elles ont joué un rôle crucial dans des activités clés comme les transports, la production d'électricité et les communications, où le secteur privé était réticent à offrir les services nécessaires ou incapable de le faire. Des sociétés d'État comme la Société Radio-Canada et la Société canadienne des postes, qui ont à la fois des objectifs de politiques publiques et des objectifs commerciaux, jouent un rôle essentiel dans la promotion de l'identité et de la connectivité du Canada.

3.1 Un bref historique des sociétés d'État en tant qu'instruments de politiques

La première société d'État fédérale – la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada – est née en 1922 de la fusion de plus de 200 sociétés, dont beaucoup étaient insolvables, après que le gouvernement se soit porté acquéreur de la Canadian Northern Railway Company en 1918. La Banque du Canada, qui avait été constituée en société privée en vertu de la Loi sur la Banque du Canada en 1934, a été nationalisée en 1938.

En 1981, tous les partis représentés à la Chambre des communes ont appuyé la transformation du ministère des Postes en société d'État après que les administrations fédérales aient tenté en vain, au cours des dix années précédentes, de remédier à l'inefficacité des services postaux et de résoudre des problèmes opérationnels, financiers et de relations de travail. La Société canadienne de la sûreté du transport aérien, qui est devenue une société d'État en 2002, a pour mandat d'administrer plusieurs services essentiels de sécurité du transport aérien auparavant offerts par les sociétés aériennes, les aéroports et autres mais jugés inadéquats après les attaques terroristes aux États-Unis.

Au cours des 20 dernières années, les administrations fédérales ont créé 26 nouvelles sociétés d'État. Plusieurs ont été créées de toutes pièces; d'autres étaient auparavant des filiales de sociétés d'État et dans certains cas rares, le gouvernement s'est porté acquéreur de sociétés existantes. Dans tous les cas, l'administration fédérale a eu et continue d'avoir recours aux sociétés d'État pour mettre en oeuvre les politiques publiques lorsque le secteur privé, les autres ordres de gouvernement ou les ministères et organismes fédéraux ne sont pas en mesure de répondre adéquatement aux besoins et aux intérêts des Canadiens. (Vous trouverez à l'annexe B une liste des sociétés d'État existantes et des dates auxquelles elles ont été établies.)

3.2 La diversité des sociétés d'État

Les sociétés d'État existantes forment un groupe d'organisations diversifié⁽⁵⁾. Leur effectif varie de moins de cinq employés à plus de 45 000 employés. Leur actif est tout aussi diversifié. Les sociétés oeuvrent dans divers secteurs de la société et de l'économie, comme les transports, l'agriculture, le patrimoine et les arts, ainsi que le commerce international. Elles mettent en oeuvre les priorités stratégiques et les objectifs du gouvernement dans leurs sphères d'influence respectives. Certaines sociétés tirent presque tout leur financement des crédits gouvernementaux alors que d'autres, en particulier les sociétés de nature commerciale, ont tendance à s'autofinancer ou à faire des profits. Quelques sociétés reçoivent des fonds gouvernementaux pour gérer et administrer, outre leurs propres secteurs d'activité, des programmes gouvernementaux distincts. Certaines sociétés sont des mandataires de l'État et d'autres paient des dividendes. Les sociétés peuvent avoir des pouvoirs réglementaires ou quasi réglementaires. Pour améliorer le système de gouvernance et de responsabilisation, il faut tenir compte de cette diversité.

3.3 L'autonomie des sociétés d'État

Les sociétés d'État sont utilisées pour réaliser certains objectifs stratégiques publics, particulièrement lorsque l'autonomie est une condition essentielle à cette réalisation. Leur structure et leur financement permettent cette autonomie de deux façons complémentaires :

1. aux plans de l'indépendance et de la crédibilité en tant que fournisseur objectif et apolitique de services, par exemple, la promotion et le développement des industries culturelles ou la formulation et la mise en oeuvre de la politique monétaire du Canada;
2. au plan des opérations quotidiennes (notamment la gestion des ressources financières, humaines et matérielles), ce qui permet à l'organisation de répondre directement aux besoins de ses clients dans un contexte où les sociétés du secteur privé ne seraient pas viables en raison de la taille du marché ou du niveau de risque.

Qu'est-ce que le pouvoir de donner des instructions? Le pouvoir de donner des instructions est le pouvoir du gouvernement d'intervenir dans la gestion d'une société d'État en donnant instruction au conseil d'administration de prendre une mesure particulière que le gouvernement estime être dans l'intérêt public. Aux termes de la LGFP, le ministre de tutelle est tenu de consulter le conseil d'administration avant de donner une instruction. Une fois l'instruction donnée, le ministre doit la présenter aux deux chambres du Parlement dans un délai de 15 jours de séances et les administrateurs de la société doivent l'appliquer rapidement et efficacement. Les administrateurs doivent appliquer l'instruction promptement et efficacement, conformément à l'obligation de diligence. La société d'État qui observe les instructions qu'elle reçoit est présumée agir au mieux de ses intérêts.

Bien qu'autonomes, les sociétés d'État sont des institutions publiques et à ce titre, elles doivent en définitive rendre des comptes au gouvernement. Celui-ci dispose d'une série d'instruments pour influencer la conduite des sociétés d'État : les modifications aux lois constitutives des sociétés, le pouvoir de donner des instructions (voir l'encadré), l'approbation des plans d'entreprise, la nomination de personnes dans des postes clés et enfin, l'approbation et la garantie du financement des sociétés.

Les sociétés d'État, quant à elles, se concentrent sur la prestation des services et les questions opérationnelles. Détenues à 100 % par le gouvernement et soumises à une vérification annuelle, elles sont dirigées par un conseil d'administration. Le conseil assume la responsabilité pour la gérance de la société, il en détermine l'orientation stratégique, il supervise le rendement de la gestion et il demande des comptes à la direction.

3.4 La LGFP et la gouvernance des sociétés d'État

Avant 1984, il y avait 72 sociétés d'État mères et 114 filiales, dont 47 étaient inscrites à l'annexe de la LGFP. Les sociétés qui n'étaient pas visées par les dispositions de la Loi suivaient les règles de gouvernance énoncées dans leurs lois constitutives ou dans la Loi canadienne sur les sociétés par actions en vertu de laquelle plusieurs d'entre elles avaient été constituées.

En 1984, le gouvernement a adopté la partie X de la LGFP afin d'instaurer un système de contrôle et de responsabilisation plus uniforme pour les différentes classifications des sociétés d'État. La partie X compte cinq sections : la section I, Affaires des sociétés; la section II, Administrateurs et dirigeants; la section III, Gestion et contrôle financier; la section IV, Dispositions générales; la section V, Mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange nord-américain. Aujourd'hui, 34 des 46 sociétés d'État fédérales sont classées dans les sociétés inscrites à la partie I de l'annexe III aux termes de la partie X de la LGFP. Trois sociétés sont classées dans les sociétés inscrites à la partie II de l'annexe III (la Monnaie royale canadienne, la Société canadienne des postes et la Corporation de développement des investissements du Canada). Neuf sociétés sont exemptées des dispositions de la partie X de la LGFP⁽⁶⁾.

Principales distinctions entre les sociétés inscrites à la partie I et à la partie II de l'annexe III Chaque année, les sociétés d'État inscrites à la partie I de l'annexe III doivent faire approuver un plan d'entreprise, un budget d'immobilisations et un budget de fonctionnement alors que les sociétés d'État inscrites à la partie II de l'annexe III doivent présentent seulement un plan d'entreprise et un budget d'immobilisations. Les sociétés d'État inscrites à la partie II de l'annexe III doivent inclure une proposition de dividendes dans leur plan d'entreprise. Le vérificateur général du Canada a le droit, à son choix, d'être nommé vérificateur de toute société d'État inscrite à la partie I de l'annexe III. Le gouverneur en conseil peut désigner un vérificateur du secteur privé pour toute société d'État inscrite à la partie II de l'annexe III, sauf lorsque la loi constitutive de la société désigne le vérificateur général comme vérificateur externe. Les sociétés d'État qui ne sont pas exemptées des dispositions de la partie X, sections I à IV, de la LGFP doivent faire l'objet d'un examen spécial. L'examinateur spécial transmet le rapport de l'examen spécial au conseil d'administration. L'examinateur spécial des sociétés inscrites à la partie I de l'annexe III peut communiquer le rapport au ministre de tutelle ou au Parlement lorsqu'il estime que les informations qu'il contient peuvent les intéresser. L'examinateur spécial des sociétés d'État inscrites à la partie II de l'annexe III ne peut faire rapport qu'au conseil d'administration.

Il y a peu de différences entre les exigences s'appliquant aux sociétés d'État inscrites à la partie I et à la partie II de l'annexe III aux termes de la partie X. Dans l'ensemble, ces différences tendent à donner aux sociétés inscrites à la partie II une autonomie fonctionnelle additionnelle. Le gouverneur en conseil peut déplacer une société d'État de la partie I à la partie II de l'annexe III seulement dans les cas suivants :

• si la société exerce ses activités en situation de concurrence;
• si la société ne dépend pas habituellement de crédits pour ses dépenses de fonctionnement;
• si la société tire habituellement un revenu de ses capitaux propres;
• s'il est raisonnable de croire que la société versera des dividendes.

Les neuf sociétés d'État exemptées sont assujetties uniquement à leurs lois constitutives respectives, bien que ces lois reflètent souvent le système de gouvernance prévu dans la LGFP. La variation la plus fréquente par rapport au système uniformisé de gouvernance, de contrôle et de responsabilisation de la LGFP consiste à soustraire la société à l'obligation de présenter un plan d'entreprise annuel et de le faire approuver par le gouvernement. Cette mesure, qui s'applique principalement à plusieurs sociétés à vocation culturelle, a été adoptée dans le but de protéger contre les possibilités d'ingérence politique le mandat que le Parlement a explicitement confié à l'organisation.

En général, les sociétés qui jouissent de la plus grande autonomie sont aussi celles qui reçoivent le moins d'avantages du gouvernement. Exception faite des organismes culturels, les sociétés d'État qui sont exemptées des obligations énoncées à la partie X, sections I à IV, de la LGFP⁽⁷⁾, en particulier celles qui n'ont pas à faire approuver leurs plans d'entreprise ou leurs budgets, ne reçoivent pas de financement gouvernemental ni de garanties de prêt. Elles ne bénéficient pas des privilèges et des immunités rattachés à la qualité de mandataire et elles n'ont pas accès aux services gouvernementaux centralisés offerts aux ministères et à certaines sociétés d'État.

Il existe actuellement 43 sociétés d'État mères et 3 filiales de sociétés d'État qui doivent rendre compte de leurs activités comme si elles étaient des sociétés d'État mères. Aucun cadre de gouvernance ne peut à lui seul répondre aux besoins des 46 sociétés, étant donné la diversité de leurs mandats, de leurs structures et des milieux où elles évoluent. Bien que ce ne soit pas mentionné explicitement, la mise en oeuvre des mesures visant à renforcer la transparence et la responsabilisation des sociétés d'État qui sont présentées dans le présent rapport doivent être mises en oeuvre en fonction de la nature de chaque société et de son statut en vertu de la LGFP ou à l'extérieur de celle-ci.