ARCHIVÉ - Examen des budgets de fonctionnement - structure de délégation - numéro 1

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Sommaire

Les budgets de fonctionnement ont été instaurés à l'échelle de la fonction publique le 1er avril 1993, en vue d'améliorer le service et d'accroître l'efficacité grâce à une meilleure combinaison des ressources, et de mieux établir et évaluer le coût des programmes en amenant les gestionnaires des centres de responsabilité (GCR) à rendre compte de tous les frais engagés, à l'exception des importantes dépenses en immobilisations. En décembre 1994, la Direction de l'évaluation, de la vérification et de l'examen a conclu un marché au nom du Secteur de la gestion des dépenses, qui fait partie de la Direction des programmes du Secrétariat du Conseil du Trésor, pour l'examen des budgets de fonctionnement. En janvier 1995, des entrevues ont eu lieu dans dix-neuf ministères et organismes fédéraux de diverses tailles, afin de déterminer la structure de délégation mise en place par les ministères pour ce qui est de l'affectation des ressources, du prix de transfert et du report de 5 p. 100. Dans le cadre de ces entrevues, on a également parlé des systèmes et d'autres instruments de prise de décision, de l'incidence de la restructuration et de l'Examen des programmes, et des plans d'amélioration.

De façon générale, l'instauration des budgets de fonctionnement a eu des répercussions favorables sur la gestion des ressources au sein de l'administration fédérale. Les gestionnaires participent davantage aux décisions touchant la gestion des ressources; la communication et la collaboration entre les unités fonctionnelles se sont améliorées, et lorsqu'il s'agit d'obtenir des conseils d'expert, on compte beaucoup plus sur les employés des secteurs des finances et du personnel. Enfin, de façon générale, on a une meilleure idée de ce qu'il en coûte pour faire des affaires et on saisit mieux les concepts de gestion des ressources.

La délégation des pouvoirs en matière de finances et de personnel aux gestionnaires des centres de responsabilité s'accroît, mais dans la pratique, pour un certain nombre de raisons, elle varie. Selon l'observation peut-être la plus importante, la délégation des pouvoirs n'est pas aussi importante que le travail d'équipe auquel s'adonnent les gestionnaires pour gérer leurs priorités et leurs ressources. Il semble que pour que le travail d'équipe donne de bons résultats, la transparence des renseignements concernant les décisions en matière de priorités et d'utilisation des ressources, les responsabilités et la confiance l'emportent sur la délégation accrue de pouvoirs. Par ailleurs, il est important que les gestionnaires de chaque ministère comprennent le système de délégation et les principes qui le sous-tendent. Par exemple, au chapitre des réductions et de l'adaptation de la main-d'oeuvre, on comprend que les mesures de personnel restent sous le contrôle étroit de la direction ministérielle.

La possibilité de virer des fonds entre le budget de fonctionnement et d'entretien (F&E) et le budget salarial a été bien accueillie; les gestionnaires veulent maintenant une plus grande marge de manoeuvre. La possibilité de reporter 5  p. 100 du budget de fonctionnement, autrefois 2 p. 100, a également été bien accueillie. La mise en oeuvre de ces deux concepts se prête à diverses approches. Chaque ministère adopte une approche qui fonctionnera pour lui. L'important, c'est que l'approche adoptée soit transparente et bien comprise, et qu'elle s'appuie sur des systèmes financiers et des pratiques connexes solides. Bien que des progrès notables aient été accomplis pour améliorer les systèmes et les instruments de la prise de décision, les gestionnaires des centres de responsabilité souhaitent vivement que les finances, les biens et les ressources humaines soient combinés dans des systèmes davantage intégrés.

Outre leurs commentaires à propos de l'amélioration des systèmes et des pratiques, les gestionnaires des centres de responsabilité et les gestionnaires financiers ont fait les suggestions suivantes :

• Les ministères devraient s'employer constamment à mieux faire comprendre leurs systèmes en matière de délégation, de prix de transfert et de report. Il conviendrait qu'ils insistent particulièrement sur la transparence de l'utilisation des réserves créées à l'aide des montants reportés.
• Les services de soutien, en particulier ceux du personnel, devraient être sans cesse améliorés et, en particulier, simplifiés et fournis en temps plus opportun.
• Certains ministères allouent les ressources consacrées aux salaires en se fondant sur des moyennes qui ne reflètent pas la réalité. Des méthodes plus précises sont souhaitables à cet égard.
• Pour dissiper l'impression que les ETP sont toujours contrôlés et pas simplement rapportés, faire en sorte que les rapports des ministères et des organismes centraux sur les ETP soient produits par un bureau central.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait travailler avec les ministères pour améliorer les systèmes d'information, comme c'est le cas pour la Stratégie d'information financière. Il devrait également s'employer à alléger le fardeau administratif attribuable aux virements et aux reports, par exemple en rationalisant la structure des crédits et en simplifiant et en accélérant l'établissement des montants à reporter.

Parmi les suggestions que le Secrétariat du Conseil du Trésor étudie, mentionnons celles-ci :

• Permettre aux ministères d'effectuer des virements de fonds entre les budgets de F&E et les budgets d'immobilisations.
• Être prêt à adapter les règles aux particularités et aux conditions propres à chaque ministère.
• Élaborer des règles et des procédés raisonnables pour régler les questions ayant trait aux recettes. Les règles doivent prévoir les mécanismes appropriés pour maximiser les recettes et les recouvrements de coûts.
• Envisager de hausser le report de 5 p. 100 à 10 p. 100 ou éliminer purement et simplement le plafonnement du pourcentage. Cette suggestion va dans le sens d'une budgétisation pluriannuelle.

La mise en oeuvre du concept de budget de fonctionnement a apporté des avantages. Par contre, la restructuration, la réduction des effectifs et l'Examen des programmes ont amené les gestionnaires à recourir au système aussi bien pour mettre à exécution des résultats des grands changements qui se sont opérés que pour améliorer le service et l'efficience grâce à une meilleure combinaison des ressources. À mesure que le concept sera amélioré au fil des années à venir, il faudra insister continuellement sur les objectifs initiaux.

I. Introduction*

(*La présente étude a été rédigée à l'externe)

Les budgets de fonctionnement ont été instaurés à l'échelle de la fonction publique le 1er avril 1993, après avoir mené plusieurs projets pilotes au cours des deux années précédentes. Le concept a été mis en pratique en partie pour poursuivre les objectifs de FP2000. Les résultats escomptés étaient les suivants :

• L'amélioration du service en permettant aux GCR de recourir à certaines options en ce qui touche la combinaison des ressources.
• L'amélioration de l'efficacité grâce à une meilleure combinaison des ressources.
• La possibilité d'établir et d'évaluer le coût des programmes en rendant les GCR responsables de tous les coûts liés à la prestation des programmes, à l'exception des grandes dépenses en immobilisations.

L'examen des budgets de fonctionnement avait pour objectif d'étudier la structure de délégation mise en place par les ministères, sous l'angle de l'affectation des ressources, du prix de transfert et du report de 5 p. 100 dans le contexte des budgets de fonctionnement. En fait, il s'agissait de «sonder le terrain», pour déterminer la mesure dans laquelle les ministères avaient adopté le régime des budgets de fonctionnement.

Le présent document fait ressortir l'état de mise en oeuvre des budgets de fonctionnement et contient des renseignements anecdotiques concernant les avantages que le nouveau système de budgétisation a apportés, son incidence sur la gestion des ressources et les dépenses de fin d'exercice, et il présente des suggestions d'amélioration.

Le chapitre II expose les méthodes utilisées pour mener l'examen. Le chapitre III présente les conclusions en ce qui touche les répercussions générales sur la gestion des ressources, la délégation des pouvoirs en matière de finances et de personnel, la capacité de virer des fonds des budgets de F&E aux budgets salariaux, le report de 5 p. 100, les systèmes et les instruments de prise de décision, et les suggestions d'amélioration des gestionnaires. Le chapitre IV consiste en une conclusion générale et l'annexe présente les 19 ministères et organismes participants.

Nous sommes reconnaissants à tous les gestionnaires qui ont offert leur temps et leurs idées dans un esprit de franchise constante, pendant une période de l'année fort occupée.

Dans les chapitres qui suivent, nous utilisons les termes suivants :

• ministère, pour désigner un ministère ou un organisme;
• groupe, pour désigner une direction fonctionnelle ou une direction de programme, ou encore une entité régionale, généralement dirigée par un SMA ou un DG.

II. Méthodes

L'examen devait se terminer le 31 janvier 1995. Pour chacun des 19 ministères et organismes retenus par la Direction de l'évaluation, de la vérification et de l'examen, les membres de l'équipe d'examen ont d'abord rencontré l'agent financier principal (souvent accompagné d'autres gestionnaires et, dans certains cas, représenté par une personne désignée), puis cinq ou six gestionnaires de centres de responsabilité de la région de la capitale nationale qu'ils ont réunis en un groupe de discussion et enfin, se sont entretenus par téléphone, avec en moyenne deux gestionnaires de centres de responsabilité dans les bureaux régionaux. Toute la logistique exigée par l'organisation de ces entrevues a commencé le 23 décembre 1994 et, avec la précieuse collaboration des ministères et des organismes, l'examen était à peu près terminé le 31 janvier 1995.

Chaque entrevue et rencontre suivait le même déroulement, que voici :

Pour chacun des 19 ministères et organismes, un rapport regroupant les résultats de toutes les entrevues et réunions tenues a été préparé. L'équipe chargée de l'examen a ensuite rencontré, dans le cadre d'un atelier d'une durée de deux heures, des représentants de la Direction de l'évaluation, de la vérification et de l'examen, ainsi que du Secteur de la gestion des dépenses de la Direction des programmes, pour discuter des conclusions des discussions sur chaque question abordée et déterminer le ton général du présent document. Enfin, les 19 rapports ont été examinés en détail et utilisés aux fins de la préparation du présent document.

III. Constatations

Dans le présent chapitre, il est rendu compte des discussions menées sur les questions abordées pendant les entrevues et les réunions, à l'exception des deux paragraphes suivants qui traitent de la mise en oeuvre du concept de budget de fonctionnement et de l'incidence de la restructuration et de l'Examen des programmes.

On a dépensé beaucoup d'énergie au profit de la mise en oeuvre des budgets de fonctionnement, en partie à cause du bon travail fait par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour faire connaître les avantages de façon directe et à l'aide de projets pilotes. En fait, au dire de certains, le Secrétariat du Conseil du Trésor a trop vanté les avantages du concept, faisant naître des attentes impossibles à concrétiser. Les efforts déployés aux fins de la mise en oeuvre ont pris de nombreuses formes, notamment la formation de comités directeurs et de groupes de travail, l'élaboration de politiques et de procédures, l'offre de vastes programmes de formation, la tenue de projets pilotes au sein des ministères et l'adoption d'approches graduelles. De façon générale, la mise en oeuvre s'est bien déroulée. Certains ministères continuent d'améliorer leurs systèmes et, dans presque tous les ministères, le système en place est sujet à changements au fil de l'évolution des circonstances et/ou de la gestion.

Il a été difficile de définir avec précision les répercussions de la restructuration et de l'Examen des programmes. Certains ministères et organismes ont déclaré ce qui suit :

Toutefois, de façon générale, tel qu'indiqué dans la partie A qui suit, les budgets de fonctionnement ont été bien accueillis malgré les répercussions négatives de la réduction des effectifs et de l'Examen des programmes.

A. L'instauration des budgets de fonctionnement a eu une incidence généralement favorable sur la gestion des ressources

Les gestionnaires qui ont participé à l'Examen s'entendent pour dire que l'instauration des budgets de fonctionnement a eu une incidence généralement favorable sur la gestion des ressources. La teneur générale des entrevues et des réunions menées est résumée dans les descriptions suivantes des améliorations qui ont été présentées à plusieurs occasions :

• La communication et la collaboration se sont nettement accrues entre les chefs de groupe et entre les GCR au sein de chaque groupe, en ce qui touche les questions relatives à la gestion des ressources. Les GCR trouvent qu'ils prennent davantage part aux décisions portant sur la gestion des ressources. L'accent est mis davantage sur le règlement des problèmes financiers à l'interne, au sein de chaque ministère.
• Les gestionnaires travaillent avec leurs employés des services des finances et du personnel, et ils comptent davantage sur eux pour obtenir des conseils.
• Au sein des ministères, on exige de plus en plus la transparence des décisions relatives à la gestion des ressources et la responsabilité connexe, et on commence à répondre à ces exigences. Par exemple, on reconnaît la nécessité pour les GCR d'être au courant des réserves centrales qui sont créées à l'aide des montants reportés et de comprendre leur utilisation.
• On comprend mieux et à plus grande échelle ce qu'il en coûte pour faire des affaires et on saisit mieux le concept de gestion des ressources de façon générale. Les gestionnaires sont très conscients de l'incidence financière du réaménagement des effectifs, des changements apportés à la classification, de l'effet en cascade de la rémunération d'intérim et des défis que présente la gestion du temps supplémentaire. On a même suggéré que les budgets de fonctionnement pourraient jouer un rôle dans l'atténuation du problème que constitue le glissement de la classification.
• La prise de risque par les gestionnaires s'accroît, y compris la non-observation réfléchie des règlements qui ne donnent pas les résultats escomptés dans des conditions données.
• On insiste davantage sur la planification pour tirer profit de la souplesse que procure le régime des budgets de fonctionnement. Les gestionnaires estiment qu'ils sont davantage en mesure d'effectuer des virements pour donner suite aux priorités de leur CR ou groupe.
• On dit que le régime donne lieu à des dépenses de fin d'exercice plus judicieuses, bien que la plupart des gestionnaires prétendent que les dépenses de fin d'exercice ne constituent pas un problème majeur. Il est généralement convenu que la petite anomalie que constituent les dépenses de fin d'exercice découle de la nécessité, pour les gestionnaires, de gérer leur budget prudemment pendant les neuf ou dix premiers mois de l'année et, lorsque leur situation budgétaire est claire, de mener à terme les projets prévus et approuvés avant la fin de l'exercice.

Aucun effet imprévu important des budgets de fonctionnement n'a été rapporté. Il est regrettable que dans deux cas, le régime ait eu un aboutissement malheureux, attribuable à des fusions ou à d'autres changements, qui s'est traduit par une perte de pouvoirs des GCR, faisant naître la consternation chez ces derniers. (Ces revers de fortune ne découlent pas de l'instauration des budgets de fonctionnement.) Les gestionnaires, qui avaient des commentaires positifs à faire, avaient également un tas de suggestions visant à améliorer le système, comme nous le verrons dans la partie F.

B. La délégation des pouvoirs en matière de finances et de personnel aux GCR s'accroît, mais la pratique varie pour un certain nombre de raisons

Il se pourrait que l'observation la plus importante qui puisse être faite au sujet de la délégation des pouvoirs en matière de finances et de personnel tienne au fait qu'elle est moins importante que le travail d'équipe auquel s'adonnent les chefs de groupe et les GCR pour gérer leurs priorités et leurs ressources. Entre autres choses, pour être efficace, le travail d'équipe exige la transparence des renseignements concernant les décisions en matière de priorités et d'utilisation des ressources, la responsabilisation et la confiance. Cette forme de travail d'équipe prend de plus en plus d'ampleur.

Ceci étant dit, la délégation officielle des pouvoirs peut influencer les perceptions et réduire la possibilité d'un travail d'équipe efficace. Actuellement, la délégation des pouvoirs au sein de la fonction publique n'est pas uniforme, et une telle uniformité ne s'impose pas. Ce qui importe, c'est que les gestionnaires de chaque ministère comprennent parfaitement la structure de délégation et, surtout, les principes qui la sous-tendent.

Il est des cas où les pouvoirs sont concentrés à l'administration centrale, où les chefs de groupe conservent la plupart des pouvoirs, et où les pouvoirs sont délégués dans une large mesure aux GCR. Dans certains ministères, la délégation varie d'un groupe à l'autre. Diverses raisons, dont certaines sont particulièrement complexes, expliquent ce phénomène. Les tendances exposées ci-dessous nous aident à en saisir quelques-unes :

• Les petits ministères ont tendance à concentrer davantage de pouvoirs à l'administration centrale, car leur équipe de direction est petite et qu'elle peut facilement réagir en temps voulu et avec la transparence requise.
• Là où les niveaux de financement sont considérés comme relativement stables et/ou prévisibles, on tend à déléguer les pouvoirs le plus possible. Par contre, dans les environnements instables, on a davantage tendance à maintenir le contrôle à l'administration centrale afin de pouvoir réaffecter les ressources rapidement pour répondre aux priorités changeantes.
• Dans une certaine mesure, les modes de gestion des sous-ministres et des chefs de groupe influencent le mode de délégation.
• Dans d'autres cas, le mode de délégation est déterminé par la mesure dans laquelle les systèmes d'information peuvent le soutenir. Il peut également dépendre de la mesure dans laquelle les GCR sont capables d'exercer les pouvoirs délégués. Parfois, les GCR doivent suivre des cours de formation avant d'être autorisés à exercer certains pouvoirs délégués.
• Certains types de dépenses, comme les déplacements et les conférences, sont toujours gérés à l'administration centrale.

Dans le domaine des réductions et du réaménagement des effectifs, la direction ministérielle continue de suivre de près et, dans certains cas, de contrôler les mesures de personnel qui sont prises. Les GCR comptent toujours beaucoup sur les services du personnel pour obtenir de l'aide et des conseils, même lorsque ceux-ci ne jouent pas un rôle d'approbation. Les budgets de fonctionnement prennent de la valeur dans la mesure où ces services sont fournis de façon efficace et en temps opportun.

C. La possibilité de virement de fonds entre les budgets de F&E et les budgets salariaux a été bien accueillie; les gestionnaires réclament maintenant une plus grande marge de manoeuvre

Le virement de fonds entre les budgets de F&E et les budgets salariaux est un concept généralement bien compris et on y a largement recours. Comme pour les modes de délégation, il est important que les gestionnaires comprennent le système en place au sein de leur ministère et les principes qui le sous-tendent. Certes, la mise en oeuvre de ce concept varie :

• La prime/pénalité de 20 p. 100 est gérée de diverses façons :

• Dans certains ministères, tous les virements sont considérés comme temporaires, si bien que ceux qui sont voués à être permanents doivent être prévus dans le cadre du mécanisme des POP. Certains ministères donnent aux GCR la possibilité de déterminer, au moment où ils l'effectuent, si le virement est temporaire ou permanent.

Dans quatre des ministères les plus grands, les gestionnaires ont fait remarquer que dès la fin novembre, ils doivent prévoir les besoins en matière de virement jusqu'au 31 mars afin que le ministère puisse respecter le délai du 1er février fixé pour le dernier Budget des dépenses supplémentaire. Il leur faut de bons systèmes et des pratiques solides à cet égard, mais aussi pour faciliter le traitement de chaque virement. Il est des cas où les procédés en place donnent lieu à beaucoup de paperasserie et sont entravés par l'accent mis sur le contrôle par les cadres de direction intermédiaires ou supérieurs. Ce genre de situation existera toujours, mais elle se produit de moins en moins souvent.

Les virements ne sont pas toujours effectués pour améliorer le service et l'efficacité à l'aide d'une meilleure combinaison des ressources. Au contraire, on a souvent recours aux virements pour tirer profit des conditions et des possibilités qui se présentent. Par exemple, il est courant de virer des fonds des budgets salariaux aux budgets de F&E, lorsqu'on prévoit un excédent au 31 mars. Ce faisant, le ministère bénéficie de la prime de 20 p. 100 et il est en mesure de reporter des fonds au budget de F&E et, dans une certaine mesure, de protéger le budget salarial de base (en virant de nouveau les ressources de F&E au budget salarial s'il le juge nécessaire l'année suivante).

Les gestionnaires, conscients des avantages que leur procure la possibilité de virer des fonds entre les budgets de F&E et les budgets salariaux, demandent une marge de manoeuvre encore plus grande pour pouvoir virer des fonds aux budgets d'immobilisations, de subventions et de contributions, et à partir de ceux-ci.

D. La possibilité de reporter 5 p. 100 du budget de fonctionnement, compte tenu de la hausse de 2 p. 100 à 5 p. 100, a elle aussi été bien reçue; les modes de mise en oeuvre varient d'un ministère à l'autre

Comme pour la délégation de pouvoirs et les virements, les ministères s'y sont pris différemment pour appliquer le report, et il est important que les gestionnaires comprennent les principes sur lesquels s'appuie l'approche adoptée par leur ministère. Selon une opinion largement répandue, l'approche la plus valable consiste à faire en sorte que les GCR déterminent la provenance du montant à reporter et que le montant reporté revienne automatiquement aux GCR qui l'ont effectué. Mais certains ont avancé des arguments défavorables à cette approche. Mentionnons ceux-ci :

• Les excédents devraient être remis aux GCR que s'ils sont justifiés à l'avance à l'issue d'une analyse de rentabilisation approuvée. Par exemple, lorsqu'un GCR profite d'une hausse inattendue des recettes ou de la non-utilisation complète du budget salarial, il pourrait n'y avoir aucun argument justifiant la hausse du budget de ce GCR pour l'année suivante. En fait, certains prétendent qu'il faut analyser et comprendre les raisons justifiant l'excédent, et qu'en conséquence le budget du GCR pourrait être réduit.
• La nécessité de créer des réserves pour imprévus au niveau de l'administration centrale et au niveau des groupes, précisément dans certains ministères, est bien comprise et acceptée. L'utilisation d'une partie ou de la totalité du montant reporté pour créer de telles réserves est considérée comme une bonne pratique de gestion.

Dans la pratique, diverses approches sont adoptées pour répartir le montant reporté dans tout le ministère, dont celles-ci :

• Allouer automatiquement les montants aux GCR qui en ont effectué le report.
• Allouer automatiquement les montants aux groupes qui en ont effectué le report, et permettre à ces groupes d'appliquer leur propre méthode d'affectation des ressources aux CR.
• Allouer les montants aux CR uniquement lorsqu'une analyse de rentabilisation valable a été effectuée et approuvée, tout en maintenant le solde dans les réserves constituées à l'administration centrale ou au niveau des groupes.
• Retenir 50 p. 100 des reports dans les réserves constituées à l'administration centrale et allouer l'autre moitié aux groupes et/ou aux GCR.

Quelle que soit la façon de s'y prendre, il est très important de ne pas perdre de vue que :

• l'affectation du montant reporté et l'utilisation des montants doivent être transparentes afin de faire naître la confiance et de favoriser les bons comportements;
• les gestionnaires qui reçoivent des montants reportés sont responsables de leur utilisation judicieuse.

Le principal avantage des reports tient au fait qu'ils permettent d'assurer une meilleure gestion des mouvements de trésorerie. Certains ministères disent qu'ils utilisent maintenant un horizon prévisionnel de deux ans aux fins de la gestion de la trésorerie. En outre, on dit que les reports permettent de réduire les dépenses de fin d'exercice mais, comme on l'a dit précédemment, de façon générale, les dépenses de fin d'exercice ne constituent pas un problème majeur depuis ces dernières années. Certains ministères ont également remarqué que les reports sont utiles dans des situations de réduction des effectifs et d'examen des programmes. En effet, on peut en faire une utilisation efficace pour atténuer l'effet des mesures prises dans l'année visée, ce qui permet de gagner du temps face aux défis sous-jacents à relever.

Dans les ministères, un important défi consiste à prévoir bien avant la fin de l'exercice que des fonds seront reportés. À cet égard, des instruments et des procédés améliorés s'imposent.

La gestion des reports par le SCT est un élément d'irritation pour les ministères. Bien que le report soit souvent dit «automatique», plusieurs ministères passent beaucoup de temps à négocier, avec le SCT, les ajustements à apporter aux péremptions déclarées dans les Comptes publics pour déterminer le montant final qui peut être reporté. De plus, ce montant n'est pas confirmé tant que les discussions concernant les POP ne sont pas terminées, à l'automne, et l'approbation définitive par voie législative n'est pas reçue tant que le dernier Budget des dépenses supplémentaire n'est pas approuvé, en février. L'idéal serait que les GCR connaissent le montant qu'ils peuvent reporter le 1er avril de chaque année, pour qu'ils puissent en faire une utilisation prévue d'avance et judicieuse. Les ministères qui sont moins disposés à prendre des risques attendent que les négociations concernant les POP soient terminées, et d'autres attendent jusqu'à ce que le dernier Budget des dépenses supplémentaire soit approuvé, avant de faire savoir exactement le montant du report. Il conviendrait que le SCT étudie des moyens de simplifier le calcul du montant reporté et d'obtenir confirmation de la disponibilité des fonds le plus tôt possible au cours de l'exercice.

E. De grands progrès ont été accomplis pour améliorer les systèmes et les instruments de la prise de décision; toutefois les GCR demandent des systèmes intégrés réunissant les finances, les biens et les ressources humaines

Au dire des gestionnaires, on a beaucoup travaillé sur les systèmes qui s'imposent à l'appui des budgets de fonctionnement. Parmi les améliorations apportées, mentionnons celles-ci :

• L'élaboration de systèmes de gestion salariale permettant de suivre de près et de prévoir l'utilisation des budgets salariaux, et de rendre compte des ETP.
• Désormais, dans la plupart des ministères, les renseignements concernant les budgets salariaux et les dépenses connexes sont versés dans les systèmes financiers.
• Les GCR et/ou leur personnel de soutien peuvent accéder directement aux systèmes en place.

Toutefois, les gestionnaires ne cessent de souligner les lacunes des systèmes et des instruments mis à leur disposition, notamment :

• L'intégrité discutable des données versées dans le système et les renseignements qui en découlent, en particulier lorsqu'il faut prévoir les dépenses jusqu'au 31 mars, le 30 novembre.
• Les systèmes ne sont pas intégrés, ce qui donne davantage de travail pour rapprocher les données et regrouper tous les renseignements pertinents.
• Dans certains cas, les systèmes sont encore excessivement centralisés.

En conséquence, les GCR sont très en faveur de l'acquisition, de la mise en service et du partage, entre les ministères, de bons systèmes intégrés pour ce qui est des finances, des ressources humaines et des biens.

F. Les GCR et les gestionnaires financiers ont fait plusieurs suggestions pour améliorer le système

Il y a peu de temps que les budgets de fonctionnement ont été instaurés, aussi n'est-il pas surprenant que les gestionnaires aient fait de nombreuses suggestions visant à les améliorer. Certaines suggestions s'adressent principalement aux ministères eux-mêmes, notamment celles-ci :

• Les ministères doivent continuellement essayer de mieux faire comprendre les systèmes en matière de délégation, de virement et de report. Il convient tout particulièrement d'assurer la transparence de l'utilisation des réserves créées à l'aide des montants reportés.
• Les services de soutien, en particulier les services du personnel, doivent être sans cesse améliorés et, plus précisément, simplifiés et rendus plus opportuns.
• Certains ministères allouent des salaires aux GCR qui sont fondés sur des moyennes qui ne traduisent pas toujours la réalité de chaque GCR. Des méthodes plus précises s'imposent à cet égard.
• Il conviendrait de faire en sorte que les renseignements concernant les ETP soient divulgués de façon systématique par un bureau central, au lieu de confier la tâche aux GCR. On a souvent l'impression, à juste titre, que les ETP sont contrôlés et non pas simplement rapportés.

D'autres suggestions exigent l'attention des ministères et du SCT :

• Travailler à l'amélioration des systèmes d'information, l'idéal étant d'adopter rapidement des systèmes communs efficaces qui réunissent les données concernant les finances, les ressources humaines et les biens. Éliminer les livres noirs, les rapprochements de données qui prennent beaucoup de temps et supprimer les différences d'échéancier entre les systèmes.
• Rationaliser la structure des crédits, ce qui simplifierait le traitement des virements et des reports, et le travail comptable qui s'y rapporte.
• Réduire la paperasserie occasionnée par les virements et les reports, par exemple en simplifiant et en accélérant l'établissement des montants pouvant être reportés.

Plusieurs suggestions s'adressent au SCT, et un bon nombre d'entre elles sont déjà à l'étude. En voici quelques-unes :

• Envisager de permettre aux ministères de virer des ressources entre les budgets de F&E et les budgets d'immobilisations. On améliorerait ainsi la gestion des ressources en favorisant la prise de meilleures décisions concernant la location ou l'achat de biens, et concernant l'entretien, et non le remplacement d'immobilisations importantes comme les routes. De plus, cela permettrait de régler la question qu'avec le temps, les immobilisations sans cesse croissantes exigent un budget de F&E sans cesse croissant. Étant donné la non-disponibilité générale des ressources affectées au F&E, les activités de fonctionnement et d'entretien en souffrent, et les immobilisations se dégradent. De façon générale, il serait ainsi possible d'assurer une meilleure intégration des décisions concernant les immobilisations et le F&E lorsqu'une planification à long terme s'impose.
• Être prêt à adapter les règles aux caractéristiques et aux conditions propres à chaque ministère. Selon que le ministère fait face à des perspectives stables ou au contraire à des exigences qui fluctuent, les règles doivent différer. Les ministères opérationnels à fort coefficient de capital ont des exigences différentes de celles des ministères d'orientation. À ce propos, il existe des précédents concernant la différenciation du traitement des ministères, dont certains datent de l'APRM.
• Élaborer des règles et des procédés raisonnables de résolution des problèmes relatifs aux recettes. Il faut faire en sorte qu'il existe des incitatifs valables pour maximiser les recettes et les recouvrements des coûts.
• Envisager de hausser le report de 5 p. 100 à 10 p. 100, ou éliminer simplement le plafonnement du pourcentage. En d'autres termes, faire un pas dans la direction de la budgétisation pluriannuelle.

IV. Conclusion

De façon générale, on s'entend pour dire que l'instauration des budgets de fonctionnement a eu des répercussions positives sur la gestion des ressources au sein de l'administration fédérale. Les ressources sont en effet gérées avec davantage de soin et de compétence, le coût des activités est plus visible et mieux compris, et les responsabilités sont plus apparentes. Les facteurs suivants y sont pour quelque chose :

• L'amélioration du travail d'équipe et de la confiance entre les gestionnaires.
• La compréhension plus approfondie des systèmes en matière de délégation, de virement et de report.
• La volonté d'améliorer sans cesse les systèmes qui soutiennent le régime des budgets de fonctionnement.

Plusieurs possibilités d'amélioration sont mentionnées, et bon nombre sont déjà à l'étude ou en voie de réalisation. Les résultats positifs obtenus jusqu'à maintenant devraient favoriser un vaste appui, au sein du gouvernement, pour toutes les initiatives d'amélioration.

V. Réponse de la haute direction

Les budgets de fonctionnement et le cadre de délégation - contexte

Le régime des budgets de fonctionnement a été instauré à l'échelle de l'administration fédérale le 1er avril 1993, à la suite d'une série de projets pilotes menés en 1992-1993. Le régime a pour objectifs d'améliorer le service en offrant aux gestionnaires un choix plus vaste de modes de prestation des services, d'accroître l'efficacité en permettant aux gestionnaires de s'adapter aux changements du coût des intrants et en les obligeant davantage à rendre compte de la rentabilité de leurs décisions, et de garantir une mesure plus fidèle des coûts de l'exécution des programmes.

Les principes directeurs qui ont sous-tendu l'élaboration du régime ont été les suivants :

• la nécessité de respecter les limites des budgets approuvés;
• la reconnaissance du fait que l'habilitation judicieuse des gestionnaires hiérarchiques et des gestionnaires opérationnels serait un facteur primordial permettant d'accroître l'efficience et d'améliorer le service;
• l'accroissement de la marge de manoeuvre accordée aux gestionnaires commande une augmentation correspondante de la responsabilisation;
• l'habilitation ne doit pas compromettre les valeurs fondamentales, notamment la prudence dans l'utilisation des deniers publics, la cohérence et l'équité dans les rapports avec la population et la probité dans la conduite des opérations gouvernementales;
• la conformité à la législation et à la politique.

Les deux principaux assouplissements offerts par le Conseil du Trésor sous ce régime ont été les suivants :

Ces délégations ont été très importantes en elles-mêmes, mais leurs véritables répercussions se sont manifestées dans la façon dont les ministères ont transformé leur culture pour abandonner le modèle traditionnel de commandement et de contrôle et adopter des cadres de responsabilisation judicieux axés sur les résultats.

Par ailleurs, il a été impossible d'adopter un modèle «de taille universelle». Plusieurs facteurs ont contribué à déterminer l'évolution du cadre de gestion sous le régime des budgets de fonctionnement, notamment dans le cas d'un programme de la réglementation de la sécurité, la nécessité d'assurer la cohérence et l'uniformité pourrait réduire le champ d'application de l'habilitation; un ministère dont le contexte de fonctionnement est relativement stable pourrait avoir plus de possibilités de déléguer/d'habiliter qu'un ministère dont le milieu de fonctionnement ou le contexte financier est moins stable; un petit organisme possédant une équipe de gestion très unie pourrait avoir moins recours à la délégation et davantage au consensus.

Cet examen a été effectué à la demande du SCT (Direction des programmes) qui désirait faire examiner le cadre de délégation utilisé par les ministères en ce qui concerne l'affectation des ressources, le prix du transfert et le report sous le régime du budget de fonctionnement.

Réponse aux recommandations formulées dans le rapport

Le rapport indique de façon non équivoque que les budgets de fonctionnement ont eu une incidence généralement positive sur la gestion des ressources. Il précise que le régime a eu notamment comme avantage d'améliorer les communications et la collaboration aux fins de l'étude des questions de gestion des ressources; d'accroître les exigences relatives à la transparence et à la responsabilisation concernant les décisions prises en matière de gestion des ressources; d'accroître la sensibilisation aux coûts et de mettre davantage l'accent sur la planification afin de tirer parti des marges de manoeuvre offertes par le régime. On y indique également que l'on n'a signalé aucun effet non désiré découlant des budgets de fonctionnement.

Si l'on constate un accroissement de la conscientisation vis-à-vis des coûts des activités et une amélioration de la gestion des ressources, les répercussions de la restructuration, du réaménagement des effectifs et de l'examen des programmes ont amené les gestionnaires à profiter du régime aussi bien pour s'adapter à l'évolution que pour améliorer le mode de prestation des services et accroître l'efficience.

Le rapport ajoute qu'un aspect qui revêt peut-être plus d'importance que l'accroissement de la délégation est le travail d'équipe qui exige la transparence de l'information concernant les décisions en matière de priorités et d'utilisation des ressources, la responsabilisation et la confiance mutuelle. C'est cette perspective qui est en voie de se faire place, mais dans le contexte de l'évolution permanente des cadres de gestion.

De façon générale, le SCT est heureux des conclusions.

Nonobstant le ton généralement positif du rapport, on y trouve plusieurs suggestions d'améliorations formulées par les gestionnaires, certaines d'entre elles étant propres à certains ministères, d'autres visant des mesures conjointes à prendre par le SCT et certains ministères, et d'autres encore, des mesures propres au SCT. Les paragraphes qui suivent présentent la réponse du SCT aux recommandations que l'on a cru bon de souligner à l'attention du SCT ou du SCT et des ministères.

Suite à donner par le SCT/les ministères

Travailler à améliorer les systèmes d'information, en cherchant en principe à passer rapidement à des systèmes communs efficaces intégrant les données financières, les données sur les ressources humaines et les données sur le matériel. Travailler à éliminer les livres noirs, les conciliations exigeant beaucoup de temps et les écarts de synchronisation d'un système à l'autre.

Le Conseil du Trésor a sanctionné récemment le système d'information financière qui vise à améliorer la qualité et la pertinence des données financières. Les principes qui sous-tendent le système sont les suivants :

• focaliser la comptabilité du gouvernement non plus sur les systèmes centraux maintenus par le receveur général, mais sur les systèmes ministériels, pour faire en sorte de confier à ceux qui sont le plus près des réalités économiques devant être reflétées dans les comptes la responsabilité de le faire;
• le concept du «regroupement en modules» afin de moderniser la gestion financière, ce qui nécessite la définition d'un petit nombre de systèmes autour desquels les ministères se regrouperont en modules en fonction de leurs besoins;
• le passage à la comptabilité d'exercice intégrale d'ici l'an 2000.

Travailler à la simplification de la structure des crédits, simplifiant du même coup le traitement et la comptabilisation des virements et des reports.

La rationalisation de la structure des crédits, notamment, la consolidation des crédits ou le relèvement des seuils d'établissement de crédits distincts est une question qu'il faut vider avec le Parlement. Le Conseil du Trésor a approuvé une stratégie visant à pressentir le Parlement au sujet de la question de la réforme du Budget des dépenses, qui donnera suite, entre autres choses, à cette recommandation.

Afin de faciliter l'administration du report, le Conseil du Trésor a convenu de demander au Parlement d'autoriser la création d'un crédit distinct au SCT, sur lequel on pourrait prélever les virements permanents à verser aux ministères, une fois que la valeur du report serait connue, ce qui éliminerait la nécessité de soumettre des budgets des dépenses supplémentaires.

Travailler à réduire le fardeau administratif lié aux virements et aux reports, notamment en simplifiant et en accélérant la détermination de la valeur des sommes reportées.

Les ministères ont maintenant le choix de demander la somme qu'ils désirent reporter dans le premier Budget des dépenses supplémentaire régulier présenté à l'automne. À noter que, de façon générale, les ministères ne ferment pas leurs livres de l'exercice précédent avant juillet. À compter de l'exercice 1996-1997, sous réserve que le Parlement soit d'accord, on créera aux fins des reports un crédit distinct sur lequel on prélèvera les sommes nécessaires pour effectuer les virements permanents aux ministères, une fois que la valeur des reports sera connue. Ce changement permettra l'affectation à un moment mieux choisi de la somme reportée et éliminera la nécessité de présenter un budget des dépenses supplémentaire.

Le calcul des sommes reportées tient compte de plusieurs coûts pouvant être financés à l'aide du crédit 5 du CT, des postes approuvés du Budget des dépenses supplémentaire gérés par les ministères à l'aide de leur trésorerie et d'autres rajustements découlant des décisions du CT. De façon générale, on a rajusté le calcul de la valeur de la somme à reporter de façon à répondre aux préoccupations des ministères. Par exemple, afin de tenir compte des préoccupations des ministères concernant les difficultés de prévoir avec précision leur position salariale ultime assez tôt pour tenir compte du facteur de conversion dans le dernier Budget des dépenses supplémentaire (dont il est en outre question dans le présent rapport), on a pris les dispositions pour rajuster la valeur de la somme reportée en fonction de tous les coûts ou de toutes les économies associées aux dépenses salariales véritables à la fin de l'exercice.

Il appartient encore aux ministères de faire la preuve que la valeur en question est exacte.

Le prix de transfert est administré par les ministères. Étant donné que tous les prix de transfert à créditer aux ministères doivent tenir compte de leurs prévisions en matière de dépenses de fonctionnement et de dépenses salariales de fin d'exercice, la logique prescrit qu'ils soient reflétés dans le dernier Budget des dépenses supplémentaire. On a pris les mesures pour tenir compte de toutes les opérations postérieures à la présentation du Budget des dépenses supplémentaire dans le calcul de la valeur de la somme reportée.

Mesures s'adressant au SCT

Songer à permettre aux ministères d'effectuer des virements entre le budget de F&E et le budget des immobilisations.

Les budgets de fonctionnement comprennent les dépenses secondaires en capital. Le reste des immobilisations, qui sont contrôlées de façon distincte, est constitué de fonds réservés à des fins d'investissement au titre de l'infrastructure essentielle du ministère. Essentiellement, les grandes dépenses d'investissement sont habituellement liées à des projets et leur période de récupération est souvent longue.

Le SCT éprouve des ennuis à répondre à l'argument avancé selon lequel avec le temps, toute infrastructure d'immobilisation en constante expansion nécessite un budget de F&E en constante expansion pour la financer. Étant donné que ces crédits de F&E ne sont pas disponibles de façon générale, le fonctionnement et l'entretien en souffrent et l'infrastructure d'immobilisation subit une érosion. Les ministères sont censés établir le coût de leurs projets d'infrastructure d'immobilisation en fonction du cycle de vie - s'ils n'ont pas les moyens d'entretenir une nouvelle infrastructure ils devraient s'abstenir de l'agrandir. De plus, tous les ministères ayant des immobilisations contrôlées devraient se doter d'un plan d'immobilisation général prouvant à la fois les besoins et la capacité des ministères de gérer l'infrastructure visée en fonction de son cycle de vie.

Les ministères peuvent demander dans chaque cas l'autorisation de virer des fonds de leur budget d'immobilisation contrôlé à leur budget de fonctionnement.

À noter que parallèlement à la réforme projetée du Budget des dépenses, le Secrétariat analyse avec le Parlement la possibilité de réduire le nombre de crédits destinés aux intrants et d'y substituer un crédit unique par ministère.

Être prêt à adapter les règles aux caractéristiques et aux conditions propres à chaque ministère. Les ministères ayant des perspectives stables ont besoin de règles différentes de celles des ministères qui sont confrontés à des demandes fluctuantes. Les ministères ayant un fonctionnement à forte densité de capital ont des besoins différents de ceux des ministères chargés de l'établissement de politiques.

L'un des objectifs de l'examen des plans d'activités des ministères par le Conseil du Trésor était de déterminer ce qu'il y aurait lieu de changer pour permettre à un ministère donné de réussir à mettre à exécution son plan d'activités. C'est dans ce contexte, que les règles seront adaptées aux conditions particulières des ministères.

Élaborer des règles et des processus raisonnables en vue de régler les questions relatives aux recettes. Les règles devraient faire en sorte de prévoir les mesures d'incitation nécessaires pour maximiser les recettes et les recouvrements des coûts.

Dans les cas où ils sont autorisés à faire valoir les recettes sur les crédits, les ministères reçoivent des crédits d'une valeur égale à la différence entre leur budget des dépenses approuvé et leurs prévisions de recettes. Les ministères sont autorisés à dépenser jusqu'à 25 p. 100 des recettes en excédent de leurs prévisions sans demander l'autorisation du Conseil du Trésor. Habituellement, les ministères sont extrêmement modérés lorsqu'ils établissent leurs prévisions de recettes, craignant des manques à gagner dans l'hypothèse où les recettes ne se concrétiseraient pas de la façon prévue. En conséquence, les crédits sont un peu plus élevés qu'ils ne le seraient, si les ministères étaient les seuls à assumer le risque inhérent à des prévisions de recettes moins généreuses.

De façon générale, les ministères qui sont autorisés à faire valoir leurs recettes sur les crédits se retrouvent en fin de compte avec des excédents de recettes (par comparaison à leurs prévisions) et un pouvoir accru de dépenser. Le calcul de la valeur qu'ils sont autorisés à reporter réduit l'écart de la valeur de l'excédent, tenant compte du fait qu'une prévision plus juste aurait donné lieu à des crédits moindres et à une valeur également moindre de crédits non utilisés.

Si cette question est un sujet de préoccupation pour les ministères autorisés à faire valoir leurs recettes sur les crédits, en principe, le SCT est d'avis qu'il ne devrait pas y avoir de changement. Les ministères intéressés ont toujours la possibilité de demander l'approbation du CT à l'égard d'exceptions, dans des conditions spéciales.

Songer à porter de 5 p. 100 à 10 p. 100 la proportion du budget que l'on est autorisé à reporter ou même supprimer le plafond purement et simplement. Essentiellement, cette recommandation signifie que l'on passe graduellement à la formule de budgétisation pluriannuelle.

On ne se rend pas encore compte du fait que le report constitue un engagement imputable au cadre de dépenses de l'exercice ultérieur. Les reports doivent être administrés dans le contexte de ce cadre.

Par l'intermédiaire du plan d'activités qu'ils ont présenté, certains ministères ont demandé que soit rehaussé le plafond de la somme qu'ils sont autorisés à reporter et/ou d'en étendre le champ d'application de façon à y inclure tous les investissements. On avait convenu que l'on n'apporterait pas de changements génériques à la politique relative au report (élargissement ou autre). De façon ponctuelle, le Conseil du Trésor est prêt à envisager des mesures spéciales de report dans les cas où l'on pourra faire la preuve de façon non équivoque que ces mesures sont nécessaires pour permettre au ministère de respecter ses objectifs de rendement.

Annexe - Ministères participants

Affaires étrangères et Commerce international Canada

Affaires indiennes et du Nord Canada

Agence canadienne de développement international

Citoyenneté et Immigration

Commission nationale des libérations conditionnelles

Conseil du Trésor

Cour fédérale du Canada

Développement des ressources humaines Canada

Diversification de l'économie de l'Ouest Canada

Gendarmerie royale du Canada

Ministère de la Défense nationale

Ministère de la Justice

Patrimoine canadien

Pêches et Océans Canada

Ressources naturelles Canada

Revenu Canada

Santé Canada

Statistique Canada

Transports Canada