Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada : Une évaluation des problèmes opérationnels

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Résumé des problèmes associés à la GI

Les lacunes sur le plan de la GI

Au sein du gouvernement du Canada (GC), divers besoins, et ce à tous les niveaux, ne trouvent pas réponse en raison des lacunes liées à la gestion de l’information (GI). Ces problèmes compromettent la capacité des programmes de fonctionner adéquatement et d’atteindre les résultats escomptés, et occasionnent parfois des coûts plus élevés que prévus. En bout de ligne, les lacunes au niveau de la GI nuisent à la capacité du GC de répondre aux attentes et aux besoins de la population du pays.

L’écart entre la capacité actuelle du GC en matière de GI et ce qui devrait normalement exister – c’est-à-dire les lacunes sur le plan de la GI – n’est pas le même pour tous les programmes. Les besoins en matière de GI sont répartis en trois catégories distinctes, selon la nature du programme client : 1) n’importe quel programme du GC; 2) les programmes des cadres de direction; 3) les programmes intégrés de prestation de services. Dans l’administration tout entière, le niveau actuel de la capacité de GI n’est pas uniforme et demeure en dessous de ce qu’elle devrait normalement atteindre dans les trois catégories susmentionnées. Toutefois, l’écart se creuse de façon notable, entre la première et la troisième catégorie, comme le montre l’illustration ci-dessous.

Même si les responsables des programmes et les ministères individuels peuvent « se débrouiller » dans cet environnement et fonctionner sans atteindre leurs pleines capacités, les problèmes liés à la GI posent un défi de taille au niveau de la direction et de l’organisation, où l’on constate qu’il est particulièrement difficile, voire impossible, d’élaborer et de mettre en œuvre des initiatives horizontales pour l’intégration des services.

Chacune des lacunes observées est décrite de façon plus détaillée ci-après.

Les lacunes liées aux programmes

Les programmes ont besoin d’une information de qualité pour donner de bons résultats, fournir les services pour lesquels ils ont été conçus et faire l’objet d’une gestion efficace. Il leur faut de l’information pour faire le suivi des décisions et des processus. Il faut également que l’information soit conservée et protégée, et qu’elle soit mise à la disposition de collaborateurs, au besoin.

On ne répond pas entièrement à ces besoins parce que l’on ne dispose pas de toute l’information requise et que l’information n’est pas conservée et protégée comme il se doit. Ces lacunes donnent lieu à une perte d’efficience, et il est plus difficile d’exercer une gestion responsable des programmes et de faire en sorte que ces derniers répondent aux besoins de leurs clients.

On peut faire un lien entre les lacunes relatives à la disponibilité de l’information et les problèmes suivants éprouvés par les programmes :

• l’information requise pour la prestation des services, la gestion des programmes et la consignation des processus et des décisions est souvent difficile, voire impossible, à obtenir, ou elle est obtenue trop tard pour être de quelque utilité;
• l’information est souvent de piètre qualité (inexacte, incomplète, périmée ou non documentée) ou ne concorde pas avec d’autres renseignements;
• le partage de l’information est ardu, et l’information partagée est souvent moins utile qu’elle le devrait.

Pour ce qui est des lacunes entourant la conservation et la protection de l’information, un lien peut être établi avec les problèmes suivants du point de vue des programmes :

• l’information est, volontairement ou par erreur, modifiée, perdue, détruite ou cachée;
• les règles de sécurité et de protection des renseignements personnels sont enfreintes lors du traitement de l’information;
• la qualité de certains renseignements diminue au fil du temps.

Les lacunes relatives à la disponibilité de l’information, à sa conservation et à sa protection ont des effets négatifs sur la productivité ainsi que sur la responsabilisation et la transparence. Elles nuisent à la bonne gestion des programmes, à la prise de décisions éclairées et au partage de l’information. De plus, elle remettent en question la capacité du gouvernement à garantir une régie responsable de l’information des citoyens.

Les lacunes liées à la gestion intégrée

Aux fins des programmes pangouvernementaux, des programmes ministériels et des programmes de la direction, il faut pouvoir compter sur l’intégrité de l’information consignée par le gouvernement du Canada sur les processus et les décisions, ainsi que sur le respect des droits des clients dans le cadre des opérations gouvernementales, plus particulièrement en ce qui touche le traitement des renseignements personnels. Ces programmes doivent être à même de procéder à l’agrégation verticale de l’information à des fins de responsabilisation ministérielle, et à son agrégation horizontale dans le cas de programmes et de services ayant une dimension interministérielle et intergouvernementale. Il s’agit d’une condition essentielle pour permettre au gouvernement de mener ses activités à la manière d’une entreprise. Pour assurer le bon déroulement des programmes de la direction, il faut également que les fonds d’information et les processus de gestion de l’information soient structurés de manière à permettre au gouvernement d’apporter facilement des changements. Enfin, la direction doit garantir que tous les programmes gouvernementaux, y compris le Programme de GI, soient exécutés efficacement dans le contexte de l’ensemble de l’« entreprise » que représente l’administration fédérale.

Ces besoins ne sont pas entièrement comblés, en raison d’une application inadéquate des règles et pratiques de GI et du fait que le Programme de GI n’est pas efficace dans un contexte d’entreprise. Dans certains cas, ces problèmes empêchent la direction de s’acquitter de ses obligations redditionnelles envers les citoyens au chapitre de l’information et de gérer efficacement l’administration fédérale à titre d’entreprise, ou ils peuvent obliger cette dernière à engager des coûts plus élevés pour y arriver.

Il est possible de faire le lien entre l’application inadéquate des règles et pratiques de GI et les problèmes suivants observés au niveau des programmes de la direction :

• nombre de ministères et d’organismes ne se conforment pas de façon systématique à des pratiques rigoureuses de traitement de l’information – saisie, identification, entreposage, extraction, agrégation, utilisation, partage, modification, assurance de la qualité, archivage et élimination;
• les pratiques de traitement de l’information varient entre organisations, au sein même des organisations et d’un mode d’information à l’autre;
• les règles et les processus destinés à assurer la sécurité de l’information et la protection des renseignements personnels, notamment, sont appliqués avec une rigueur qui peut varier d’une organisation à l’autre ainsi qu’au sein d’une même organisation. Parfois, ces règles et processus ne suffisent pas à garantir un niveau de protection approprié.
• les définitions des métadonnées – soit les données servant à trouver et à structurer l’information – varient, elles aussi, entre organisations, au sein même des organisations et d’un mode d’information à l’autre.

Le fait que le Programme de GI ne soit pas efficace dans un contexte d’entreprise est mis en lumière par les problèmes suivants éprouvés dans le cadre des programmes de la direction :

• à l’heure actuelle, la GI ne produit pas les résultats escomptés, et pourtant le coût associé aux résultats obtenus est plus élevé que ce n’est nécessaire;
• le leadership et la gouvernance en matière de GI sont insuffisants et fragmentés, et l’habilitation connexe est inadéquate;
• les stratégies, concepts et plans intégrés ayant trait à la GI sont insuffisants, et on ne dispose pas d’une analyse de rentabilisation claire et probante concernant la GI;
• la procédure d’élaboration des normes et pratiques de GI manque de coordination et de précision;
• on manque d’approches communes et de services partagés en matière de GI;
• les lois et politiques régissant la GI n’appuient pas efficacement le partage de l’information à l’intérieur de l’administration ou ne donnent pas lieu à la prise de mesures cohérentes en vue de l’atteinte de résultats au niveau de l’administration.

En raison de l’application inadéquate des règles et pratiques de GI, les programmes de la direction ne peuvent garantir l’intégrité des documents du gouvernement ni le respect des droits des clients. Il est difficile, voire impossible, de procéder à l’agrégation horizontale de l’information, tandis que l’agrégation verticale aux fins de responsabilisation ministérielle demande plus de temps et de ressources financières que ce ne serait nécessaire. La rigidité de la structure des fonds d’information et le caractère local des processus de GI font entrave au changement. Par ailleurs, le fait que le Programme de GI ne soit pas efficace dans un contexte d’entreprise réduit la capacité d’ensemble du gouvernement du Canada à mener ses activités à la façon d’une entreprise.

Les lacunes liées aux opérations horizontales

Si l’on veut fournir des programmes et des services qui vont au‑delà des frontières organisationnelles, les programmes de prestation intégrée doivent disposer d’information se prêtant à une interprétation correcte à la lumière du contexte dans lequel elle a été saisie ou créée; cette information doit en outre pouvoir être agrégée de façon efficace et efficiente avec celle recueillie ailleurs.

Ces besoins ne sont pas comblés, en raison d’une concordance inadéquate entre l’information et les processus de gestion de l’information. Dans ces circonstances, les programmes de prestation intégrée ne peuvent combiner ou intégrer des services, ou ne peuvent le faire de façon efficiente, aux fins de produire des extrants présentant une valeur plus élevée pour les clients et d’atteindre de meilleurs résultats stratégiques.

Cette concordance inadéquate entre l’information et la gestion de l’information est mise en lumière par les difficultés qu’éprouvent les partenaires de prestation à harmoniser l’information, ce qui empêche les programmes de prestation intégrée d’interpréter correctement l’information et de l’agréger de façon efficace et efficiente.

Les causes fondamentales

Les problèmes mentionnés précédemment se répercutent sur les clients de la GI et sont symptomatiques de problèmes intrinsèques à cette dernière. Ces derniers constituent les causes, et même pour certains les causes fondamentales, des problèmes des clients de la GI. On entend par causes fondamentales les véritables sources des problèmes observés. Si l’on élimine ces causes fondamentales, on règle complètement les problèmes.

Les tentatives en vue de résoudre un problème directement ou de prendre des mesures rattachées à ses causes intermédiaires sont souvent futiles. Si la solution ne se situe pas au niveau des causes fondamentales, celles‑ci engendreront simplement d’autres problèmes. Une même cause fondamentale peut être associée à plusieurs problèmes; d’ailleurs, le nombre de problèmes existant dans un domaine opérationnel est en général beaucoup plus élevé que le nombre de causes fondamentales. Dans le contexte de l’élaboration de solutions, la détermination des causes fondamentales des problèmes sert deux objectifs importants :

1. Exhaustivité de la conception – Une conception cible qui prend en compte toutes les causes fondamentales est gage d’une solution exhaustive. Il est possible alors de prendre des décisions judicieuses en vue de bien cibler les efforts et de déterminer à quoi il convient de s’attaquer en premier lieu.
   
   
2. Utilisation optimale des ressources de transformation – On risque de dépenser sans fin dans le but de contrer les symptômes si les causes fondamentales des problèmes ne sont pas éliminées. En outre, il y aura constamment davantage de symptômes. Si l’on attaque les problèmes à la racine, il ne faudra engager de coûts de transformation qu’une seule fois.

Les causes fondamentales des problèmes associés à la GI sont récapitulés ci‑après; elles sont classées par domaine opérationnel du Programme de GI – gestion de programme, règles et pratiques, fonctions et capacités, traitement de l’information, collectivité et culture.

Gestion du Programme de GI

• On n’a pas encore pris suffisamment conscience, au sein de la direction de l’administration fédérale, de la nécessité et de l’importance d’un programme de GI au niveau de l’administration.
• Il n’existe pas de cadre pangouvernemental englobant toutes les lois et les politiques en matière de GI, exposant de façon complète et cohérente les responsabilités et les modalités redditionnelles à l’égard de la GI et fournissant une orientation détaillée en vue de la conception d’un programme de GI au niveau de l’administration.
• Les services centraux requis pour se doter d’une capacité intégrée et fédérée en matière de GI – particulièrement les services de conception et de planification stratégiques – n’ont pas été mis en place.

Règles et pratiques de GI

• Les normes, les pratiques exemplaires et les procédures expresses de traitement de l’information – saisie, identification, entreposage, extraction, agrégation, utilisation, partage, modification, assurance de la qualité, archivage et élimination – soit n’existent pas, soit sont incomplètes, soit ne sont pas appliquées de façon uniforme dans l’administration fédérale.
• Il n’y a pas de définition standard des métadonnées, ou encore les définitions existantes sont incomplètes ou ne sont pas appliquées de façon uniforme à l’échelle de l’administration fédérale.
• Les normes, les pratiques exemplaires et les processus ne sont pas conçus dans une perspective pangouvernementale.
• On ne fournit pas une orientation complète sur l’interprétation des lois et des politiques, et l’orientation offerte n’est pas suivie de façon uniforme à l’échelle de l’administration fédérale.
• Les responsabilités et les modalités redditionnelles touchant les règles et pratiques de GI ne sont pas incorporées systématiquement aux ententes de gestion et aux objectifs de rendement.
• Il n’y a généralement pas de sanction ni de récompense prévues relativement à l’application des règles de GI; lorsque des sanctions existent, elles ne sont bien souvent pas mises en application comme il se doit.

Fonctions et capacités de GI

• Les compétences et l’expérience requises en matière de GI ne sont pas systématiquement incorporées aux pratiques de RH.
• La formation en matière de traitement de l’information est insuffisante et présente des variations d’une organisation à l’autre.
• De même, la formation relative aux responsabilités et aux modalités redditionnelles en matière de GI est insuffisante et varie d’une organisation à l’autre.
• De nombreux outils de GI s’avèrent souvent inefficaces ou peu fiables.
• Souvent, les outils de GI ne peuvent être utilisés dans d’autres organisations, et ils n’ont pas de potentiel d’interopérabilité; cela peut tenir à leur conception ou à la façon dont ils sont mis en application.
• Il y a peu de ressources compétentes en matière de GI.

Manipulation de l’information

• Les services ayant pour objet de faire savoir aux utilisateurs que l’information dont ils ont besoin existe et de leur indiquer où la trouver sont inadéquats, surtout lorsque les utilisateurs font partie d’autres organisations.
• L’information est entreposée à des endroits qui se prêtent mal à un accès autre que local.
• Les personnes et organisations disposant d’information pouvant être partagée ne connaissent pas les utilisations qui peuvent être faites de cette information en « aval » ou n’exercent aucun contrôle à cet égard.
• Il existe des fonds d’information volumineux, complexes et très disséminés qui ne présentent pas d’uniformité, sont de piètre qualité ou sont mal structurés.

Collectivité et culture de la GI

• La contribution de la plupart des employés à l’atteinte des résultats en matière de GI n’est pas dûment prise en compte.
• Certains employés s’inquiètent des répercussions possibles s’ils cherchent, trouvent et partagent certains renseignements.
• Les employés n’ont pas été incités à envisager le partage de l’information en tant que valeur culturelle.
• La plupart des gens ne comprennent pas la nature et l’utilisation possible de l’information dont ils assurent la régie dans un contexte d’entreprise.
• On ne considère pas la GI comme une compétence distincte et utile (comme une compétence distincte de la TI, par exemple).

Ces causes fondamentales liées à la gestion de programme, aux règles et pratiques, aux fonctions et aux capacités, au traitement de l’information ainsi qu’à la collectivité et à la culture seront au cœur des travaux visant à trouver des solutions aux problèmes liés à la GI.

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