Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada : Une évaluation des problèmes opérationnels

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Sommaire

L’information constitue le principe vital d’un gouvernement. Les besoins informationnels du gouvernement du Canada sont complexes, et cela va en s’accentuant sans cesse. Toutefois, les cadres du gouvernement réalisent de plus en plus que la GI exercée actuellement n’est pas adéquate et que cela fait entrave aux changements que le gouvernement du Canada doit apporter en prévision de l’avenir. Les approches isolées sont peu susceptibles de résoudre les problèmes liés à la GI. Il faut donc apporter les changements requis selon une approche concertée.

La première étape à cet égard consiste à s’assurer que nous avons une même compréhension de la nature des problèmes. Le présent document récapitule les résultats de travaux de vaste portée menés en collaboration, dans le but de regrouper l’information, de confirmer et d’examiner plus à fond ces problèmes, d’en déceler d’autres et de les analyser afin d’en connaître les causes fondamentales.

Lacunes sur le plan de la GI

Au sein du gouvernement du Canada (GC), divers besoins, et ce à tous les niveaux, ne trouvent pas réponse en raison des lacunes liées à la gestion de l’information (GI). Ces problèmes compromettent la capacité des programmes de fonctionner adéquatement et d’atteindre les résultats escomptés, et occasionnent parfois des coûts plus élevés que prévu. En bout de ligne, les lacunes au niveau de la GI empêchent le GC de répondre aux attentes et aux besoins de la population du pays comme il le voudrait.

L’écart entre la capacité de GI actuelle et ce qui devrait normalement exister – c’est-à-dire sur le plan de la GI – n’est pas le même pour tous les programmes. Les besoins en matière de GI sont répartis en trois catégories, selon la nature du programme client : la première catégorie englobe les besoins communs à tous les programmes du gouvernement du Canada, la deuxième, les besoins particuliers aux programmes de la direction et la troisième, les besoins particuliers aux programmes de prestation intégrée de services. Le degré de complexité des besoins varie beaucoup entre ces clients. Cela dit, si la capacité de GI n’est pas uniforme dans l’administration fédérale, elle est constamment inférieure aux besoins, comme le montre l’illustration suivante.

Même si les responsables des programmes et les ministères individuels peuvent « se débrouiller » dans cet environnement et fonctionner sans atteindre leurs pleines capacités, les problèmes liés à la GI posent un défi de taille au niveau de la direction et de l’organisation, où l’on constate qu’il est particulièrement difficile, voire impossible, d’élaborer et de mettre en œuvre des initiatives horizontales pour l’intégration des services.

Les lacunes liées aux programmes

Les programmes ont besoin d’une information de qualité pour donner de bons résultats, fournir leurs services et faire l’objet d’une gestion efficace. Il leur faut de l’information pour faire le suivi des décisions et des processus. Il faut également que l’information soit conservée et protégée, et qu’elle soit mise à la disposition de collaborateurs, au besoin.

On ne répond pas entièrement à ces besoins parce que l’on ne dispose pas de toute l’information requise et que l’information n’est pas conservée et protégée comme il se doit. Ces lacunes donnent lieu à une perte d’efficience, et il est plus difficile d’exercer une gestion responsable des programmes et de faire en sorte que ces derniers répondent aux besoins de leurs clients.

Les lacunes liées à la gestion intégrée

Aux fins des programmes pangouvernementaux, des programmes ministériels et des programmes de la direction, il faut pouvoir compter sur l’intégrité de l’information consignée par le gouvernement du Canada concernant les processus et les décisions, ainsi que sur le respect des droits des clients dans le cadre des opérations gouvernementales, plus particulièrement en ce qui touche le traitement des renseignements personnels. Ces programmes doivent être à même de procéder à l’agrégation verticale de l’information à des fins de responsabilisation ministérielle, et à son agrégation horizontale dans le cas de programmes et de services ayant une dimension interministérielle et intergouvernementale. Il s’agit d’une condition essentielle pour permettre au gouvernement de mener ses activités à la manière d’une entreprise. Pour assurer le bon déroulement des programmes de la direction, il faut également que les fonds d’information et les processus de gestion de l’information soient structurés de manière à permettre au gouvernement d’apporter facilement des changements. Enfin, la direction doit garantir que tous les programmes gouvernementaux, y compris le Programme de GI, soient exécutés efficacement dans un contexte intégré, à l’échelle de l’administration fédérale.

Ces besoins ne sont pas entièrement comblés, en raison d’une application inadéquate des règles et pratiques de GI et du fait que le Programme de GI n’est pas efficace dans un contexte intégré. Dans certains cas, ces problèmes empêchent la direction de s’acquitter de ses obligations redditionnelles envers les citoyens au chapitre de l’information et de gérer efficacement l’administration fédérale de façon intégrée, ou ils peuvent obliger cette dernière à engager des coûts plus élevés pour y arriver.

Les lacunes liées aux opérations horizontales

Si l’on veut procéder à l’intégration des services, c’est‑à‑dire fournir des programmes et des services qui vont au‑delà des frontières organisationnelles, les programmes de prestation intégrée doivent disposer d’information se prêtant à une interprétation correcte à la lumière du contexte dans lequel elle a été saisie ou créée; cette information doit en outre pouvoir être agrégée de façon efficace et efficiente avec celle recueillie ailleurs.

Ces besoins ne sont pas entièrement comblés, en raison d’une concordance inadéquate entre l’information et les processus de gestion de l’information. Dans ces circonstances, les programmes de prestation intégrée ne peuvent combiner ou intégrer des services, ou ne peuvent le faire de façon efficiente, aux fins de produire des extrants présentant une valeur plus élevée pour les clients et d’atteindre de meilleurs résultats stratégiques.

Les causes fondamentales

Les problèmes mentionnés précédemment sont symptomatiques de problèmes intrinsèques à la GI. Ces derniers constituent les causes, et même pour certains les causes fondamentales, des problèmes des clients de la GI. On entend par causes fondamentales les véritables sources des problèmes observés. Si l’on élimine ces causes fondamentales, on règle complètement les problèmes.

Les causes fondamentales des problèmes associés à la GI sont récapitulés ci-après; elles sont classées par domaine opérationnel du Programme de GI.

Gestion du Programme de GI

• On n’a pas encore pris suffisamment conscience, au sein de la direction de l’administration fédérale, de la nécessité et de l’importance d’un programme de GI intégré.
• Il n’existe pas de cadre pangouvernemental englobant toutes les lois et les politiques en matière de GI, exposant de façon complète et cohérente les responsabilités et les modalités redditionnelles à l’égard de la GI et fournissant une orientation détaillée en vue de la conception d’un programme de GI intégré.
• Les services centraux requis pour se doter d’une capacité intégrée et fédérée en matière de GI – particulièrement les services de conception et de planification stratégiques – n’ont pas été mis en place.

Règles et pratiques de GI

• Les normes, les pratiques exemplaires et les procédures expresses de traitement de l’information – saisie, identification, entreposage, extraction, agrégation, utilisation, partage, modification, assurance de la qualité, archivage et élimination –, soit n’existent pas, soit sont incomplètes, soit ne sont pas appliquées de façon uniforme dans l’administration fédérale.
• Il n’y a pas de définition standard des métadonnées, ou encore ces définitions sont incomplètes ou ne sont pas appliquées de façon uniforme dans l’administration fédérale.
• Les normes, les pratiques exemplaires et les processus ne sont pas conçus dans une perspective pangouvernementale.
• On ne fournit pas une orientation complète sur l’interprétation des lois et des politiques, et l’orientation offerte n’est pas suivie de façon uniforme dans l’administration fédérale.
• Les responsabilités et les modalités redditionnelles touchant les règles et pratiques de GI ne sont pas incorporées systématiquement aux ententes de gestion et aux objectifs de rendement.
• Il n’y a généralement pas de sanction ni de récompense prévue relativement à l’application des règles de GI; lorsque des sanctions existent, elles ne sont bien souvent pas mises en application comme il se doit.

Fonctions et capacités de GI

• Les compétences et l’expérience requises en matière de GI ne sont pas systématiquement incorporées aux pratiques de RH.
• La formation en matière de traitement de l’information est insuffisante et présente des variations d’une organisation à l’autre.
• De même, la formation relative aux responsabilités et aux modalités redditionnelles en matière de GI est insuffisante et varie d’une organisation à l’autre.
• De nombreux outils de GI s’avèrent souvent inefficaces ou peu fiables.
• Souvent, les outils de GI ne peuvent être utilisés dans d’autres organisations, et ils n’ont pas de potentiel d’interopérabilité; cela peut tenir à leur conception ou à la façon dont ils sont mis en application.
• Il y a peu de ressources compétentes en matière de GI.

Traitement de l’information

• Les services ayant pour objet de faire savoir aux utilisateurs que l’information dont ils ont besoin existe et de leur indiquer où la trouver sont inadéquats, surtout lorsque les utilisateurs font partie d’autres organisations.
• L’information est entreposée à des endroits qui se prêtent mal à un accès autre que local.
• Les personnes et organisations disposant d’information pouvant être partagée ne connaissent pas les utilisations qui peuvent être faites de cette information en « aval » ou n’exercent aucun contrôle à cet égard.
• Il existe des fonds d’information volumineux, complexes et très disséminés qui ne présentent pas d’uniformité, sont de piètre qualité ou sont mal structurés.

Collectivité et culture de la GI

• La contribution de la plupart des employés à l’atteinte des résultats en matière de GI n’est pas dûment prise en compte.
• Certains employés s’inquiètent des répercussions possibles s’ils cherchent, trouvent et partagent certains renseignements.
• Les employés n’ont pas été incités à envisager le partage de l’information en tant que valeur culturelle.
• La plupart des gens ne comprennent pas la nature et l’utilisation possible de l’information dont ils assurent la régie dans un contexte d’entreprise.
• On ne considère pas la GI comme une compétence distincte et utile (comme une compétence distincte de la TI, par exemple).

Ces causes fondamentales rattachées à la gestion de programme, aux règles et pratiques, aux fonctions et aux capacités, au traitement de l’information ainsi qu’à la collectivité et à la culture seront au cœur des travaux visant à trouver des solutions aux problèmes associés à la GI.

Le contexte actuel dans l’optique du changement

Une compréhension commune des problèmes associés à la GI rend possible l’apport de changements concertés. Les stratégies et plans de changement doivent prendre en compte les facteurs caractéristiques de l’environnement dans lequel se situe l’Initiative de transformation du Programme de GI du gouvernement du Canada. Voici le résumé d’une évaluation initiale de ces facteurs, ce qui pourrait contribuer à la détermination des résultats de l’étape suivante, c’est‑à‑dire celle de la stratégie.

L’Initiative de transformation du Programme de GI

Bien que le travail effectué ait porté sur beaucoup d’aspects de la GI, il n’existe aucun cadre conceptuel d’ensemble permettant de réunir les différentes solutions aux problèmes associés à la GI; il n’existe pas non plus de plan directeur pour coordonner la marche à suivre dans les nombreuses organisations devant participer à cette initiative. Les approches isolées en vue de résoudre les problèmes de GI se sont généralement révélées inefficaces. Le gouvernement du Canada doit miser sur une capacité de gestion de l’information cohérente, clairement établie et disposant d’un large appui. Sinon, le gouvernement aura de plus en plus de difficulté à s’acquitter de ses engagements stratégiques envers les Canadiens en ce qui touche la régie responsable de leur information. Les obstacles à la collaboration, à l’harmonisation des programmes et à l’intégration des services deviendront de plus en plus difficiles à surmonter, et le gouvernement aura plus de mal à s’adapter au changement et à atteindre des résultats publics probants. Dans le cadre des grandes initiatives de transformation, qui subiront des pressions extrêmes en vue de produire des résultats, il faudra chaque fois trouver des solutions particulières aux problèmes de GI.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), en collaboration avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et Bibliothèque et Archives Canada (BAC), dirige l’Initiative de transformation du Programme de GI du GC, axée sur l’élaboration de services de GI de la prochain ou de la nouvelle génération au sein du gouvernement du Canada.

Cette initiative se traduira par une amélioration des résultats en matière de GI pour le gouvernement du Canada :

• Amélioration de la disponibilité de l’information à l’intention des programmes, à l’appui de la prestation de services, de la collaboration, de la gestion des programmes et du suivi des processus et des décisions.
• Amélioration de la conservation et de la protection de l’information des programmes.
• Meilleure structuration de l’information et des processus connexes à l’appui de l’intégration des services.
• Meilleure structuration de l’information et des processus connexes en vue de promouvoir la capacité d'adaptation du gouvernement, d’assurer le respect des droits des clients, de garantir l’intégrité des documents du gouvernement et d’aider ce dernier à mener ses activités à la façon d’une entreprise.
• Mise en place d’un programme de GI structuré de façon à pouvoir être efficace dans l’ensemble de l’administration fédérale.

Recommandation

Mettre en œuvre l’Initiative de transformation du Programme de GI du gouvernement du Canada; à cette fin, mener à bien les étapes de la stratégie, de la conception et de l’analyse de rentabilisation que comporte la méthodologie de conception et de planification stratégiques.

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