ARCHIVÉ - Les indicateurs sociaux et les rapports gouvernementaux - gouvernement du Canada

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Louise Bellefeuille-Pregent, Directrice principale, et Tim Wilson, Analyste principal, Gestion horizontale des résultats, Secrétariat du Conseil du Trésor

Résumé

Du point de vue du conseil de gestion du gouvernement du Canada (le Conseil du Trésor et le Secrétariat), des indicateurs sociaux clés peuvent s'avérer utiles pour mener à bien une analyse pangouvernementale. Ils peuvent permettre d'atteindre une meilleure compréhension des grands courants sociaux afin de mieux orienter la politique et la planification et d'établir un contexte pour évaluer le rendement du gouvernement. Les premiers travaux exploratoires du gouvernement dans ce domaine ont mené à la publication d'un rapport annuel, Le rendement du Canada (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc-fra.asp). Il ne fait pas de doute que le rapport annuel rempli ce dernier objectif, à savoir fournir un contexte permettant d'évaluer le rendement du gouvernement. Toutefois, le lien explicite avec le processus de planification n'est pas encore établi. Le présent document décrit la méthode employée pour faire état des indicateurs sociaux utilisés dans le rapport Le rendement du Canada ainsi que l'orientation que ce mode de présentation de l'information pourrait prendre au gouvernement du Canada - à savoir, l'utilisation des indicateurs sociaux en combinaison avec un processus de planification pangouvernemental.

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1. Point de vue du Conseil de gestion

Le Conseil du Trésor du Canada est un comité du Cabinet, qui gère les responsabilités du gouvernement du Canada en matière de finances, de personnel et d'administration. En tant que gestionnaire principal et employeur de la fonction publique, le Conseil du Trésor établit des politiques dans ces domaines, examine et approuve les plans de dépenses proposés par les ministères du gouvernement et suit de près l'élaboration des programmes approuvés. Son organe administratif, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), aide les ministres du Conseil du Trésor à jouer leurs rôles.

Par conséquent, le point de vue du Conseil du Trésor et du Secrétariat à l'égard des principaux indicateurs sociaux n'est pas celui d'un simple technicien ou statisticien. En tant que « conseil de gestion » du gouvernement, le Conseil du Trésor du Canada et le Secrétariat considèrent les rapports sur les indicateurs sociaux clés comme essentiels pour situer le contexte pangouvernemental dans lequel s'inscrivent l'établissement des priorités et l'évaluation du rendement. En outre, de tels rapports sont une façon d'amener le gouvernement à rendre des comptes au Parlement et aux Canadiens au sujet des résultats obtenus au moyen des ressources allouées.

Le document reflète l'expérience acquise par le gouvernement du Canada quant à l'application des indicateurs sociaux du point de vue du conseil de gestion, à savoir pour la préparation des rapports pangouvernementaux. Plus précisément, le document expose :

• le contexte dans lequel s'inscrit le concept - l'origine de l'idée consistant à utiliser des indicateurs sociaux dans les rapports pangouvernementaux au Canada et les objectifs de ce type de rapport;
• l'approche - les mesures prises entre 1996 et 2001 par le gouvernement du Canada, pour établir un ensemble d'indicateurs clés essentiels et dresser un cadre permettant de faire état de l'évolution des indicateurs du point de vue pangouvernemental;
• notre état d'avancement - le moyen qu'utilise actuellement le gouvernement du Canada pour rendre compte des indicateurs sociaux du point de vue pangouvernemental, Le rendement du Canada¹;
• les orientations futures éventuelles - l'utilisation des indicateurs sociaux conjointement avec un processus de planification et de rapport à l'échelle gouvernementale.

2. Contexte

Depuis le milieu des années 1990, plusieurs facteurs interdépendants sont entrés en jeu pour établir le fondement d'un rapport sur les indicateurs sociaux d'un point de vue global, au sein du gouvernement du Canada : il s'agit des projets menés pour « améliorer les rapports au Parlement », de l'engagement pris par le gouvernement à l'égard de la « gestion axée sur les résultats », de la promotion croissante d'accords de collaboration ou « horizontaux » et de rapports connexes, et de la résurgence de la recherche sur « les indicateurs sociaux ou relatifs à la qualité de vie ».

Amélioration des rapports au Parlement : Le projet d'amélioration des rapports au Parlement a été amorcé en 1994, de concert avec un groupe de travail parlementaire. Le projet avait pour objectifs d'améliorer les documents sur la gestion des dépenses qui sont déposés au Parlement, et de préparer des rapports ministériels sur la planification et le rendement pour les distribuer au Parlement et au public canadien, de façon plus efficace et rentable, en utilisant la technologie de l'information.

Le renforcement de la responsabilisation envers le Parlement et la population canadienne constitue un engagement fondamental et permanent du gouvernement du Canada. Il est indispensable de fournir aux parlementaires et aux Canadiens une information de première qualité et en temps opportun sur les plans et les réalisations du gouvernement « pour mettre en oeuvre un programme axé sur les citoyens, car elle permet à ceux-ci de participer de façon plus active à la formulation de la politique publique, et de mieux la comprendre »².

Les discours du budget de 2003 et de 2004 ont réitéré l'engagement du gouvernement à améliorer ses rapports au Parlement. Puis, en mars 2004, le gouvernement a publié dans les détails son plan exhaustif visant à moderniser la gestion de la fonction publique, intitulé Renforcer la gestion du secteur public : Aperçu du plan d'action et des principales initiatives du gouvernement (http://www.tbs-sct.gc.ca/spsm-rgsp/index-fra.asp). Le plan prévoit l'engagement d'améliorer les rapports au Parlement et au public : « les rapports doivent être déposés au Parlement en temps opportun, ils doivent être clairs, utiles et adopter une perspective qui couvre l'ensemble de l'appareil gouvernemental » (p. 24).

Cet engagement permanent à améliorer les rapports et à fournir une information du point de vue de l'ensemble du gouvernement a joué en faveur de l'utilisation d'indicateurs sociaux clés dans les rapports du gouvernement. Par exemple, les parlementaires ont fait remarquer que les résultats des efforts déployés par le gouvernement étant souvent « décloisonnés », l'information sur le rendement individuel des ministères et des organismes se prête à une meilleure interprétation lorsqu'on peut la situer dans un contexte objectif. Par exemple, dans le Trente-septième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, intitulé Projet d'amélioration des rapports financiers au Parlement - Phase 2 : Continuons en avant (juin 2000), on parle « d'indicateurs de performance de haut niveau ». Selon le rapport, « les indicateurs sociaux permettent essentiellement d'établir un rapport entre un programme public particulier et des objectifs de politique donnés et des considérations sociales plus vastes »³. Dans cette même veine, en 2001 une série de séminaires intitulée « Mesurer la qualité de vie : L'utilisation des retombées sociales par les parlementaires » a été offerte aux parlementaires, aux hauts fonctionnaires et aux membres du milieu d'orientation. Les séminaires ont abouti à la conclusion que le fait d'axer les rapports sur les retombées sociales pourraient être une façon plus efficace de faire participer les parlementaires et les citoyens au processus politique, jetterait les bases d'une meilleure relation de travail entre le monde politique et les fonctionnaires et donnerait une « perspective englobant l'ensemble du gouvernement »⁴.

Pour que ces rapports de « haut niveau » soient liés aux objectifs des programmes et des politiques du gouvernement, il faut toutefois que les gestionnaires de la fonction publique prévoient les résultats des politiques et des programmes, en suivent l'évolution de près et en rendent compte. Pour le gouvernement du Canada, une « gestion axée sur les résultats » jette les bases d'une structure de rapports améliorés et complets.

Gestion axée sur les résultats : Il y a longtemps, dans la fonction publique, que l'on prétend que les gestionnaires devraient gérer en fonction des résultats; on pourrait dire que le gouvernement du Canada a commencé à parler de gestion axée sur les résultats dans les années 1960, au moment de l'étude menée par la Commission Glassco sur l'organisation gouvernementale dont le thème était « laisser la gestion aux gestionnaires ». Néanmoins, c'est vers le milieu des années 1990 que le concept a commencé à prendre de la vigueur au Canada - c'est-à-dire à une période où les gouvernements du Canada ont dû faire face à des déficits budgétaires et où la fonction publique a été appelée à faire plus avec moins.

La gestion axée sur les résultats est inscrite dans le cadre de gestion moderne du gouvernement du Canada Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. Les engagements autour desquels s'articule le cadre de gestion sont les suivants :

• mettre l'accent sur les citoyens, par exemple en utilisant la technologie d'Internet et de l'information pour offrir un « accès à guichet unique » aux services gouvernementaux;
• adopter un ensemble de valeurs claires dans quatre domaines - valeurs démocratiques, professionnelles, déontologiques et humaines;
• gérer pour obtenir des résultats, par exemple communiquer une information exacte et en temps opportun sur les résultats obtenus par le gouvernement au moyen de ses programmes et services, tirer des leçons de l'expérience et instaurer la confiance du public;
• veiller à faire des dépenses judicieuses, à la fois à l'échelle des ministères et des organismes et à l'échelle du gouvernement dans son ensemble.

Bien que dans le passé les gouvernements aient mis l'accent sur les intrants, les activités et les extrants, le gouvernement du Canada s'est engagé à adopter un programme de gestion moderne qui insiste sur les résultats réels. Dans la fonction publique, on entend par « résultats », les changements positifs apportés aux conditions de la société canadienne en conséquence des programmes publics - directs ou indirects. Ils s'alignent sur les objectifs sociaux fixés par le gouvernement du jour⁵. La gestion axée sur des résultats consiste entre autres à repenser le « cycle de vie » d'un programme ou d'une politique. « Il faut donc définir clairement les résultats à obtenir, mettre en oeuvre le programme ou le service, mesurer et évaluer le rendement puis, au besoin, apporter des ajustements pour en accroître l'efficience et l'efficacité. Ce type de gestion amène aussi à faire rapport sur le rendement en des termes compréhensibles pour la population. »⁶

Faire rapport en des termes compréhensibles pour la population canadienne signifie adopter une approche « axée sur les citoyens » à des fins de rapport. Au même titre qu'une prestation des services « axée sur les citoyens » signifie l'abandon de l'approche traditionnelle « axée vers l'extérieur » - l'approche traditionnelle qui donne plus de poids aux organisations gouvernementales qu'aux besoins et aux priorités des citoyens - des rapports axés sur les citoyens sont un moyen de communiquer de l'information sur l'aboutissement des efforts déployés par le gouvernement à un niveau dépassant le cadre des ministères ou des programmes pris individuellement. C'est une autre raison pour laquelle il est important de faire rapport sur les indicateurs sociaux clés. C'est aussi l'une des raisons qui ont amené le gouvernement du Canada à examiner les possibilités de planifier des résultats « horizontaux », de les suivre de près et d'en rendre compte.

Horizontalité : Les retombées sociales et économiques qui sont mesurées au moyen des indicateurs sociaux clés et qui constituent les objectifs de l'activité gouvernementale dépassent le cadre de chaque organisation et intéressent plus d'un ministère ou d'une administration, ainsi que d'autres partenaires⁷. Depuis le milieu des années 1990, on se soucie de plus en plus de repenser cette dimension horizontale de l'appareil gouvernemental. On n'a pas encore tranché la question de savoir si « l'horizontalité » dans la fonction publique est un phénomène nouveau ou pas. On pourrait dire que « ...depuis la Confédération, les gouvernements canadiens sont préoccupés par la sempiternelle recherche d'un 'gouvernement coordonné' ». Toutefois, on peut également prétendre que pendant la décennie écoulée, la complexité de la question, et la sensibilisation à celle-ci, ont pris beaucoup d'ampleur⁸.

L'accent sur les résultats dont il est question précédemment, et qui s'inscrit de façon générale dans la « nouvelle gestion publique », a certainement été l'un des facteurs qui a fait de l'horizontalité une question de préoccupation. Parmi les autres facteurs en jeu, il conviendrait bien sûr de citer l'engagement à assurer une prestation de services uniforme et à guichet unique à la population canadienne ainsi que le développement des technologies des communications, qui facilitent la création spontanée de réseaux pour l'exécution des politiques et des programmes.

Au chapitre de la collaboration et des rapports à l'échelle intergouvernementale, un événement important, qui remonte à février 1999, est la conclusion par le gouvernement fédéral et l'ensemble des provinces et des territoires à l'exception du Québec de l'Entente-cadre sur l'union sociale (ECUS) (http://socialunion.gc.ca/news/020499_f.html). L'Entente s'appuie sur les accords antérieurs et donne davantage de visibilité à la responsabilisation. À ce propos, les dispositions de l'ECUS amènent les gouvernements à prendre l'engagement :

• de rendre compte directement à la population canadienne - ce qui revient à suivre de près les retombées de la politique sociale, à les évaluer et à en rendre compte publiquement;

• d'élaborer des cadres de responsabilisation conjoints pour les nouvelles initiatives sociales pancanadiennes financées au moyen de transferts aux provinces et aux territoires.

La définition de la responsabilisation intergouvernementale table sur la participation des citoyens à la définition des questions et dossiers à l'ordre du jour et au processus d'élaboration des politiques. La présentation de rapports sur les résultats sociaux, ou la « qualité de vie » « peut faciliter la mise en oeuvre de processus visant à faire participer les citoyens à l'élaboration des politiques »⁹.

Le Cadre multilatéral pour les ententes sur le marché du travail visant les personnes handicapées, auquel les ministres responsables des services sociaux du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires¹⁰ ont donné leur aval le 5 décembre 2003, est un exemple de cadre conjoint qui prévoit la préparation de rapports sur les retombées sociales. Le Cadre multilatéral a pour objectif d'améliorer la situation de l'emploi des personnes handicapées, en renforçant leur aptitude à l'emploi, en accroissant les possibilités d'emploi qui leur sont offertes et en renforçant la base de connaissances existante.

Les rapports publics sont le fondement de la responsabilisation sous le régime d'un tel cadre, et ils témoignent des engagements pris aux termes de l'ECUS de suivre de près l'évolution des programmes sociaux, de les évaluer et de rendre compte régulièrement de leurs résultats aux citoyens. Les ministres ont accepté de rendre compte non seulement des indicateurs de rendement des programmes, mais aussi des indicateurs sociaux de la participation au marché du travail - comme le taux d'emploi des personnes handicapées en âge de travailler, le revenu d'emploi et le niveau de scolarité- pour leur territoire ou à l'échelle nationale, compte tenu de la disponibilité des données.

Recherche sur les indicateurs sociaux : Au cours des quelque dix dernières années, les mesures types des progrès que nous accomplissons en tant que société - comme le produit intérieur brut (PIB) par habitant - ont été taxées d'insuffisantes pour brosser un tableau global de notre « qualité de vie »¹¹. La recrudescence de la recherche sur les indicateurs sociaux est essentiellement liée à l'effort visant à renouveler le concept de « qualité de vie »¹². Dans ce contexte, la « qualité de vie » se distingue du « niveau de vie » - celui-ci étant en général perçu comme l'évaluation quantitative du bien-être économique uniquement. « Par exemple, une personne peut avoir un niveau de vie élevé, mais travailler à des heures irrégulières, ne pas avoir de sécurité d'emploi et subir des niveaux de stress mettant sa vie en danger. Son niveau de vie ne traduit pas ces résultats. »¹³

Au Canada, le regain d'intérêt manifesté pour la recherche sur les indicateurs sociaux s'est traduit par l'effort de dresser des cadres de recherche et d'établir des rapports à l'échelle communautaire, au niveau provincial mais aussi au niveau national¹⁴. Toutefois, la conduite des recherches et l'établissement des rapports à l'échelle nationale ne relèvent pas uniquement de la compétence du gouvernement fédéral. Par exemple, le Projet des indicateurs de qualité de la vie dirigés par les Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, un organisme privé à but non lucratif, a consisté en la création d'un ensemble prototype d'indicateurs nationaux sur la qualité de vie, pour faire ressortir la gamme de questions qui importent véritablement aux yeux des citoyens. Après avoir fait participer les citoyens à l'établissement des indicateurs pertinents, en 2002 on a publié le rapport La qualité de vie au Canada : Bulletin des citoyens et citoyennes¹⁵. On peut résumer ainsi la différence entre les efforts déployés par cet ONG et ceux du gouvernement du Canada : l'ONG tient à apporter des éclaircissements au sujet des grands processus d'élaboration de la politique¹⁶, tandis que le gouvernement fédéral vise à établir des liens entre ce genre de rapport et l'établissement des priorités ainsi que l'évaluation de son rendement.

3. Approche

Tous ces facteurs - amélioration des rapports au Parlement, gestion axée sur les résultats, horizontalité et recrudescence de la recherche sur les indicateurs sociaux remontent au milieu des années 1990 et soulignent un but commun : faire rapport sur les retombées et les indicateurs sociaux pour l'ensemble du gouvernement - les « objectifs...sont de parvenir à une meilleure compréhension des grandes tendances sociales, de la part de toutes les parties prenantes, afin d'orienter l'élaboration des politiques et la planification, et d'établir le contexte dans lequel on pourrait évaluer le rendement de l'État » (Rendre compte des résultats 1997, p. 19). Cette partie du document présente les mesures concrètes que le gouvernement du Canada a prises pour atteindre cette destination.

Engagement initial : En 1996, le président du Conseil du Trésor a déposé au Parlement son rapport annuel sur les fonctions d'examen et de contrôle de gestion du gouvernement¹⁷. Le rapport confirme la confluence des forces décrites précédemment et précise que d'autres administrations ont commencé à se pencher sur le concept de rapport pangouvernemental sur les retombées et les indicateurs sociaux : « On peut adopter différentes approches pour définir les grands objectifs sociaux et économiques et faire rapport à leur sujet. L'une de ces approches, qui tend à s'imposer dans d'autres compétences, consiste à définir quelques indicateurs de base du rendement de l'administration gouvernementale, puis à les mesurer et à faire régulièrement rapport à ce sujet. » Le rapport fait également état de certains des avantages de cette approche en matière de rapport, à savoir qu'elle assure :

• un seul point de vue global sur l'information la plus importante qui conditionne les priorités et les décisions du gouvernement;
• une vision stable et plus stratégique des objectifs gouvernementaux;
• un contexte persuasif illustrant les relations entre les programmes et favorisant une coopération accrue aussi bien à l'intérieur des ministères et organismes qu'entre eux;
• une approche plus transparente et plus disciplinée prouvant l'intérêt des politiques et des programmes, qui a aussi l'avantage d'assurer la participation du public au-delà d'une simple consultation sur des questions particulières (p. 2).

Le rapport du président déposé en 1996 engageait le SCT à travailler « de concert avec Statistique Canada et avec d'autres ministères et organismes pour colliger l'information disponible afin d'établir un ensemble d'indicateurs de rendement de base à partir des données existantes, voire peut-être de données nouvelles ». Cet engagement consistait en « l'examen des leçons tirées dans d'autres compétences sur des questions telles que la nature des indicateurs les plus utiles, la façon de les choisir, de les mesurer et de les communiquer, celle d'assurer au public que la mesure est fiable, celle de savoir relier les indicateurs aux programmes et aux initiatives et enfin celle d'assurer la participation du public au processus » (p. 2-3).

Cet engagement a été de nouveau confirmé dans les rapports de 1997 et de 1998¹⁸. L'étude qui a suivi sur les indicateurs de rendement à l'échelle pangouvernementale a consisté à établir un ensemble d'indicateurs transsectoriels qui seraient utiles pour l'orientation stratégique, faciliteraient les approches horizontales et la communication plus claire avec les Canadiens¹⁹.

Au cours de ces années, outre les consultations et les recherches décrites précédemment sur les indicateurs, le gouvernement du Canada s'est penché sur l'élaboration de « cadres axés sur les résultats horizontaux ». Les cadres de « résultats » peuvent prendre diverses formes et suivre diverses méthodes - il peut s'agir de cadres de « rendement », de cadres de « responsabilisation », de cadres « d'évaluation », de cadres de « gestion et de responsabilisation axés sur les résultats »²⁰ - mais ce sont essentiellement des instruments permettant de planifier les activités du gouvernement, d'en suivre le déroulement de près et de rendre compte des résultats. Les résultats sont « horizontaux », car les cadres rendent compte des résultats sans se limiter à un ministère en particulier - et par conséquent font état des contributions d'autres ministères fédéraux, d'autres administrations et/ou d'autres secteurs de l'économie²¹.

Par exemple, en 1997-1998, le gouvernement du Canada a travaillé à un cadre particulier de résultats horizontaux dans le contexte de l'initiative sur les enfants annoncée dans le discours du Trône de 1997 (Rendre compte des résultats 1997, p. 21). En 1998-1999, le SCT a recueilli de l'information auprès des ministères et des organismes sur le « développement durable » et les « personnes handicapées », pour les analyser. Les travaux ont montré que l'information pouvait être regroupée sous quelques grands thèmes et que l'on pouvait adopter un point de vue pangouvernemental sur le rendement à cet égard (Une gestion axée sur les résultats 1999, p. 19). À ce moment-là, le Secrétariat du Conseil du Trésor travaillait également avec les ministères et d'autres administrations pour promouvoir l'élaboration et l'utilisation de données sur le rendement concernant les résultats horizontaux de façon plus générale (Une gestion axée sur les résultats 1998, p. 12-18).

Le cadre horizontal pour l'initiative concernant les enfants auquel il est fait allusion précédemment est un exemple de question ou de secteur de politique horizontal général - le fait de veiller à ce que les enfants aient une bonne qualité de vie est bel et bien un objectif commun des diverses organisations du gouvernement et de l'extérieur, sans pour autant qu'elles travaillent nécessairement ensemble à un programme ou à une initiative en particulier concernant les enfants. Sans perdre cela de vue, le gouvernement du Canada a également essayé d'isoler des instruments de gestion et de rapport plus spécifiques pour les « initiatives »²² horizontales. On peut définir une initiative horizontale comme étant « ...un projet pour lequel des partenaires, de deux organisations ou plus, ont conclu une entente officielle de financement (p. ex., par un mémoire au Cabinet, une présentation au Conseil du Trésor, une entente fédérale-provinciale) pour collaborer à la réalisation de résultats conjoints »²³.

En 2000, le SCT a commencé à établir une base de données pour y verser l'information sur les « résultats des initiatives horizontales », afin de les analyser²⁴. En outre, entre 2000 et 2003, le SCT a travaillé avec les ministères et les organismes afin de promouvoir l'utilisation des dispositions liées à la responsabilisation de l'Entente-cadre sur l'union sociale (ECUS) (voir précédemment). Le SCT a élaboré des lignes directrices sur la préparation des rapports et un modèle d'ECUS exhaustive afin de rendre compte des résultats obtenus par le truchement des engagements pris par le gouvernement fédéral envers les provinces et les territoires²⁵ en matière de financement. Lorsque le projet pilote est arrivé à expiration (2003), le SCT avait élaboré des lignes directrices qui intégraient l'établissement des rapports dictés par l'ECUS à la base de données corrélative sur les « résultats des initiatives horizontales ».

Cadre de présentation de rapports complets : En 1999, les travaux menés sur les indicateurs sociaux et les résultats d'initiatives horizontales ont abouti à un « cadre de présentation de rapports complets ». Essentiellement, ce cadre préconise une approche davantage holistique en ce qui touche l'établissement des rapports, consistant en trois éléments :

• des « rapports ministériels », traitant des priorités, des plans et des réalisations des ministères - soit l'information que l'on retrouve dans les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement²⁶;
• des « rapports sur les initiatives horizontales », qui font état des résultats qui vont au-delà des efforts individuels d'un ministère, d'une administration ou d'un secteur en particulier;
• des rapports sur les « indicateurs sociaux ».

« Selon ce cadre, les rapports sur la QV devraient être considérés comme faisant partie d'un rapport intégré et exhaustif sur la mesure du rendement qui brosserait, à l'intention des Canadiens, un tableau détaillé du rendement atteint dans des domaines intéressant les citoyens : amélioration de notre qualité de vie, degré de réalisation des objectifs sociétaux communs et résultats particuliers atteints par les programmes et services nationaux. »²⁷

Le cadre de présentation de rapports complets reconnaît que chaque type de rapport a un but différent. En d'autres termes, les rapports sur la qualité de vie ou les indicateurs sociaux visent à « renseigner les citoyens sur la façon dont ils peuvent influer sur l'orientation des politiques générales et sur la sélection des questions et dossiers à l'ordre du jour. ...La fonction de rapport sur les résultats atteints à l'égard de buts sociétaux communs vise à renseigner les citoyens pour les amener à participer, de concert avec d'autres intervenants tels que les organisations gouvernementales et non gouvernementales, à la définition et à la réalisation de buts communs. La fonction de rapport sur les résultats de programmes et la prestation de services des ministères a pour objet de permettre aux citoyens de tenir les gouvernements responsables, idéalement dans une perspective de transparence et d'apprentissage, plutôt que de se contenter de blâmer ou de critiquer. »²⁸

Par ailleurs, le concept de préparation de rapport, inhérent au cadre, a été pris en considération. On a proposé à ce moment-là que le rapport s'inspire des rapport annuels du président au Parlement : « Un rapport sur la QV devait être un rapport public plutôt qu'interne, qui pourrait être rendu public par le gouvernement fédéral, voire déposé au Parlement, sur le modèle du rapport sur la gestion axée sur les résultats, qui est déposé annuellement à l'automne. Il faudrait formuler clairement l'objectif du rapport et clarifier les liens entre une nouvelle initiative de rapport sur la QV, les actuels RMR et d'autres engagements en matière de rapport que le gouvernement fédéral a pris. »²⁹

En une première étape, pour étoffer le cadre, un groupe de travail se composant de hauts fonctionnaires a établi un ensemble d'indicateurs sociaux, qui figurent dans le tableau ci-dessous, qui ont été intégrés au rapport Une gestion axée sur les résultats 1999 et Une gestion axée sur les résultats 2000. L'information concernant chaque indicateur a été affichée sur le Web. Cette information consistait en une définition de l'indicateur, en une analyse de la tendance sous la forme d'un graphique, en des interprétations des données et en des comparaisons internationales pertinentes, en particulier des données comparables des États-Unis, le cas échéant.

Santé, environnement et sécurité publique	Débouchés économiques et participation à l'économie	Participation et inclusion sociales
Qualité de l'air/de l'eau Espérance de vie Mortalité infantile État de santé Taux de criminalité Crime avec violence	Niveau de scolarité Taux d'alphabétisation Taux d'emploi Produit intérieur brut par habitant Revenu discrétionnaire Recherche et développement/innovation	Mesures du racisme et de la discrimination Participation électorale Bénévolat Activité et productions culturelles

Question de la responsabilisation : L'idée sous-jacente au cadre de présentation de rapports complets, selon laquelle le gouvernement fédéral devait rendre compte des grands résultats sociaux et économiques obtenus parallèlement à ses propres plans et rendement au niveau ministériel soulève la « question de la responsabilisation » : peut-on rendre un gouvernement responsable du rendement au niveau de la société?

Il a été admis, et il est toujours admis, que seuls, les gouvernements ne peuvent être tenus responsables (au sens le plus strict du terme) du rendement d'une économie ou d'une société : « Compte tenu de la difficulté, dans ces types d'indicateurs, d'attribuer des changements à des mesures gouvernementales particulières, ce type de rapport ne peut être assimilé à un instrument pour tenir les gouvernements responsables, quoique certains puissent vouloir les utiliser à cette fin. »³⁰ En dépit de ces questions « d'attribution » ce genre de rapport convient pour une analyse des « contributions » faites par un gouvernement³¹. Qui plus est, même si les buts de société qui sont suivis et dont il est rendu compte dans le cadre de présentation de rapports complets dépassent ce dont le gouvernement est le seul à assumer la responsabilité (en ce qui touche l'incidence des mesures prises par le gouvernement ou les obligations d'un gouvernement rigoureusement définies dans l'optique constitutionnelle, ils reflètent des domaines où le gouvernement a un rôle important à jouer (Une gestion axée sur les résultats 1998, p. 26).

On pourrait dire par exemple que si le gouvernement du Canada n'est pas le seul responsable de la situation environnementale au pays ou encore le seul à rendre des comptes à cet égard - au sens où d'autres intervenants et les processus naturels exercent une influence importante - le gouvernement a bel et bien un rôle à jouer et il investit de ressources considérables dans ce domaine. Par ailleurs, le gouvernement est « responsable » devant les Canadiens et les parlementaires, de la situation et des mesures qu'il a prises pour y remédier.

Il convient également de noter que la province de l'Alberta, souvent perçue comme un chef de file pour ce qui est de l'utilisation d'indicateurs sociaux pour rendre des comptes à l'échelle du gouvernement, publie son rapport annuel Measuring Up pour « rendre des comptes » à ses citoyens. En fait, le rapport est préparé conformément à la loi provinciale Government Accountability Act³². Il va sans dire que compte tenu de ce qui a été dit précédemment au sujet de l'attribution, il doit s'agir ici d'un sens différent de la responsabilisation.

On a laissé entendre que la notion de responsabilisation devait être repensée dans le contexte d'un gouvernement moderne. En d'autres termes, on ne devrait pas voir dans la responsabilisation la notion de conformité aux règles et d'attribution du blâme. Les gouvernements devraient plutôt se tenir responsables (au sens de rendre des comptes), à l'instar de leurs partenaires, des « résultats ». Et c'est particulièrement le cas lorsqu'on essaie de s'attaquer à la « responsabilisation horizontale ». Dans le cas des programmes ministériels, la responsabilisation est suffisamment claire en ce qui touche les activités administratives, les règles et les liens hiérarchiques au sein du ministère en cause. Néanmoins, dans le cas des initiatives ou des questions horizontales, les partenaires doivent être tenus mutuellement responsables et envers leurs intervenants, à l'égard des résultats : à savoir faire en sorte que les politiques donnent les résultats souhaités. Dans le monde horizontal de la « responsabilisation liée aux résultats », la responsabilisation consiste à tenir compte de la complexité de la situation, suivre la situation de près et décrire les contributions aux résultats, et à tirer des leçons de l'expérience, sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas³³.

4. Où nous situons-nous aujourd'hui : le rapport Le rendement du Canada

Depuis 2001, le SCT donne suite à la suggestion exprimée pour la première fois pendant l'élaboration du cadre de présentation de rapports complets, à savoir préparer un rapport public, et de préférence le déposer au Parlement, en utilisant des indicateurs sociaux. Le premier rapport du genre s'intitule Le rendement du Canada 2001³⁴. La présidente du Conseil du Trésor a déposé le rapport au Parlement le 6 décembre 2001.

De quoi s'agit-il?:Le rendement du Canada est le rapport annuel du président du Conseil du Trésor au Parlement, qui fait état du rendement du Canada - et remplace l'ex-rapport intitulé Une gestion axée sur les résultats. Les rapports de 2002 et de 2003 ont été déposés et nous prévoyons déposer l'édition de 2004 à la fin de novembre ou au début de décembre.

Les rapports contiennent de l'information sur un ensemble d'indicateurs sociaux regroupés sous quatre thèmes : l'économie, la santé, l'environnement et les collectivités. L'information conjoncturelle³⁵, des comparaisons internationales et des données ventilées sont fournies, le cas échéant, pour tous les indicateurs. Cet ensemble d'indicateurs a été agencé en se fondant sur les 16 premiers indicateurs susmentionnés. Les consultations qui ont été tenues auprès des spécialistes des ministères et de l'extérieur ont indiqué que nous devions rendre les thèmes plus « conviviaux » que les trois premiers, et que nous devions en ajouter trois autres : les substances toxiques, la biodiversité et l'activité physique³⁶.

Les rapports contiennent aussi de l'information sur certains programmes gouvernementaux clés qui contribuent à l'amélioration de la qualité de vie des Canadiens. Ce faisant, le rapport Le rendement du Canada contribue à plusieurs objectifs de gestion moderne décrits précédemment :

• appuyer le travail des parlementaires qui ont besoin d'un contexte pour examiner les résultats obtenus par les divers ministères et organismes;
• insister sur l'accent mis sur les citoyens par le gouvernement en servant de moyen de faire participer les Canadiens au débat des futures orientations stratégiques;
• promouvoir la gestion axée sur les résultats au sein du gouvernement fédéral et améliorer la qualité de l'information sur le rendement des programmes mis à la disposition des Canadiens et des parlementaires;
• soutenir la gestion horizontale et l'élaboration des politiques en donnant un aperçu des liens existant entre les diverses questions et entre les réponses à ces questions par divers ministères et organismes;
• contribuer à la transparence des plans et des réalisations du gouvernement fédéral et à sa reddition de comptes aux Canadiens et aux parlementaires³⁷.

Consultations : Après avoir déposé Le rendement du Canada 2001, le SCT a tenu des consultations auprès des Canadiens, des groupes de réflexion, des parlementaires, des gouvernements et d'autres partenaires au sujet de l'approche adoptée pour la préparation du rapport³⁸. Les consultations et les stratégies de participation ont été axées sur des questions comme le choix des indicateurs donnant une vision plus complète de l'économie, de la santé, de l'environnement et des collectivités; la présentation de l'information d'une manière maximisant la participation des Canadiens à l'élaboration des politiques gouvernementales; l'utilisation du rapport Le rendement du Canada pour promouvoir une culture d'apprentissage croissante sur la gestion des résultats et en fonction des résultats, et la participation des Canadiens à la définition des thèmes et des indicateurs qui reflètent leurs valeurs et la gamme de questions qui leur tiennent à coeur.

Essentiellement, on peut examiner les indicateurs dont il est question dans ce genre de rapport pangouvernemental sous trois angles : les priorités gouvernementales; les préoccupations des Canadiens et l'exactitude et la pertinence des données³⁹. Plus précisément, les consultations décrites précédemment ont confirmé l'ensemble de critères suivants en ce qui touche les indicateurs et les mesures choisis aux fins du rapport :

• l'information doit être pertinente; les indicateurs doivent refléter les valeurs canadiennes⁴⁰;
• l'information doit être temporelle; les données doivent souligner les tendances qui se manifestent au fil du temps et indiquer les progrès accomplis au regard des objectifs;
• l'information doit être disponible; les données doivent être facilement accessibles;
• l'information doit être comparable; il doit être possible de comparer les données avec celles d'autres pays;
• l'information doit être compréhensible; les données doivent être faciles à saisir par divers publics.

Les indicateurs et l'approche utilisés dans Le rendement du Canada ont également bénéficié du travail effectué par d'autres organisations comme la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) - à laquelle on a demandé en 2000 d'établir un ensemble d'indicateurs nationaux que les décisionnaires pourraient utiliser pour suivre de près l'incidence des pratiques économiques courantes sur les ressources naturelles et humaines⁴¹ - et des travaux menés sur des indicateurs comparables en matière de santé, par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires du Canada⁴². Le gouvernement est toujours déterminé à s'assurer que nous suivons de près ce genre de résultats au niveau de la société. Par exemple, pour certains secteurs prioritaires, comme les « villes » et les « Autochtones », le gouvernement s'occupe d'élaborer des indicateurs de progression clés, d'en suivre l'évolution de près et d'en rendre compte.

Il y a quelques autres principes importants pour la présentation des rapports, considérés comme sacrés dans le rapport Le rendement du Canada : l'équilibre (donner les bonnes et les mauvaises nouvelles); la présentation de données ventilées par sous-groupes ou de données régionales (essentiellement au moyen de la version électronique)⁴³, et l'inclusion d'indicateurs à la fois subjectifs et objectifs (par exemple, l'état de santé autoévalué en plus de l'espérance de vie)⁴⁴.

Évolutions : La portée du rapport a pris de l'ampleur au cours des deux dernières années. En 2003, on a ajouté le thème du changement climatique, ce qui a porté le nombre d'indicateurs à 20; dans la version 2004, nous envisageons d'élargir considérablement la portée du rapport en ajoutant deux secteurs thématiques complets (les Autochtones et Le Canada dans le monde) et de porter le nombre d'indicateurs de base à 32.

L'établissement d'un cadre pangouvernemental pour y insérer l'information à l'échelle de la société (voir le schéma 1) a été une importante innovation, et ce depuis le rapport de 2002. Le cadre en question donne un « modèle logique » pour le gouvernement du Canada - qui établit des liens entre les contributions des programmes et des ministères gouvernementaux et les résultats « horizontaux » (ou du « gouvernement du Canada ») et, en fin de compte, les thèmes sociaux en question, par exemple la « santé ». Si le cadre constitue un modèle logique, le rapport en soi constitue un énoncé du rendement. La substance du cadre est fournie dans la version électronique du rapport, qui permet au lecteur d'accéder, « en mode descendant », à des renseignements plus précis concernant les ministères et les programmes, et dont il est fait état dans les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement.

Schéma 1 : Le cadre pangouvernemental

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Une autre amélioration envisagée pour le rapport de cette année consistera à établir des liens plus rigoureux entre les plans et le rendement du gouvernement et les retombées et les indicateurs sociaux dont il sera fait état - au lieu de simplement regrouper les ministères en domaines sociaux, le rapport de 2004 présentera les « résultats du gouvernement du Canada » ou ses objectifs - qui par la suite pourraient fort bien s'accompagner de cibles ou de repères.

Leçons tirées : Dans l'ensemble, la réception a été bonne. Les spécialistes de la politique publique se sont montrés enthousiastes⁴⁵. Il en a été de même pour les cadres supérieurs de l'administration fédérale - qui sont d'avis que le point de vue « pangouvernemental » du rapport leur permet de situer leurs programmes ou leurs politiques dans le tableau d'ensemble. Néanmoins, il y a encore des améliorations à apporter pour rendre le rapport encore plus utile aux parlementaires; nous devons également redoubler d'effort pour faire davantage connaître le rapport aux Canadiens. Il se pourrait que les objectifs du rapport ne soient pas toujours clairs pour les parlementaires - au sens où il est censé servir de nombreuses causes. Dans ce même ordre d'idées, on s'est rendu compte de l'importance de cibler un auditoire primaire pour favoriser la perception collective du but du rapport. Le fait d'avoir clairement identifié l'auditoire primaire nous permet d'adapter l'information contenue dans le rapport afin de répondre précisément aux objectifs du lecteur, en rendant l'information plus utile et pertinente à ses yeux.

5. Orientations futures éventuelles : Planification pangouvernementale

Pendant l'établissement du cadre de présentation de rapport complets, on a fait une distinction entre deux buts généraux de ce type de rapport : « En particulier, il faudra que le gouvernement fasse la distinction entre le recours à cette fonction de rapport pour opérer des choix éclairés en matière de processus d'élaboration des politiques et l'établissement d'un lien explicite entre la présentation de rapports sur la QV et la définition des priorités. »⁴⁶ Dans sa forme actuelle, on ne sait pas tout à fait si le rapport Le rendement du Canada est vu comme un moyen « d'éclairer » les choix en matière de politiques ou s'il doit être rigoureusement lié à un processus de planification pangouvernementale. En conséquence, le gouvernement du Canada pourrait éventuellement apporter des éclaircissements en resserrant les liens entre le rapport et la planification et l'établissement des priorités du gouvernement⁴⁷.

Cette mesure s'inscrirait dans le cadre de l'engagement du gouvernement de continuellement réaffecter les ressources des priorités faibles aux priorités élevées. Les liens établis devraient donc montrer la façon dont ce genre de rapport pourrait dicter non seulement l'établissement des priorités mais aussi la planification dans le contexte de la réaffectation - éventuellement par son utilisation par les ministres du Conseil du Trésor et du Cabinet lorsqu'ils examinent les propositions d'affectation et de réaffectation. Une mesure à court terme susceptible d'être prise consisterait à inclure des états financiers dans le rapport : combien le Canada dépense-t-il pour l'environnement, ou plus précisément, pour réduire les effets du changement climatique? Cette option va aussi dans le sens de l'exemple fourni par la province de l'Alberta dans son rapport Measuring Up, qui inclut effectivement les états financiers consolidés du gouvernement provincial⁴⁸.

Par ailleurs, l'idée de diffuser une information sur les résultats et les dépenses du gouvernement dans son ensemble est énoncée dans Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : « Le gouvernement du Canada doit connaître les besoins et les objectifs des ministères, mais il doit aussi disposer d'une information interministérielle afin d'analyser les dépenses d'un point de vue global. » Le point de vue pangouvernemental sur les résultats et les dépenses pourrait servir de contexte à la fois pour évaluer le rendement des programmes gouvernementaux et établir les futurs priorités et plans : « Tout d'abord, il permet aux décideurs d'évaluer l'intégrité de la base actuelle des programmes... En second lieu, les connaissances tirées de l'analyse des dépenses gouvernementales facilitent la définition des priorités à l'échelle nationale. »⁴⁹

Cette démarche exigerait aussi l'officialisation du processus de planification pangouvernementale, conformément aux secteurs thématiques (ou aux « résultats du gouvernement du Canada ») dont il est question pour le rendement du Canada. Une façon de s'y prendre serait de tenir des consultations interministérielles sur la planification et le budget (au niveau des sous-ministres) et d'aborder un ou deux des thèmes retenus pour évaluer le rendement du Canada⁵⁰.

S'il est officialisé, le processus de planification pourrait donner un rapport pangouvernemental corrélatif sur les plans (Plans du Canada) - qui servirait d'appui au rapport Le rendement du Canada. Dans le Rapport sur les plans et les priorités qu'il a déposé récemment, le SCT parle de son intention d'entreprendre à moyen terme « l'élaboration d'un rapport de planification pangouvernemental qui décrirait les cibles visées par les gouvernements et qui permettrait des rapports plus clairs sur le rendement du Canada ».

6. Conclusion

Du point de vue du conseil de gestion du gouvernement du Canada, des indicateurs sociaux clés peuvent être utiles pour les analyses effectuées à l'échelle pangouvernementale. Ils peuvent servir à mieux comprendre les grandes tendances sociales qui se manifestent afin de guider la politique et la planification, et à établir le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Après avoir étudié cette possibilité, le gouvernement a produit un rapport annuel, Le rendement du Canada. Il n'y a pas de doute que le rapport annuel répond au deuxième de ces objectifs au sens où il donne le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Néanmoins, le lien explicite avec le processus de planification n'est pas fait.

Le SCT songe à étudier la possibilité de préparer un rapport de planification pour le gouvernement dans son ensemble, qui pourrait compléter Le rendement du Canada et faire le lien entre les rapports sur les indicateurs sociaux et une planification plus explicite à l'échelle pangouvernementale. L'aboutissement logique d'une telle démarche serait un rapport sur les Plans du Canada (parallèlement à l'actuel rapport Le rendement du Canada), ce qui concrétiserait la notion de cadre de présentation de rapports complets, qui fournirai

t de l'information concernant les plans et le rendement des ministères (rapports ministériels, accessibles dans les versions électroniques des rapports pangouvernementaux), de l'information sur les retombées sociales (dans les rapports annuels sur les plans et le rendement du gouvernement dans son ensemble) et de l'information sur les plans et le rendement concernant les « résultats du gouvernement du Canada » ou les résultats horizontaux. C'est ce dernier élément qui exige le plus de travail⁵¹. Pour le gouvernement du Canada, la prochaine étape à ce chapitre pourrait consister à dresser un processus de planification à l'échelle pangouvernementale (sur lequel s'appuierait le rapport de planification corrélatif) qui prendrait appui sur les résultats du gouvernement du Canada.

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1. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Le rendement du Canada 2003, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2003; http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc-fra.asp.

2. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 35; http://www.tbs-sct.gc.ca/report/res_can/rc-fra.asp.

3. Voir http://www.parl.gc.ca/InfoComDoc/36/2/HAFF/Studies/Reports/haffrp037-f.html.

4. Bennett, Carolyn, Lenihan, Donald G., Williams, John et Young, William, « Mesurer la qualité de vie : L'utilisation des retombées sociales par les parlementaires » Ottawa : Centre pour la collaboration gouvernementale, 2001; http://kta.on.ca/pdf/cg3.pdf.

5. Canada. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, « Rising to the Challenge: A Statement on Results and Results Reporting for Public Service Executives », document non publié, novembre 2004, p. ii.

6. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 12. L'approche adoptée par le Canada pour une gestion axée sur les résultats pour la période du milieu des années 1990 à 2000 est résumée dans « Results-based Management: Country Report Prepared for the OECD Outcome-focused Management Project », décembre 2000. Voir http://www.ppx.ca/NewsArchives/PDF/Result_Based_Management.pdf. Voir aussi Institut IDEA International, « Results-based Management: Lessons Learnt from Case Studies », septembre 2003, http://www.idea-international.org/docs/IDEA_RBM_final_report_19_09_03_Revised.pdf; et Bob Segsworth, « Accountability, Evaluation and Performance Monitoring: A Comparative Perspective », Investing in People: Creating a Human Capital Society for Ontario, RP (15), juin 2003; http://www.law-lib.utoronto.ca/investing/reports/rp15.pdf.

7. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation : rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996, p. 2; voir aussi Rendre compte des résultats 1997, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1997, p. 14-18, (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-1997F.pdf); Une gestion axée sur les résultats 1998, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1998, p. 11-18; Une gestion axée sur les résultats 1999, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1999, p. 18-32; Une gestion axée sur les résultats 2000, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 5-21 (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-2000F.pdf).

8. Bakvis, Herman et Luc Juillet, Le défi de l'horizontalité : ministères responsables, organismes centraux et leadership, École de la fonction publique du Canada, 2004, p. 9-16 .

9. Canada. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. « Qualité de vie -rapport conceptuel : les moyens de définir et de mesurer la qualité de vie et de présenter aux Canadiens des rapports à ce sujet », 2000, p. 2; http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/pubsdisc/qol-fra.asp.

10. Bien que le gouvernement du Québec souscrive aux principes généraux du document, il n'a pas participé à son élaboration. Toutefois, il contribue par l'échange d'information et de pratiques exemplaires. Le gouvernement du Québec a l'intention de continuer de traiter la question avec le gouvernement fédéral de façon bilatérale. Le gouvernement du Québec est exclu de toutes les allusions faites aux positions conjointes des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux dans le document.

11. Cela ne veut toutefois pas dire que ces mesures traditionnelles doivent être complètement abandonnées. Voir Joseph H. Michalski, « La qualité de vie au Canada : Bulletin des citoyens et citoyennes », juillet 2002, p. 7; http://www.cprn.com/doc.cfm?doc=47&l=en : « While the traditional measures of economic growth continue to be important benchmarks for economists to model certain types of economic behaviour, several analysts have attempted to utilize the tools of the social sciences to develop alternative accounting systems. For example, the HDI measures 'progress' through a composite index with three main components: the standard of living (GDP per capita and income above the low income cut-offs), educational attainment (adult literacy and years of schooling), and longevity or life expectancy ». Pour un bon résumé du contexte de la recherche sur les indicateurs sociaux ou la « qualité de vie », voir aussi Pierre André et Dieudonné Bitondo, Élaboration d'un cadre conceptuel et méthodologique pour l'évaluation intégrée des impacts des projets d'infrastructures linéaires sur la qualité de vie, Programme de recherche et de développement à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, 2001, partie 3.1. http://www.ceaa-acee.gc.ca/051/index_f.htm.

12. Ce regain d'intérêt pour la recherche sur les indicateurs sociaux avait été souligné par le président du Conseil du Trésor dans son rapport au Parlement Une gestion axée sur les résultats 1998 : « Au cours des dernières années, il semble y avoir eu recrudescence d'intérêt pour l'élaboration d'indicateurs supplémentaires du bien-être économique et social qui correspondent davantage à ce que les gens veulent savoir au sujet de l'état de la société. Dans certains instituts de réflexion et de recherche, l'expression 'indicateur social' commence aussi à englober des notions telles que la participation du public et l'établissement d'un consensus social plus large sur ce qui devrait être mesuré et comment ce devrait l'être. » (1998, p. 26).

13. Bennett, Carolyn, Lenihan, Donald G., Williams, John et Young, William, « Mesurer la qualité de vie : L'utilisation des retombées sociales par les parlementaires », Ottawa : Centre pour la collaboration gouvernementale, 2001, p. 12; http://kta.on.ca/pdf/cg3.pdf. Voir aussi « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 3.

14. Voir Legowsk, Barbara, A Sampling of Community- and Citizen-driven Quality of Life/Societal Indicator Projects, Ottawa, 2000; http://www.cprn.com/doc.cfm?doc=84&l=en

15. Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, http://www.cprn.com/theme.cfm?theme=15&l=en.

16. Legowsk, Barbara, A Sampling of Community- and Citizen-driven Quality of Life/Societal Indicator Projects, Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2000, p. iv: « Projects launched and maintained outside formal institutions where policies are made and resources assigned tend to serve as monitoring, information and advocacy tools. Depending on the credibility of the processes of development and the values framework underpinning the initiative, the project outputs may gain the recognition of institutions that control policy and resources. In contrast, projects undertaken within institutions that control policy and resources, as well as being information tools, can actively direct policies and programs and monitor results for feedback purposes ».

17. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation : rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996.

18. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Rendre compte des résultats 1997, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1997, (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-1997F.pdf); Une gestion axée sur les résultats 1998, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1998.

19. Voir Les Associés de recherche Ekos, « L'utilisation d'indicateurs sociaux comme instruments d'évaluation », août 1998, p. 19 ; (http://www.rhdsc.gc.ca/fr/sm/ps/dsc/evaluation/sp-ah064f/page09.shtml).

20. Voir le Secrétariat du Conseil du Trésor, « Guide d'élaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats », (http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/pubs/RMAF-CGRR/rmafcgrr-fra.asp).

21. Au Canada, le concept de « résultats horizontaux » a évolué au fil des ans; on les appelle également des « résultats sectoriels » (Rendre compte des résultats 1997, p. 21), des « enjeux collectifs » (Une gestion axée sur les résultats 1998-2000) et des « résultats partagés ».

22. Secrétariat du Conseil du Trésor, « Guide d'accompagnement -L'élaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats pour les initiatives horizontales », juin 2002; (http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/tools_outils/comp-acc-fra.asp); également Secrétariat du Conseil du Trésor, « La gestion des ententes de collaboration : Guide pour les gestionnaires régionaux », (http://www.tbs-sct.gc.ca/fcer-cfre/documents/mca-gec/mca-gec-fra.asp).

23. Secrétariat du Conseil du Trésor, Guide de préparation-Rapports ministériels sur le rendement 2003-2004, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/dpr/03-04/guidance/guide-fra.asp#Toc70476510).

24. Secrétaire du Conseil du Trésor, Base de données sur les résultats des initiatives horizontales, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/eppi-ibdrp/hrdb-rhbd/profil-fra.asp).

25. Secrétariat du Conseil du Trésor, Responsabilisation en vertu de l'Entente-cadre sur l'union sociale, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/dpr/01-02/Guidance/templates/soc-ent-fra.asp).

26. Chaque année, dans le cadre de la documentation produite pour justifier l'octroi de fonds par le Parlement, le gouvernement dépose deux séries de rapports ministériels au Parlement. Au printemps, les ministères et les organismes préparent leurs Rapports sur les plans et les priorités pour l'exercice à venir et à l'automne, ils présentent leurs Rapports ministériels sur le rendement, dans lesquels ils font état de leurs réalisations au cours de l'exercice écoulé.

27. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 9. Le cadre a été présenté au Parlement dans le rapport annuel de la présidente, Une gestion axée sur les résultats 1999.

28. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 2. Exemple des liens entre les trois paliers d'information : « . . .les résultats atteints par un programme fédéral donné, comme les soins prénatals, contribuent à la réalisation d'un objectif commun formulé dans le PANE et visent à réduire les taux de mortalité infantile, qui sont un indicateur de la QV » (p.10 ).

29. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 7.

30. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 2; voir aussi p.8: « Ce genre de transparence et d'obligation redditionnelle est l'objectif du mouvement auquel on assiste en faveur d'une approche d'apprentissage basée sur les valeurs et les résultats, en gestion publique moderne, que l'on retrouve de plus en plus souvent dans les RMR. La présentation de rapports sur la QV pourrait aussi être une composante de la gestion publique moderne, mais d'une façon qui tienne bien compte de la capacité souvent limitée des administrations publiques d'influer directement sur les indicateurs de QV choisis. Ainsi, la présentation de rapports de QV ne doit pas être interprétée comme un instrument d'imputabilité du gouvernement (quoique certains voudront l'utiliser de cette façon), mais plutôt comme un outil servant à éclairer le programme politique. Mais s'il veut une approche exhaustive en matière de communication de l'information, il conviendrait de compléter les rapports sur la QV par des rapports sur les résultats de programmes et la prestation de services que feraient les administrations publiques qui fournissent des renseignements aux citoyens sur les mesures particulières que prend le gouvernement pour influer, en bout de ligne, sur la qualité de vie au Canada. » À propos du « problème d'attribution » en ce qui touche les indicateurs sociaux, voir aussi Les Associés de recherche Ekos, « L'utilisation d'indicateurs sociaux comme instruments d'évaluation », août 1998, p. 23 ; ( http://www11.hrdc-drhc.gc.ca/pls/edd/SIEIx.shtml); à propos de la distinction entre les indicateurs de « rendement » qui mesurent le rendement des programmes gouvernementaux et les indicateurs « sociaux » , qui mesurent les retombées sociales, voir Anoma Armstrong et al, « Difficulties of Developing and Using Social Indicators to Evaluate Government Programs: A Critical Review », (http://www.evaluationcanada.ca/distribution/ 20021030_armstrong_anona_francis_ronald_bourne_michael_dussuyer_inez.pdf).

31. Voir Mayne, John, « Régler la question de l'attribution par l'analyse de la contribution : utiliser judicieusement les mesures du rendement », Bureau du vérificateur général, juin 1999; (http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/other.nsf/html/99dp1_f.html).

32. Voir Speers, Kimberley, « Performance Measurement in the Government of Alberta: Propaganda or Truth », juin 2004; (http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2004/Speers.pdf).

33. Voir Mayne, John, « La reddition des comptes dans le secteur public : vers une modernisation », janvier 1998; (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/oagtbs-fra.asp); voir aussi Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « What is Shared Accountability », Policy, Politics and Governance, vol. 5, novembre 2003 : (http://kta.on.ca/pdf/ppg5.pdf); Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « Accountability for Learning », Policy, Politics and Governance, vol. 4, juin 2003; (http://kta.on.ca/pdf/ppg4.pdf); et Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « Horizontal Government: The Next Step », Policy, Politics and Governance, vol 2, février 2003; (http://kta.on.ca/pdf/ppg2.pdf);

34. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Le rendement du Canada 2001, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2001, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/01/cp-rc-fra.asp); Le rendement du Canada 2002, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2002, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/02/cp-rc-fra.asp); Le rendement du Canada 2003, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2003, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc-fra.asp).

35. À propos de l'importance de l'information conjoncturelle, voir « Qualité de vie -rapport conceptuel », p.5. « Il faudrait faire une analyse des tendances pour chaque indicateur, puisque la mesure la plus utile de la QV n'est pas un instantané ponctuel, mais plutôt une analyse de l'évolution des données pendant les périodes pertinentes. »

36. Cet ensemble de 19 indicateurs est le fondement des rapports de 2001 et de 2002. En 2003, on a ajouté l'indicateur du changement climatique (émissions de gaz à effet de serre). Dans le rapport de 2004, nous songeons à élargir considérablement la portée du rapport en ajoutant deux secteurs thématiques complets et en augmentant le nombre d'indicateurs pour le porter à 32.

37. Comme l'a souligné David Zussman, un autre objectif de ce type de rapport pourrait consister à faire naître la confiance dans le gouvernement : « Greater information should pave the way for increased engagement in public policy debates, whether through government-led consultations or through active personal participation in policy formulation ». (« Evidence-based Policy Making: Some Observations on Recent Canadian Experience », avril 2003; http://www.ppforum.ca/en/).

38. En plus des groupes de concertation mis sur pied avec des spécialistes de l'extérieur, des Canadiens et des parlementaires, pour avoir une première idée de l'utilité et de la qualité du rapport, un bref questionnaire a été inséré dans les versions imprimées et électroniques. Le questionnaire donnait suite à l'engagement du gouvernement de tenir compte des opinions des Canadiens dans la préparation des rapports ultérieurs. Des commentaires sont également recueillis par l'intermédiaire de deux conseils consultatifs du secrétaire du Conseil du Trésor : le Comité consultatif externe, qui regroupe des spécialistes d'autres administrations ainsi que des spécialistes de la politique publique comme David Zussman et Judith Maxwell; le Comité consultatif des sous-ministres du secrétaire, par l'intermédiaire duquel les hauts fonctionnaires sont consultés.

39. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 6.

40. Au sujet du besoin de faire participer les citoyens, voir « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 8 : « rapports sur la QV consiste à aller au-delà de la transparence et de la responsabilité pour faire réellement participer les citoyens au processus de sélection des questions et dossiers à l'ordre du jour et d'élaboration des politiques. Certains ont qualifié cet aspect d'évolution selon laquelle les citoyens ne sont pas simplement considérés comme des électeurs ou des consommateurs de services publics, mais comme des partenaires de la gouvernance. Les sondages d'opinion dénotent clairement une volonté des citoyens de participer aux discussions sur les questions de politiques publiques qui sont importantes à leurs yeux, en particulier celles qui portent sur des valeurs fondamentales et impliquent des compromis à faire entre les valeurs, et montrent qu'ils ne sont pas satisfaits des traditionnels véhicules de communication des renseignements et de consultation que les gouvernements ont utilisés pour les faire participer au processus d'élaboration des politiques. » Ce type de rapport sur la qualité de vie et la participation des citoyens aux indicateurs est également une façon d'acquérir une compréhension commune de nos objectifs : « Les indicateurs définitifs de QV sur lesquels on s'est entendu doivent être pertinents aux citoyens et rendre compte de leurs valeurs quant à ce qui contribue à la QV. Il conviendrait donc de faire participer les citoyens à la définition des indicateurs et des mesures réelles utilisés pour évaluer le rendement. Il faudrait également faire appel à des experts pour veiller à ce que la méthodologie qui sous-tend les rapports soit crédible. » (« Qualité de vie -rapport conceptuel », p.2 ). Le Projet des indicateurs de qualité de la vie (décrit à la page 6 du présent document) est un bon exemple de la valeur de la participation des citoyens pour l'établissement des indicateurs.

41. Voir le rapport publié en mai 2003, L'État du débat : Les Indicateurs d'environnement et de développement durable pour le Canada, accessible sur le site Web http://www.nrtee-trnee.ca/fre/programs/Current_Programs/SDIndicators/index.html.

42. Voir le rapport fédéral publié à l'issue de ces travaux : Les Canadiens en santé :Rapport fédéral sur les indicateurs comparables de la santé 2002 , également accessible sur le site Web http://www.hc-sc.gc.ca/iacb-dgiac/arad-draa/francais/imputabilite/indicateurs.html.

43. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 6 : « Par exemple, la courbe des données canadiennes sur l'espérance de vie est positive au niveau national, mais le tableau est bien différent pour les données d'espérance de vie des Autochtones. En corollaire, il s'agirait de mesurer l'opportunité de fournir des données régionales qui seraient plus pertinentes pour les citoyens. Sur le plan technique, on pourrait concevoir un site Web consacré aux grands indicateurs, qui permettrait à l'utilisateur d'accéder, en mode descendant, à une information plus détaillée. » Quant à la capacité du rapport de permettre d'accéder « en mode descendant » à des éléments d'information plus détaillés, voir David Zussman, « New tool helps track how our money is spent », 14 avril 2003 -Ottawa Citizen; (http://www.ppforum.ca/en/.

44. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 3 : « Dans les études et ouvrages parus sur la question, on reconnaît qu'une telle notion comporte une dimension à la fois subjective et objective. "En ce qui a trait à la qualité de vie subjective, il est question de se sentir bien et d'être satisfait des choses en général. Quant à la qualité de vie objective, il s'agit de satisfaire aux exigences culturelles et sociétales en matière de richesse naturelle, de statut social et de bien-être physique." (Centre de recherches sur la QV, Danemark). Cela représente un défi pour ce qui est de mesurer la QV et de faire rapport à cet égard. Par exemple, les résultats d'un indicateur subjectif tel qu'un sondage d'opinion pourraient faire apparaître qu'un groupe en particulier se dit très satisfait de sa QV, alors que des indicateurs objectifs comme la santé, le logement, le revenu et l'éducation, appliqués au même échantillon, pourraient dénoter un niveau moins élevé de QV, peut-être, par rapport à d'autres personnes. Lequel de ces indicateurs représente la mesure la plus pertinente de la QV et lequel devrait guider la définition des programmes et l'élaboration des politiques? »

45. Voir David Zussman, « New tool helps track how our money is spent », 14 avril 2003 -Ottawa Citizen; (http://www.ppforum.ca/en/) et CCAF-FCVI L'informateur : Le rendement du Canada 2001; (http://www.ccaf-fcvi.com/french/index.html).

46. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p.4.

47. L'idée d'aligner plus étroitement Le rendement du Canada sur le cycle de planification et de reddition de comptes du gouvernement a été présentée dans le contexte des rapports sur les indicateurs sociaux d'autres pays au Groupe consultatif externe, et elle a été bien accueillie. Les autres provinces et pays dont il a été question à la réunion sont les suivants : l'Australie et son rapport Measuring Australia's Progress; la Nouvelle-Zélande et son rapport The Social Report; le Royaume-Uni et son rapport Achieving a Better Quality of Life; l'État du Minnesota et son rapport Minnesota Milestones et l'Alberta et son rapport Measuring Up. Cette démarche en fait de rapport semble correspondre aux pratiques exemplaires acceptées dans d'autres pays et pourrait faciliter l'octroi des crédits fondé sur les résultats à l'avenir.

48. Intégrer des données financières à l'actuelle structure du rapport Le rendement du Canada pourrait être une tâche complexe dans le cas des programmes pour lesquels les activités contribuent à plus d'un résultat du gouvernement du Canada. Par exemple, un programme social peut donner des résultats positifs dans les domaines de la santé et des collectivités, mais il est difficile d'attribuer une valeur pécuniaire exacte à ces deux retombées.

49. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 15.

50. Canada. Secrétariat Conseil du Trésor du Canada. 2004-2005, Un rapport sur les plans et les priorités, p. 32; (http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20042005/TBS-SCT/pdf/TBS-SCT-fra.pdf).

51. Toutefois, nous commençons à gagner du terrain également dans ce domaine. Par exemple, au cours de l'année écoulée, le SCT a travaillé avec les ministères pour établir un cadre exhaustif devant permettre de rendre compte des contributions faites par le gouvernement à l'objectif de société consistant à réduire les effets du changement climatique - (c.-à-d. en réduisant les émissions de GES). De même, le gouvernement s'est engagé à publier un bulletin des Autochtones. En conséquence, le SCT travaille avec les ministères pour dresser un cadre horizontal qui permet de saisir les contributions de tous les ministères et organismes fédéraux à la qualité de vie des Autochtones. Cette activité s'appuie sur les travaux menés antérieurement sur les « cadres horizontaux » (p. ex. les enfants) décrits précédemment.