LES INDICATEURS SOCIAUX ET LES RAPPORTS GOUVERNEMENTAUX  - GOUVERNEMENT DU CANADA
Louise bellefeuille-pregent, DIRECTRICE PRINCIPALE, ET
Tim Wilson, ANALYSTE PRINCIPAL, GESTION HORIZONTALE DES RÉSULTATS, SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR

1.	Point de vue du Conseil de gestion
	Le Conseil du Trésor du Canada est un comité du Cabinet, qui gère les responsabilités du gouvernement du Canada en matière de finances, de personnel et d’administration. En tant que gestionnaire principal et employeur de la fonction publique, le Conseil du Trésor établit des politiques dans ces domaines, examine et approuve les plans de dépenses proposés par les ministères du gouvernement et suit de près l’élaboration des programmes approuvés. Son organe administratif, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), aide les ministres du Conseil du Trésor à jouer leurs rôles. 
	Par conséquent, le point de vue du Conseil du Trésor et du Secrétariat à l’égard des principaux indicateurs sociaux n’est pas celui d’un simple technicien ou statisticien. En tant que « conseil de gestion » du gouvernement, le Conseil du Trésor du Canada et le Secrétariat considèrent les rapports sur les indicateurs sociaux clés comme essentiels pour situer le contexte pangouvernemental dans lequel s’inscrivent l’établissement des priorités et l’évaluation du rendement. En outre, de tels rapports sont une façon d’amener le gouvernement à rendre des comptes au Parlement et aux Canadiens au sujet des résultats obtenus au moyen des ressources allouées.
	Le document reflète l’expérience acquise par le gouvernement du Canada quant à l’application des indicateurs sociaux du point de vue du conseil de gestion, à savoir pour la préparation des rapports pangouvernementaux. Plus précisément, le document expose :
•	le contexte dans lequel s’inscrit le concept – l’origine de l’idée consistant à utiliser des indicateurs sociaux dans les rapports pangouvernementaux au Canada et les objectifs de ce type de rapport;
•	l’approche – les mesures prises entre 1996 et 2001 par le gouvernement du Canada, pour établir un ensemble d’indicateurs clés essentiels et dresser un cadre permettant de faire état de l’évolution des indicateurs du point de vue pangouvernemental;
•	notre état d’avancement – le moyen qu’utilise actuellement le gouvernement du Canada pour rendre compte des indicateurs sociaux du point de vue pangouvernemental, Le rendement du Canada; 
•	les orientations futures éventuelles – l’utilisation des indicateurs sociaux conjointement avec un processus de planification et de rapport à l’échelle gouvernementale.
2.	Contexte
	Depuis le milieu des années 1990, plusieurs facteurs interdépendants sont entrés en jeu pour établir le fondement d’un rapport sur les indicateurs sociaux d’un point de vue global, au sein du gouvernement du Canada : il s’agit des projets menés pour « améliorer les rapports au Parlement », de l’engagement pris par le gouvernement à l’égard de la « gestion axée sur les résultats », de la promotion croissante d’accords de collaboration ou « horizontaux » et de rapports connexes, et de la résurgence de la recherche sur « les indicateurs sociaux ou relatifs à la qualité de vie ».
	Amélioration des rapports au Parlement : Le projet d’amélioration des rapports au Parlement a été amorcé en 1994, de concert avec un groupe de travail parlementaire. Le projet avait pour objectifs d’améliorer les documents sur la gestion des dépenses qui sont déposés au Parlement, et de préparer des rapports ministériels sur la planification et le rendement pour les distribuer au Parlement et au public canadien, de façon plus efficace et rentable, en utilisant la technologie de l’information. 
	Le renforcement de la responsabilisation envers le Parlement et la population canadienne constitue un engagement fondamental et permanent du gouvernement du Canada. Il est indispensable de fournir aux parlementaires et aux Canadiens une information de première qualité et en temps opportun sur les plans et les réalisations du gouvernement « pour mettre en œuvre un programme axé sur les citoyens, car elle permet à ceux‑ci de participer de façon plus active à la formulation de la politique publique, et de mieux la comprendre ».
	Les discours du budget de 2003 et de 2004 ont réitéré l’engagement du gouvernement à améliorer ses rapports au Parlement. Puis, en mars 2004, le gouvernement a publié dans les détails son plan exhaustif visant à moderniser la gestion de la fonction publique, intitulé Renforcer la gestion du secteur public : Aperçu du plan d’action et des principales initiatives du gouvernement (http://www.tbs-sct.gc.ca/spsm-rgsp/index_f.asp). Le plan prévoit l’engagement d’améliorer les rapports au Parlement et au public : « les rapports doivent être déposés au Parlement en temps opportun, ils doivent être clairs, utiles et adopter une perspective qui couvre l’ensemble de l’appareil gouvernemental » (p. 24). 
	Cet engagement permanent à améliorer les rapports et à fournir une information du point de vue de l’ensemble du gouvernement a joué en faveur de l’utilisation d’indicateurs sociaux clés dans les rapports du gouvernement. Par exemple, les parlementaires ont fait remarquer que les résultats des efforts déployés par le gouvernement étant souvent « décloisonnés », l’information sur le rendement individuel des ministères et des organismes se prête à une meilleure interprétation lorsqu’on peut la situer dans un contexte objectif. Par exemple, dans le Trente-septième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, intitulé Projet d’amélioration des rapports financiers au Parlement – Phase 2 : Continuons en avant (juin 2000), on parle « d’indicateurs de performance de haut niveau ». Selon le rapport, « les indicateurs sociaux permettent essentiellement d’établir un rapport entre un programme public particulier et des objectifs de politique donnés et des considérations sociales plus vastes ». Dans cette même veine, en 2001 une série de séminaires intitulée « Mesurer la qualité de vie : L’utilisation des retombées sociales par les parlementaires » a été offerte aux parlementaires, aux hauts fonctionnaires et aux membres du milieu d’orientation. Les séminaires ont abouti à la conclusion que le fait d’axer les rapports sur les retombées sociales pourraient être une façon plus efficace de faire participer les parlementaires et les citoyens au processus politique, jetterait les bases d’une meilleure relation de travail entre le monde politique et les fonctionnaires et donnerait une « perspective englobant l’ensemble du gouvernement ».
	Pour que ces rapports de « haut niveau » soient liés aux objectifs des programmes et des politiques du gouvernement, il faut toutefois que les gestionnaires de la fonction publique prévoient les résultats des politiques et des programmes, en suivent l’évolution de près et en rendent compte. Pour le gouvernement du Canada, une « gestion axée sur les résultats » jette les bases d’une structure de rapports améliorés et complets.
	Gestion axée sur les résultats : Il y a longtemps, dans la fonction publique, que l’on prétend que les gestionnaires devraient gérer en fonction des résultats; on pourrait dire que le gouvernement du Canada a commencé à parler de gestion axée sur les résultats dans les années 1960, au moment de l’étude menée par la Commission Glassco sur l’organisation gouvernementale dont le thème était « laisser la gestion aux gestionnaires ». Néanmoins, c’est vers le milieu des années 1990 que le concept a commencé à prendre de la vigueur au Canada – c’est‑à‑dire à une période où les gouvernements du Canada ont dû faire face à des déficits budgétaires et où la fonction publique a été appelée à faire plus avec moins. 
	La gestion axée sur les résultats est inscrite dans le cadre de gestion moderne du gouvernement du Canada Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. Les engagements autour desquels s’articule le cadre de gestion sont les suivants :
•	mettre l’accent sur les citoyens, par exemple en utilisant la technologie d’Internet et de l’information pour offrir un « accès à guichet unique » aux services gouvernementaux;
•	adopter un ensemble de valeurs claires dans quatre domaines – valeurs démocratiques, professionnelles, déontologiques et humaines;
•	gérer pour obtenir des résultats, par exemple communiquer une information exacte et en temps opportun sur les résultats obtenus par le gouvernement au moyen de ses programmes et services, tirer des leçons de l’expérience et instaurer la confiance du public; 
•	veiller à faire des dépenses judicieuses, à la fois à l’échelle des ministères et des organismes et à l’échelle du gouvernement dans son ensemble. 
Bien que dans le passé les gouvernements aient mis l’accent sur les intrants, les activités et les extrants, le gouvernement du Canada s’est engagé à adopter un programme de gestion moderne qui insiste sur les résultats réels. Dans la fonction publique, on entend par « résultats », les changements positifs apportés aux conditions de la société canadienne en conséquence des programmes publics – directs ou indirects. Ils s’alignent sur les objectifs sociaux fixés par le gouvernement du jour. La gestion axée sur des résultats consiste entre autres à repenser le « cycle de vie » d’un programme ou d’une politique. « Il faut donc définir clairement les résultats à obtenir, mettre en œuvre le programme ou le service, mesurer et évaluer le rendement puis, au besoin, apporter des ajustements pour en accroître l’efficience et l’efficacité. Ce type de gestion amène aussi à faire rapport sur le rendement en des termes compréhensibles pour la population. » 
	Faire rapport en des termes compréhensibles pour la population canadienne signifie adopter une approche « axée sur les citoyens » à des fins de rapport. Au même titre qu’une prestation des services « axée sur les citoyens » signifie l’abandon de l’approche traditionnelle « axée vers l’extérieur » – l’approche traditionnelle qui donne plus de poids aux organisations gouvernementales qu’aux besoins et aux priorités des citoyens – des rapports axés sur les citoyens sont un moyen de communiquer de l’information sur l’aboutissement des efforts déployés par le gouvernement à un niveau dépassant le cadre des ministères ou des programmes pris individuellement. C’est une autre raison pour laquelle il est important de faire rapport sur les indicateurs sociaux clés. C’est aussi l’une des raisons qui ont amené le gouvernement du Canada à examiner les possibilités de planifier des résultats « horizontaux », de les suivre de près et d’en rendre compte.
	Horizontalité : Les retombées sociales et économiques qui sont mesurées au moyen des indicateurs sociaux clés et qui constituent les objectifs de l’activité gouvernementale dépassent le cadre de chaque  organisation et intéressent plus d’un ministère ou d’une administration, ainsi que d’autres partenaires. Depuis le milieu des années 1990, on se soucie de plus en plus de repenser cette dimension horizontale de l’appareil gouvernemental. On n’a pas encore tranché la question de savoir si « l’horizontalité » dans la fonction publique est un phénomène nouveau ou pas. On pourrait dire que « …depuis la Confédération, les gouvernements canadiens sont préoccupés par la sempiternelle recherche d’un ‘gouvernement coordonné’ ». Toutefois, on peut également prétendre que pendant la décennie écoulée, la complexité de la question, et la sensibilisation à celle‑ci, ont pris beaucoup d’ampleur.
	L’accent sur les résultats dont il est question précédemment, et qui s’inscrit de façon générale dans la « nouvelle gestion publique », a certainement été l’un des facteurs qui a fait de l’horizontalité une question de préoccupation. Parmi les autres facteurs en jeu, il conviendrait bien sûr de citer l’engagement à assurer une prestation de services uniforme et à guichet unique  à la population canadienne ainsi que le développement des technologies des communications, qui facilitent la création spontanée de réseaux pour l’exécution des politiques et des programmes.
	Au chapitre de la collaboration et des rapports à l’échelle intergouvernementale, un événement important, qui remonte à février 1999, est la conclusion par le gouvernement fédéral et l’ensemble des provinces et des territoires à l’exception du Québec de l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) (http://socialunion.gc.ca/news/020499_f.html). L’Entente s’appuie sur les accords antérieurs et donne davantage de visibilité à la responsabilisation. À ce propos, les dispositions de l’ECUS amènent les gouvernements à prendre l’engagement :
•	de rendre compte directement à la population canadienne – ce qui revient à suivre de près les retombées de la politique sociale, à les évaluer et à en rendre compte publiquement; 
•	d’élaborer des cadres de responsabilisation conjoints pour les nouvelles initiatives sociales pancanadiennes financées au moyen de transferts aux provinces et aux territoires.
La définition de la responsabilisation intergouvernementale table sur la participation des citoyens à la définition des questions et dossiers à l’ordre du jour et au processus d’élaboration des politiques. La présentation de rapports sur les résultats sociaux, ou la « qualité de vie » « peut faciliter la mise en œuvre de processus visant à faire participer les citoyens à l’élaboration des politiques ».
	Le Cadre multilatéral pour les ententes sur le marché du travail visant les personnes handicapées, auquel les ministres responsables des services sociaux du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires ont donné leur aval le 5 décembre 2003, est un exemple de cadre conjoint qui prévoit la préparation de rapports sur les retombées sociales. Le Cadre multilatéral a pour objectif d’améliorer la situation de l’emploi des personnes handicapées, en renforçant leur aptitude à l’emploi, en accroissant les possibilités d’emploi qui leur sont offertes et en renforçant la base de connaissances existante.
	Les rapports publics sont le fondement de la responsabilisation sous le régime d’un tel cadre, et ils témoignent des engagements pris aux termes de l’ECUS de suivre de près l’évolution des programmes sociaux, de les évaluer et de rendre compte régulièrement de leurs résultats aux citoyens. Les ministres ont accepté de rendre compte non seulement des indicateurs de rendement des programmes, mais aussi des indicateurs sociaux de la participation au marché du travail – comme le taux d’emploi des personnes handicapées en âge de travailler, le revenu d’emploi et le niveau de scolarité– pour leur territoire ou à l’échelle nationale, compte tenu de la disponibilité des données. 
	Recherche sur les indicateurs sociaux : Au cours des quelque dix dernières années, les mesures types des progrès que nous accomplissons en tant que société – comme le produit intérieur brut (PIB) par habitant – ont été taxées d’insuffisantes pour brosser un tableau global de notre « qualité de vie ». La recrudescence de la recherche sur les indicateurs sociaux est essentiellement liée à l’effort visant à renouveler le concept de « qualité de vie ». Dans ce contexte, la « qualité de vie » se distingue du « niveau de vie » – celui‑ci étant en général perçu comme l’évaluation quantitative du bien‑être économique uniquement. « Par exemple, une personne peut avoir un niveau de vie élevé, mais travailler à des heures irrégulières, ne pas avoir de sécurité d’emploi et subir des niveaux de stress mettant sa vie en danger. Son niveau de vie ne traduit pas ces résultats. »
	Au Canada, le regain d’intérêt manifesté pour la recherche sur les indicateurs sociaux s’est traduit par l’effort de dresser des cadres de recherche et d’établir des rapports à l’échelle communautaire, au niveau provincial mais aussi au niveau national. Toutefois, la conduite des recherches et l’établissement des rapports à l’échelle nationale ne relèvent pas uniquement de la compétence du gouvernement fédéral. Par exemple, le Projet des indicateurs de qualité de la vie dirigés par les Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, un organisme privé à but non lucratif, a consisté en la création d’un ensemble prototype d’indicateurs nationaux sur la qualité de vie, pour faire ressortir la gamme de questions qui importent véritablement aux yeux des citoyens. Après avoir fait participer les citoyens à l’établissement des indicateurs pertinents, en 2002 on a publié le rapport La qualité de vie au Canada : Bulletin des citoyens et citoyennes. On peut résumer ainsi la différence entre les efforts déployés par cet ONG et ceux du gouvernement du Canada : l’ONG tient à apporter des éclaircissements au sujet des grands processus d’élaboration de la politique, tandis que le gouvernement fédéral vise à établir des liens entre ce genre de rapport et l’établissement des priorités ainsi que l’évaluation de son rendement.

3.	Approche
	Tous ces facteurs – amélioration des rapports au Parlement, gestion axée sur les résultats, horizontalité et recrudescence de la recherche sur les indicateurs sociaux remontent au milieu des années 1990 et soulignent un but commun : faire rapport sur les retombées et les indicateurs sociaux pour l’ensemble du gouvernement – les « objectifs…sont de parvenir à une meilleure compréhension des grandes tendances sociales, de la part de toutes les parties prenantes, afin d’orienter l’élaboration des politiques et la planification, et d’établir le contexte dans lequel on pourrait évaluer le rendement de l’État » (Rendre compte des résultats 1997, p. 19). Cette partie du document présente les mesures concrètes que le gouvernement du Canada a prises pour atteindre cette destination.
	Engagement initial : En 1996, le président du Conseil du Trésor a déposé au Parlement son rapport annuel sur les fonctions d’examen et de contrôle de gestion du gouvernement. Le rapport confirme la confluence des forces décrites précédemment et précise que d’autres administrations ont commencé à se pencher sur le concept de rapport pangouvernemental sur les retombées et les indicateurs sociaux : « On peut adopter différentes approches pour définir les grands objectifs sociaux et économiques et faire rapport à leur sujet. L’une de ces approches, qui tend à s’imposer dans d’autres compétences, consiste à définir quelques indicateurs de base du rendement de l’administration gouvernementale, puis à les mesurer et à faire régulièrement rapport à ce sujet. » Le rapport fait également état de certains des avantages de cette approche en matière de rapport, à savoir qu’elle assure :
•	un seul point de vue global sur l’information la plus importante qui conditionne les priorités et les décisions du gouvernement;
•	une vision stable et plus stratégique des objectifs gouvernementaux;
•	un contexte persuasif illustrant les relations entre les programmes et favorisant une coopération accrue aussi bien à l’intérieur des ministères et organismes qu’entre eux;
•	une approche plus transparente et plus disciplinée prouvant l’intérêt des politiques et des programmes, qui a aussi l’avantage d’assurer la participation du public au-delà d’une simple consultation sur des questions particulières (p. 2).
	Le rapport du président déposé en 1996 engageait le SCT à travailler « de concert avec Statistique Canada et avec d’autres ministères et organismes pour colliger l’information disponible afin d’établir un ensemble d’indicateurs de rendement de base à partir des données existantes, voire peut-être de données nouvelles ». Cet engagement consistait en « l’examen des leçons tirées dans d’autres compétences sur des questions telles que la nature des indicateurs les plus utiles, la façon de les choisir, de les mesurer et de les communiquer, celle d’assurer au public que la mesure est fiable, celle de savoir relier les indicateurs aux programmes et aux initiatives et enfin celle d’assurer la participation du public au processus » (p. 2‑3). 
	Cet engagement a été de nouveau confirmé dans les rapports de 1997 et de 1998. L’étude qui a suivi sur les indicateurs de rendement à l’échelle pangouvernementale a consisté à établir un ensemble d’indicateurs transsectoriels qui seraient utiles pour l’orientation stratégique, faciliteraient les approches horizontales et la communication plus claire avec les Canadiens.
	Au cours de ces années, outre les consultations et les recherches décrites précédemment sur les indicateurs, le gouvernement du Canada s’est penché sur l’élaboration de « cadres axés sur les résultats horizontaux ». Les cadres de « résultats » peuvent prendre diverses formes et suivre diverses méthodes – il peut s’agir de cadres de « rendement », de cadres de « responsabilisation », de cadres « d’évaluation », de cadres de « gestion et de responsabilisation axés sur les résultats » – mais ce sont essentiellement des instruments permettant de planifier les activités du gouvernement, d’en suivre le déroulement de près et de rendre compte des résultats. Les résultats sont « horizontaux », car les cadres rendent compte des résultats sans se limiter  à un ministère en particulier – et par conséquent font état des contributions d’autres ministères fédéraux, d’autres administrations et/ou d’autres secteurs de l’économie.
	Par exemple, en 1997-1998, le gouvernement du Canada a travaillé à un cadre particulier de résultats horizontaux dans le contexte de l’initiative sur les enfants annoncée dans le discours du Trône de 1997 (Rendre compte des résultats 1997, p. 21). En 1998‑1999, le SCT a recueilli de l’information auprès des ministères et des organismes sur le « développement durable » et les « personnes handicapées », pour les analyser. Les travaux ont montré que l’information pouvait être regroupée sous quelques grands thèmes et que l’on pouvait adopter un point de vue pangouvernemental sur le rendement à cet égard (Une gestion axée sur les résultats 1999, p. 19). À ce moment‑là, le Secrétariat du Conseil du Trésor travaillait également avec les ministères et d’autres administrations pour promouvoir l’élaboration et l’utilisation de données sur le rendement concernant les résultats horizontaux de façon plus générale (Une gestion axée sur les résultats 1998, p. 12‑18).
	Le cadre horizontal pour l’initiative concernant les enfants auquel il est fait allusion précédemment est un exemple de question ou de secteur de politique horizontal général – le fait de veiller à ce que les enfants aient une bonne qualité de vie est bel et bien un objectif commun des diverses organisations du gouvernement et de l’extérieur, sans pour autant qu’elles travaillent nécessairement ensemble à un programme ou à une initiative en particulier concernant les enfants. Sans perdre cela de vue, le gouvernement du Canada a également essayé d’isoler des instruments de gestion et de rapport plus spécifiques pour les « initiatives » horizontales. On peut définir une initiative horizontale comme étant « …un projet pour lequel des partenaires, de deux organisations ou plus, ont conclu une entente officielle de financement (p. ex., par un mémoire au Cabinet, une présentation au Conseil du Trésor, une entente fédérale-provinciale) pour collaborer à la réalisation de résultats conjoints ».
	En 2000, le SCT a commencé à établir une base de données pour y verser l’information sur les « résultats des initiatives horizontales », afin de les analyser. En outre, entre 2000 et 2003, le SCT a travaillé avec les ministères et les organismes afin de promouvoir l’utilisation des dispositions liées à la responsabilisation de l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) (voir précédemment). Le SCT a élaboré des lignes directrices sur la préparation des rapports et un modèle d’ECUS exhaustive afin de rendre compte des résultats obtenus par le truchement des engagements pris par le gouvernement fédéral envers les provinces et les territoires en matière de financement. Lorsque le projet pilote est arrivé à expiration (2003), le SCT avait élaboré des lignes directrices qui intégraient l’établissement des rapports dictés par l’ECUS à la base de données corrélative sur les « résultats des initiatives horizontales ».
	Cadre de présentation de rapports complets : En 1999, les travaux menés sur les indicateurs sociaux et les résultats d’initiatives horizontales ont abouti à un « cadre de présentation de rapports complets ». Essentiellement, ce cadre préconise une approche davantage holistique en ce qui touche l’établissement des rapports, consistant en trois éléments :
•	des « rapports ministériels », traitant des priorités, des plans et des réalisations des ministères – soit l’information que l’on retrouve dans les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement;
•	des « rapports sur les initiatives horizontales », qui font état des résultats qui vont au‑delà des efforts individuels d’un ministère, d’une administration ou d’un secteur en particulier;
•	des rapports sur les « indicateurs sociaux ».
	« Selon ce cadre, les rapports sur la QV devraient être considérés comme faisant partie d’un rapport intégré et exhaustif sur la mesure du rendement qui brosserait, à l’intention des Canadiens, un tableau détaillé du rendement atteint dans des domaines intéressant les citoyens : amélioration de notre qualité de vie, degré de réalisation des objectifs sociétaux communs et résultats particuliers atteints par les programmes et services nationaux. »
	Le cadre de présentation de rapports complets reconnaît que chaque type de rapport a un but différent. En d’autres termes, les rapports sur la qualité de vie ou les indicateurs sociaux visent à « renseigner les citoyens sur la façon dont ils peuvent influer sur l’orientation des politiques générales et sur la sélection des questions et dossiers à l’ordre du jour. …La fonction de rapport sur les résultats atteints à l’égard de buts sociétaux communs vise à renseigner les citoyens pour les amener à participer, de concert avec d’autres intervenants tels que les organisations gouvernementales et non gouvernementales, à la définition et à la réalisation de buts communs. La fonction de rapport sur les résultats de programmes et la prestation de services des ministères a pour objet de permettre aux citoyens de tenir les gouvernements responsables, idéalement dans une perspective de transparence et d’apprentissage, plutôt que de se contenter de blâmer ou de critiquer. » 
	Par ailleurs, le concept de préparation de rapport, inhérent au cadre, a été pris en considération. On a proposé à ce moment‑là que le rapport s’inspire des rapport annuels du président au Parlement : « Un rapport sur la QV devait être un rapport public plutôt qu’interne, qui pourrait être rendu public par le gouvernement fédéral, voire déposé au Parlement, sur le modèle du rapport sur la gestion axée sur les résultats, qui est déposé annuellement à l’automne. Il faudrait formuler clairement l’objectif du rapport et clarifier les liens entre une nouvelle initiative de rapport sur la QV, les actuels RMR et d’autres engagements en matière de rapport que le gouvernement fédéral a pris. »
	En une première étape, pour étoffer le cadre, un groupe de travail se composant de hauts fonctionnaires a établi un ensemble d’indicateurs sociaux, qui figurent dans le tableau ci‑dessous, qui ont été intégrés au rapport Une gestion axée sur les résultats 1999 et Une gestion axée sur les résultats 2000. L’information concernant chaque indicateur a été affichée sur le Web. Cette information consistait en une définition de l’indicateur, en une analyse de la tendance sous la forme d’un graphique, en des interprétations des données et en des comparaisons internationales pertinentes, en particulier des données comparables des États‑Unis, le cas échéant. 

Santé, environnement et sécurité publique	Débouchés économiques et participation à l’économie	Participation et inclusion sociales	
•	Qualité de l’air/de l'eau
•	Espérance de vie
•	Mortalité infantile
•	État de santé
•	Taux de criminalité
•	Crime avec violence	•	Niveau de scolarité
•	Taux d’alphabétisation
•	Taux d’emploi
•	Produit intérieur brut par habitant
•	Revenu discrétionnaire
•	Recherche et développement/innovation	•	Mesures du racisme et de la discrimination
•	Participation électorale
•	Bénévolat
•	Activité et productions culturelles	

	Question de la responsabilisation : L’idée sous-jacente au cadre de présentation de rapports complets, selon laquelle le gouvernement fédéral devait rendre compte des grands résultats sociaux et économiques obtenus parallèlement à ses propres plans et rendement au niveau ministériel soulève la « question de la responsabilisation » : peut‑on rendre un gouvernement responsable du rendement au niveau de la société? 
	Il a été admis, et il est toujours admis, que seuls, les gouvernements ne peuvent être tenus responsables (au sens le plus strict du terme) du rendement d’une économie ou d’une société : « Compte tenu de la difficulté, dans ces types d’indicateurs, d’attribuer des changements à des mesures gouvernementales particulières, ce type de rapport ne peut être assimilé à un instrument pour tenir les gouvernements responsables, quoique certains puissent vouloir les utiliser à cette fin. » En dépit de ces questions « d’attribution » ce genre de rapport convient pour une analyse des « contributions » faites par un gouvernement. Qui plus est, même si les buts de société qui sont suivis et dont il est rendu compte dans le cadre de présentation de rapports complets dépassent ce dont le gouvernement est le seul à assumer la responsabilité (en ce qui touche l’incidence des mesures prises par le gouvernement ou les obligations d’un gouvernement rigoureusement définies dans l’optique constitutionnelle, ils reflètent des domaines où le gouvernement a un rôle important à jouer (Une gestion axée sur les résultats 1998, p. 26). 
	On pourrait dire par exemple que si le gouvernement du Canada n’est pas le seul responsable de la situation environnementale au pays ou encore le seul à rendre des comptes à cet égard – au sens où d’autres intervenants et les processus naturels exercent une influence importante – le gouvernement a bel et bien un rôle à jouer et il investit de ressources considérables dans ce domaine. Par ailleurs, le gouvernement est « responsable » devant les Canadiens et les parlementaires, de la situation et des mesures qu’il a prises pour y remédier.
	Il convient également de noter que la province de l’Alberta, souvent perçue comme un chef de file pour ce qui est de l’utilisation d’indicateurs sociaux pour rendre des comptes à l’échelle du gouvernement, publie son rapport annuel Measuring Up pour « rendre des comptes » à ses citoyens. En fait, le rapport est préparé conformément à la loi provinciale Government Accountability Act. Il va sans dire que compte tenu de ce qui a été dit précédemment au sujet de l’attribution, il doit s’agir ici d’un sens différent de la responsabilisation. 
	On a laissé entendre que la notion de responsabilisation devait être repensée dans le contexte d’un gouvernement moderne. En d’autres termes, on ne devrait pas voir dans la responsabilisation la notion de conformité aux règles et d’attribution du blâme. Les gouvernements devraient plutôt se tenir responsables (au sens de rendre des comptes), à l’instar de leurs partenaires, des « résultats ». Et c’est particulièrement le cas lorsqu’on essaie de s’attaquer à la « responsabilisation horizontale ». Dans le cas des programmes ministériels, la responsabilisation est suffisamment claire en ce qui touche les activités administratives, les règles et les liens hiérarchiques au sein du ministère en cause. Néanmoins, dans le cas des initiatives ou des questions horizontales, les partenaires doivent être tenus mutuellement responsables et envers leurs intervenants, à l’égard des résultats : à savoir faire en sorte que les politiques donnent les résultats souhaités. Dans le monde horizontal de la « responsabilisation liée aux résultats », la responsabilisation consiste à tenir compte de la complexité de la situation, suivre la situation de près et décrire les contributions aux résultats, et à tirer des leçons de l’expérience, sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas.

4.	Où nous situons‑nous aujourd’hui : le rapport Le rendement du Canada
	Depuis 2001, le SCT donne suite à la suggestion exprimée pour la première fois pendant l’élaboration du cadre de présentation de rapports complets, à savoir préparer un rapport public, et de préférence le déposer au Parlement, en utilisant des indicateurs sociaux. Le premier rapport du genre s’intitule Le rendement du Canada 2001. La présidente du Conseil du Trésor a déposé le rapport au Parlement le 6 décembre 2001.
	De quoi s’agit‑il?: Le rendement du Canada est le rapport annuel du président du Conseil du Trésor au Parlement, qui fait état du rendement du Canada – et remplace l’ex‑rapport intitulé Une gestion axée sur les résultats. Les rapports de 2002 et de 2003 ont été déposés et nous prévoyons déposer l’édition de 2004 à la fin de novembre ou au début de décembre.
	Les rapports contiennent de l’information sur un ensemble d’indicateurs sociaux regroupés sous quatre thèmes : l’économie, la santé, l’environnement et les collectivités. L’information conjoncturelle, des comparaisons internationales et des données ventilées sont fournies, le cas échéant, pour tous les indicateurs. Cet ensemble d’indicateurs a été agencé en se fondant sur les 16 premiers indicateurs susmentionnés. Les consultations qui ont été tenues auprès des spécialistes des ministères et de l’extérieur ont indiqué que nous devions rendre les thèmes plus « conviviaux » que les trois premiers, et que nous devions en ajouter trois autres : les substances toxiques, la biodiversité et l’activité physique.
	Les rapports contiennent aussi de l’information sur certains programmes gouvernementaux clés qui contribuent à l’amélioration de la qualité de vie des Canadiens. Ce faisant, le rapport Le rendement du Canada contribue à plusieurs objectifs de gestion moderne décrits précédemment : 
•	appuyer le travail des parlementaires qui ont besoin d’un contexte pour examiner les résultats obtenus par les divers ministères et organismes;
•	insister sur l’accent mis sur les citoyens par le gouvernement en servant de moyen de faire participer les Canadiens au débat des futures orientations stratégiques;
•	promouvoir la gestion axée sur les résultats au sein du gouvernement fédéral et améliorer la qualité de l’information sur le rendement des programmes mis à la disposition des Canadiens et des parlementaires;
•	soutenir la gestion horizontale et l’élaboration des politiques en donnant un aperçu des liens existant entre les diverses questions et entre les réponses à ces questions par divers ministères et organismes; 
•	contribuer à la transparence des plans et des réalisations du gouvernement fédéral et à sa reddition de comptes aux Canadiens et aux parlementaires.
Consultations : Après avoir déposé Le rendement du Canada 2001, le SCT a tenu des consultations auprès des Canadiens, des groupes de réflexion, des parlementaires, des gouvernements et d’autres partenaires au sujet de l’approche adoptée pour la préparation du rapport. Les consultations et les stratégies de participation ont été axées sur des questions comme le choix des indicateurs donnant une vision plus complète de l’économie, de la santé, de l’environnement et des collectivités; la présentation de l’information d’une manière maximisant la participation des Canadiens à l’élaboration des politiques gouvernementales; l’utilisation du rapport Le rendement du Canada pour promouvoir une culture d’apprentissage croissante sur la gestion des résultats et en fonction des résultats, et la participation des Canadiens à la définition des thèmes et des indicateurs qui reflètent leurs valeurs et la gamme de questions qui leur tiennent à cœur. 
Essentiellement, on peut examiner les indicateurs dont il est question dans ce genre de rapport pangouvernemental sous trois angles : les priorités gouvernementales; les préoccupations des Canadiens et l’exactitude et la pertinence des données. Plus précisément, les consultations décrites précédemment ont confirmé l’ensemble de critères suivants en ce qui touche les indicateurs et les mesures choisis aux fins du rapport :
•	l’information doit être pertinente; les indicateurs doivent refléter les valeurs canadiennes;
•	l’information doit être temporelle; les données doivent souligner les tendances qui se manifestent au fil du temps et indiquer les progrès accomplis au regard des objectifs; 
•	l’information doit être disponible; les données doivent être facilement accessibles; 
•	l’information doit être comparable; il doit être possible de comparer les données avec celles d’autres pays; 
•	l’information doit être compréhensible; les données doivent être faciles à saisir par divers publics.
	Les indicateurs et l’approche utilisés dans Le rendement du Canada ont également bénéficié du travail effectué par d’autres organisations comme la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) – à laquelle on a demandé en 2000 d’établir un ensemble d’indicateurs nationaux que les décisionnaires pourraient utiliser pour suivre de près l’incidence des pratiques économiques courantes sur les ressources naturelles et humaines – et des travaux menés sur des indicateurs comparables en matière de santé, par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires du Canada. Le gouvernement est toujours déterminé à s’assurer que nous suivons de près ce genre de résultats au niveau de la société. Par exemple, pour certains secteurs prioritaires, comme les « villes » et les « Autochtones », le gouvernement s’occupe d’élaborer des indicateurs de progression clés, d’en suivre l’évolution de près et d’en rendre compte.
	Il y a quelques autres principes importants pour la présentation des rapports, considérés comme sacrés dans le rapport Le rendement du Canada : l’équilibre (donner les bonnes et les mauvaises nouvelles); la présentation de données ventilées par sous‑groupes ou de données régionales (essentiellement au moyen de la version électronique), et l’inclusion d’indicateurs à la fois subjectifs et objectifs (par exemple, l’état de santé autoévalué en plus de l’espérance de vie).
	Évolutions : La portée du rapport a pris de l’ampleur au cours des deux dernières années. En 2003, on a ajouté le thème du changement climatique, ce qui a porté le nombre d’indicateurs à 20; dans la version 2004, nous envisageons d’élargir considérablement la portée du rapport en ajoutant deux secteurs thématiques complets (les Autochtones et Le Canada dans le monde) et de porter le nombre d’indicateurs de base à 32.
	L’établissement d’un cadre pangouvernemental pour y insérer l’information à l’échelle de la société (voir le schéma 1) a été une importante innovation, et ce depuis le rapport de 2002. Le cadre en question donne un « modèle logique » pour le gouvernement du Canada – qui établit des liens entre les contributions des programmes et des ministères gouvernementaux et les résultats « horizontaux » (ou du « gouvernement du Canada ») et, en fin de compte, les thèmes sociaux en question, par exemple la « santé ». Si le cadre constitue un modèle logique, le rapport en soi constitue un énoncé du rendement. La substance du cadre est fournie dans la version électronique du rapport, qui permet au lecteur d’accéder, « en mode descendant », à des renseignements plus précis concernant les ministères et les programmes, et dont il est fait état dans les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement.
Schéma 1 : Le cadre pangouvernemental

	Une autre amélioration envisagée pour le rapport de cette année consistera à établir des liens plus rigoureux entre les plans et le rendement du gouvernement et les retombées et les indicateurs sociaux dont il sera fait état – au lieu de simplement regrouper les ministères en domaines sociaux, le rapport de 2004 présentera les « résultats du gouvernement du Canada » ou ses objectifs – qui par la suite pourraient fort bien s’accompagner de cibles ou de repères.
	Leçons tirées : Dans l’ensemble, la réception a été bonne. Les spécialistes de la politique publique se sont montrés enthousiastes. Il en a été de même pour les cadres supérieurs de l’administration fédérale – qui sont d’avis que le point de vue « pangouvernemental » du rapport leur permet de situer leurs programmes ou leurs politiques dans le tableau d’ensemble. Néanmoins, il y a encore des améliorations à apporter pour rendre le rapport encore plus utile aux parlementaires; nous devons également redoubler d’effort pour faire davantage connaître le rapport aux Canadiens. Il se pourrait que les objectifs du rapport ne soient pas toujours clairs pour les parlementaires – au sens où il est censé servir de nombreuses causes. Dans ce même ordre d’idées, on s’est rendu compte de l’importance de cibler un auditoire primaire pour favoriser la perception collective du but du rapport. Le fait d’avoir clairement identifié l’auditoire primaire nous permet d’adapter l’information contenue dans le rapport afin de répondre précisément aux objectifs du lecteur, en rendant l’information plus utile et pertinente à ses yeux.

5.	Orientations futures éventuelles : Planification pangouvernementale 
	Pendant l’établissement du cadre de présentation de rapport complets, on a fait une distinction entre deux buts généraux de ce type de rapport : « En particulier, il faudra que le gouvernement fasse la distinction entre le recours à cette fonction de rapport pour opérer des choix éclairés en matière de processus d’élaboration des politiques et l’établissement d’un lien explicite entre la présentation de rapports sur la QV et la définition des priorités. » Dans sa forme actuelle, on ne sait pas tout à fait si le rapport Le rendement du Canada est vu comme un moyen « d’éclairer » les choix en matière de politiques ou s’il doit être rigoureusement lié à un processus de planification pangouvernementale. En conséquence, le gouvernement du Canada pourrait éventuellement apporter des éclaircissements en resserrant les liens entre le rapport et la planification et l’établissement des priorités du gouvernement.
	Cette mesure s’inscrirait dans le cadre de l’engagement du gouvernement de continuellement réaffecter les ressources des priorités faibles aux priorités élevées. Les liens établis devraient donc montrer la façon dont ce genre de rapport pourrait dicter non seulement l’établissement des priorités mais aussi la planification dans le contexte de la réaffectation – éventuellement par son utilisation par les ministres du Conseil du Trésor et du Cabinet lorsqu’ils examinent les propositions d’affectation et de réaffectation. Une mesure à court terme susceptible d’être prise consisterait à inclure des états financiers dans le rapport : combien le Canada dépense‑t‑il pour l’environnement, ou plus précisément, pour réduire les effets du changement climatique? Cette option va aussi dans le sens de l’exemple fourni par la province de l’Alberta dans son rapport Measuring Up, qui inclut effectivement les états financiers consolidés du gouvernement provincial.
	Par ailleurs, l’idée de diffuser une information sur les résultats et les dépenses du gouvernement dans son ensemble est énoncée dans Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : « Le gouvernement du Canada doit connaître les besoins et les objectifs des ministères, mais il doit aussi disposer d’une information interministérielle afin d’analyser les dépenses d’un point de vue global. » Le point de vue pangouvernemental sur les résultats et les dépenses pourrait servir de contexte à la fois pour évaluer le rendement des programmes gouvernementaux et établir les futurs priorités et plans : « Tout d’abord, il permet aux décideurs d’évaluer l’intégrité de la base actuelle des programmes… En second lieu, les connaissances tirées de l’analyse des dépenses gouvernementales facilitent la définition des priorités à l’échelle nationale. »
	Cette démarche exigerait aussi l’officialisation du processus de planification pangouvernementale, conformément aux secteurs thématiques (ou aux « résultats du gouvernement du Canada ») dont il est question pour le rendement du Canada. Une façon de s’y prendre serait de tenir des consultations interministérielles sur la planification et le budget (au niveau des sous‑ministres) et d’aborder un ou deux des thèmes retenus pour évaluer le rendement du Canada. 
	S’il est officialisé, le processus de planification pourrait donner un rapport pangouvernemental corrélatif sur les plans (Plans du Canada) – qui servirait d’appui au rapport Le rendement du Canada. Dans le Rapport sur les plans et les priorités qu’il a déposé récemment, le SCT parle de son intention d’entreprendre à moyen terme « l’élaboration d’un rapport de planification pangouvernemental qui décrirait les cibles visées par les gouvernements et qui permettrait des rapports plus clairs sur le rendement du Canada ».
6.	Conclusion
	Du point de vue du conseil de gestion du gouvernement du Canada, des indicateurs sociaux clés peuvent être utiles pour les analyses effectuées à l’échelle pangouvernementale. Ils peuvent servir à mieux comprendre les grandes tendances sociales qui se manifestent afin de guider la politique et la planification, et à établir le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Après avoir étudié cette possibilité, le gouvernement a produit un rapport annuel, Le rendement du Canada. Il n’y a pas de doute que le rapport annuel répond au deuxième de ces objectifs au sens où il donne le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Néanmoins, le lien explicite avec le processus de planification n’est pas fait. 
	Le SCT songe à étudier la possibilité de préparer un rapport de planification pour le gouvernement dans son ensemble, qui pourrait compléter Le rendement du Canada et faire le lien entre les rapports sur les indicateurs sociaux et une planification plus explicite à l’échelle pangouvernementale. L’aboutissement logique d’une telle démarche serait un rapport sur les Plans du Canada (parallèlement à l’actuel rapport Le rendement du Canada), ce qui concrétiserait la notion de cadre de présentation de rapports complets, qui fournirai
t de l’information concernant les plans et le rendement des ministères (rapports ministériels, accessibles dans les versions électroniques des rapports pangouvernementaux), de l’information sur les retombées sociales (dans les rapports annuels sur les plans et le rendement du gouvernement dans son ensemble) et de l’information sur les plans et le rendement concernant les « résultats du gouvernement du Canada » ou les résultats horizontaux. C’est ce dernier élément qui exige le plus de travail. Pour le gouvernement du Canada, la prochaine étape à ce chapitre pourrait consister à dresser un processus de planification à l’échelle pangouvernementale (sur lequel s’appuierait le rapport de planification corrélatif) qui prendrait appui sur les résultats du gouvernement du Canada.