ARCHIVÉ - Examen de la mise en oeuvre des plans d'activités au sein du gouvernement du Canada - numéro 2

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Sommaire

À notre avis, un grand nombre de plans d'activités étaient d'excellents énoncés de la stratégie gouvernementale, concis et pertinents. De façon générale, ils étaient de bonne qualité compte tenu du court délai dont disposaient les ministères pour les formuler.

Le concept de la mise en oeuvre des plans d'activités est toujours en évolution. Nous avons découvert deux visions distinctes : la première met l'accent sur «le rajustement» et la seconde, sur la stratégie sous-jacente aux principales activités ministérielles. L'un des points forts du premier cycle tient au fait que les ministères étaient libres de retenir l'approche répondant le mieux à leurs besoins.

Il était utile que les ministères présentent des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activités lorsqu'ils liaient leurs demandes aux exigences d'une stratégie centrale. Toutefois, nous avons constaté une disparité dans les attentes. En effet, certains ministères s'attendaient à de promptes décisions sur la question de la marge de manoeuvre. À l'avenir, il serait plus réaliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consignées dans les plans d'activités un sujet de discussion avec les organismes centraux, au cours de l'année suivante.

L'élaboration de plans d'activités a permis à de nombreux ministères de renforcer la prise d'engagements visibles à l'égard des résultats. Dans les meilleurs plans d'activités, les ministères se sont engagés à atteindre des objectifs financiers, à restructurer leurs activités et à améliorer leurs services, et ils ont précisé comment ils s'y prendraient pour mesurer leur rendement à cet égard et quand ils le feraient.

À en juger par l'expérience du premier cycle, les meilleurs plans ont été présentés par les ministères qui avaient vigoureusement participé à la planification stratégique au cours de l'automne et de l'hiver précédents. Par conséquent, nous proposons que l'élaboration des plans commence plus tôt au cours de l'exercice.

Les présentations que les ministres et les sous-ministres ont adressées au Conseil du Trésor est une innovation réussie. À l'avenir, nous proposons de cinq à sept présentations pour maintenir l'intérêt des ministres d'une part et modérer la charge du travail de tous les intéressés d'autre part.

L'adoption, par le SCT, d'une approche d'équipe à guichet unique pour examiner les plans d'activités a été efficace, et le modèle vaut la peine d'être suivi dans les années à venir.

Les ministres et les sous-ministres qui ont présenté leurs plans en personne au Conseil du Trésor ont pu recevoir des commentaires grâce à ce processus. Toutefois, d'autres gestionnaires ministériels tiennent absolument à recevoir davantage de commentaires. Ils ont parlé en termes élogieux du travail du personnel du Secrétariat pendant la période d'élaboration des plans d'activités, mais ils craignent que les commentaires reçus directement après la présentation des plans soient insuffisants.

Certains ministères ont réglé la question de la confidentialité en ayant deux versions du plan d'activités : l'un présenté au Conseil du Trésor, qui contenait des renseignements confidentiels destinés au Cabinet, et l'autre, du domaine public. D'autres ministères, plus traditionnels dans leur approche, ont fait du plan au complet un document confidentiel, ce qui en a limité l'utilité pour les gestionnaires.

Recommandations

Nos recommandations en prévision du deuxième cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités sont les suivantes :

1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la stratégie et les engagements en matière de rendement. Les ministères et le Secrétariat devraient ne pas succomber à la tentation de surcharger les plans d'activités de détails administratifs, même sous la forme d'annexes.

2. Le contenu des plans d'activités devrait être diffusé à grande échelle et utilisé dans les ministères (sauf les données de nature confidentielle, destinées au Cabinet).

3. Il conviendrait que la lettre d'appel envoyée chaque année aux ministères pour les inviter à élaborer leurs plans d'activités leur parvienne le plus tôt possible, qu'elle soit adaptée aux questions ou aux thèmes précis qui sont abordés dans le cadre de présentations au Conseil et précise les priorités du gouvernement dans son ensemble, dont il doit être tenu compte dans les plans d'activités ministériels au cours du prochain cycle de planification.

4. Les ministres devraient être invités à présenter le plan d'activités de leur ministère au Conseil du Trésor sur une base sélective.

5. Les plans d'activités devraient contenir des engagements en matière de rendement, dans chacun des trois domaines suivants : objectifs budgétaires; rajustements structurels au sein du ministère et rendement à l'égard des principaux services. Il devrait exister des points de repère pour mesurer le rendement.

6. Les ministères devraient mettre à jour régulièrement l'énoncé de leur stratégie et le diffuser immanquablement dans tous les documents, y compris les plans d'activités et les perspectives.

7. Les ministères devraient utiliser les «secteurs d'activité» définis dans le plan d'activités pour organiser les opérations, les ressources humaines et la planification financière, au sein d'un seul cadre de gestion cohérent.

8. Le concept d'équipe à «guichet unique», préconisé au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor pour l'examen des plans d'activités, devrait être poursuivi et renforcé, et il serait bon également d'initier les chefs d'équipe à la gestion d'équipes complexes.

9. Il conviendrait que les ministères dont la situation change considérablement préparent un nouveau plan d'activités. Tous les ministères devraient présenter un plan au SCT chaque année, même si un nombre restreint d'entre eux sont invités à présenter leur plan en personne au Conseil du Trésor.

10. Il conviendrait que le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse le plus de commentaires opportuns possible aux ministères sur le contenu de leurs plans d'activités et la qualité de leur exercice de planification.

11. Au sein des ministères, le plan d'activités et le plan opérationnel, qui est plus détaillé, devraient être deux documents distincts, le premier servant à la formulation du second

12. Au cours du deuxième cycle des plans d'activités, et à plus long terme, le concept de «marge de manoeuvre» devrait évoluer et se traduire par un «rôle habilitant» pour le SCT.

1. Introduction

1.1 Présentation de l'étude

Le présent rapport traite de la mise en oeuvre des plans d'activités au sein du gouvernement du Canada. Il a été demandé à l'équipe d'examiner les plans d'activités dressés pour 1995, en se plaçant du point de vue du Conseil du Trésor d'une part et du point de vue des ministères et organismes du gouvernement du Canada d'autre part, et de formuler des recommandations pour l'élaboration des futurs plans. Nous avons obtenu des renseignements en tenant 30 entrevues avec des membres du personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor, en discutant avec des hauts fonctionnaires de 10 ministères et en examinant 53 plans d'activités qui avaient été présentés au Conseil du Trésor.

1.2 Contexte

En 1994, plusieurs nouvelles initiatives ont eu une influence déterminante sur la mise en oeuvre des plans d'activités. En février 1994, le gouvernement a apporté des changements au Règlement de la Chambre des communes, qui ont eu pour effet d'accroître la période couverte par l'examen des parlementaires au-delà d'un exercice budgétaire, ce qui a créé la nécessité de disposer de données ministérielles sur les tendances et les priorités en matière de dépenses. Il en a résulté la mise en marche d'une réforme du Budget des dépenses qui n'est pas encore terminée.

Entre septembre 1994 et janvier 1995, s'est déroulé l'Examen des programmes qui a été coordonné par le Bureau du Conseil privé.

Cet examen a exigé que les ministres présentent un plan au Cabinet visant la restructuration de leurs activités compte tenu de budgets réduits. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a, pour sa part, analysé les propositions ministérielles en se plaçant du point de vue du gouvernement, et il a entrepris l'analyse de certaines questions «horizontales», qui chevauchent les frontières ministérielles.

En janvier 1995, le Cabinet a convenu du Système de gestion des dépenses révisé. Parmi les changements apportés, mentionnons la présentation de plans d'activités au Conseil du Trésor et la présentation de perspectives ministérielles aux comités permanents de la Chambre des communes.

1.3 Concept de la mise en oeuvre des plans d'activités

La mise en oeuvre des plans d'activités est un concept encore en évolution. Le processus d'apprentissage n'est pas terminé; il va se poursuivre encore quelque temps. C'est normal, et c'est une bonne chose. Nous sommes d'avis que le processus répondra mieux aux besoins du gouvernement du Canada s'il reste souple et créatif.

Toutefois, le fait que la mise en oeuvre des plans d'activités en soit encore à l'étape d'apprentissage a compliqué notre examen, au sens où nous avons relevé deux visions distinctes du plan d'activités.

La première vision met l'accent sur le «rajustement». Elle s'arrête plus ou moins exclusivement aux importantes réductions et aux changements structurels que celles-ci exigent. Le moment était bien choisi pour focaliser la mise en oeuvre des plans d'activités sur cette vision, car la phase un de l'Examen de programmes venait de se terminer, et que de nombreux ministères devaient apporter d'importants rajustements à leur taille, à leur mode de fonctionnement et, parfois, à leur mandat. Cette approche a également présenté l'avantage d'insister sur le fait que les plans d'activités devraient être des documents concis et stratégiques, un message important transmis durant la phase initiale de la conception de ce nouvel instrument.

En parallèle avec cette vision de «rajustement» des plan d'activités, les ministères devraient recevoir une attention qui corresponde à l'ampleur de la réduction de leurs effectifs et de la restructuration de leurs activités, les discussions avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Conseil du Trésor devraient porter principalement sur les rajustements plutôt que sur les principales activités du ministère, et toutes les activités des ministères ne devraient pas être nécessairement abordées dans la stratégie qui sous-tend le plan, si elles n'ont pas été touchées par les grandes restrictions budgétaires. Ainsi, les plans d'activités préparés dans cette optique ressemblaient plus à un rapport présenté au Conseil du Trésor sur le rajustement plutôt qu'à un plan stratégique que le ministère aurait pu établir, à la demande ou non d'un organisme central.

Selon la deuxième vision, l'accent est mis sur la stratégie qui sous-tend les principales activités du ministère. La situation était décrite de façon plus complète (même si les plans n'étaient pas nécessairement plus longs ni plus détaillés) et à plus long terme. On y soulignait la nécessité intrinsèque, pour le ministère, de préparer un énoncé concis de la stratégie sous-tendant ses activités principales (que le ministère ait été visé ou non par d'importantes restrictions budgétaires), en raison du fait que l'évolution rapide des conditions économiques, technologiques, sociales et politiques faisait de la stratégie, un document primordial pour tous les ministères. Ce genre de plan d'activités est surtout destiné aux gestionnaires du ministère et le fait qu'il ait été présenté au Conseil du Trésor est d'une importance secondaire.

Conformément à la deuxième vision, tous les ministères devraient élaborer et présenter des plans d'activités au sens où ils sont tous confrontés aux mêmes changements, une gamme plus vaste de plans d'activités pourrait faire l'objet d'une présentation par le ministre et le sous-ministre au Conseil, et le plan devrait surtout souligner la stratégie qui sous-tend les activités principales et ne traiter des rajustements que dans la mesure où ils ont des répercussions sur cette stratégie.

Nous ne voulons pas exagérer les différences existant entre les deux visions. En pratique, bon nombre de plans possèdent les caractéristiques de l'une et l'autre visions. Néanmoins, nous avons constaté que le choix des «pratiques exemplaires» dans la mise en oeuvre des plans d'activités dépend énormément de la vision dominante. Dans le doute, nous nous sommes appuyés sur la deuxième vision, selon laquelle les plans constituent des documents qui visent essentiellement à répondre à un besoin de planification stratégique des ministères et, incidemment, à constituer une bonne base de discussion, avec le Conseil du Trésor, au sujet des activités principales et de la stratégie du ministère.

La raison qui nous a amenés à nous appuyer davantage sur cette vision tient au fait que nous la considérons comme une intention à long terme qui a été exprimée par le Conseil du Trésor dans les documents relatifs à la mise en oeuvre des plans d'activités En outre, nous nous attendons à ce que la mise en oeuvre des plans d'activités en vienne naturellement à s'appuyer sur cette approche à l'avenir. Le rajustement était dominant au premier cycle. Il est fort probable que les cycles ultérieurs seront essentiellement axés sur la stratégie sous-jacente aux principales activités des ministères, les conditions ne cessant d'évoluer (réinventer le rôle de l'État).

Les nombreux documents que nous avons consultés et les nombreuses entrevues que nous avons tenues nous ont amenés à adopter la définition suivante du plan d'activités :

Le plan d'activités est un énoncé concis de la stratégie d'un ministère ou d'un organisme du gouvernement du Canada. Il souligne la façon dont le ministère s'y prendra pour atteindre ses objectifs à une époque marquée par un changement rapide, compte tenu des restrictions financières prévues dans le budget. En temps normal, la stratégie s'accompagne d'engagements à mener d'importantes activités et à atteindre des niveaux de service précis.

1.4 Premier cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités

Le président du Conseil du Trésor a annoncé la réforme du Système de gestion des finances, le 15 février 1995; le Secrétariat du Conseil du Trésor a envoyé une lettre d'appel à quelque 90 ministères et organismes, le 7 mars, les invitant à élaborer des plans d'activités à l'aide d'un guide du SCT intitulé Nouvelles orientations : plans d'activités et Perspectives ministériels. Les ministères ont été invités à présenter leurs plans d'activités au Conseil du Trésor d'ici le 15 avril.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a mis en place 31 «équipes centrales» pour présenter un «guichet unique» à chaque ministère souhaitant communiquer avec le Secrétariat au sujet des plans d'activités. Les équipes ont été dirigées par les directeurs de division de la Direction des programmes et elles regroupaient des spécialistes d'autres directions.

Le personnel du Conseil du Trésor a fait circuler des documents préliminaires parmi les agents financiers principaux, a tenu des ateliers au Centre canadien de gestion et dans tout le pays, et a présenté des exposés au Comité consultatif supérieur du Conseil du Trésor (CCSCT), au Conseil de la fonction publique, à l'Institut de gestion financière, au Bureau du Conseil privé et au Comité permanent de l'industrie.

La date de présentation était le 15 avril. Mais cette date s'est avérée irréaliste pour le cycle un, étant donné le temps requis par les ministères pour bien comprendre le nouveau système de planification et réagir en conséquence. Seulement trois plans d'activités ont été officiellement reçus en avril. La plupart ont été présentés en juin et en juillet. (Voir graphique 1). La présentation des plans d'activités en personne aux ministres du Conseil du Trésor a commencé, le 11 mai, avec la présentation de Transports Canada, l'un des ministères «pilotes» avec lequel le Secrétariat du Conseil du Trésor avait travaillé en étroite collaboration à l'élaboration ainsi qu'à la mise à l'essai du concept de plan d'activités.

Les plans de cinq des «ministères les plus touchés» (Transports, Industrie, Environnement, Ressources naturelles et Travaux publics) ont fait l'objet de discussions entre les ministres en cause et les ministres du Conseil du Trésor, dans le cadre de réunions qui se sont tenues pendant l'été. Le 25 juillet, 40 autres plans d'activités ont été présentés au Conseil du Trésor à l'aide d'un seul aide-mémoire.

D'autres présentations aux ministres du Conseil du Trésor devraient avoir lieu à l'automne de 1995; c'est le cas du Secrétariat du Conseil du Trésor, de Finances, d'Agriculture et Agroalimentaire, de Pêches et Océans, de Patrimoine canadien, de l'ACDI, de la Défense nationale et d'Affaires étrangères et Commerce international.

1.5 Le SCT et la mise en oeuvre des plans d'activités

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a examiné les plans d'activités du premier cycle, et les ministres du Conseil du Trésor les ont reçus et en ont discuté. Toutefois, le Conseil n'a pas approuvé les plans de façon officielle, bien que ce dernier et le ministère des Finances aient également souhaité s'assurer que les ministères et les organismes disposaient d'une stratégie valable pour apporter les rajustements qui s'imposent et atteindre leurs objectifs financiers.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor avait pour objectif de susciter la réflexion stratégique créatrice chez les cadres supérieurs des ministères et organismes, en fonction de gammes de services ou secteurs d'activité, pour promouvoir une réaffectation judicieuse des ressources en accord avec la logique de la stratégie plutôt que conformément à des réductions générales simplistes.

De plus, le Secrétariat du Conseil du Trésor avait en tête que son personnel pourrait ainsi «se faire une idée» des activités en rapide évolution des ministères et des organismes. Les présentations au Conseil du Trésor au cas par cas sont trop fragmentaires pour pouvoir brosser un tableau complet et à jour des activités ministérielles. Certains des sous-ministres interviewés ont fait des commentaires indiquant qu'ils estimaient également important que le Secrétariat du Conseil du Trésor ait une bonne idée des activités ministérielles. Par exemple :

La mise en oeuvre des plans d'activités ne recoupe pas seulement les «silos» qui sont organisés à la verticale au sein des ministères, elle recoupe également les directions du Secrétariat du Conseil du Trésor. Afin de relever ce défi, le Secrétariat a institué un système de «guichet unique» pour traiter avec les ministères et les organismes au sujet de leurs plans d'activités, à l'aide d'une équipe d'analystes pour chaque ministère, réunissant des membres de toutes les directions du SCT. L'objectif visé était d'une part d'offrir un point de contact simple et bien organisé aux ministères, et d'autre part de permettre aux membres de l'équipe de se faire une meilleure idée des activités qui sont menées par le ministère.

On voulait aussi à l'aide du nouvel instrument que sont les plans d'activités, simplifier les exigences du Système de gestion des dépenses. Le SCT a déclaré avoir remplacé trois instruments : le plan opérationnel pluriannuel [POP], les programmes de gestion concertée [PGC] et le régime d'accroissement des pouvoirs et responsabilités ministériels [APRM]. Toutefois, le «remplacement» a été indirect.

Dans la première lettre d'appel qui a été envoyée pour la préparation des plans d'activités, on précisait que le plan d'activités n'est pas vu comme un moyen d'intégrer tous les autres rapports que le Secrétariat exige. Le plan d'activités ne remplace pas les sections de la Partie III sur l'établissement de rapports de rendement, ni les activités de planification financière qui précèdent le Budget des dépenses principal, ni les plans opérationnels détaillés dont les ministères et les organismes ont besoin pour leurs activités de contrôle et de gestion internes.

1.6 Les ministères et la mise en oeuvre des plans d'activités

Les ministères s'étant fait leur propre idée de la mise en oeuvre des plans d'activités, ils ont produit des plans dont le contenu et la présentation différaient. L'un des points forts du premier cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités tient au fait que les ministères étaient libres de dresser un plan correspondant à leurs besoins, plutôt que de respecter un mode de présentation uniforme.

Au cours du premier cycle, certains ministères ont saisi l'occasion de l'élaboration du plan d'activités et, en particulier, de la définition et de la description des «gammes de services ou secteurs d'activité» pour réfléchir, dans une optique stratégique, à leur mission et pour couper à travers les «silos» ou «la gestion cloisonnée» des activités courantes des directions. Les ministères en sont maintenant à une étape différente de l'intégration interne de la planification, des finances et des activités. Dans certains ministères, l'élaboration du plan d'activités de 1995 a consisté en une démarche entièrement descendante, ne concernant qu'un petit groupe de planificateurs. Dans d'autres, «l'appui» des gestionnaires a pris une importance plus grande. Plusieurs cadres supérieurs ont mentionné qu'un objectif à long terme en ce qui les concerne était l'intégration des opérations, de la planification et de la gestion des ressources, en fonction des secteurs d'activité. Ils s'attendaient à ce que ce processus prenne du temps, probablement plusieurs cycles de planification annuelle des activités.

En outre, dans les meilleurs plans d'activités, nous avons constaté une tentative visant à dépasser «l'orientation sur les intrants» qui, dans le passé, était courante dans la plupart des activités de planification de l'administration fédérale. Les plans d'activités qui s'appuient sur des secteurs d'activité présentant une cohérence stratégique constituent un pas important vers l'adoption d'un mode de gestion axé sur les résultats. Plus précisément, de nombreux ministères considèrent que la mise en oeuvre des plans d'activités leur donne l'occasion :

• d'améliorer la prise de décision axée sur les résultats;
• de considérer comme un tout la planification stratégique, les ressources et les opérations;
• de reconfirmer l'engagement du ministère à offrir un excellent service.

Certains ministères ont utilisé les plans d'activités pour communiquer avec des intervenants, entre autres son propre personnel, des organismes centraux, le Cabinet, le Parlement et le public.

Un autre objectif ministériel consistait à obtenir de nouveaux pouvoirs [marge de manoeuvre ou souplesse] et à simplifier les intrants ministériels destinés au Système de gestion des dépenses.

2. Les meilleures pratiques dans les plans d'activités

2.1 Rajustement ou stratégie de base

Dans la partie 1.3, nous avons parlé des différentes «visions» de la mise en oeuvre des plans d'activités : une met l'accent sur le rajustement à court terme et l'autre, sur une stratégie à plus long terme pour les activités de base des ministères. En fait, les plans établis ne relevaient pas uniquement de l'une ou l'autre vision. Même les plans présentés par les «ministères les plus touchés», qui, comme on aurait pu s'y attendre, auraient pu être uniquement axés sur le rajustement étant donné les circonstances, ont également été élaborés sous l'angle d'une stratégie de base. Dans la plupart des plans, le lien était bien établi avec la phase un de l'Examen des programmes. Les changements d'ordre structurel et touchant les ressources, ainsi que les changements escomptés au niveau opérationnel, étaient liés à la mission, aux priorités et à l'orientation. Ce lien essentiel entre la stratégie et la mission de base du ministère devrait être maintenu. À propos du plan d'activités 2, un sous-ministre nous a dit :

2.2 Simplicité

Selon nous, de nombreux plans d'activités constituaient d'excellents énoncés de la stratégie ministérielle  concis et pertinents. De façon générale, ils étaient de bonne qualité, compte tenu du court délai dont disposaient les ministères pour les élaborer. Le Secrétariat du Conseil du Trésor avait demandé que les plans d'activités soient courts et simples, afin qu'ils restent axés sur la stratégie plutôt que sur des détails relatifs aux opérations, et qu'ils soient d'une lecture facile pour les ministres. Étant donné que certains plans d'activités ont été présentés par le ministre et le sous-ministre en personne, ils ne pouvaient pas être trop compliqués.

Toutefois, des pressions sont exercées pour que les plans d'activités soient élargis. Un sous-ministre nous a dit dans une entrevue :

Des pressions en faveur de l'élargissement des plans d'activités sont également manifestes de la part du Secrétariat du Conseil du Trésor. Par exemple, le Secrétariat a demandé aux ministères d'incorporer une liste des éventuels projets d'immobilisations dans le plan d'activités de 1996. Dans la plupart des cas, cette liste revêt un caractère opérationnel plutôt que stratégique.

En général, nous sommes d'avis que d'autres instruments, et pas seulement les plans d'activités, peuvent répondre à la plupart des besoins de regroupement des données et des instruments dans le Système de gestion des dépenses, et au besoin de données de nature opérationnelle du Secrétariat. Le plan d'activités devrait rester axé sur la stratégie et sur les principaux engagements qui s'y rattachent en matière de rendement. S'il est souhaitable d'incorporer dans le Système de gestion des dépenses d'autres exigences en matière de planification et de rapports, on peut alors joindre des annexes au plan opérationnel du ministère [présenté au Conseil du Trésor sur demande] ou au rapport ministériel sur le rendement présenté à l'automne. Cette démarche serait préférable car elle éviterait de surcharger le plan d'activités lui-même. Trop de détails peuvent avoir pour effet d'éclipser l'orientation stratégique du plan.

2.3 Demandes de marge de manoeuvre

Dans la première lettre d'appel envoyée en vue de la préparation des plans d'activités [7 mars 1995], on précisait que les plans d'activités étaient l'occasion de réduire la charge de travail des ministères et du Secrétariat, pour ce qui est des exigences du Conseil du Trésor, et dans son guide, le SCT invitait les ministères à «repérer les domaines où une plus grande marge de manoeuvre s'imposait pour atténuer les contraintes qui pèsent sur la gestion et les programmes, afin d'atteindre les objectifs fixés. [mars 1995]

Sur les 53 plans d'activités que nous avons examinés, 19 contenaient des demandes de marge de manoeuvre. Nous avons relevé, dans huit plans, des demandes visant l'apport de changements à la structure des crédits  il s'agissait surtout de demandes visant à regrouper plusieurs crédits en un seul crédit. Dans 12 plans, on demandait le pouvoir de dépenser de nouveau les recettes du ministère. Dans à peu près le même nombre de plans, on demandait des exemptions ou l'apport de rajustements aux dispositions relatives au «facteur de conversion» pour virer au budget salarial des fonds provenant d'autres catégories de dépenses budgétaires, et/ou une marge de manoeuvre pour virer des fonds de la catégorie «immobilisations» à la catégorie «fonctionnement».

Dans la quasi-totalité des plans (19), on demandait un pouvoir accru de report de fonds sur un nouvel exercice. Dans quelques plans, on demandait que soit rehaussé le seuil d'approbation des subventions et des contributions fixé pour les gestionnaires ministériels, ou des pouvoirs connexes en matière de gestion des programmes. Dans la plupart des dix-neuf plans, on demandait également une marge de manoeuvre accrue au chapitre de la gestion des ressources humaines. Certaines demandes relevaient de la seule compétence du Conseil du Trésor alors que d'autres nécessitaient l'accord du ministère des Finances et/ou du Parlement. Certaines demandes exigeaient l'apport de modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Selon nous, il vaut la peine d'exprimer les demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activités au sens où cela permet aux ministères d'établir un lien entre la marge de manoeuvre souhaitée et les exigences de leur stratégie. En outre, les demandes de marge de manoeuvre ont permis de mettre en relief la prise de décision dans les discussions tenues avec le Conseil du Trésor, ce qui n'aurait pas été le cas autrement car le plan stratégique lui-même, bien qu'il soit reçu par le Conseil, n'est pas officiellement approuvé par lui.

Toutefois, il ne faudrait pas surestimer l'importance des demandes de marge de manoeuvre. Le lien entre la marge de manoeuvre et la stratégie de base du ministère était bien souvent assez lâche. Un sous-ministre auquel nous avons parlé a exprimé l'opinion de la plupart des ministères en disant que la marge de manoeuvre : «... n'était pas sans importance, mais n'était pas vitale non plus  que c'était essentiellement une question d'administration interne.»

Le fait d'avoir inclus des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activités a eu une conséquence qui n'a peut-être pas été pleinement prévue, à savoir l'attention et le temps excessifs qui ont été consacrés aux discussions tenues entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères. Les demandes de marge de manoeuvre risquent d'éclipser des discussions plus importantes portant sur la stratégie ministérielle. Une autre conséquence peu souhaitable de cette démarche est le retard de la réaction du Conseil du Trésor aux plans d'activités des ministères, retard dû aux discussions et aux négociations qui se sont prolongées sur les questions relatives à la marge de manoeuvre.

Dans quelques cas, le Conseil du Trésor a approuvé les demandes de marge de manoeuvre. Dans d'autres cas, il les a renvoyées au personnel du Secrétariat afin d'organiser des négociations avec les autres parties en cause. De façon générale, les ministères qui ont demandé une marge de manoeuvre accrue disent maintenant que la réaction n'a pas été aussi importante qu'ils l'avaient prévu. Nous avons constaté une disparité au niveau des attentes. Après coup, il semble que les attentes des ministères, à savoir une prompte réaction à leurs demandes de marge de manoeuvre, n'étaient pas réalistes. À l'avenir, il serait plus réaliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consignées dans les plans d'activités un sujet de discussion avec les organismes centraux au cours de l'année suivante.

Avant que le deuxième cycle du processus de la mise en oeuvre des plans d'activités ne s'amorce, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait brosser aux ministères un tableau complet des travaux qui se poursuivent pour régler la question des demandes de marge de manoeuvre.

2.4 Engagements en matière de rendement

Nous avons relevé trois types d'engagements en matière de rendement dans les plans d'activités :

• l'engagement à atteindre les objectifs financiers;

• l'engagement à mener à bien les grandes initiatives comme la réduction des effectifs, la cession d'avoirs ou la privatisation d'opérations;

• l'engagement à améliorer les services ainsi que la mesure de leur rendement.

Lorsque la mise en oeuvre des plans d'activités en était à l'étape de la conception, des discussions ont été tenues sur le rôle relativement aux engagements en matière de rendement et à l'élaboration de rapports. Pendant le premier cycle, il a été demandé aux ministères d'énoncer leurs engagements en matière de rendement et de préciser comment ils s'y prendraient pour mesurer les résultats obtenus. On ne leur a pas demandé de rendre compte véritablement du rendement. Toutefois, au cours du deuxième cycle, il serait normal que les ministres du Conseil du Trésor souhaitent discuter, avec leurs collègues des ministères, des progrès qui ont été accomplis par rapport aux engagements pris pendant le premier cycle.

Toute la question de l'élaboration de rapports de rendement dans le cadre de la gestion des dépenses évolue rapidement. Par exemple, pour la première fois en 1995, le président du Conseil du Trésor présentera au Parlement un rapport sur l'examen. En même temps, trois projets pilotes sont en cours pour déterminer s'il serait possible et utile que les ministères présentent un «rapport annuel sur le rendement» à l'automne. L'Initiative sur les services de qualité est un autre élément qui vient renforcer la question des rapports sur le rendement dans les plans d'activités.

Au cours du premier cycle, de nombreux plans d'activités ont été fortement axés sur le rajustement, de telle sorte que la question du «rendement» a probablement été abordée sous la forme de grandes étapes à franchir plutôt qu'axée sur les indicateurs de rendement habituellement liés à la mesure du rendement. Toutefois, même l'engagement à atteindre les objectifs financiers fixés n'était pas toujours lié à des tâches précises et à des étapes à franchir, dans les plans.

De façon générale, le contenu des plans d'activités rappelait les Parties III  des données pouvant éventuellement être recueillies pour mesurer les services fournis par le ministère, et des listes d'examen [études] que le ministère a l'intention d'entreprendre à l'avenir. Souvent, le lien entre ceux-ci et la stratégie ministérielle était vague.

À peu près un quart des plans d'activités contenait une liste des priorités du ministère en matière d'examen [vérification et évaluation]. Et dans moins d'un quart des cas, les examens prévus étaient-ils clairement liés aux principaux thèmes de rajustement du ministère. Seulement cinq plans d'activités prévoyaient des «indicateurs» explicites de la qualité des services dont il avait été question. Dans plusieurs autres plans, on indiquait que le ministère y travaillait, mais qu'ils n'étaient pas encore disponibles.

Il est évident qu'il y a matière à amélioration dans tous ces domaines. Un gestionnaire que nous avons interviewé a parlé du plan d'activités de son ministère en des termes qui, selon nous, caractérisent bon nombre de plans d'activités :

Une question intéressante est de savoir si le prochain cycle de plans d'activités devrait faire état des progrès réalisés par rapport aux engagements qui ont été pris au cours du premier cycle. L'intérêt manifesté par les ministres du Conseil du Trésor est favorable à cette possibilité. Toutefois, un laps de temps suffisant doit s'écouler entre la prise de l'engagement en matière de rendement [dans le plan d'activités] et la mesure des résultats. Ce qu'on entend par «laps de temps suffisant» sera fonction de la nature de l'engagement. De façon générale, si un engagement est pris en matière de rendement dans le plan d'activités d'une année, l'automne de l'année suivante pourrait être le moment opportun, pour le Conseil du Trésor, de s'intéresser au rendement réalisé [soit une période de 16 mois].

En outre, le fait de rendre compte du rendement à l'automne présente un autre avantage du point de vue du temps. En effet, le printemps est le meilleur moment pour mettre les plans d'activités au point, mais c'est généralement en septembre qu'on dispose des données finales concernant les coûts et les réalisations de l'exercice antérieur. L'importance que peut représenter le fait d'établir un lien entre les deux nous porte à croire que l'automne est le meilleur moment pour rendre compte du rendement.

Sous réserve des résultats que donnera l'expérience actuelle des divers instruments et approches pour rendre compte du rendement, nous nous attendons à ce qu'un plan d'activités au printemps et un rapport ministériel sur le rendement à l'automne constitueraient deux documents complémentaires, et à ce que la plupart des engagements en matière de rendement et tous les rapports sur le rendement touchant le niveau de service fassent partie du rapport sur le rendement et non du plan d'activités.

De façon générale, en dépit des limites, le premier cycle des plans d'activités a contribué à la prise d'engagements visibles par les ministères à l'égard des résultats. En particulier, les meilleurs plans d'activités faisaient état d'un engagement à apporter des changements majeurs et reflétaient une certaine forme de pensée créatrice au sujet des «secteurs d'activité» qui était axée sur les résultats. Lorsqu'ils ont examiné les plans d'activités, les ministres du Conseil du Trésor ont exprimé un vif intérêt pour les indicateurs de rendement.

2.5 Perspectives transversales

Les plans d'activités ont été l'occasion d'intégrer les efforts qui ont été déployés par le gouvernement en adoptant une perspective transversale, du moins sur trois plans.

• Les secteurs d'activité des ministères chevauchent les frontières organisationnelles. Ceci peut être important lorsqu'on sait que le regroupement d'unités de plus d'un ministère ayant existé a donné des structures «cloisonnées» [organisées à la verticale].
• Certaines questions de politique chevauchent les frontières ministérielles [par exemple, des questions sectorielles dans le domaine de la justice].
• Certains systèmes en vigueur à l'échelle de la fonction publique sont importants en ce qui touche la stratégie  par exemple, les systèmes de prestation des services assistés par ordinateur.

Des progrès ont été accomplis dans ces trois domaines, mais, de façon générale, il y a encore beaucoup à faire. Par exemple, certains ministères ont des «secteurs d'activité» stratégiques de nom seulement, pas encore intégrés aux structures organisationnelles appropriées et à l'architecture du système des ressources humaines ou financières, ou encore aux systèmes d'information de gestion. « Les plans d'activités suivaient une démarche essentiellement «verticale», les questions horizontales n'étant abordées que dans quelques cas, mais n'étant pas prédominantes.»

Le rôle du Conseil du Trésor et du SCT à l'égard de ces trois engagements évolue. Par exemple, en 1994, le contrôleur général a reconnu, avec le vérificateur général que : «au fil des ans, les députés ont dit avoir de la difficulté à obtenir de l'information pertinente et compréhensible sur les activités sectorielles du gouvernement ...»

Une analyse des activités sectorielles pourrait faciliter la question de savoir quels ministères inviter à présenter leur plans au Conseil du Trésor, dans une année donnée. Le Conseil pourrait assister à la présentation d'exposés de ministères et d'organismes regroupés par secteur, de sorte qu'une perspective transversale puisse enrichir chaque discussion. Par exemple, un thème lié à la justice pourrait faire l'objet de présentations, étalées sur deux mois, par le ministère de la Justice, la Commission des libérations conditionnelles, le ministère du Solliciteur général, la Gendarmerie royale du Canada et des organismes connexes.

Une autre question qui revient dans toutes les discussions tenues au Conseil à propos des plans d'activités pourrait être la compétence et l'harmonisation fédérales-provinciales. Enfin, un autre sujet général est le fait qu'à l'égard des questions «horizontales», le SCT devrait déterminer la mesure dans laquelle il existe des mécanismes de prestation des services intéressants en dehors de la structure actuelle des ministères et des organismes.

Toutes ces analyses transversales exigeraient beaucoup de préparation de la part du personnel du SCT et d'autres organismes centraux, mais pourraient aussi être très payantes aussi bien pour les ministères que pour les ministres du Conseil du Trésor.

2.6 Perspectives ministérielles

Il ne faisait pas partie de l'étude d'évaluer l'expérience acquise relativement aux perspectives ministérielles. Toutefois, étant donné que les perspectives font partie du nouveau Système de gestion des dépenses, et qu'elles complètent les plans d'activités en couvrant à peu près les mêmes sujets que ces derniers, mais pour des publics différents, il conviendrait de les examiner lorsque le Bureau du Conseil privé aura terminé l'examen qu'il mène actuellement pour établir l'expérience acquise dans le cadre du premier cycle des perspectives.

Les modifications apportées au Règlement de la Chambre des communes en février 1994 ont habilité les 22 comités permanents à examiner les plans de dépenses pluriannuels des ministères et des organismes. Il s'en est suivi la nécessité de connaître les intentions à plus long terme des ministères. Et c'est pour répondre à ce besoin que les perspectives ont été instituées. Les premières perspectives ont été préparées en 1995. Les ministères et les organismes ont été invités à présenter la version préliminaire de leurs perspectives au Bureau du Conseil privé, Législation et planification parlementaire/ Conseiller, à des fins d'examen et de commentaires avant de les présenter au Comité permanent.

L'objectif des perspectives était «d'aider les comités parlementaires à s'acquitter de leurs nouvelles responsabilités en matière d'examen des futures tendances et priorités de dépenses, afin de fournir des renseignements de meilleure qualité et plus opportuns au public en ce qui touche les résultats des programmes offerts par les ministères et les organismes.»

Toutefois, les travaux des comités permanents portant sur les perspectives risquent d'être limités par le fait que lesdits comités doivent rendre compte à la Chambre de leur examen du Budget des dépenses d'ici le 31 mai [soit un mois après la date limite de présentation des perspectives]. D'autres questions valent la peine d'être abordées, dont celles-ci :

• Combien de ministères et d'organismes devraient présenter des perspectives? Environ la moitié des ministères et organismes ont présenté des perspectives en 1995, y compris tous les grands ministères [à peu près le même nombre qui a produit des plans d'activités].

• Les comités permanents devraient-ils saisir l'occasion que leur donnent les perspectives de discuter de la stratégie ministérielle et des priorités en matière de dépenses avec le ministre?

• Le volume de travail que l'examen des perspectives représente pour un comité est-il vraiment excessif?

• À quelle rétroaction les ministres devraient-ils raisonnablement s'attendre à recevoir au sujet des perspectives?

À l'automne de 1995, les ministères et les organismes se sont vu accorder la possibilité d'utiliser le document de perspectives à titre d'introduction dans la Partie III du Budget des dépenses. Cela donnerait aux comités permanents environ 60 jours supplémentaires pour examiner les perspectives et formuler des commentaires.

3. Le processus de mise en oeuvre des plans d'activités

3.1 Fréquence

Trois questions se posent sur le plan de la fréquence :

• Quand les plans devraient-ils être renouvelés?
• À quelle fréquence devraient-ils être présentés au SCT?
• À quelle fréquence les ministres et sous-ministres devraient-ils comparaître devant le Conseil du Trésor?

La question la plus facile à aborder est celle de la fréquence du renouvellement des plans. Selon nous, les plans devraient être renouvelés chaque fois que la situation du ministère change suffisamment pour le justifier, et non pas systématiquement selon un cycle annuel. Par exemple, un nouveau ministre peut présenter une priorité différente, ou encore un changement d'ordre opérationnel peut amener à repenser la stratégie.

À tout le moins, nous recommandons que les plans soient normalement renouvelés chaque année. Nous nous attendons à ce que le rythme de changement se poursuive et s'accélère au cours des années à venir et, par conséquent, il sera important que tous les ministères se penchent une fois par an sur leur stratégie globale. Au dire d'un gestionnaire interviewé :

Nous recommandons que le renouvellement prenne la forme d'un plan d'activités complètement nouveau, et non d'une «mise à jour» fragmentaire, s'ajoutant au plan initial.

La fréquence appropriée de présentation des plans au Conseil du Trésor dépend de la valeur des exposés présentés régulièrement par les ministres à leurs collègues du Conseil du Trésor et de la charge de travail. Cette année, les ministres du Conseil du Trésor ont demandé que la liste initiale de cinq présentations individuelles au Conseil soit doublée. Toutefois, il a été difficile d'organiser la présentation d'un tel nombre d'exposés. À l'avenir, il pourrait être raisonnable de s'en tenir à cinq à sept exposés ministériels chaque année.

Quand la lettre d'appel pour les plans d'activités devrait-elle être envoyée?

Selon l'expérience acquise dans le cadre du premier cycle, les meilleurs plans ont été présentés par les ministères qui ont participé vigoureusement à la planification stratégique pendant l'automne et l'hiver antérieurs, plutôt que ceux des ministères qui ont attendu de recevoir la lettre d'appel en février, pour se mettre à la préparation de leur plan. En outre, certains ministères, en particulier ceux dont les activités régionales sont importantes ou dont le siège social n'est pas situé à Ottawa, ont trouvé que le délai imparti était trop court, étant donné les consultations qu'ils devaient mener auprès de divers paliers de gestion. Par conséquent, nous proposons que l'élaboration des plans commence plus tôt dans l'exercice.

Nous proposons que la lettre d'appel soit envoyée aux ministères le plus tôt possible à l'automne, et qu'on y précise la nécessité de présenter un plan d'activités, le 15 avril suivant, ainsi que le fait que les équipes à guichet unique du SCT sont disposées à travailler avec les ministères.

Plusieurs ministères dont les gestionnaires ont été interviewés ont l'intention d'intensifier la mise en oeuvre des plans d'activités en visant à obtenir l'appui d'un plus grand nombre de paliers de gestion que ce ne fut le cas au cours du premier cycle. Une telle démarche prend du temps, ce qui justifie l'envoi plus tôt de la lettre d'appel.

Date de présentation

Cette année, seulement quatre ministères ont respecté la date limite de présentation des plans d'activités; à peu près la moitié ont présenté leurs plans un mois plus tard et l'autre moitié, deux mois plus tard. Au deuxième cycle, les ministères auxquels il sera demandé de présenter leurs plans en personne au Conseil du Trésor devraient produire leurs plans au moins un mois avant la date de présentation. Tous les autres ministères présentant leurs plans d'activités au SCT à des fins d'examen et de commentaires devraient trouver acceptable la date limite du 15 avril, à en juger par l'expérience acquise.

3.2 Qui devrait préparer le plan d'activités?

Des lettres d'appel ont été envoyées à environ 90 ministères et organismes fédéraux. De ce nombre, 53 ont présenté un plan d'activités, notamment tous les grands ministères.

Il se pourrait que le Conseil ne souhaite pas inviter autant de ministères à présenter leurs plans chaque année comme il l'a fait la première année, afin de maintenir l'intérêt manifesté par les ministres et de modérer la charge de travail de toutes les parties en cause. Toutefois, c'est au Conseil du Trésor de le décider chaque année.

Le Conseil doit déterminer tôt, dans l'année, les ministères qu'il désire inviter à discuter avec lui, au cours d'une année donnée, de préférence avant d'envoyer la lettre d'appel pour la présentation des plans d'activités. Certains gestionnaires ministériels nous ont signalé qu'ils étaient préoccupés par le fait de ne pas savoir, pendant des mois, si leur ministère serait invité ou non à présenter son plan d'activités au Conseil du Trésor.

Une option consisterait à demander à tous les grands ministères et organismes, ainsi qu'à tous les autres ayant été invités à présenter leurs plans en personne au Conseil du Trésor, et de laisser aux autres le choix d'en présenter un ou non. Tout compte fait, il n'est pas exagéré de demander qu'un plan soit présenté chaque année, compte tenu du rythme accéléré des changements auxquels nous assistons.

Une autre option serait que la plupart des ministères présentent leurs plans d'activités au Secrétariat du Conseil du Trésor plutôt qu'au Conseil du Trésor. Seuls les ministères ayant été invités à présenter leur plan au Conseil pour une année donnée présenteraient un plan confidentiel au Cabinet. Le SCT examinerait les plans, ferait des commentaires, puis recommanderait les ministères qu'il conviendrait d'inviter à présenter leurs plans en personne.

3.3 Travail d'équipe/Guichet unique

L'approche d'équipe s'appuyant sur le principe du guichet unique a été utilisée par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour assurer le traitement des plans d'activités du premier cycle; le modèle est bon et il conviendrait de le suivre à l'avenir.

Toutefois, le Secrétariat du Conseil du Trésor étant lui-même un des «organismes les plus touchés» par les dernières restrictions budgétaires, on a constaté un fort taux de roulement au niveau des chefs d'équipe du SCT. Pour maintenir la mémoire de l'organisation et s'appuyer sur les leçons tirées du premier cycle, une planification s'imposera. Par conséquent, même si les chefs d'équipe s'en sont bien tirés au premier cycle, nous pensons qu'il serait utile d'offrir une formation dans des domaines précis [au moins un atelier à l'intention des chefs d'équipe sur les pratiques exemplaires en ce qui touche la gestion d'équipes interdirections].

Les gestionnaires ministériels connaissent moins bien que le personnel du Secrétariat le rôle du guichet unique. Au deuxième cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités, le concept d'équipe à guichet unique devrait être rendu plus visible au niveau des cadres supérieurs des ministères, et, à ce titre, on pourrait en faire mention dans la lettre d'appel.

Pratique recommandée : Les équipes, constituées par le SCT, selon le principe du guichet unique et réunissant des membres de toutes les directions devraient continuer d'être le maillon assurant la communication entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères au sujet des plans d'activités.

3.4 Présentations au Conseil du Trésor

C'est la première fois que les ministres et les sous-ministres sont invités à présenter en personne leurs plans stratégiques aux ministres du Conseil du Trésor. Dans le cas des premières présentations, toutes les parties y allaient à tâtons. À noter un certain scepticisme de la part de certains ministres et sous-ministres au sujet de l'utilité probable des discussions. Toutefois, la plupart des présentations se sont bien déroulées.

Les ministres du Conseil du Trésor ont jugé utile de pouvoir discuter des activités et de la stratégie globale des ministères, par opposition à une approche fragmentaire, au cas par cas. Certains ministres et sous-ministres sont d'avis que l'amorce d'un dialogue avec les ministres du Conseil du Trésor améliore leur crédibilité auprès des organismes centraux, et ils ont jugé utile de traiter avec un groupe de collègues sympathiques, tout en étant désintéressés comme source de rétroaction au sujet de la stratégie envisagée.

Toutefois, c'était un nouveau processus et certains aspects des présentations doivent être améliorés au deuxième cycle. Nous recommandons que les présentations ne soient pas traitées comme des affaires courantes par le Conseil. En effet, les efforts qui sont exigés de la part des ministères sont grands, et l'importance accordée aux présentations doit être à la hauteur de ceux-ci. Le ministre devrait avoir l'impression d'avoir suscité une attention sérieuse de ses pairs dans le cadre d'une discussion bien préparée, si le dialogue avec le Conseil est appelé à «s'enraciner» à long terme. Par ailleurs, il conviendrait de bien étudier la question du lieu approprié où doit se tenir le dialogue et de veiller à limiter le nombre de cadres présents.

3.5 Rétroaction aux ministères

Les ministres et les sous-ministres des ministères les plus touchés qui ont présenté leurs plans en personne aux ministres du Conseil du Trésor ont reçu une rétroaction par ce processus. Toutefois, d'autres ministères se sont souvent dits déçus du niveau de rétroaction reçue au sujet de leurs plans. Le genre de commentaires souhaitables que les gestionnaires ministériels aimeraient recevoir, d'après ce qu'ils nous ont dit, portent entre autres sur le contenu des stratégies, les répercussions sur leur plan des grandes questions abordées à l'échelle de l'administration fédérale, la qualité de leur plan proprement dit [la possibilité de faire des comparaisons a été limitée, au premier cycle, par le fait que des plans étaient des documents confidentiels du Cabinet]. Presque tous les directeurs généraux avec lesquels nous avons eu des discussions au sujet des plans d'activités sont avides de recevoir davantage de commentaires et de meilleurs commentaires sur leurs plans et les perspectives connexes. Ils ont fait l'éloge du travail qui a été accompli par le personnel du Secrétariat pendant l'étape de l'élaboration des plans d'activités, mais regrettent que les commentaires reçus après la présentation des plans soient aussi épars.

3.6 Caractère confidentiel du plan d'activités

À l'avenir, on peut raisonnablement s'attendre à ce que le plan d'activités contienne au moins deux types de renseignements confidentiels :

Des demandes de marge de manoeuvre ou «habilitantes». Dans la plupart des cas, il peut n'y avoir aucune raison de ne pas rendre ces demandes publiques; mais il est des cas où la confidentialité serait de mise.

Engagements en matière de rendement. Dans certains cas, ceux-ci pourraient être de nature confidentielle et destinés au Cabinet, au sens où ils peuvent consister en des objectifs et des dates limites que le gouvernement a l'intention d'atteindre, mais qui ne doivent pas être divulgués à l'avance, car une annonce prématurée pourrait avoir des effets néfastes [sur la cession ou l'acquisition de biens par exemple]. Certains plans devraient être traités comme des documents entièrement confidentiels. C'est par exemple le cas du plan du Service canadien du renseignement de sécurité. Néanmoins, de nombreux autres plans pourraient ne contenir que peu de données confidentielles, et parfois aucune.

Vu sous l'angle de la première «vision» de la mise en oeuvre des plans d'activités que nous avons décrite au début du document, la confidentialité ne constitue pas un grand problème. Si le plan d'activités est essentiellement un rapport dans lequel le ministère rend compte au Conseil du Trésor de la mise en oeuvre de mesures de rajustement, alors il peut aisément constituer un document confidentiel du Cabinet. Par contre, si l'utilisation du plan d'activités est essentielle au sein du ministère, alors la confidentialité devient un obstacle important au sens où elle limite la circulation et l'utilisation du plan.

Dans ce dernier cas, la meilleure approche pourrait être celle adoptée par le ministère qui a inclus des données confidentielles dans le plan d'activités existant [public] qu'il a soumis au Conseil du Trésor, mais s'est arrangé pour que le plan de base soit distribué et utilisé sur une grande échelle. Un accès limité peut avoir pour effet peu souhaitable de nuire à l'image de transparence et d'ouverture qui caractérise le processus, à une époque où d'autres contraintes, comme la réduction des effectifs, font de la transparence un facteur particulièrement important. Deux sous-ministres avec qui nous avons discuté ont utilisé l'expression «un processus, une histoire» pour décrire l'approche qu'ils considéraient comme idéale.

4. La mise en oeuvre des plans d'activités - Deuxième cycle 

4.1 Contexte

La refonte du Système de gestion des dépenses est en cours. Elle a été amorcée en 1994 et n'est pas encore terminée. En outre, le SCT travaille actuellement à la réforme du Budget des dépenses, qui a des répercussions sur la présentation de rapports du rendement au Parlement, les perspectives et la Partie III du Budget des dépenses. L'Initiative sur les services de qualité se déroule actuellement. Le premier rapport sur l'examen du président du Conseil du Trésor existe dans une forme préliminaire et trois projets pilotes sont en cours pour un rapport ministériel sur le rendement. Le futur rôle des plans d'activités dépend, dans une certaine mesure, de l'évolution de ces divers autres instruments.

4.2 Objectifs du deuxième cycle 

Comme nous l'avons précisé au début du document, les deux «visions» de la mise en oeuvre des plans d'activités supposent des priorités différentes et, par suite, des pratiques exemplaires quelque peu différentes elles aussi. D'après nous, l'ordre de priorité qui pourrait convenir au deuxième cycle est le suivant :

• Des plans d'activités utilisés au sein des ministères et vus comme l'énoncé essentiel de la stratégie qu sous-tend les principales activités ministérielles.
• Un dialogue fructueux sur l'orientation et la stratégie entre le ministre et le sous-ministre et les ministres du Conseil du Trésor.
• Des plans d'activités utilisés comme moyen de susciter la prise de décisions sur la marge de manoeuvre des mesures habilitantes, qui sont importantes pour la mise en oeuvre de la stratégie des ministères.

4.3 Hypothèses du deuxième cycle

Nos hypothèses concernant le deuxième cycle incluent celles-ci :

• Les ministères pourront toujours choisir leurs propres approches face à la planification stratégique des activités, au sein d'un cadre général fourni par le Conseil du Trésor.
• L'évolution des divers instruments de gestion des dépenses se poursuivra.
• Les engagements en matière de rendement resteront importants dans les plans d'activités. La question des rapports sur le rendement sera essentiellement abordée dans le cadre d'un rapport ministériel à l'automne.
• Le Secrétariat du Conseil du Trésor fera toujours de la qualité des services un défi que les ministères doivent aborder dans les plans d'activités.
• Les comités permanents joueront un rôle plus actif au chapitre de l'orientation et de la stratégie des ministères, en s'appuyant sur les rapports ministériels améliorés qui sont présentés au Parlement.

Dans un contexte aussi peu défini, nous avons trouvé utile d'agencer nos travaux d'étude selon trois grandes étapes au cours de l'exercice. [Schéma 2]

• Printemps : Les plans d'activités qui ont été élaborés pendant la période allant d'octobre à janvier sont rajustés en fonction du contenu du Budget de février, et deviennent le cadre stratégique au sein duquel les plans opérationnels ministériels seront formulés pour le nouvel exercice.
• Automne : Les rapports ministériels sur le rendement sont formulés pendant la période allant de juin à août, et ils sont mis au point lorsque les données financières définitives sont divulguées, en septembre, sur l'exercice antérieur.
• Hiver : Les prévisions financières des ministères sont préparées selon le même calendrier que celui de l'ancien système des plans opérationnels pluriannuels [décembre/janvier] bien que l'informatisation du processus puisse modifier tout cela. Les Budgets des dépenses sont présentés au Conseil du Trésor et déposés à la Chambre des communes en février.

Le fait d'avoir défini trois grandes étapes au cours de l'année plutôt que de procéder plus ou moins simultanément comme c'était le cas autrefois présente l'avantage d'étaler la charge de travail des ministères, des comités permanents et du Conseil du Trésor de façon plus égale- et c'est une considération non négligeable lorsqu'on connaît les restrictions de plus en plus grandes qui pèsent sur le personnel et les budgets.

4.4 Résumé des recommandations

Nos recommandations en ce qui touche la mise en oeuvre du deuxième cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités peuvent se résumer de la façon suivante :

1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la stratégie et les engagements en matière de rendement. Les ministères et le Secrétariat devraient faire en sorte de ne pas succomber à la tentation de surcharger les plans d'activités de détails administratifs, même sous la forme d'annexes. Les détails administratifs devraient continuer de figurer dans les plans d'activités des ministères, et leur présentation se faire à la demande du Secrétariat du Conseil du Trésor, sur une base individuelle le cas échéant, ou encore s'inscrire dans les présentations périodiques courantes du Conseil.

2. Le contenu des plans d'activités devrait être largement divulgué et utilisé au sein du ministère [à l'exclusion des données qui constituent véritablement des renseignements confidentiels du Cabinet].

3. La lettre d'appel qui est envoyée chaque année pour la préparation des plans d'activités devrait parvenir aux ministères le plus tôt possible, être adaptée aux questions ou aux thèmes abordés dans le cas des ministères invités à présenter en personne leurs plans au Conseil. En outre, le SCT devrait préciser les grandes priorités de l'administration fédérale dont il conviendrait de tenir compte dans les plans d'activités ministériels du prochain cycle de planification.

4. Il conviendrait d'inviter les ministères à présenter leurs plans d'activités au Conseil, sur une base sélective. Les invitations devraient être faites le plus tôt possible, de préférence dans la lettre d'appel qui est envoyée pour les plans d'activités.

5. Les ministères ou organismes devraient, dans leurs plans d'activités, prendre des engagements en matière de rendement [mesures contrôlables] dans chacun des trois domaines suivants : objectifs budgétaires, rajustements structurels au sein du ministère et qualité du rendement à l'égard des services clés. Chaque engagement devrait être lié à des dates auxquelles le rendement pourrait être mesuré.

6. Les ministères devraient [dans la mesure du possible] avoir un seul énoncé de stratégie qu'il conviendrait de communiquer de façon constante dans tous les documents, y compris les plans d'activités et les perspectives. Dans la mesure où différents documents servent à communiquer la même stratégie, il pourrait y avoir lieu de procéder à un recoupement.

7. Les ministères devraient se servir des «secteurs d'activité» qui sont définis dans le plan d'activités pour organiser leurs opérations, les ressources humaines et la planification financière au sein d'un seul cadre de gestion cohérent.

8. Le concept de travail d'équipe «à guichet unique» au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor, pour assurer le traitement des plans d'activités, devrait être poursuivi et renforcé, et il serait bon de former des personnes qui sont aptes à diriger des équipes complexes.

9. Chaque ministère ou organisme devrait préparer un nouveau plan d'activités chaque année. À une époque où le changement est rapide, il convient de s'arrêter, chaque année, à la stratégie globale du ministère. Tous les plans d'activités devraient être fournis au SCT aux fins d'examen et de commentaires, mais seulement un nombre restreint de ministères devraient présenter en personne leurs plans au Conseil du Trésor.

10. Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait donner aux ministères une rétroaction aussi opportune que possible sur le contenu de leurs plans d'activités et la qualité de leur exercice de planification.

11. Au sein des ministères, le plan d'activités et le plan opérationnel devraient être deux documents distincts, le premier servant à l'établissement du second.

12. Pendant le deuxième cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait énoncer de nouveau ses priorités en ce qui touche la marge de manoeuvre. Les demandes de marge de manoeuvre qui sont consignées dans les plans d'activités devraient être clairement justifiées au regard du succès de la stratégie proposée. Une marge de manoeuvre accrue devrait améliorer et non affaiblir la responsabilisation du ministère, ou être assortie de mesures visant à améliorer la responsabilisation, et elle ne devrait pas trop compliquer la gestion de la fonction publique dans son ensemble. Il est à noter ce qui suit :

• Il est peu probable qu'il soit donné suite immédiatement aux demandes de marge de manoeuvre, et les demandes de marge de manoeuvre qui sont consignées dans les plans d'activités devraient être considérées comme un sujet de discussion à aborder pendant l'année à venir.

• Les décisions relatives à la marge de manoeuvre doivent être prises en toute objectivité, et les demandes de marge de manoeuvre ne doivent pas être un prétexte pour produire ou présenter un plan d'activités au Conseil du Trésor.

Au deuxième cycle de la mise en oeuvre des plans d'activités, et à plus long terme, le concept de «marge de manoeuvre» pourrait évoluer de manière à élargir le «rôle habilitant» du SCT.

Réponse de la direction

Décembre 1995

Introduction

Le processus de planification des activités est un processus qui évolue. La présente revue a été commandée par le Groupe de l'évaluation, de la vérification et de l'examen du SCT, conformément à une demande du sous-secrétaire de la Direction des programmes dans le seul but de faire en sorte que le prochain cycle de plans d'activités profite des leçons tirées du premier cycle.

La revue avait comme objectifs d'évaluer le fonctionnement du processus de planification des activités, en tenant compte des vues des parties intéressées, et d'établir si des changements étaient nécessaires.

Le rapport admet que le concept évolue encore et que ce qui convient à certains ne convient pas nécessairement à tous. Le fait que les plans d'activités étaient généralement fondés sur l'une des deux visions distinctes, soit un ajustement ou les activités de base du ministère, reflète les résultats de l'Examen des programmes à la suite duquel certains ministères subiront une restructuration profonde tandis que d'autres réorienteront leurs efforts sur leurs activités de base.

De façon générale, la direction approuve les principales conclusions, en particulier :

• De nombreux plans constituaient d'excellents énoncés de stratégie ministérielle; ils étaient succincts et pertinents. En règle générale, la qualité était très bonne.
• Les meilleurs plans ont été présentés par les ministères activement engagés dans la planification stratégique pendant l'automne et l'hiver précédents.
• Le processus a permis d'améliorer les engagements de résultats de nombreux ministères. Les meilleurs plans d'activités comportaient des engagements relatifs aux objectifs financiers, à la restructuration et à l'amélioration des services, et ils indiquaient comment et quand les résultats de ces engagements seraient évalués.
• Les présentations des ministres et des sous-ministres ont constitué une innovation réussie.
• L'approche de guichet unique a été efficace.
• L'ajout, dans les plans d'activités, de demandes de marge de manoeuvre a été utile - il y avait un manque de concordance des attentes.
• La rétroaction n'a pas été suffisante après la présentation des plans.

Réponse de la direction

La réponse au rapport est contenue dans la stratégie concernant les prochaines étapes du deuxième cycle des plans d'activités qui a été examinée par le Conseil du Trésor. Cette stratégie, qui repose sur les leçons tirées au cours du premier cycle, est résumée ci-après.

Tous les ministères et organismes devront présenter un plan au Conseil du Trésor. Ce plan mettra l'accent sur les stratégies et les engagements en matière de rendement clés du ministère (incluant le service de qualité). Le document doit continuer d'être de " niveau général ", c'est-à-dire d'un niveau pertinent pour la haute direction et le ministère.

L'approche de l'Équipe des plans d'activités du SCT sera maintenue et elle sera surtout axée sur la discussion avec les ministères pendant que ceux-ci élaborent leurs plans d'activités. En outre, le Secrétariat, en collaboration avec le Centre canadien de gestion, organisera des séminaires qui communiqueront les leçons apprises et notre approche à l'égard du deuxième cycle, et qui permettront également aux ministères de partager leurs meilleures pratiques et de faire part de façon continue de leurs réactions.

L'approche retenue pour l'examen des présentations comportera deux volets :

• Les ministères choisis - entre 10 et 12 au maximum - devront présenter leurs plans directement aux ministres du Conseil du Trésor :

• Tous les autres plans seront présentés au Conseil du Trésor, au plus tard le 30 avril 1996 :

On prévoit que l'orientation sera davantage axée sur les stratégies relatives aux activités de base et qu'elle s'éloignera des ajustements.

Les marges de manoeuvre horizontales ne devraient pas être un élément clé au cours du prochain cycle. Le Secrétariat peut déterminer qu'une certaine souplesse est nécessaire pour qu'un ministère atteigne les objectifs de rendement fixés dans le plan d'activités et faire une recommandation en ce sens au Conseil du Trésor.

On craint que les plans d'activités deviennent des documents confidentiels du Cabinet comme dans le cas des présentations au Conseil du Trésor, mais l'exigence de transparence / franchise entre les ministères et le Conseil du Trésor constitue une considération prépondérante qui exige le maintien de la pratique actuelle. Il est à remarquer que les ministères peuvent retrancher l'information confidentielle et, au besoin, restructurer le document présenté au Conseil du Trésor.

Annexe - Personnes interviewées

Citoyenneté et Immigration

B. DiBartelo, directeur général, gestion financière

Centre canadien de gestion

J. Smith

Environnement Canada

M. Cappe, sous-ministre

L. Talbot-Allan, SMA, Services ministériels

S. Wex, directeur général, Direction générale de la gestion ministérielle et de la revue

Pêches et Océans

M. Hynna, SMA, Services intégrés

D. Dixon, directeur général, finances et administration

G. Viscount, conseiller principal, planification ministérielle

Santé Canada

A. Juneau, SMA, Direction des politiques et de la consultation

C. Boivin-Cole, directrice exécutive, Division de la planification stratégique

Affaires indiennes et du Nord

W. Austin, directeur général, Direction des finances

P. Traversy, politique de la recherche et services consultatifs, Direction des finances

Ressources naturelles Canada

J. McCloskey, sous-ministre

D. Bickerton, directeur général, Direction de la gestion financière

P. McClure, directeur adjoint, procédures de gestion et rapports en matière de responsabilités

G. Seguin, directeur, analyse et planification financières

P. Tissot, Analyste, coordination des services à la direction

Bureau du Conseil privé

P. Barlow, législation et planification parlementaire/Conseiller

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

J. Catterson, directeur général, Secteur des produits ministériels

Revenu Canada

P. Gravelle, sous-ministre

W. Crandell, SMA, Direction générale des finances et de l'administration

Transports Canada

N. Mulder, sous-ministre

P. Gauvin, SMA, finances et administration

R. Legault, chef, analyse des dépenses

Anciens combattants

J. Nicholson, sous-ministre

L. Blackwell, SMA, Services ministériels

R. Bray, directeur général, Division des finances

K. Hillier, directeur général, planification ministérielle

J. Mulligan, conseiller en planification

Secrétariat du Conseil du Trésor

Comité exécutif

R. Giroux, R. Paton, J.-C. Bouchard, G. Finn pour M. Ouellon, R. Little, N. Moyer

Direction des programmes, secrétaires adjoints

P. Thibault, E. Sarkar, S. Gershberg, D. Miller

Chefs d'équipe chargés des PA au SCT

M. Joyce, C. Caron, C. Swan, F. Cameron,

J. Harlick

Membres d'équipe chargés des PA au SCT

P. Carter, C. Davis, J. Ewanovich, P. Green, W. Hingston, F. Lamarche, J. Martin, D. Rogers, A. Starcher, T. Uno

Autres membres du personnel du SCT

C. Freebury, R. Hilton, T. Hopwood, W. Maidens, J. Quinn, A. Robert