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Division de la vérification interne et de l'évaluation

Processus de passation des marchés du SCT

Le 28 septembre 2005

Table des matières

1. Sommaire

2. Introduction

3. Observations, constatations et recommandations

Annexe 1 : Schéma du processus de passation de marchés du SCT

Annexe 2 : Liste des personnes interrogées

Annexe 3 :  Nombre de marchés traités

 

1. Sommaire

Contexte

Le gouvernement vise à créer un système d'approvisionnement fédéral ouvert, juste et transparent qui est accessible et permet d'obtenir le meilleur rendement pour les deniers publics. Dans le cadre de l'orientation actuelle adoptée par le gouvernement, on entend enrichir la Gestion du secteur public; pour ce faire, on compte notamment resserrer les mesures de contrôle des coûts pour s'assurer que le gouvernement a la marge de manœuvre nécessaire pour répondre aux priorités de la population canadienne et veiller à ce qu'il existe des moyens de communication adéquats de sorte que les Canadiens et les Canadiennes soient mieux en mesure de demander des comptes à leur gouvernement. 

Les processus de passation de marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) représentent des mesures de gestion clés à l'appui de son rôle et de son mandat. Au cours de l'exercice terminé en 2003-2004, le SCT comptait 2 900 marchés actifs dont la valeur approximative s'élevait à 61 millions de dollars.

La tenue de la présente vérification a été désignée dans le plan de vérification axé sur le risque qui a été approuvé par le Comité d'évaluation et de vérification interne du SCT. 

Objectifs et portée de la vérification

La vérification interne des processus de passation de marchés du SCT consistait à présenter à la direction du Secrétariat une vérification indépendante des processus de passation de marchés du SCT par rapport aux exigences stratégiques ainsi qu'à relever les secteurs à améliorer.   

La portée de cette vérification était axée sur l'évaluation des processus de passation de marchés du SCT à partir de la demande du marché jusqu'à la fermeture, y compris les contrôles financiers, la surveillance, la gestion des marchés et les rapports. Au cours de la vérification, on a évalué les approches d'approvisionnement offertes aux gestionnaires de centre financier du SCT, allant des marchés non concurrentiels pour moins de 25 000 $ à d'importants marchés concurrentiels.

Observations et recommandations

Dans le cadre de la vérification, nous avons remarqué l'absence de fonction efficace de surveillance et de planification chez les membres de la haute direction permettant d'obtenir un aperçu de passation des marchés à l'échelle ministérielle et à plus long terme. Nous avons également observé l'absence d'approche commune aux pratiques de passation des marchés à l'échelle du Secrétariat. Nous résumons ci-dessous un tableau des observations et des recommandations au niveau le plus élevé. Les constatations et recommandations détaillées figurent dans la section 3 du présent rapport. La réponse de la direction aux recommandations détaillées se trouve aussi dans la section 3.  Les observations ainsi que les recommandations du présent rapport sont superposées; on appuie un changement de culture et de responsabilité dans la gestion pour la passation de marchés ayant des retombées sur certains ajustements opérationnels qui devraient être apportés.

Rôles et responsabilités

• Les rôles et les responsabilités des principaux intervenants du processus de passation de marchés n'ont pas été bien définis pour assurer une surveillance efficace de la gestion à l'échelle du SCT. On a relevé des écarts et des chevauchements à savoir qui devrait veiller au respect de la politique et surveiller le processus de passation de marchés.
• La gestion des marchés au SCT a fait l'objet d'une surveillance minimale lorsqu'il y avait une exigence en vertu de la politique de recourir à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Nous recommandons au SCT d'adopter un meilleur modèle centralisé pour la gestion de l'approvisionnement et des marchés. Le rôle et les responsabilisés de tous les principaux acteurs doivent être enrichis pour accroître les activités de contrôle et de surveillance. 

Nous recommandons l'adoption de mesures de contrôle pour veiller à ce que les marchés dont la valeur est supérieure à 10 000 $ soient examinés par la direction.

Nous recommandons également au SCT d'assurer une meilleure surveillance de la gestion des marchés qui sont traités par TPSGC pour prévoir une approbation obligatoire des marchés et des modifications à un marché par les membres du Comité d'examen des marchés du SCT.

Politiques et procédures

• Il n'y avait aucune directive interne sur la passation de marchés au SCT pour compléter la politique sur les marchés à l'échelle gouvernementale.
• Nous avons observé plusieurs problèmes de conformité en vertu de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor au chapitre de l'administration et de la documentation des marchés. Il y a eu également des lacunes relatives au contrôle des processus d'approbation et de modification des marchés.
• L'approbation des factures n'était pas toujours effectuée au moment opportun.
• Les mesures relatives à la clôture des dossiers sur les marchés n'étaient pas uniformes. La documentation au dossier n'était pas complète.

Nous recommandons au SCT d'adopter ses propres directives relatives à la passation des marchés qui seront utilisées conjointement avec la Politique des marchés du CT à l'échelle gouvernementale.

Nous recommandons que la surveillance et l'examen des marchés soient améliorés et clarifiés. Le rôle de conformité, principalement la responsabilité de la Section de la gestion du matériel, doit être amplifié par l'adoption de meilleurs processus d'approbation et de modification des marchés, l'établissement de rapports et le contrôle des marchés.

Nous recommandons que les processus de clôture des marchés et liés à la documentation soient normalisés et que l'on adopte des outils ainsi que des listes de contrôle pour faciliter le travail des gestionnaires de centre financier du SCT afin de s'assurer que les marchés soient respectés et que la valeur obtenue soit appropriée.

Nous recommandons d'accroître les mesures de contrôle mises de l'avant en vue d'appuyer la vérification des pouvoirs de signer des documents financiers prévus aux articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

Planification

• Nous remarquons un manque de planification à long terme sur l'approvisionnement et la passation de marchés. La planification de la plupart des gestionnaires de centre financier se faisait à court terme et aucune attention n'était accordée au contexte stratégique plus global. La planification des marchés de la part des gestionnaires de centre financier n'était pas adéquate en ce qui concerne le temps nécessaire pour traiter une demande d'approvisionnement.

Nous recommandons d'inscrire la planification des marchés au processus de planification annuel des activités et que le temps imparti soit suffisant pour répondre aux besoins opérationnels.

Nous recommandons que les services exigés de façon fréquente et constante au SCT soient désignés et pris en compte en vue d'un regroupement ou d'un arrangement en matière d'approvisionnement, ce qui pourrait permettre d'obtenir un meilleur rendement et de réduire le fardeau administratif.

Rapports et contrôle

• Les gestionnaires de centre financier et le personnel chargé de la gestion du matériel ne possédaient pas les outils nécessaires pour surveiller ou contrôler le rendement des fournisseurs et devaient compter sur des méthodes officieuses.
• Les indicateurs clés du rendement ne suffisaient pas dans le cadre de la passation de marché et de l'approvisionnement pour mesurer le rendement. Les systèmes ne permettaient pas d'obtenir rapidement de l'information financière et les renseignements ne suffisaient pas à assurer la gestion des marchés à l'échelle du SCT.

Nous recommandons l'adoption d'une approche systématique pour contrôler le rendement des fournisseurs afin de mieux contrôler et gérer les fournisseurs. 

Pratiques de passation de marchés

• Il y a eu un volume élevé de transactions n'ayant pas fait l'objet de concours tandis que le rôle du SCT en matière de surveillance et de gestion de l'efficacité de ces marchés a été minime. Les modifications contractuelles étaient nombreuses lorsque aucun concours n'a été mené.
• Nous avons remarqué des cas où, même si la politique a été respectée pour tous les marchés examinés dans leur ensemble ou en sous-ensemble, les pratiques de passation de marchés suscitaient certaines questions. Par exemple, des modifications étaient permises en tenant compte de la politique, mais, à la suite de multiples modifications à des marchés non soumis à un concours, on se demande s'il n'aurait pas mieux valu que le marché fasse initialement l'objet de concours (pour obtenir un meilleur rendement). Dans le même ordre d'idées, même si la politique autorise la passation de marchés non concurrentiels de moins de 25 000 $, de multiples marchés non concurrentiels pour le même service et/ou le même fournisseur auraient pu permettre la passation d'un marché plus important devant être soumis à un concours.

Nous recommandons au SCT d'établir des indicateurs clés du rendement servant à évaluer le rendement des marchés et de l'approvisionnement (p. ex. le nombre de marchés par fournisseur, par méthode d'approvisionnement, le nombre de marchés modifiés). La surveillance des processus de passation de marchés du SCT à l'échelle organisationnelle doit être mesurée et contrôlée.

2. Introduction

2.1. Contexte

Le gouvernement vise à créer un système d'approvisionnement fédéral ouvert, juste et transparent qui est accessible et permet d'obtenir le meilleur rendement pour les deniers publics. Dans le cadre de l'orientation actuelle adoptée par le gouvernement, on entend enrichir la Gestion du secteur public; pour ce faire, on compte notamment resserrer les mesures de contrôle des coûts pour s'assurer que le gouvernement a la marge de manœuvre nécessaire pour répondre aux priorités de la population canadienne et veiller à ce qu'il existe des moyens de communication adéquats de sorte que les Canadiens et les Canadiennes soient mieux en mesure de demander des comptes à leur gouvernement. 

Les processus de passation de marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) représentent des mesures de gestion clés à l'appui de son rôle et de son mandat. Au cours de l'exercice terminé en 2003-2004, le SCT comptait 2 900 marchés actifs dont la valeur approximative s'élevait à 61 millions de dollars.

Le Guide des gestionnaires et des vérificateurs internes pour la surveillance des acquisitions et de la passation des marchés du SCT précise que les acquisitions et la passation de marchés devraient être traitées dans un cadre de contrôle de la gestion (CCG) au ministère. Le bon fonctionnement et la mise en œuvre réussie d'un CCG reposent sur les exigences des processus d'approvisionnement, les règlements et politiques, la formation et le perfectionnement du personnel ministériel, les attentes du public et l'interprétation de la définition d'un processus d'approvisionnement équitable et transparent. De plus, l'exhaustivité et la complexité du CCG et de ses principaux facteurs habilitants varieront considérablement selon la taille de l'organisation, la nature de ses opérations et la complexité du mode d'utilisation de l'approvisionnement pour ses activités. En outre, plus le ministère est imposant, plus il est susceptible que des procédures et des processus officiels aient été mis sur pied et officiellement établis. Le 28 juillet 2004, le Comité de vérification interne et d'évaluation a approuvé la tenue de cette vérification.

2.2. Objectif

La Politique des marchés du Conseil du Trésor stipule que : « L'objectif des marchés publics est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui optimise les ressources ou, le cas échéant, qui assure l'équilibre entre les intérêts de l'État et ceux du peuple canadien ».

Plus précisément, les objectifs de la vérification consistaient à :

• déterminer si les pratiques de passation de marchés du SCT étaient gérées de manière appropriée en tenant compte du rendement obtenu en passant un marché;
• désigner les secteurs de risque à même le processus et des mesures de contrôle devraient être appliquées pour limiter les risques;
• relever les problèmes de non-conformité aux politiques et aux lignes directrices du CT et du SCT.

2.3. Portée

La vérification a permis l'évaluation du processus de passation de marchés du SCT à partir du début de la demande du marché jusqu'à la clôture du marché, y compris les contrôles financiers, la surveillance, la gestion des marchés et les rapports. 

Cette vérification a permis d'évaluer les mesures d'approvisionnement suivantes offertes aux gestionnaires du SCT :

• Marché non concurrentiel traditionnel – Le SCT le définit comme des marchés dont le montant est inférieur à 25 000 $. Les lettres d'entente font partie de ce processus et il s'agit de marchés inférieurs à 10 000 $.
• Marché concurrentiel traditionnel – Le SCT définit ce processus comme étant des marchés dont la valeur excède 25 000 $ et on fait appel à une mise en concurrence à l'aide d'une sélection de fournisseurs ciblés ou d'une invitation ouverte à soumissionner en ayant recours au Système d'invitation ouverte à soumissionner MERX. Ces marchés sont traités à l'interne par le SCT.
• Commandes subséquentes – Dans le cadre de ce processus d'approvisionnement, on a recours aux conditions de passation de marchés en vertu des offres à commandes de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) lorsque la passation de marchés est traitée par TPSGC. Une offre à commandes provient d'un fournisseur potentiel qui désire fournir des biens, des services ou les deux, selon une formule d'établissement des prix et aux conditions fixées dans l'offre à commandes.
• Marché concurrentiel de TPSGC – Le SCT définit ce processus de passation de marchés comme étant des marchés traités par TPSGC à l'aide de processus concurrentiels d'invitation ouverte à soumissionner.
• Autre – Une quantité significative des marchés de biens et de services sont traités par le recours à des bons de commande auprès de fournisseurs de matériel et à des marchés auprès de fournisseurs de services d'aide temporaire.

Veuillez consulter l'annexe 3 pour obtenir une répartition du nombre de marchés par catégorie pour les exercices 2001-2002 à 2003-2004.

2.4. Critères

Les critères utilisés pour cette vérification étaient axés sur des critères généralement acceptés et visaient les éléments clés suivants de passation de marchés des politiques, des publications et des directives de passation de marchés[1] :

• Pouvoirs, rôles et fonctions-- Les pouvoirs ont été délégués et sont utilisés avec prudence, en conformité avec les instruments de délégation.
• Optimisation des ressources – L'impartition était le moyen le plus rentable d'exécuter le programme lorsque les connaissances, l'expertise, les ressources ou les installations nécessaires n'étaient pas disponibles à l'interne. On a désigné clairement les exigences et l'évaluation/l'analyse qui en découle (pas nécessairement en fonction des coûts).
• Appel d'offres et sélection -- Comme l'exige l'article 6 du Règlement sur les marchés de l'État, un appel d'offres a été lancé, sauf si cela n'est pas possible, pratique ou économique.
• Mécanisme d'examen -- Des mécanismes d'examen pertinents sont en place pour permettre la surveillance et le contrôle des processus par la direction, afin d'assurer l'utilisation rentable des ressources pour l'ensemble des activités de gestion et de prise de décisions.
• Gestion des marchés -- Les marchés sont gérés de façon à en assurer la réalisation réussie au chapitre des délais, des coûts et du rendement.
• Considérations de nature financière – Conformité aux articles 32, 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
• Documentation – Les dossiers concernant l'approvisionnement sont complets.

Au cours de la vérification, les critères de vérification mentionnés précédemment ont été pris en compte par rapport au processus de passation de marchés de bout en bout.

2.5. Approche et méthodologie

Approche

L'approche adoptée pour effectuer la vérification englobait les éléments suivants :

• Désignation et documentation des processus de passation de marchés, y compris les principales mesures de contrôle.
• Sélection d'un petit échantillon discrétionnaire de marchés d'avril 2001 à septembre 2004 représentant divers types, risques (complexité, taille, non concurrentiels, concurrentiels) et secteurs du SCT. Les marchés ont été effectués ou sont en cours de réalisation et ont été évalués pour connaître leur conformité aux lignes directrices établies dans les politiques et publications sur les marchés du SCT.
• Évaluation du projet sur les processus de passation de marchés du SCT par rapport aux critères de vérification et aux pratiques exemplaires.
• Désignation des secteurs à améliorer pour le projet relatif au processus de passation de marchés.
• D'après les étapes précédentes, on a établi des recommandations pratiques qui ont été communiquées à la direction de la Section de la gestion du matériel.

Méthodologie

L'équipe chargée de la vérification a effectué une étude des politiques du CT et des lignes directrices du SCT en plus des pratiques exemplaires externes relatives à la passation de marchés. À la lumière de cette étude, l'équipe de vérification a désigné les critères de vérification qui ont été revus et approuvés par la suite par les membres du Comité de vérification interne et d'évaluation.

L'équipe de vérification a interrogé des membres clés de la Section de la gestion du matériel (SGM), les gestionnaires de centre financier, les membres du Comité d'examen des marchés et les responsables de la gestion financière/des comptes créditeurs.

On a sélectionné un échantillon discrétionnaire de 47 marchés d'avril 2001 à septembre 2004. Veuillez consulter l'annexe 3 pour obtenir une répartition des types de marchés compris dans l'échantillon. On en a fait l'étude pour connaître le niveau de conformité à la Politique sur les marchés du CT et aux lignes directrices sur les marchés du SCT. Les résultats préliminaires ont été présentés au personnel clé de la SGM.

 

3. Observations, constatations et recommandations

Dans la figure 1, nous présentons un survol du processus de passation de marchés du SCT. Un tableau du processus établissant nos principales activités, les critères de contrôle et de vérification, figure également à l'annexe 1. Notre vérification a permis d'évaluer l'efficacité du processus de bout en bout en tenant compte des critères de vérification. Nos résultats sont présentés selon l'aperçu relatif au processus dans les autres sections du présent rapport.

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3.1. Pouvoir de passer des marchés, rôles et responsabilités

Au moment de la vérification, la Section de la gestion du matériel (SGM) du SCT appuyait de manière centrale les approvisionnements et les marchés pour la plupart des transactions. TPSGC épaulait les gestionnaires de centre financier (GCF) du SCT lors d'importantes soumissions en régime de concurrence et commandes subséquentes dans le cadre des offres à commandes de TPSGC. Les GCF ont passé des marchés en fonction de leur pouvoir budgétaire respectif et de leur expérience à cet égard. Le contrôle de la gestion et la surveillance des marchés à SCT sont assurés principalement au niveau du Comité d'examen des marchés (CEM) et du Secrétaire pour l'approbation des marchés par transaction.

Les processus de délégation et les pouvoirs sont définis dans la Politique sur les marchés du CT en fixant des limites des marchés pour les ministères et TPSGC.

3.1.1. Observations

Les rôles et les responsabilités n'ont pas été bien définis, ils n'ont pas été clairement communiqués et ils n'ont pas été compris dans l'ensemble du Ministère. Nous avons remarqué des écarts et un chevauchement à savoir qui devrait veiller au respect de la politique et surveiller le processus de passation de marchés.

3.1.2. Constatations

Pouvoirs

Notre examen des dossiers s'est échelonné d'avril 2001 à septembre 2004. En examinant les dossiers faisant partie de notre échantillon qui comprenait des marchés relevant du SCT et de TPSGC, nous avons déterminé qu'il n'y avait aucun enjeu concernant les pouvoirs de passation de marchés.

La matrice relative au pouvoir de signer des documents financiers a été révisée en juillet 2004 et approuvée en septembre/octobre 2004. La version révisée énonce la responsabilité des GCF au chapitre du pouvoir d'engager des fonds, du pouvoir de passation de marchés et d'acquisition, du pouvoir d'engager des dépenses et d'exécuter un marché. Il s'agit d'une amélioration de l'orientation des marchés et de l'acquisition, car l'ancienne version de la matrice ne comptait pas de section précise pour le pouvoir de passation de marchés et d'acquisition.

La vérification englobait un examen du processus en tenant compte de l'article 32 de la LGFP. L'article 32 a été signé par les GCF et versé au système pour la plupart des engagements de la SGM. Voici les lacunes de contrôle observées dans ce secteur :

• Les signatures n'ont pas été vérifiées par rapport aux cartes du pouvoir de signer, car la SGM estimait qu'il n'y avait aucune manière pratique de le faire parce que le processus de vérification était manuel et il n'y avait pas encore de version en direct.
• La SGM ne pouvait pas vérifier ni connaître la disponibilité du financement du budget des GCF, car les budgets étaient versés au système par le personnel au niveau de la Direction. 
• Même s'il existait une matrice du pouvoir de signer des documents financiers, la SGM vérifiait seulement le nom des GCF par rapport au numéro approprié du centre financier sur la matrice lorsque l'on ne reconnaissait pas le nom de la personne.

Rôles et responsabilités

Au cours de notre vérification, nous n'avons pas été en mesure de désigner qui, le cas échéant, occupait le rôle de remise en question et la fonction de surveillance pour l'ensemble du SCT dans le cas de la passation de marchés et l'acquisition. Le rôle de la SGM et du CEM n'était pas défini clairement. Nous avons remarqué un chevauchement et un double emploi entre les fonctions du CEM et de la SGM veillant à assurer la conformité à la politique. Dans la plupart des cas, nous n'avons pas relevé de grands problèmes de conformité à risque élevé. Malgré le respect de la politique, nous avons remarqué toutefois certaines pratiques de passation de marchés qui allaient à l'encontre de bonnes pratiques de gestion (p. ex. les multiples modifications). Il n'y avait pas de responsabilité claire pour passer en revue les pratiques relatives à la passation de marchés en vue de s'assurer que de bonnes pratiques de gestion sont respectées.

Dans le cadre de notre vérification, voici le rôle exercé par les principaux acteurs des processus d'acquisition et de passation de marchés.

Section de la gestion du matériel (SGM)

La SGC agissait principalement à titre de spécialiste de la Politique sur les marchés du CT  et de son application au SCT. Elle appuyait les GCF au cours de la passation de marchés et de l'acquisition. Elle offrait conseils et appui seulement lorsqu'on le lui demandait et elle n'était pas proactive à fournir des conseils et des services aux personnes visées par le processus d'acquisition.

Comité d'examen des marchés (CEM)

Selon le mandat du CEM, son rôle consistait principalement à surveiller les marchés au SCT et à formuler des recommandations au secrétaire. Le mandat ne précisait pas de responsabilité d'évaluation de l'optimisation des ressources concernant la passation de marchés. L'examen ne nous a pas permis de constater que le CEM offrait des conseils ou passait en revue la stratégie d'approvisionnement (p. ex. faire ou faire faire) adoptée par les GCF. On a demandé l'approbation du CEM tout juste avant d'engager les fonds et de conclure un marché écrit, moment où la plupart de l'activité d'approvisionnement a été réalisée.

Le CEM n'a pas le pouvoir nécessaire rattaché à une politique ministérielle sur les marchés pour jouer un plus grand rôle de remise en question sur les demandes relatives aux marchés. On a constaté un écart entre le mandat écrit et le fonctionnement du CEM. Il faut toutefois noter que le mandat était relativement nouveau et l'intégralité des activités n'avait pas été mise en oeuvre.  Voici certains exemples d'écarts observés :

• Le procès-verbal fourni au secrétaire pour approbation ne présentait que peu de détails sur la discussion du CEM.
• On n'a pas tenu de réunion annuelle pour discuter des tendances.
• Aucune preuve d'examen des pratiques exemplaires.
• Il n'y avait pas suffisamment de membres de niveau supérieur.
• L'approbation du CEM n'était pas habituellement documentée dans les dossiers et s'appuyait sur des communications officieuses.

Gestionnaire de centre financier (GCF)

Même si les GCF expérimentés semblaient bien comprendre leurs propres rôles et responsabilités par rapport à ceux de la SGM et du CEM, on n'offrait pas de formation intensive relative à la passation de marchés et à l'approvisionnement pour les gestionnaires moins expérimentés. Il pouvait y avoir une mauvaise interprétation de la politique car l'information et l'orientation n'étaient pas facilement accessibles et les connaissances étaient limitées concernant l'information disponible.

Le secrétaire

En décembre 2003, le gouvernement a commencé à examiner de façon plus intensive les dépenses en procédant à un examen des dépenses et a demandé que l'on approfondisse toutes les dépenses dans les trois mois qui ont suivi. Le SCT a répondu en demandant l'approbation au niveau du secrétaire d'un contrôle temporaire de toutes les dépenses supérieures à 10 000 $.  Nous croyons comprendre qu'au moment de la rédaction du présent rapport l'approbation au niveau du secrétaire n'est plus requise, mais c'était le cas au cours de la période de vérification et nous en faisons donc référence.

En raison du volume élevé de marchés, ce contrôle n'avait pas fonctionné efficacement et causait des retards dans le processus de passation de marchés.  

3.1.3. Recommandations

Nous recommandons au SCT d'accroître son modèle centralisé pour la gestion des acquisitions et des marchés en définissant clairement et en documentant les processus internes d'acquisitions et de passation de marchés. Par l'amélioration du modèle centralisé, les rôles et les responsabilités de tous les acteurs clés doivent être redéfinis pour veiller à obtenir une responsabilisation claire afin de pouvoir renforcer les mesures de contrôle et de surveillance. Le recours à des outils normalisés et à des modèles doivent être fournis et renforcés, le cas échéant.

Le SCT devrait élaborer ses propres directives ministérielles internes en vue de compléter la politique sur les marchés à l'échelle gouvernementale et elles devraient viser particulièrement la structure et les pratiques opérationnelles au Ministère.

On doit procéder à un examen de haut niveau, qu'il soit effectué par le CEM ou un autre comité.

Voici les rôles que nous recommandons pour les principaux acteurs visés dans le processus d'acquisition et de passation de marchés.

Section de la gestion du matériel (SGM)

Le rôle de la SGM en tant que fonction d'approvisionnement centralisée doit être élargi et accru. D'après les pratiques de pointe[2], il faudrait tenir compte des activités suivantes dans la fonction d'approvisionnement centralisée :

• Établir et maintenir des procédures, des normes et des pratiques exemplaires.
• Informer et diffuser la politique et les normes.
• Agir en tant qu'agent ou consultant interne des achats.
• Surveiller le recours aux fournisseurs.
• Superviser l'utilisation des offres à commandes par le SCT.  
• Traiter l'impartition à l'échelle du SCT des services utilisés fréquemment.
• Assurer une analyse des tendances et une surveillance en tenant compte des besoins organisationnels.
• Élaborer et contrôler les indices clés du rendement.
• Offrir un rôle intermédiaire dans la prestation de services entre le SCT et TPSGC.
• Fournir un appui proactif et de l'information.

Comité d'examen des marchés (CEM)

Le CEM devrait jouer un rôle de surveillance organisationnel de passation de marchés. À l'aide de critères d'évaluation dans le cadre d'une approche axée sur les risques (p. ex. montant du marché, sélection des fournisseurs, type de marché, initiative du projet), le CEM devrait évaluer le risque des marchés. D'après son évaluation, le CEM devrait filtrer les marchés jugés à risque élevé devant faire l'objet d'approbation par les membres de la haute direction.

Gestionnaires de centre financier (GCF)

Les GCF devraient être responsables de la gestion des marchés, y compris du contrôle des échéanciers et des budgets. Le rendement et l'évaluation des fournisseurs devraient être la responsabilité des GCF. Ils devraient poser des gestes concrets pour obtenir la formation nécessaire afin de s'assurer qu'ils possèdent des connaissances à jour sur la conformité aux procédures de passation de marchés.

Secrétaire / haute direction du SCT

Les procédures de passation de marchés devraient figurer dans les plans d'activités annuels des centres financiers. La haute direction devrait se doter d'un mécanisme de remise en question de ces plans relatifs aux marchés pour s'assurer d'obtenir un bon rendement. Le processus d'examen devrait promouvoir l'objectivité et l'indépendance. Il faut également compter sur la surveillance des membres de la haute direction dans le cas des marchés jugés à risque élevé par le CEM. 

Réponse de la direction

Les activités d'approvisionnement et de passation des marchés demeurent très centralisés au SCT. À l'exception des biens et services acquis à l'aide des cartes d'achat, la passation de tous les marchés de biens et de services est effectuée par la Section de la gestion du matériel (SGM).

La Section de la gestion du matériel a élaboré des procédures relativement à la documentation sur le pouvoir de signer des documents financiers. Les changements aux politiques, les pratiques exemplaires et les nouveautés dans le domaine de l'approvisionnement et de la passation des marchés sont communiqués régulièrement dans le cadre de séances d'information à l'intention des clients. De plus, des exposés sur la passation des marchés ont été présentés au Réseau de la collectivité administrative et à d'autres groupes sur demande.

La Section de la gestion du matériel prodigue des conseils sur tous les aspects de l'approvisionnement et de la passation des marchés et fait fonction d'agent de liaison entre la clientèle et TPSGC, au besoin.

Aux termes de l'initiative actuelle de la réforme de l'approvisionnement, le recours aux offres à commandes pour certains groupes de produits est devenu obligatoire. La SGM fournit de l'information sur la disponibilité et l'utilisation des offres à commandes avec le SCT.

Bien que l'impartition stratégique relève principalement de TPSGC, les occasions d'améliorer le traitement de produits souvent utilisés ou de certains services sont communiquées à TPSGC.

La Section de la gestion du matériel mettra au point des indicateurs de rendement clés (IRC) et surveillera le rendement afin de fournir des renseignements approfondis sur la gestion, y compris des analyses des tendances. Les IRC seront établis en avril 2006.

Le Comité d'examen des marchés du SCT joue actuellement un rôle de supervision organisationnelle de passation des marchés en faisant en sorte que l'activité de passation des marchés du SCT soit accomplie en conformité avec les politiques et les lois régissant l'approvisionnement et la passation des marchés. Les marchés jugés à risque élevé ou non conformes sont rejetés ou renvoyés à la haute direction au besoin. Il n'existe pas actuellement de méthode officielle, autre que les contrôles de conformité, permettant de déterminer si un marché comporte un risque élevé. Le CEM est formé à l'heure actuelle de membres du personnel administratif, d'analystes des politiques, de spécialistes fonctionnels et de cadres supérieurs. On examinera la composition du Comité afin de déterminer si des changements peuvent se révéler utiles. De plus, le Comité tiendra une réunion annuelle afin de discuter des tendances et des pratiques exemplaires.

La gestion des marchés relève des gestionnaires de centre financier. La formation sur la gestion des marchés fait partie des cours obligatoires sur la gestion financière que doivent suivre les gestionnaires de centre financier. Ces derniers devraient en outre effectuer les évaluations du rendement des fournisseurs. La Section de la gestion du matériel a mis au point une liste de contrôle sur le rendement des fournisseurs et les gestionnaires seront encouragés à évaluer les fournisseurs dans le cadre de tous les marchés de services.

3.2. Planification

Les gestionnaires de centre financier (GCF) sont les instigateurs des activités d'acquisition et ont le pouvoir d'acquérir des biens et des services en fonction de leur pouvoir lié au budget. Parmi les critères de décision, mentionnons l'harmonisation aux priorités du SCT, la portée de la planification du travail et des efforts, les stratégies relatives aux ressources et à l'approvisionnement.

3.2.1. Observations

Certains GCF n'ont mené qu'une planification à court terme en n'accordant pas d'attention au contexte stratégique plus général.

3.2.2. Constatations

La planification des GCF pour l'approvisionnement et la passation de marchés se faisait souvent à court terme. Certains GCF ont indiqué qu'ils sont assujettis au processus budgétaire et que parfois ils ne connaissaient pas bien à l'avance le financement affecté, d'où la difficulté de planifier. Les GCF nous ont affirmé qu'étant donné que le processus de dotation durait bien souvent des mois, ils avaient recours à des marchés de services personnels à court terme, car c'était plus facile et rapide. Ce manque de planification et de gestion des ressources pourrait aller à l'encontre de l'optimisation des ressources. De plus, notre examen des dossiers indique que les marchés de services professionnels à court terme devaient être parfois modifiés pour prolonger les services en raison des longs délais imposés pour conclure un marché concurrentiel pour ces mêmes services.

Voici certains exemples du manque d'efficacité de planification qui a été relevé dans le cadre de notre vérification :

• On a observé un grand volume de marchés pour obtenir de la formation linguistique en français. En 2003.2004, 135 marchés ont été conclus pour ces services. En raison des frais généraux et des coûts d'établissement de marchés individuels, il pourrait y avoir une possibilité d'obtenir des gains d'efficacité et de réduire les coûts en ayant recours à un marché consolidé. On nous a affirmé que la Division des ressources humaines a essayé d'établir une offre à commandes, mais on a annulé ce processus à cause des procédures suscitant une certaine frustration et du long délai auprès de TPSGC.
• Les GCF ont indiqué qu'ils estimaient que le délai requis pour effectuer une DP et octroyer un marché en passant par TPSGC était incertain. Au cours de cette vérification, nous n'avons pas été en mesure de désigner et de trouver des normes publiées au niveau des services provenant de TPSGC, d'où la difficulté pour les GCF de gérer le processus d'approvisionnement. De plus, nous avons relevé un cas où il a fallu modifier un marché de services professionnels à court terme en raison des délais dans le processus relatif à la DP. L'agent d'approvisionnement de TPSGC chargé du dossier a été remplacé sans qu'un avis n'ait été transmis au SCT. D'après la documentation au dossier, le SCT a acheminé plusieurs courriels à l'agent d'approvisionnement pour demander l'évolution du dossier et il n'a pas obtenu de réponse.
• La SGM reçoit parfois des demandes de dernière minute, ce qui engendre un fardeau administratif et des pressions pour accélérer le processus lié aux marchés. Dans notre examen des dossiers, nous avons remarqué qu'un GCF a présenté une demande de marché à la SGM pour qu'elle s'en occupe et la demande a été reçue par la SGM le jour précédant la date demandée pour le début du marché. 

3.2.3. Recommandations

Les services requis de manière fréquente et constante à l'échelle ministérielle doivent être désignés et pris en compte en vue d'en assurer la consolidation, d'où la possibilité d'optimiser les ressources et de réduire le fardeau administratif. En outre, le SCT devrait tenir compte de la demande en formation linguistique en français pour savoir s'il existe de possibles gains d'efficience et réductions de coûts grâce à une meilleure planification et à un regroupement des services.

Comme on l'a déjà mentionné, la planification des marchés doit figurer dans le plan d'activités annuel pour les centres financiers.

Lorsqu'il n'y a aucune indication dans le plan annuel, on devrait prévoir pour les demandes de marché un délai administratif nécessaire pour qu'elles puissent être approuvées par la SGM, le CEM et les membres de la haute direction. Il faut dissuader les marchés de dernière minute, mais, si cela est nécessaire, on devrait se doter d'un processus d'exception pour pouvoir les traiter.

De plus, en l'absence de niveaux de services auprès de TPSGC, une planification et un contrôle plus rigoureux du processus d'approvisionnement devraient être la responsabilité de la SGM agissant au nom des GCF pour les marchés visant TPSGC.

Des normes au niveau des services pour la SGM doivent être validées, communiquées et contrôlées.

Réponse de la direction

Les initiatives de réforme de l'approvisionnement dirigées par TPSGC comprennent l'impartition stratégique et l'identification des produits et des services qu'il y aurait lieu de regrouper. La formation linguistique est un exemple de produit mentionné à TPSGC qui pourrait être mieux géré au moyen de l'impartition stratégique.

Des normes de service ont été élaborées et communiquées pour certaines des activités d'approvisionnement et de passation des marchés. Bien qu'il soit difficile d'élaborer des normes pour des acquisitions complexes ou dont la valeur monétaire est plus élevée en raison du nombre de variables en cause, des renseignements sur les délais d'approvisionnement prévus ont été préparés et communiqués récemment aux clients pendant le processus d'examen semestriel.

3.3. Approvisionnement/sélection des fournisseurs

La Politique sur les marchés du CT énonce plusieurs différentes activités de sélection des fournisseurs qui varient selon le type de marché et les exigences. Ces activités vont de l'évaluation non officielle des fournisseurs et de la sélection de fournisseurs uniques pour les marchés de moins de 25 000 $ jusqu'à l'évaluation complète sur le plan technique et financier de marchés concurrentiels et de mise en concurrence dont le montant est élevé en faisant appel à TPSGC.

3.3.1.  Observations

L'approche adoptée pour l'approvisionnement et la sélection des fournisseurs ne semblait pas être systématique et s'appuyait plutôt sur les connaissances du GCF qui amorçait le marché.

On n'assurait pas de contrôle sur le rendement des fournisseurs et le recours s'y rattachant. Un contrôle officieux est assuré à l'aide des connaissances du personnel de la SGM. Les GCF et la SGM n'étaient pas dotés des outils nécessaires pour assurer le suivi du rendement.

3.3.2. Constatations

La structure actuelle du SCT a permis aux gestionnaires d'adopter une certaine latitude dans le cadre de la politique. Il a semblé qu'en autant que le véhicule d'approvisionnement / la sélection des fournisseurs s'inscrivait dans le cadre de la politique, on l'acceptait sans mener d'évaluation à savoir si la méthode d'approvisionnement était la meilleure dans les circonstances.

Pour les marchés de moins de 25 000 $, on avait tendance à recourir à de nombreuses reprises à des fournisseurs. Pour l'exercice 2003-2004, 17 fournisseurs comptaient pour 170 des 800 marchés octroyés.

De plus, dans notre échantillon de marchés, il y avait des preuves que la SGM ou le CEM a demandé une justification sur les fournisseurs retenus pour les marchés inférieurs à 25 000 $. Cette information a été documentée sur les formulaires de demande fournis au CEM et a été recueillie pour tous les dossiers revus. Toutefois, certaines justifications manquaient de substance et il n'y avait aucune preuve portant à croire que le CEM ou la SGM a assumé sa fonction de contestation. Voici des exemples issus de notre échantillon dont les justifications n'ont pas été étoffées :

• Le fournisseur a été retenu pour continuer le travail déjà entrepris (sur un projet continu).
• Le fournisseur était qualifié.

Nous avons également remarqué à l'aide de notre échantillon un cas où une demande de proposition (DP) a été acheminée à quatre fournisseurs leur accordant trois jours pour répondre. Dans l'examen du dossier, on a pu constater qu'un seul fournisseur a réussi à présenter une proposition. La SGM a indiqué qu'une DP devrait prévoir au moins de 10 à 15 jours pour obtenir une réponse. De plus, la Politique sur les marchés indique que « l'objectif des marchés publics est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui optimise les ressources…. ». Le fait d'octroyer aux fournisseurs trois jours pour répondre ne respecte pas l'objectif de la politique.  

3.3.3. Recommandations

La SGM devrait jouer un plus grand rôle dans le processus de sélection des fournisseurs et il faudrait adopter une approche plus systématique dans la sélection des fournisseurs.

Lorsque les dépenses prévues n'excèdent pas 25 000 $, l'article 6 du Règlement sur les marchés de l'État indique que l'autorité contractante n'est pas tenue de lancer un appel d'offres. Pour optimiser les ressources et accroître la transparence, le recours aux exceptions sur l'exigence relatives à l'appel d'offres doit être entièrement justifié dans le dossier sur les marchés. La SGM ou le CEM devrait resserrer la procédure interne pour justifier la sélection des fournisseurs pour les marchés ne faisant pas l'objet de concours. Il faudrait préciser au dossier les raisons invoquées pour retenir un fournisseur en particulier.

Des procédures devraient être établies pour mener un examen périodique d'un échantillon de marchés en tenant compte du nombre total afin de pouvoir fournir une assurance de la qualité au cours du processus de passation de marchés (en particulier pour les marchés d'une valeur tout juste inférieure aux seuils de concurrence et au seuil de l'ALÉNA).

La SGM devrait établir des normes relatives à l'échéancier d'un processus au moment de la diffusion de la DP pour veiller à obtenir des réponses positives à la suite d'une DP (p. ex. le nombre de jours requis pour permettre aux soumissionnaires de répondre à une DP).

Réponse de la direction

La Section de la gestion du matériel et le Comité d'examen des marchés procèdent maintenant à des examens plus détaillés de la sélection des fournisseurs. Pour tous les marchés de plus de 10 000 $, une justification devra dorénavant être fournie au sujet des fournisseurs retenus. Qui plus est, pour les marchés concurrentiels qui ne sont pas assujettis aux appels d'offres ouverts, on demande aux gestionnaires de justifier le choix des fournisseurs invités.

Il convient de préciser que, dans le cadre des initiatives de réforme de l'approvisionnement et d'impartition stratégique, le nombre de fournisseurs retenus n'augmentera pas, mais plutôt diminuera.

Les délais recommandés pour les appels d'offres ont été établis et ajoutés aux procédures de passation des marchés liées à la documentation sur le pouvoir de signer des documents financiers.

3.4. Terminer le marché

Les activités de passation de marchés varient selon le type de processus d'approvisionnement. La SGM participe au moins à la préparation des marchés, des conditions du marché et de l'établissement de l'engagement au système financier du SCT. Au moment de la tenue de la vérification, la surveillance de la direction du SCT comprenait l'approbation du Comité d'examen des marchés (CEM) et l'approbation du Secrétaire pour tous les marchés supérieurs à 10 000 $.

3.4.1. Observations

Nous avons relevé un certain nombre de problèmes de conformité à faible risque à la Politique sur les marchés du CT en ce qui a trait à l'administration et à la documentation des marchés. On note également des lacunes de contrôle par rapport aux processus d'approbation et de modification des marchés.

3.4.2. Constatations

Examen et approbation des marchés

Au cours de la période de la vérification, le Secrétaire a approuvé et surveillé les marchés dont les dépenses étaient supérieures à 10 000 $. Le Comité d'examen des marchés a été mis sur pied pour assurer un examen constant et l'approbation de tous les marchés du SCT. Nous avons observé les pratiques suivantes ayant des retombées sur l'efficacité et l'efficience de la mesure de contrôle clé de la gestion : 

• Au cours de la tenue de la vérification, l'approbation du secrétaire est devenue un goulot d'étranglement dans le cadre du processus de passation de marchés en raison du volume de marchés dont la valeur était supérieure à 10 000 $. De plus, le point de contrôle accusait un retard trop important dans le processus; à ce point-là, de grandes ressources avaient déjà été consacrées au processus d'approvisionnement.
• La Politique sur les marchés du CT (article 11.1 – Mécanisme d'examen) encourage les autorités contractantes à établir un mécanisme de remise en question dont l'agent financier principal approprié agit en tant que président. Dans sa configuration actuelle, le Comité d'examen des marchés ne peut pas combler adéquatement cette fonction, car la délégation des membres s'est effectuée vers le bas à des personnes dont le niveau peut ne pas être assez élevé pour bien connaître les opérations à l'échelle du SCT ou pour avoir l'autorité de remettre en question les demandes relatives aux marchés.

Modifications

La Politique sur les marchés du CT présente des lignes directrices sur le moment où des modifications sont appropriées. Cette politique énonce que « les contrats ne doivent pas être modifiés à moins que les modifications ne soient dans le meilleur intérêt de l'État, parce qu'elles permettraient de sauver de l'argent ou du temps ou parce qu'elles faciliteraient l'atteinte des principaux objectifs des contrats ». Les marchés de services dont la valeur est inférieure à 25 000 $ n'ayant pas fait l'objet d'un appel d'offres peuvent être modifiés de 50 000 $.  

Pour l'exercice 2003-2004, il y a eu approximativement 800 marchés dont le montant initial était inférieur à 25 000 $. Environ 20 % de ces marchés ont été modifiés pour en accroître la valeur en dollar. La SGM a offert peu de consignes sur ce qui représente un niveau de modifications acceptable.

Le contrôle exercé sur les modifications contractuelles était minime. Dans les entrevues accordées au personnel de la SGM, on a déterminé que les demandes de modifications ne seraient pas refusées en autant qu'elles respectaient les limites de la politique. Le fait de respecter la politique ne signifiait pas nécessairement qu'il s'agissait d'une bonne gestion des marchés qui sont continuellement modifiés et prolongés. Au cours de la tenue de notre vérification, nous n'avons pas été en mesure de relever de lignes directrices claires sur le bien.fondé des modifications.  Nous avons noté des marchés dont la valeur était inférieure à 25 000 $ qui ont dépassé les seuils du régime de concurrence. La SGM a indiqué que si des modifications permettent d'accroître le montant initial du marché de plus de 50 %, alors elle le contesterait. Il ne s'agit pas toutefois d'une procédure documentée officiellement. Mis à part le Secrétaire lui.même, il ne semblait pas y avoir de personne ayant l'autorité de refuser une modification contractuelle.

Nous n'avons pas été en mesure de recueillir d'analyse, de compte rendu ou de suivi officiel de modifications contractuelles autre qu'une liste de données empiriques. Par conséquent, on n'avait pas la capacité de repérer les tendances, les pratiques et le suivi des risques désignés. Nous avons également observé des modifications dans de multiples cas d'importants marchés concurrentiels.

Conformité à la Politique sur les marchés du CT

Dans notre échantillon de vérification, nous avons relevé 13 dossiers comportant des problèmes de conformité visant diverses directions du SCT. Les problèmes de conformité étaient pour la plupart de nature administrative et on a évalué que ces problèmes avaient un niveau modéré de risque pour le SCT. Les fournisseurs pour chaque marché étaient tous différents. Tous ces dossiers, sauf pour un cas, correspondaient à des marchés inférieurs à 25 000 $ n'ayant pas fait l'objet de concours. Ces marchés ont été conclus pendant toute la période visée par la vérification (2001-2004). Voici un résumé de ces lacunes de conformité :

• La date de signature du marché par le gestionnaire de centre financier autorisé a été apposée après la date du début du marché sur le contrat et/ou les modifications.
• La documentation en dossier indique que les dates apposées sur les modifications étaient rétroactives pour tenir compte de la période visée par le travail.
• N'ayant aucune date sur les contrats, sauf les signatures des parties autorisées, il a été difficile de déterminer le moment de l'entrée en vigueur du marché.
• Il y avait des preuves que le travail a été accompli, facturé et payé après l'expiration des marchés. 
• Le travail a débuté même s'il n'y avait qu'un contrat verbal.
• Un marché a été octroyé sans concours pour moins de 25 000 $ lorsque l'estimation des services requis et de la valeur réelle en dollar du fournisseur excédait 25 000 $; ce marché a été modifié ultérieurement. Il semble qu'il s'agisse d'un cas isolé, car le GCF ne comprenait pas bien la politique et il a donc présumé qu'il était acceptable de recommander un montant inférieur au montant prévu afin de faciliter le processus de passation de marchés.

3.4.3. Recommandations

Nous recommandons au SCT d'accroître ses mesures de contrôle internes en matière de conformité aux politiques et aux procédures de passation de marchés en particulier par les GCF. Les GCF doivent améliorer la gestion des marchés dans les secteurs suivants :

• Les demandes de marchés doivent être effectuées dans un laps de temps suffisant pour en permettre le traitement au moment opportun et les dates indiquées doivent coïncider à celles du travail effectué.
• Il faut utiliser une liste de contrôle pour chaque dossier relatif à un marché qui décrit clairement le contenu requis du dossier et les approbations nécessaires pour le marché.

Le rôle de conformité que joue la SGM doit être accru. Il lui incombe d'informer les gens, de contester les marchés et de surveiller le rendement du processus et de la conformité.

La SGM devrait effectuer l'examen final du marché pour s'assurer qu'il n'existe aucun problème de conformité (p. ex. la concordance des dates, toutes les signatures et dates sont fournies).

Les problèmes de conformité qui se présentent doivent être traités rapidement et il faut se doter d'un processus de renvoi, au besoin.

Les règles relatives à la déclaration et à l'approbation des modifications contractuelles doivent être enrichies et clarifiées. Il faut communiquer à l'échelle ministérielle que le recours à des modifications ne représente pas toujours une méthode efficace de passation de marchés.

Il faut améliorer le suivi, la surveillance et l'approbation des modifications contractuelles.

Nous recommandons l'adoption de procédures pour mener un examen périodique d'un échantillon des marchés (tout particulièrement les marchés dont la valeur est tout juste inférieure aux seuils des marchés concurrentiels et de l'ALÉNA) afin d'offrir l'assurance que la conformité relative à la passation de marchés s'améliore.

Réponse de la direction

Le personnel de la gestion du matériel élaborera et utilisera une liste de contrôle des marchés pour garantir que tous les documents pertinents sont fournis. À compter du 1^er avril 2006, la liste de contrôle sera remplie et jointe à toutes les demandes de marché soumises à l'examen du Comité d'examen des marchés. Il convient de préciser que la date d'échéance d'une demande de marché devant être étudiée par le Comité devra être devancée.

Les modifications aux marchés sont un aspect faisant l'objet d'un examen minutieux par la Section de la gestion du matériel et le Comité d'examen des marchés.

3.5. Réception des biens et services

Les GCF sont responsables de l'approbation en vertu de l'article 34 de la LGFP. La Politique sur  la vérification des comptes du CT existe pour « veiller à ce que les comptes à payer ou à régler fassent l'objet d'une vérification qui soit à la fois rentable et efficace, afin que soient respectées les exigences en matière de contrôle ».[3]  L'article 34 certifie que les biens ou services désignés dans le marché et qui ont été facturés par la suite ont bel et bien été reçus. L'article 34 doit être respecté avant d'effectuer le paiement.

3.5.1. Observation

Le traitement des factures n'a pas toujours été effectué au moment opportun.

3.5.2. Constatations

Les délais d'approbation et de traitement des factures ont causé des délais de paiement et des frais d'intérêt imposés au SCT. Il n'y avait aucun suivi officiel des factures impayées et il fallait attendre l'approbation du gestionnaire pour en assurer le traitement rapide.

3.5.3. Recommandations

Au moment de la tenue de la présente vérification, on nous a indiqué que la section chargée des comptes créditeurs avait commencé à assurer un suivi avec les GCF lorsque les factures ne sont pas approuvées au moment opportun. Nous recommandons que l'on continue à s'assurer que le suivi est fait au moment opportun et que l'on valide, contrôle et communique les normes de services.

Réponse de la direction

Un nouveau processus pour les comptes créditeurs a été élaboré et est mis en œuvre actuellement. Le processus améliorera le repérage et le suivi des factures et réduira les délais de paiement et les frais d'intérêt.

3.6. Paiement et clôture du marché

Une vérification indépendante des factures a été menée par la section chargée des comptes créditeurs du SCT lorsque le paiement était traité. La section chargée des comptes créditeurs est tenue de vérifier que l'article 34 (LGFP) a été respecté et que l'autorisation est authentique (vérifier la signature par rapport à la matrice sur le pouvoir délégué). Parmi les activités de clôture des marchés, mentionnons le paiement final aux fournisseurs, le désengagement aux systèmes financiers du SCT et l'archivage de la documentation sur les marchés.

3.6.1. Observation

Le processus de désengagement des fonds et de la clôture des marchés ne faisait pas l'objet d'une approche constante. Le personnel des comptes créditeurs avait l'autorisation d'excéder les montants autorisés. Il ne vérifiait pas les signatures par rapport aux documents d'autorisation en vertu de l'article 34 de la LGFP.

3.6.2. Constatations

Dans les entrevues, on a indiqué qu'il n'existait pas de moyen efficace de vérifier les signatures des GCF en vertu de l'article 34 de la LGFP. Selon la Politique sur la vérification des comptes du CT, il faut vérifier les signatures au moins à l'aide d'un échantillon. Au moment de la tenue de la présente vérification, aucun échantillonnage n'avait été effectué.

Dans bien des cas, rien ne portait à croire que l'on n'avait désengagé les fonds à la fin du marché. Des erreurs pourraient donc être commises, dont un double paiement ou un paiement versé pour le mauvais marché. Les fonds peuvent être désengagés au cours de l'année au moyen de l'une des procédures suivantes :

• En acheminant la dernière facture portant la mention « Final » à la section chargée des comptes créditeurs.
• En désengageant les fonds au cours des processus de fin d'année.
• À la demande du GCF.

En ne désengageant pas les fonds de façon permanente pendant l'année, les fonds sont surévalués et beaucoup de travail inutile en fin d'année doit être réalisé, dont la mise à jour aurait dû être assurée pendant l'année. De plus, ces fonds ne sont pas disponibles pour être réaffectés.

On a remarqué l'absence de procédure officiellement documentée pour le paiement des factures dont le montant excède le montant du marché. Nous croyons comprendre que l'on s'affaire à rédiger une politique pour officialiser ces pratiques.

L'approche adoptée pour terminer un marché n'était pas bien définie et appliquée systématiquement au SCT. Les dossiers sur les fournisseurs et les marchés étaient mis à jour par les GCF et la SGM sur papier. La SGM n'avait pas de procédure officielle pour ce qui est de la documentation exigée en dossier, mais elle croit que les GCF et le personnel de la SGM sont au courant de l'information à verser au dossier. Grâce à des cours de formation, la SGM a aidé les GCF à connaître les exigences de documentation pour la mise à jour des dossiers.

Voici certains documents qui auraient dû être versés aux dossiers, mais rien n'a été trouvé :

• Les détails à l'appui des exigences opérationnelles et des stratégies d'impartition.
• Des copies des propositions reçues dans les dossiers de la SGM et des GCF.
• Des copies des produits finals à livrer dont la mise à jour est assurée par les GCF.

La documentation (p. ex. les courriels) en dossier était bien souvent sporadique et incomplète, d'où la difficulté d'utiliser les dossiers pour évaluer le processus de bout en bout de l'approvisionnement/de la passation de marchés en tenant compte de l'optimisation des ressources et de l'efficacité de la gestion des marchés.

3.6.3. Recommandations

Des mesures de contrôle pratiques doivent être appliquées pour appuyer les exigences des articles 32 et 34. En outre, 

• Les GCF devraient être responsables de la gestion des marchés et devraient assurer la gestion et le suivi avec la section chargée des comptes créditeurs sur le désengagement des fonds au moment de la clôture des marchés qui relèvent des GCF.
• Des procédures doivent être élaborées et communiquées pour le traitement des paiements en trop, y compris les cas de déclaration et de contrôle des paiements en trop.
• Conformément à la Politique sur la vérification des comptes du CT, le personnel des comptes créditeurs devrait vérifier les signatures d'après l'échantillon présenté.

Le processus de clôture des marchés doit être normalisé et il faut élaborer des outils et des listes de contrôle pour permettre aux GCF de s'assurer qu'un marché a été effectué et que les ressources ont été optimisées. Il faut tenir compte des éléments suivants pour assurer avec efficacité la clôture des marchés :

• Des listes de contrôle normalisées sur la documentation doivent être versées dans tous les dossiers relatifs à un contrat dont la mise à jour est assurée par les GCF et la SGM. La liste de contrôle devrait inclure tout le contenu pertinent qui permettrait de résister à l'examen du public. 
• Les produits à livrer devraient être conservés au dossier du GCF ou de préférence sur support électronique (p. ex. SGDDI). Dans les cas où le produit livrable n'est pas un élément concret, le gestionnaire devrait documenter la nature des services en dossier.  Cette activité devrait être effectuée en même temps que l'examen du rendement.
• Les séances de formation et de sensibilisation devraient être effectuées à intervalles réguliers à l'intention du personnel administratif et des gestionnaires chargés de la gestion des marchés.

Les GCF devraient s'assurer que la documentation complète a été versée au dossier avant la fermeture. La documentation relative au dossier devrait commencer à être versée au cours de l'étape de planification et se poursuivre pendant la durée du marché. La SGM devrait collaborer avec les GCF pour fournir des modèles et des conseils. Les dossiers relatifs aux marchés devraient pouvoir résister à l'examen du public en tout temps au cours du processus de passation de marchés. 

Réponse de la direction

La Section de la gestion du matériel a tenu des séances d'information sur la gestion des marchés et a élaboré une liste de contrôle à l'intention des gestionnaires de centre financier afin qu'ils puissent mettre la dernière main à leurs dossiers.

Des procédures sont mises au point actuellement concernant les paiements en trop. De plus, il est prévu qu'en fournissant de plus amples renseignements sur la gestion des marchés, le nombre de cas de paiements en trop réduira considérablement.

3.7. Mesure du rendement

La mesure du rendement englobe notamment la déclaration et le contrôle des processus de passation de marchés. Parmi les activités courantes déclarées, mentionnons le recours aux fournisseurs, les dépenses contractuelles par sous-processus de passation de marchés (p. ex. un marché non concurrentiel) et les marchés dont la valeur est supérieure à 10 000 $ (communication proactive).

3.7.1.  Observations

On a observé un manque d'indicateurs clés sur le rendement (ICR)[4] pour la passation de marchés et les acquisitions permettant de mesurer le rendement. Les systèmes ne fournissaient pas d'information financière rapide et complète pour assurer une gestion efficace et efficiente des marchés.

3.7.2. Constatations

Les rapports sur le rendement dans le cadre du processus de passation de marchés du SCT effectué à l'échelle organisationnelle étaient peu nombreux. Nous avons remarqué des données recueillies sur de l'information contractuelle de base, dont les principaux fournisseurs, le nombre de marchés tandis que le type ou la valeur des modifications était absent ou n'était pas systématiquement déclaré et contrôlé.

Le pouvoir de passation de marchés était délégué et effectué au niveau des GCF et il semble y avoir un manque de partage systématique des pratiques exemplaires à l'échelle du Secrétariat. Nous avons remarqué que le fardeau administratif était élevé en raison du recours à de multiples marchés pour des services semblables dont la valeur est peu élevée entre les unités de l'organisation. Les activités des GCF étaient cloisonnées et il n'y avait aucune analyse des contrats pour relever les tendances et savoir si l'on avait recours aux meilleures pratiques de passation de marchés.

Les systèmes financiers ne permettaient pas à la direction d'obtenir l'information dont elle a besoin pour gérer efficacement les marchés. Les rapports sur les données, dont l'expiration du marché et l'état du paiement des marchés, étaient limités et le processus était laborieux.

Il n'y avait aucune approche normalisée pour contrôler les marchés. Il n'y avait aucune gestion constante des marchés chez les GCF. Certains GCF géraient les marchés à l'aide de systèmes indépendants pour en assurer le suivi.

3.7.3. Recommandations

Nous recommandons au SCT d'établir des ICR servant à évaluer le rendement des marchés et des acquisitions (p. ex. le nombre de marchés, le nombre de marchés modifiés). La surveillance des processus de passation de marchés du SCT à l'échelle organisationnelle doit être mesurée et contrôlée.

Le rôle de surveillance de la SGM doit être accru, ce qui comprend l'établissement d'objectifs du rendement pour la passation de marchés. La SGM doit assurer la surveillance du recours aux fournisseurs, des marchés traités par TPSGC ainsi que de la conformité aux procédures de passation des marchés du SCT.

Des examens de l'assurance de la qualité autonomes devraient être établis pour confirmer que l'optimisation des ressources est évaluée au cours du processus de passation de marchés.

Réponse de la direction

La Section de la gestion du matériel travaillera avec le Comité d'examen des marchés à l'élaboration des IRC et établira des objectifs de rendement pour la passation des marchés. La Section et le Comité d'examen des marchés officialiseront la surveillance du recours aux fournisseurs. Toutefois, il convient de préciser que, aux termes de la réforme de l'approvisionnement, l'impartition stratégique pourrait donner lieu au regroupement d'activités accomplies par un moins grand nombre de fournisseurs. 

 

Annexe 1 : Schéma du processus de passation de marchés du SCT

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Annexe 2 : Liste des personnes interrogées

Personne interrogée	Poste/titre
Gary Doucet Pierre Boucher	Architecture, normes et ingénierie Directeur principal, Architecture, normes et ingénierie
Gabriel Najjar	Analyste financier principal – Services comptables
Mary Lee Bragg	Conseillère principale, Politique et planification stratégique, DLO
Marie Grenier Zivana Pavic	Agente des finances et de l'administration, SDSG – Bureau du secrétaire adjoint SDSG – Bureau du secrétaire adjoint
Dennis Kam	SMA par intérim – Direction des services ministériels
Pierrette Pratt Bob Mornan	Gestionnaire, Planification stratégique et opérationnelle Directeur exécutif, Dirigeant principal de l'information
Ivan Blake Kelly Boville	Directeur exécutif, Direction de la modernisation de la fonction de contrôleur (DMC) – Bureau du directeur exécutif Agent de projet
Gilles Bisaillon	Directeur, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, Administration
Mike Giles	Chef de la gestion des approvisionnements et des biens

Annexe 3 :    Nombre de marchés traités

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