ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

Cette page a été archivée.

9. Conclusions au sujet de la comparabilité

Dans cette section du Volume Un, nous avons regroupé et examiné un large éventail de données et d'analyses sur la question générale de savoir comment la rémunération dans la fonction publique se compare à celle offerte pour un travail similaire dans le secteur privé ou le secteur public élargi au Canada. Il nous faut maintenant rassembler tous ces éléments et proposer une évaluation globale.

Limites et considérations

En raison des contraintes de temps et de ressources, nous n'avons pu mener nos propres sondages ou d'autres recherches. Nous nous sommes donc limités à examiner les études ou les bases de données existantes. Chaque source comporte des limites importantes. Néanmoins, en les examinant globalement, nous pouvons présenter une évaluation équilibrée de la situation de la fonction publique fédérale par rapport à celle d'autres grands employeurs au Canada.

Dans le cadre de l'analyse, il aurait été utile d'établir un profil de la rémunération totale qui nous aurait permis de convertir les diverses formules de rémunération et d'avantages sociaux offertes par différents employeurs au dénominateur commun de la valeur monétaire. Cette mesure aurait facilité la comparaison de régimes de rémunération qui diffèrent passablement.

Cependant, nous avons rejeté cette approche pour deux raisons, l'une pratique et l'autre conceptuelle. Sur le plan pratique, nous n'avons simplement pas les données nécessaires pour faire une comparaison détaillée des employeurs. Et il ne serait pas facile non plus de recueillir de telles données de façon à produire des comparaisons fiables et probantes.

Deuxièmement, et ce qui est plus important, ces calculs exigent que nous choisissions une comparaison axée sur le coût pour l'employeur ou sur la valeur estimative pour les employés. Dans l'étude, nous avons mis l'accent sur le coût pour l'employeur, surtout parce que cet élément est moins ambigu et plus facile à déterminer^[140]. De plus, la valeur de tous les régimes de rémunération peut varier considérablement entre les groupes d'employés ou entre les personnes au sein d'un groupe, ou encore pour une même personne dont les circonstances personnelles changent. Par exemple, les parents ont une perspective différente des prestations de survivant ou de la protection offerte pour des services d'orthodontie de celle de la plupart des employés célibataires. Par conséquent, peu importe la méthode d'évaluation choisie, la précision apparente découlant d'une réduction d'éléments de rémunération disparates en termes monétaires entraînera nécessairement des divergences d'interprétation.

Nous devons donc évaluer la rémunération offerte dans la fonction publique fédérale en la comparant à celle offerte par d'autres employeurs à partir d'un jugement global enrichi par les diverses perspectives examinées dans le présent chapitre.

Mise en contexte de la fonction publique fédérale

Depuis la période ayant suivi immédiatement la Première Guerre mondiale lorsque le Parlement a, pour la première fois, légiféré en vue d'établir le recrutement en fonction du mérite dans la fonction publique fédérale, la situation n'a essentiellement pas changé au fil des décennies. Les déclarations successives sur l'objectif de la rémunération dans la fonction publique visaient à maintenir la comparabilité avec le secteur privé et le secteur public au sens large. Toutefois, au moment de déterminer les salaires et les avantages sociaux dans la fonction publique, la comparabilité a continuellement cédé la place à des préoccupations plus pragmatiques telles que le respect des relativités internes entre les groupes, la conclusion d'une convention collective, la démonstration par l'exemple d'un employeur avisé, ou la manière de contrôler les dépenses ou l'inflation.

Dans le contexte plus vaste de l'évolution de l'économie canadienne et du marché du travail canadien depuis 1990, plusieurs points ressortent :

• Emploi – De 1990 à 2003, l'emploi dans le secteur privé a augmenté de près de 23 % alors que l'emploi total dans le secteur public fédéral^[141] a diminué d'environ 10 %. Proportionnellement à l'emploi total au Canada, le secteur public fédéral a reculé, passant d'environ 2,7 % en 1990 à environ 2,0 % en 2003.
• Masse salariale totale – La masse salariale totale dans le secteur privé a augmenté de près de 70 % depuis 1990, reflétant en partie la hausse de l'emploi. Comparativement à 1990, la masse salariale de la fonction publique fédérale en 2003 avait augmenté d'un peu plus de 30 %.
• Salaires moyens – Nous avons sélectionné les gains hebdomadaires et horaires moyens comme principaux indicateurs des salaires dans le secteur privé, ainsi que les augmentations de salaires annuelles prévues dans les conventions collectives du secteur privé. Les deux premiers indicateurs n'ont guère changé de 1990 à 2003. Les hausses annuelles de salaires négociées étaient environ 8 % plus élevées sur ces 13 années. Les salaires moyens dans le secteur public fédéral ont augmenté d'environ 16 % au cours de la même période. Toutes ces augmentations sont exprimées en dollars constants, c'est-à-dire après inflation.

L'élément le plus frappant dans la comparaison entre le secteur public fédéral et le secteur privé canadien n'est pas l'expérience vécue durant ces 13 années, mais la tendance depuis la fin de l'Examen des programmes en 1997-1998. Le taux d'augmentation pour chacun des éléments mentionnés, notamment les salaires moyens, a été sensiblement plus rapide au cours des cinq à six dernières années que dans l'ensemble de l'économie ou dans le secteur privé.

La comparaison des taux d'augmentation soulève la question de savoir si le point de départ était comparable^[142]. La seule source d'information que nous avons obtenu au sujet de la comparabilité des salaires moyens dans la fonction publique fédérale par rapport à ceux du secteur privé au début des années 1990 était une étude du Conseil du Trésor datant de 1992 qui concluait, à partir de données du Bureau de recherche sur les traitements, que la rémunération moyenne dans la fonction publique fédérale accusait un retard de 8,3 % par rapport au secteur privé à l'échelle nationale^[143]. Fait à noter, il s'agit presque exactement du pourcentage par lequel l'augmentation cumulative des salaires moyens dans le secteur public fédéral a excédé les augmentations dans le secteur privé (selon les hausses salariales annuelles négociées dans ce secteur) entre 1990 et 2003.

Comparabilité des salaires

Les études examinées ont servi à comparer la valeur des salaires et des avantages sociaux offerts dans la fonction publique fédérale directement ou indirectement avec le secteur privé canadien et le secteur public élargi. Deux de ces études, un rapport produit par la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI) en 2003 et une analyse effectuée pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor (en 2003 également) par Morley Gunderson de l'Université de Toronto indiquent qu'il existait une « prime salariale » importante en faveur de la fonction publique fédérale en comparaison avec le secteur privé. Fait plus important, les études révélaient que cet avantage avait augmenté au cours des dernières années.

Nous en arrivons à la conclusion qu'en raison de problèmes de méthodologie, les primes salariales mentionnées sont discutables, bien que la tendance à la hausse de la situation relative de la rémunération dans la fonction publique fédérale corresponde à notre propre analyse et à d'autres rapports (comme celui de 2003 de l'Institut de la statistique du Québec sur la rémunération). Notre évaluation indique que la prime dont fait état l'étude de la FCEI pourrait découler en grande partie de problèmes de méthodologie, et notamment de l'inclusion par inadvertance dans le revenu de la fonction publique des paiements rétroactifs forfaitaires liés à la parité salariale en 2000 et de l'utilisation des données sur le revenu médian au lieu du revenu moyen.

Dans le cas de l'étude Gunderson, nous avons noté que la prime salariale présumée diminuait lorsqu'un nombre croissant de professions étaient intégrées au modèle économétrique utilisé pour l'analyse. Le fait de passer de 10 à 47 professions réduisait l'écart salarial entre le secteur public fédéral et le secteur privé de 16,2 % à 12,4 %. Bien sûr, cet écart est encore important. Toutefois, lorsque nous avons étendu notre examen pour inclure les résultats de l'enquête annuelle sur la rémunération de l'Institut de la statistique du Québec, nous avons noté qu'un appariement détaillé des postes éliminait largement l'écart salarial entre le secteur public fédéral et le secteur privé au Québec.

Notre examen de ces études générales nous incite à conclure que la preuve d'une prime salariale importante en faveur de la fonction publique fédérale était faible. Ces études essaient d'intégrer trop de renseignements disparates, ce qui se traduit par un niveau d'abstraction ou d'artificialité offrant une base peu probante pour établir la comparabilité. Ainsi le risque de comparer des groupes de travailleurs passablement distincts est élevé.

Néanmoins, ces études permettent de soulever des questions qui requièrent une analyse plus approfondie. Plus particulièrement, le rapport unanime d'un taux d'augmentation de la rémunération dans le secteur public fédéral supérieur à la tendance générale du marché du travail canadien nécessite un suivi. Le besoin de mieux comprendre dans quelle mesure et pourquoi les salaires dans la fonction publique fédérale ont connu une augmentation relativement rapide a motivé en partie la présente étude.

Cette critique des études globales suppose que des analyses ciblées de la rémunération de postes spécifiques seraient plus informatives et fiables. Bien que cet argument soit convaincant en théorie, notre examen de plusieurs études de ce genre révèle des lacunes qui compromettent leur utilité. Mais surtout, il n'y a aucune norme établie ni aucune méthodologie acceptée pour encadrer ce travail. Le fait que la plupart des études sont menées au cours de la période précédant des négociations collectives ne contribue pas à leur crédibilité. Même les études qui semblent rigoureuses peuvent négliger des questions importantes. Ainsi, l'étude sur la rémunération de certains métiers menée conjointement par l'Alliance de la fonction publique du Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor a, en grande partie, ignoré les écarts régionaux même si les échelles salariales locales constituent une caractéristique bien établie de la rémunération de ces postes.

Afin de disposer d'un fondement rigoureux et éclairé pour déterminer la rémunération dans la fonction publique fédérale, nous devons recueillir des renseignements détaillés au sur les taux courants du marché du travail externe. À la fin de 2003, le Parlement a approuvé la Loi sur la modernisation de la fonction publique qui prévoit l'établissement d'une fonction de recherche sur la rémunération au sein de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. Il sera essentiel de respecter des normes d'objectivité uniformes et rigoureuses et de soumettre des rapports selon un calendrier prévisible.

Tenant compte de toute l'information disponible, voici notre évaluation sommaire :

Comparabilité de la parité salariale

Nous avons seulement des données incomplètes et difficiles à interpréter sur la façon dont l'expérience du secteur public fédéral au chapitre de la parité salariale se compare à celle d'autres grands employeurs des secteurs public et privé au Canada. Il faudrait accomplir un imposant travail de recherche, qui irait bien au-delà des ressources de cet examen, pour recueillir et évaluer des données exhaustives. Par conséquent, nous nous limitons dans cette section à présenter des renseignements anecdotiques qui, à tout le moins, donnent une idée de l'expérience d'autres secteurs.

Législation provinciale

Les lois en matière de parité salariale adoptées au Canada par différentes administrations varient. Six provinces ont adopté des versions d'une approche proactive^[144]. Il s'agit du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de l'Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse, de l'Ontario et du Québec. Les deux dernières provinces constituent les principaux exemples. Les quatre autres provinces ont eu recours à la législation sur les droits de la personne ou sur les normes du travail.

Ontario

L'Ontarioa été la première province à promulguer une loi proactive qui s'appliquait aux secteurs public et privé. Selon Morley Gunderson, qui a publié de nombreux articles à ce sujet, la parité salariale en Ontario peut être classée parmi les plus avancée au monde^[145]. Le modèle de l'Ontario repose sur des comités conjoints de parité salariale qui élaborent et mettent en application des plans de parité salariale de concert avec chaque agent de négociation. Les critères permettant de déterminer la prédominance masculine ou féminine sont souples, y compris la référence à l'occupation historique des postes et aux stéréotypes traditionnels qui s'y rattachent. Diverses méthodes de rajustement du salaire sont permises, y compris la méthode de comparaison avec des organisations externes qui permettent à des groupes à prédominance féminine sans comparateur masculin évident de se comparer à des groupes appropriés dans un autre établissement.

La législation ontarienne limite la valeur monétaire des rajustements au titre de la parité salariale à un maximum de 1 % de la masse salariale par année. Elle reconnaît des exceptions aux fins de l'évaluation des disparités salariales, telles que les pénuries de main-d'œuvre et le pouvoir de négociation des syndicats. On juge que la parité salariale est atteinte lorsqu'une catégorie d'emplois à prédominance féminine a le même salaire que la catégorie d'emplois à prédominance masculine au bas de l'échelle salariale, pour un travail de valeur égale. Les lacunes perçues de l'expérience vécue en Ontario incluent notamment un faible taux de conformité, plus particulièrement parmi les petits employeurs, et l'absence de dispositions législatives sur le maintien de la parité salariale une fois la politique mise en oeuvre.

Québec

Le Québeca enchâssé la parité salariale dans sa Charte des droits et libertés de la personne en 1975. La province a élaboré sa loi sur la parité salariale de 1996 en s'inspirant du modèle ontarien. La loi au Québec renferme une plus vaste gamme de méthodes acceptables de rajustement des salaires et la possibilité d'adopter un plan sectoriel ou pour l'ensemble d'une industrie. Le maintien de la parité doit être pris en compte au moment du renouvellement d'une convention collective. La Commission de l'équité salariale a le pouvoir de mener des enquêtes. La disposition visant à accepter les programmes de relativités salariales déjà en vigueur avant l'adoption de la loi a été jugée inconstitutionnelle.

Tout comme l'Ontario, le Québec est considéré comme ayant un taux de conformité relativement faible et comme la plupart d'employeurs en sont encore à l'étape initiale, peu sont obligés d'appliquer les dispositions de maintien.

Mise en œuvre de la parité salariale par les autres employeurs

Nous n'avons pu trouver d'évaluation systématique de la façon dont la parité salariale a été mise en œuvre par d'autres grands employeurs au Canada ni des augmentations salariales qui en ont résulté. Des données ont été présentées dans le chapitre 4 du rapport final du Groupe de travail sur l'examen de la législation sur la parité salariale présidé par Beth Bilson^[146]. En explorant les répercussions des approches proactives sur la mise en œuvre de la parité salariale, le rapport du groupe de travail Bilson dévoile certains chiffres au sujet des augmentations salariales résultant de l'application du principe d'un salaire égal pour un travail de valeur égale. Au Manitoba, par exemple, dont la législation de 1985 est présentée comme un modèle, le pourcentage de la masse salariale consacré à la mise en œuvre de la parité salariale variait de 2 % % pour les sociétés d'État de la province à 3,3 % pour la fonction publique.

En vertu de la Loi sur l'équité salariale de l'Ontario, les rajustements salariaux pour les organisations comptant 500 employés ou plus représentaient 0,6 % de la masse salariale dans le secteur privé et 2,2 % dans le secteur public^[147]. Dans la fonction publique ontarienne, le rajustement salarial initial sur la période de deux ans allant de 1990 à 1991 a donné lieu à une augmentation de la masse salariale d'environ 120 millions de dollars dans la fonction publique qui comptait alors environ 80 000 employés^[148]. À la suite de plaintes et de rajustements subséquents, un montant additionnel d'environ 9 millions de dollars s'est ajouté au total. Les coûts permanents ont été intégrés à la rémunération des catégories d'emplois à prédominance féminine et, une décennie plus tard, ils ne peuvent être mesurés avec précision.

Au Québec, l'investissement total du secteur public au titre de la parité salariale entre 1990 et 2006 a été évalué à environ 8 milliards de dollars. Ce montant englobe le secteur public et parapublic, qui compte quelque 500 000 employés. Les dépenses annuelles depuis 2000 sont évaluées à plus de 530 millions de dollars, montant qui avait grimpé à quelque 785 millions de dollars en 2005 par suite de règlements subséquents^[149].

Deux autres points concernant les dépenses des gouvernements provinciaux à ce poste ont trait à la Saskatchewan et à la Colombie-Britannique. En 2003, un montant de 65 millions de dollars devait être versé à 25 000 travailleuses de la santé de la Saskatchewan. En Colombie-Britannique, plus de 40 000 travailleuses de la santé ont reçu environ 100 millions de dollars à l'automne 2000 à titre de rajustement rétroactif pour la parité salariale^[150].

Bien qu'incomplètes, ces données font néanmoins ressortir quelques points de comparaison entre la fonction publique fédérale et la situation générale au Canada au chapitre de la parité salariale :

• Les investissements de la fonction publique fédérale au titre de la parité salariale semblent aussi ou plus élevés que ceux d'autres paliers de gouvernement.
• Le pourcentage de la rémunération qui s'ajoute à la masse salariale des autres paliers de gouvernement semble être similaire à celui du gouvernement fédéral.

De façon plus générale, il semble que les répercussions de la parité salariale sur la rémunération des travailleuses en Ontario ne ressortent pas encore clairement. Comme Morley Gunderson l'a fait observer en 2002 :

Comparabilité des pensions et des avantages

Après les salaires, les pensions constituent l'élément le plus important du régime de rémunération des fonctionnaires fédéraux et représentent le coût le plus élevé pour l'employeur.

Les fonctionnaires fédéraux comptent parmi les deux cinquièmes (40 %) des travailleurs rémunérés au Canada qui bénéficient d'un régime de pension agréé offert par l'employeur ou le syndicat. En général, les autres travailleurs comptent sur d'autres sources telles que les régimes enregistrés d'épargne-retraite privés, les régimes d'épargne-retraite collectifs, les placements personnels, les REER ou le RPC/RRQ et la Sécurité de la vieillesse. Ces instruments sont accessibles à tous les Canadiens, y compris les fonctionnaires fédéraux.

Le Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale compte parmi les meilleurs au Canada

Dans une étude réalisée en 2004 par Towers Perrin, parmi les régimes à prestations déterminées, le régime offert par le gouvernement du Canada se classait au 87^e centile pour ce qui est de la valeur offerte par l'employeur et au 96^e centile pour la valeur totale lorsque les cotisations salariales étaient incluses. Ce qui différencie tout particulièrement le régime fédéral des autres régimes ce sont les dispositions concernant la retraite anticipée et les prestations de raccordement et la politique d'indexation intégrale à l'inflation. D'autres régimes de pension fédéraux tels ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des parlementaires et des juges de nomination fédérale offrent des régimes encore plus généreux à leurs membres.

Tout comme les autres régimes du secteur public, le Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale exige une cotisation salariale relativement élevée : 4 % des gains de la partie du salaire qui est inférieure au montant du MGAP du RPC/RRQ et 7,5 % de la rémunération supérieure à ce montant. Toutefois, ces cotisations sont moins élevées que celles exigées par les régimes de la fonction publique provinciale. C'est le cas de tous les régimes provinciaux pour les salaires inférieurs au maximum couvert par le RPC/RRQ et, dans un grand nombre de ces régimes, pour les salaires supérieurs à ce niveau. Globalement, les fonctionnaires fédéraux versent des cotisations représentant au plus 28 % du coût du service courant de leur pension, un niveau largement inférieur aux parts de 40 % à 50 % de la plupart des autres régimes du secteur public au Canada.

Le tableau des avantages autres que la pension de retraite est encore plus mitigé, comme nous l'expliquons brièvement ci-dessous.

Le Régime de soins de santé de la fonction publique est concurrentiel mais il est inférieur sur certains points

En général, Mercer Human Resources Consulting a constaté que le RSSFP offre une protection équivalente à celle offerte par d'autres grands employeurs dans les secteurs public et privé au Canada. Toutefois, certains éléments sont relativement moins généreux pour les employés actifs, notamment les franchises et le niveau de remboursement, la garantie-hospitalisation, l'absence d'une carte-médicaments, les limites imposées pour un grand nombre de spécialistes paramédicaux et les soins de la vue, ainsi que les soins infirmiers privés et la protection à l'extérieur du pays.

Sur la base d'un échantillon restreint des coûts réels par personne pour les autres employeurs, le RSSFP se classait dans la moyenne, les coûts s'élevant à 823 $ annuellement par membre. Dans l'ensemble, les coûts variaient de 495 $ à 1 243 $.

Peu d'employeurs offrent le même niveau de protection aux pensionnés qu'aux employés actifs. Le RSSFP est très avantageux quant à la protection offerte aux pensionnés.

Le Régime de soins dentaires de la fonction publique est concurrentiel, mais il est inférieur sur certains points

Encore une fois, le régime fédéral est globalement concurrentiel, mais il est inférieur à celui offert par les employeurs les plus généreux pour certains éléments tels que le niveau maximal annuel de remboursement et les franchises. Par contre, le RSDFP est plus généreux pour ce qui est des niveaux de remboursement à vie des services d'orthodontie et la protection des pensionnés.

Les régimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidité sont à la fois supérieurs et inférieurs aux autres régimes

Comme pour les régimes précédents, les mesures fédérales sont à la fois supérieures et inférieures à celles des autres employeurs. Dans la majorité des cas, les autres employeurs assument tous les coûts du régime ou un montant plus élevé que ceux défrayés par le Conseil du Trésor. Par contre, l'indexation des pensions d'invalidité de longue durée (jusqu'à concurrence d'une limite annuelle de 3 %) est supérieure à celle offerte par la plupart des employeurs.

L'indemnité de départ est offerte principalement dans le secteur public

L'indemnité de départ est offerte principalement dans le secteur public. Ainsi, la fonction publique fédérale offre une indemnité qui augmente en fonction du nombre d'années de service de l'employé, tout comme la plupart des autres employeurs offrant une telle indemnité. Nous n'avons pu obtenir de données détaillées permettant de comparer le montant de l'indemnité accordée dans la fonction publique fédérale à celui offert par d'autres employeurs.

Les crédits de congé sont généreux

Selon l'information figurant dans la base de données de Towers Perrin, la fonction publique fédérale offre plus de congés annuels que la plupart des grands employeurs pour un même nombre d'années de service. La fonction publique fédérale est particulièrement généreuse pour ce qui est de la durée (jusqu'à concurrence d'un an) des prestations complémentaires de congé de maternité et de congé parental qui portent les prestations d'assurance-emploi à 93 % du revenu régulier.

Conclusion générale – La rémunération dans le secteur public fédéral se compare favorablement avec celle des autres secteurs

En rassemblant tous ces éléments, nous pouvons conclure seulement que la situation générale des fonctionnaires fédéraux se compare favorablement à celle des travailleurs du secteur privé et du secteur public élargi au Canada.

Selon certains rapports publiés en 2003^[152], le fait que les salaires dans le secteur public fédéral sont supérieurs en moyenne à ceux versés pour un travail similaire dans le secteur privé donne lieu à une prime générale importante. À notre avis, cela reste à prouver. Plus nous comparons les salaires pour des postes spécifiques, plus cet avantage diminue. En fait, le rapport de 2003 de l'Institut de la statistique du Québec, utilisant une méthodologie d'appariement des postes, révèle que les salaires dans la fonction publique fédérale correspondaient généralement à ceux versés dans le secteur privé au Québec, qui sont semblables (à 5,5 % près) à la moyenne des salaires dans le secteur privé canadien.

Néanmoins, toutes les études générales passées en revue dans le cadre de cet examen et notre propre analyse de la rémunération dans la fonction publique fédérale indiquent un taux d'augmentation des salaires dans la fonction publique fédérale depuis 1998 supérieur au taux d'augmentation moyen dans le secteur privé. S'il n'y avait tout au plus qu'une petite prime en 2002-2003, elle deviendra certainement importante si le taux de croissance relativement élevé des salaires se poursuit dans la fonction publique fédérale.

Naturellement, ce point de vue général masque des distinctions importantes. Pour ce qui est des salaires, nous savons par exemple que les cadres occupant un poste supérieur au premier niveau reçoivent une rémunération globale inférieure à celle de leurs homologues du secteur privé pour le même niveau de responsabilité. De plus, tout semble indiquer que les gens des métiers sont moins bien rémunérés que dans le secteur privé. Par contre, le personnel de soutien administratif comme les commis et les secrétaires gagne plus en général que les employés ayant des fonctions semblables dans le secteur privé.

On croit généralement que les salaires relativement plus élevés des postes de soutien administratif résultent de la parité salariale. Le gouvernement fédéral a certes versé des montants élevés pour régler les plaintes relatives au principe du salaire égal pour un travail de valeur égale. Et la part actuelle de la masse salariale reliée à la parité salariale varie généralement entre 2 % et 3 %. Toutefois, la tendance fondamentale dans la fonction publique à verser des salaires plus élevés que les autres employeurs aux niveaux subalternes, des salaires moins élevés aux niveaux supérieurs et variables aux niveaux intermédiaires a persisté pendant des décennies. Cette situation a présidé à la Commission Beatty en 1930 et à la Commission Gordon en 1946. Les deux commissions ont d'ailleurs souligné la nécessité d'améliorer la rémunération et les perspectives de carrière des employés du groupe scientifique et administratif (la direction, de nos jours) dans la fonction publique. Le rapport de la Commission Glassco a décrit ainsi cette tendance :

Il est évident que les éléments non salariaux de la rémunération fédérale se comparent très favorablement aux avantages offerts dans le secteur privé canadien. Même si nous n'avons pu recueillir les données nécessaires pour comparer la rémunération globale en attribuant une valeur monétaire à tous les éléments pour divers employeurs comparables, l'accumulation des comparaisons mène inévitablement à cette conclusion.

Plus particulièrement, les régimes de pension de retraite de la fonction publique fédérale se situaient dans la tranche supérieure de 10 % au Canada en termes de valeur globale. Les dispositions concernant la retraite anticipée et l'indexation sont tout particulièrement avantageuses. Les régimes de soins de santé et de soins dentaires ne sont pas les plus généreux au Canada, mais ils offrent une très bonne protection. Ils sont aussi offerts aux fonctionnaires retraités et la protection accordée est supérieure à celle que la plupart des employeurs du secteur privé offrent à leurs pensionnés.

Des commentaires semblables s'appliquent à l'assurance-vie et à l'assurance-invalidité, bien que les fonctionnaires fédéraux payent une plus grande partie du coût de ces assurances que les employés de la plupart des grandes entreprises privées. L'indemnité de départ est principalement une prestation offerte dans le secteur public et la politique de la fonction publique fédérale est généreuse. Les crédits de congé dans la fonction publique fédérale se comparent avantageusement à ceux offerts en moyenne dans le secteur privé.

En général, les employés dans les postes subalternes reçoivent une rémunération très avantageuse, combinant des salaires supérieurs à ceux offerts dans le secteur privé, un excellent régime de pension et des avantages sociaux intéressants. Pour les fonctionnaires au niveau intermédiaire, où il est plus probable que les salaires correspondent à ceux du secteur privé, la rémunération est globalement très bonne lorsque le régime de pension de la fonction publique et les avantages sociaux sont pris en compte, Pour ce qui est des hauts fonctionnaires, dont les salaires sont inférieurs à ceux des cadres du secteur privé, le régime de pension de retraite et les autres avantages (offerts pendant les années d'emploi actif et pendant la retraite) représentent une rémunération intéressante. Cependant, plus le poste occupé est élevé, moins il en est ainsi. Il est plus probable que ces fonctionnaires seront motivés par d'autres facteurs tels que la valeur de servir le public, la portée et l'importance des défis à relever, ou encore la possibilité d'exercer une influence sur l'avenir du pays.