ARCHIVÉ - Possibilité de synergie entre la fonction d'examen et la fonction de gestion de la qualité (SCT papier) - le 5 avril 1995
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Papier SCT
Date : 04-05-95
Sujet : Possibilité de synergie entre la fonction d'examen et la fonction de
gestion de la qualité
Division de la revue gouvernementale et des services de qualité
Direction de la gestion des finances et de l'information
Secrétariat du Conseil du Trésor
5 avril 1995
Introduction
Le présent document s'adresse aux praticiens des domaines de l'examen et de
la gestion de la qualité (GQ) de l'administration fédérale. Il précise les
notions et pratiques qui entrent en jeu dans la GQ et dans l'examen et il
explique les enseignements retenus en ce qui a trait à leurs points forts et à
leur complémentarité. Il analyse les avenues ouvertes aux deux fonctions, à
partir des enseignements que leurs points forts ont permis de retenir. Il
examine dans quelle mesure une collaboration intentionnelle et visible entre ces
deux groupes fonctionnels pourra aider l'un et l'autre à parvenir à la réussite
dans de meilleurs délais et de façon plus économique. Le document s'inspire
de discussions tenues au sein des collectivités de l'examen et de la GQ à
propos de l'orientation à se donner, des tactiques à suivre et des liens de
partenariat qu'il est souhaitable d'établir. Il est également fondé sur l'expérience
canadienne vécue dans plusieurs sphères de compétence et sur les réalisations
accomplies dans d'autres pays de l'OCDE.
La gestion de la qualité constitue l'élément primordial des réformes de
la gestion de l'administration fédérale. a) La recherche de signes du bon
fonctionnement des programmes et l'orientation des activités en conséquence,
b) la recherche novatrice de façons novatrices de fournir aux clients des
services de meilleure qualité et c) l'autoévaluation des gestionnaires et des
groupes de travail sont autant de dimensions de la façon d'aborder la réforme
du secteur public dans l'optique de la GQ. Ce sont également des aspects axiaux
de la politique du Conseil du Trésor sur l'examen (Conseil du Trésor, 1994).
Les initiatives en matière de GQ ont besoin de la rigueur et des connaissances
découlant de l'examen pour parvenir à bonne fin, alors que c'est dans un
milieu axé sur la qualité que l'examen peut progresser de la façon la plus
efficace. Si les activités liées à l'examen sont parfois perçues comme étrangères
aux préoccupations liées à la qualité, la perception la plus juste qu'on
puisse avoir de l'examen est de le considérer comme partie essentielle et intégrante
de l'approche de la réforme de la gestion publique sous l'angle de la qualité.
Ajoutons même que l'examen fournit à la GQ une assise rigoureuse.
Dans d'autres pays de l'OCDE, notamment en Australie, on a constaté que la
mise en oeuvre de la réforme de la fonction publique exige que l'on établisse
des liens étroits entre ses principaux éléments stratégiques, «
valorisation du rendement, leadership et consolidation de la culture de l'amélioration
permanente » (MAB-MIAP, Australie, publication no 12, 1993). Aux États-Unis,
on a constaté que la réussite à long terme de la mise en oeuvre du National
Performance Review a obligé le gouvernement « à fixer l'attention sur les résultats
et à éviter de laisser la réforme s'éparpiller dans des résultats tous
azimuts » (National Performance Review, 1993; Brookings Institution Center for
Public Management, 1994).
1. Notions et pratiques liées à la gestion de la qualité
La gestion de la qualité est une approche polyvalente pour l'amélioration
du rendement des organismes publics et privés. Ses promoteurs ont été Deming,
Juran et Feigenbaum, des théoriciens japonais comme Ishikawa, Tagushi et Shingo
et des gourous plus récents comme Crosby et Peters. On trouve des exposés précieux
sur la GQ au Secrétariat du Conseil du Trésor (1994b), Réseau interministériel
fédéral de la qualité (Conseil du Trésor) (1992), Milakovitch (1995), Roston
(1992, 1993, 1994), Clemmer (1992, 1995), Paton & Jelking (1994), Morgan
& Murgatroyd (1994) et Éthier (1994).
Les descriptions ci-après de la GQ sont évocatrices pour les spécialistes
de l'examen :
- « La qualité totale... est une politique organisationnelle qui encourage
la mobilisation constante de tous les employés en vue d'améliorer a) la
qualité des produits et services, b) la qualité des activités de
l'organisation et c) la qualité de ses objectifs, par rapport à l'évolution
de son milieu. » (Éthier, 1994) [traduction]
- « La GTQ est un processus commandé par l'usager, ...dont le principal
objet est de changer les attitudes et les compétences et c'est également
une philosophie et une culture d'amélioration constante... dont
l'aboutissement est la satisfaction de la clientèle et, en dernière
analyse, son plus grand plaisir. » (Morgan & Murgatroyd, 1994)
[traduction]
- « La GTQ est une approche organisationnelle globale permettant de
satisfaire aux besoins et aux attentes de la clientèle, qui amène tous les
gestionnaires et tous les employés à utiliser des méthodes quantitatives
pour améliorer en permanence les processus, les produits et les services de
l'organisation. » (United States Office of Management and Budget Circular,
1990) [traduction]
- « Les 12 attributs de la révolution de la qualité sont les suivants :
l'obsession de la haute direction à l'égard de la qualité, des systèmes
ambitieux, la mesure de la qualité, la rétribution et la reconnaissance de
la qualité, la formation de tous en vue de la qualité, les équipes
multifonctionnelles, la valorisation des dimensions modestes, la création
d'« effets Hawthorne » sans fin, une structure organisationnelle vouée à
l'amélioration de la qualité, la participation de chacun, la persuasion
que « l'accroissement de la qualité fait chuter les coûts » et que «
l'amélioration de la qualité est un itinéraire sans fin ». » (Peters,
1989) [traduction]
L'Institut national de la qualité (INQ) est un organisme canadien à but non
lucratif « qui s'est donné comme vocation d'améliorer le bien-être national
du Canada et d'accroître son leadership mondial grâce à l'adoption de la
qualité totale dans le secteur public, le secteur privé, le secteur de
l'enseignement, le secteur des soins de santé, le secteur de la main-d'oeuvre
» (INQ, 1994) [traduction]. Les critères et principes de la qualité de l'INQ,
définissent la façon d'envisager le bien-être de l'organisation dans la
perspective de la qualité.
Les neuf principes de la qualité qui sous-tendent les critères en question
sont les suivants :
P1 coopération, travail d'équipe et rapports de
partenariat
P2 leadership, par la participation et par l'exemple
P3 attention principalement fixée sur la clientèle
P4 respect des personnes et encouragement à mettre en valeur
toutes leurs possibilités
P5 contribution de tous et chacun
P6 stratégie axée sur les procédés et stratégies de prévention
P7 amélioration constante des méthodes et des résultats
P8 prise de décisions fondées sur une approche actuelle
P9 obligations et attentes des intervenants, y compris une préoccupation
exemplaire de la responsabilité qui leur incombe vis-à-vis de la société
Les six critères de la qualité du INQ sont énoncés ci-dessous, accompagnés
du nombre maximal de points (1 000 au total) pouvant être accordés à chacun
d'eux aux fins de l'évaluation des candidatures organisationnelles au Prix de
la qualité, l'un des trois prix prévus sous le régime du Programme des prix
canadiens d'excellence. (Les autres prix de GQ sont le Deming Award (japonais),
le (US) private sector Malcolm Baldridge National Quality Award, le (US) public
sector Federal Quality Improvement Award and Presidential Award for Quality.)
C1 Leadership : orientation stratégique, participation au
leadership (170)
C2 Attention fixée sur la clientèle : opinion de la clientèle,
gestion des liens avec la clientèle, mesure de la satisfaction de la clientèle
(200)
C3 Planification de l'amélioration : élaboration et contenu
du plan d'amélioration; évaluation (130)
C4 Attention fixée sur les personnes : planification des
ressources humaines, milieu propice à la participation; milieu
d'apprentissage permanent; satisfaction de l'emploi (200)
C5 Optimisation des procédés : définition des procédés;
contrôle des procédés; amélioration des procédés (200)
C6 Attention fixée sur les fournisseurs : liens de
partenariat (100)
Chacun des critères de la qualité comprend une série de résultats généraux
ou de critères de réussite auxquels est censée donner lieu l'application du
critère visé, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'organisation.
De nombreux auteurs ont analysé diverses adaptations de l'approche générale
de la GQ, élaborées dans le secteur privé, qu'il faudrait faire pour rendre
cette approche utilisable dans diverses sphères d'activité du secteur public
et du secteur parapublic (notamment l'éducation, la santé, les services
sociaux). Morgan & Murgatroyd (1994) distinguent les adaptations suivantes :
- « essentielles » notions, instruments et applications de la GQ
applicables universellement, notamment la vision, la stratégie, les
objectifs mesurables, les équipes de travail habilitées, la prise de décisions
fondées sur des données factuelles);
- « adaptables » celles que l'on peut juger adaptables à la plus grande
partie des contextes professionnels, notamment la satisfaction du client,
les équipes de travail autogérées, la gestion des stocks juste à temps,
les liens de partenariat avec les fournisseurs);
- « problématiques » adaptations convenant seulement à quelques
environnements professionnels du secteur public et du secteur parapublic,
notamment les repères et « zéro-défaut ».
2. Notions et pratiques liées à l'examen fédéral
L'approche adoptée aux fins de l'examen fédéral - évaluation, vérification
interne, mesure du rendement, examen des politiques et des règlements et
autres, vis-à-vis de la réforme de la fonction publique est essentiellement
une variante de l'approche de la GQ, bien que jusqu'à présent, l'examen ait évolué
dans un milieu différent (McQueen, 1992). La politique du Conseil du Trésor
sur l'examen publiée en 1994, a pour objet de garantir que le gouvernement possède,
au moment où il en a besoin, des renseignements pertinents et étayés par des
preuves au sujet du rendement de ses politiques, programmes et opérations, y
compris les résultats auxquels ils donnent lieu, et qu'il se sert de ces
renseignements pour améliorer la gestion et la rentabilité et pour rendre
compte des résultats.
La politique du Conseil du Trésor sur l'examen met en relief les éléments
suivants :
- la définition rigoureuse des attentes en ce qui a trait au rendement de
l'organisation
- modéliser de façon explicite les objectifs et les activités des
organisations ainsi que la logique qui les sous-tend, les répercussions
qu'on en attend, les risques auxquels ils sont exposés, les contrôles
(au sens moderne) et les systèmes nécessaires - prendre au sérieux
les intérêts et les points de vue de la clientèle et des autres
intervenants ainsi que les questions plus vastes comme les politiques,
la gestion des risques et les questions horizontales
- gestion appuyée sur des données factuelles
- posséder et utiliser des preuves et des analyses actuelles et
pertinentes indiquant si les politiques, programmes et activités
donnent les résultats escomptés ainsi que les changements opérés à
l'interne et à l'externe - s'en remettre à une vérification interne
et à une évaluation rigoureuse, au contrôle du rendement, à l'autoévaluation
et à d'autres méthodes d'examen - promouvoir l'apprentissage permanent
chez les particuliers et au sein de l'organisation
- repenser et améliorer les politiques, les programmes et les activités et
faire rapport aux Canadiens de leur rendement
- fournir aux Canadiens des services de valeur accrue, plus
satisfaisants et plus économiques - recourir constamment à une
conception améliorée et à des moyens de prestation novateurs et, dans
certains cas, à des instruments et à des approches entièrement différents
(réingénierie) - démontrer de façon crédible à tous les
intervenants le rendement de l'organisation et leur en faire rapport.
3. Harmonisation des principaux atouts de la GQ et de l'examen fédéral
L'examen est essentiellement un important sous-ensemble de la GQ, qui fournit
à cette dernière une assise rigoureuse. Les initiatives en matière de GQ ont
besoin de la rigueur et des connaissances découlant de l'examen pour parvenir
à bonne fin, tandis que c'est dans un contexte axé sur la qualité que
l'examen donne les meilleurs résultats. La définition rigoureuse des attentes
que l'on fonde sur le rendement de l'organisation -- premier élément de
l'examen -- accentue le souci de la qualité inhérent à la vision, au
leadership et à la vocation de service à la clientèle de l'organisation. Par
contre, l'accent que met la gestion de la qualité sur l'optimisation des
processus renforce l'objectif (troisième) de l'examen qui vise à repenser et
à améliorer les services offerts aux Canadiens.
Le principal atout de l'examen -- la gestion fondée sur des données
factuelles -- apporte un complément aux principaux atouts de la GQ -- fusion
organisationnelle, leadership, programmes dirigés par les clients, amélioration
constante et fixation prononcée de l'attention sur les personnes. Dans la même
veine, Meyers & Hood (1994) du Bureau du vérificateur général ont présenté
toute une série de moyens d'harmoniser le contrôle et la responsabilisation
avec l'habilitation et l'innovation dans les organisations contemporaines en
apprentissage :
- « Les organismes sont passés du contrôle à l'engagement, mettant
l'accent sur les résultats... »
- « Pour demeurer pertinente et efficace, en période d'évolution,
l'organisation doit faire ses apprentissages au moins aussi rapidement que
son contexte évolue. »
- « L'habilitation oblige à doter tous les employés des moyens qui leur
permettront de prendre des décisions de nature à produire les résultats désirés.
»
4. Avenues ouvertes à la GQ, en fonction des enseignements retenus au sujet
de l'examen fédéral
L'expérience que l'on possède dans le domaine de l'examen au Canada et dans
les autres pays peut fournir des renseignements précieux pour mettre en oeuvre
des idées et pratiques de grande envergure en GQ dans la fonction publique fédérale.
L'examen fournit aux gestionnaires et aux autres employés des instruments précieux
pour repenser et remodeler les activités et pratiques. L'examen permet d'éviter
le piège de l'« habilitation creuse ». Un grand nombre de réussites dans le
domaine de la reconception des programmes et de l'administration des programmes
ont été réalisées grâce au processus d'examen au cours des dernières années
:
- cadres de rendement : par exemple Conseil national de recherche du Canada,
PARI, Planification intégrée et évaluation; Industrie et Science Canada;
Programme de mise en valeur de la technologie, Direction des produits de
consommation, Secrétariat de l'ALENA et autres
- autoévaluation versus cadres de contrôle de la gestion et de
responsabilisation : Revenu Canada, Commission de la capitale nationale,
Société pour l'expansion des exportations, Anciens combattants et
autres
- La collectivité de l'examen a réussi avec beaucoup de succès à
discuter de question de rendement et de la dynamique du changement avec
des politiciens, des gestionnaires, des employés de première ligne et
des groupes d'intervenants, y compris les liens essentiels entre les
questions de rendement qui constituent une importante préoccupation de
différents groupes. L'examen nous a enseigné que l'établissement de
liens de collaboration entre des intervenants de l'intérieur et de
l'extérieur autour de questions de rendement est indispensable pour
acquérir des connaissances et dégager un consensus et pour mobiliser
l'énergie en prévision du changement qui s'impose.
- Senge (1991, 1994) fait de l'élaboration et de l'utilisation de toute une
gamme de « modèles théoriques » l'une des cinq principales disciplines
d'apprentissage permanent au sein des organismes. Cette idée a également
été exploitée de façon systématique par Morgan (1986, 1993) et d'autres
qui ont recours à des « métaphores » multiples pour faire comprendre le
développement organisationnel. L'examen fait ressortir l'utilité de
recourir à des pistes multiples de démonstration fondées sur les modèles
et les métaphores, pour élaborer des solutions à valeur ajoutée à des
problèmes concrets de rendement.
- Dans certains cas, on a constaté que le leadership et le jugement dont
ont fait preuve les leaders politiques et administratifs dans le domaine de
la réaffectation des ressources reposaient substantiellement sur des données
d'examen fondées sur des données factuelles. Même, dans certains cas, il
se peut que l'examen soit l'unique source des données sur lesquelles
s'appuie l'ensemble des jugements déterminant si les résultats sont
satisfaisants.
L'examen corrobore également d'autres façons des programme de réforme
amorcés par la GQ, notamment comme il suit :
- En choisissant et en utilisant les mesures du rendement et les normes de
service, l'un des principaux centres d'intérêt de l'examen, pour fixer
l'attention sur les intérêts et les attentes de la clientèle et des
intervenants.
- En utilisant toute une série d'instruments d'examen pour contribuer à préciser
les principaux liens organisationnels et en se servant des preuves
recueillies pour décider s'il y a lieu de poursuivre le changement ou de
procéder à une restructuration plus fondamentale.
- En se servant du bagage de renseignements factuels que les instruments
d'examen ont permis de dégager pour consolider une culture d'amélioration
permanente.
- En tirant le meilleur parti des possibilités offertes de se servir des
instruments d'examen pour façonner « les organismes en transition »
(Larson et Prestkill, 1991).
5. Avenues ouvertes à l'examen, découlant des enseignements retenus au
sujet de la GT
De récents exposés sur l'avenir de l'évaluation, de la vérification
interne et de la mesure du rendement parus dans des ouvrages professionnels ont
préconisé une intégration sensiblement accrue des pratiques d'examen aux plus
vastes préoccupations en matière d'innovation et de réinvention. C'est le cas
notamment de Mayne (1994), Mayne & Zapico (1994), BCG (1991), OCDE (1994ab),
Ratliff & Beckstead (1994), Scriven (1993), Smith (1994), SCT (1994ac), Wye
et Sonnichsen (1992) et Wargo (1994). Quelques-uns des enseignements retenus à
propos de la mise en oeuvre de la GQ à grande échelle sont susceptibles
d'accroître la réussite des projets d'examen plus spécifiques.
- Étant axée sur la vision organisationnelle, la GQ confère un nouveau
prestige à la pratique de l'examen en la situant dans l'axe principal des
préoccupations de l'organisation et de la gestion.
- Dans les organismes complexes, il faut se préoccuper davantage de situer
les projets d'examen aux niveaux et aux emplacements qui conviennent et de
faire coïncider les examens particuliers avec une vision générale de la
GQ d'une régie et d'une prestation de service réinventées.
- On peut utiliser les principes de la GQ ayant fait leur preuve pour
examiner le processus proprement dit, notamment pour l'élaboration de
normes de service axées sur la clientèle et les principaux intervenants
aux fins de l'examen.
- L'accent que la GQ met sur le travail d'équipe et sur l'apprentissage
personnel et organisationnel vient étayer l'attention que l'examen accorde
à l'innovation et au changement.
6. Conclusion
Le présent document a décrit les principales caractéristiques de l'examen
et de la gestion de la qualité et il a expliqué les renseignements retenus en
ce qui a trait à leurs points forts et à leur complémentarité. Il a fait
ressortir de quelle façon les initiatives en matière de GQ peuvent tirer
avantage de la rigueur et des connaissances procurées par l'examen et à quel
point l'examen peut donner de meilleurs résultats dans un milieu axé sur la
qualité. La collaboration entre l'examen et la GQ peut permettre à l'un et à
l'autre de parvenir à des meilleurs résultats dans de meilleurs délais et
avec plus d'efficacité.
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