Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada : Une évaluation des problèmes opérationnels
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Introduction
L’incitation au changement concerté
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« [L]’information [est traitée] comme un produit résiduel [de la fonction publique] et non comme un bien essentiel. Ian Wilson, |
Les besoins informationnels du gouvernement du Canada sont complexes, et cela va en s’accentuant sans cesse. Pourtant, les cadres du gouvernement réalisent de plus en plus que la GI exercée actuellement n’est pas adéquate et que cela fait entrave aux changements que le gouvernement du Canada doit apporter en prévision de l’avenir. Les approches isolées sont peu susceptibles de résoudre les problèmes liés à la GI. Il faut donc apporter les changements requis selon une approche concertée.
L’information est le principe vital d’un gouvernement
Les faits bruts sont de peu d’utilité en soi; toutefois, lorsqu’on en fait la synthèse et qu’on les présente dans le contexte d’un objectif opérationnel, ils deviennent un actif stratégique essentiel. Le gouvernement du Canada a pour tâche de gérer l’information à titre d’actif public, en conformité avec la Politique sur la gestion de l’information gouvernementale. On ne saurait surestimer l’importance de l’information pour les opérations de l’État. Sans information, l’État ne peut gouverner.
Une information complète, exacte, actuelle et documentée est essentielle à la prise de décisions. La GI – qui englobe la collecte, la protection et la communication d’information – contribue de façon cruciale à la capacité des programmes à répondre aux besoins de leurs clients. La GI est une activité nécessaire pour permettre au gouvernement de mener ses activités en tant qu’ensemble cohérent, d’agir de façon responsable et transparente, et de faire en sorte que les citoyens aient confiance en lui et en ses décisions.
Les besoins informationnels du gouvernement du Canada sont complexes...
La fonction de gestion de l’information ne doit pas être envisagée comme étant une activité à mener « après coup »; il ne s’agit pas simplement de gérer des documents ou d’entreposer l’information à un endroit quelconque à l’intention d’un responsable opérationnel ou des dirigeants d’un programme à la suite d’une opération. De nos jours, dans les organisations axées sur le savoir qui sont efficaces, la gestion de l’information est dynamique et sert à de nombreuses fins. Elle constitue une fonction opérationnelle de base comportant l’utilisation et la réutilisation systématiques de l’information par différents intervenants afin d’en optimiser l’utilité d’ensemble.
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Notre but est d'offrir aux Canadiens et aux Canadiennes un accès facile et personnalisé aux services gouvernementaux. Service Canada regroupe les services du gouvernement du Canada en un seul réseau de prestation de services. Site Web de Service Canada. |
Dans l’administration fédérale, les besoins relatifs à l’information à trois niveaux : les besoins opérationnels des programmes; les besoins des programmes de la direction, y compris les programmes pangouvernementaux; et les besoins des programmes horizontaux de prestation intégrée de services.
- Les programmes ont besoin d’une information de qualité pour donner de bons résultats, fournir leurs services et faire l’objet d’une gestion efficace. Il leur faut de l’information pour faire le suivi des décisions et des processus. Il faut également que l’information soit conservée et protégée, et qu’elle soit mise à la disposition de collaborateurs lorsque la chose est nécessaire.
- Aux fins des programmes pangouvernementaux, des programmes ministériels et des programmes de la direction, il faut pouvoir compter sur l’intégrité de l’information consignée par le gouvernement du Canada concernant les processus et les décisions, ainsi que sur le respect des droits des clients dans le cadre des opérations gouvernementales, plus particulièrement en ce qui touche le traitement des renseignements personnels. Ces programmes doivent être à même de procéder à l’agrégation verticale de l’information à des fins de responsabilisation ministérielle, et à son agrégation horizontale dans le cas de programmes et de services ayant une dimension interministérielle et intergouvernementale. Il s’agit d’une condition essentielle pour permettre au gouvernement de mener ses activités à la manière d’une entreprise. Pour assurer le bon déroulement des programmes de la direction, il faut également que les fonds d’information et les processus de gestion de l’information soient structurés de manière à permettre au gouvernement d’apporter facilement des changements. Enfin, la direction doit garantir que tous les programmes gouvernementaux, y compris le Programme de GI, soient exécutés efficacement dans le contexte de l’ensemble de l’« entreprise » que représente l’administration fédérale.
- Si l’on veut fournir des programmes et des services qui vont au-delà des frontières organisationnelles, les programmes de prestation intégrée doivent disposer d’information se prêtant à une interprétation correcte à la lumière du contexte dans lequel elle a été saisie ou créée; cette information doit en outre pouvoir être agrégée de façon efficace et efficiente avec celle recueillie ailleurs.
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Les critiques, de l’intérieur ou de l’extérieur du gouvernement, parlent de « changement de paradigme » ou de « changement de culture ». S’il parvient à rehausser la transparence dans les divers domaines abordés ci-après, le gouvernement fédéral sera mieux géré car il sera plus imputable. Ceci contribuera au changement de culture souhaité. Changer la manière de penser et d’agir devrait être le résultat logique des mesures prises pour accroître la transparence et son corollaire, l’imputabilité. La Commission a la conviction que rehausser la transparence et l’imputabilité débouchera en fin de compte sur une amélioration de l’efficacité et de l’efficience de la gestion au sein du gouvernement. Rétablir l’imputabilité – Rapport, phase 2, chapitre dix, « Transparence et meilleure gestion », Commission d’enquête sur le Programme de commandites et les activités publicitaires, page 196. |
...et cette complexité va sans cesse en s’accroissant
Les efforts visant à améliorer la transparence et la responsabilisation ainsi qu’à transformer les services offerts aux Canadiens dans le but d’obtenir de meilleurs résultats et de hausser l’efficience opérationnelle accentuent davantage la nécessité de gérer l’information à titre de ressource stratégique.
Il faut améliorer l’accès à l’information concernant les processus et les décisions du gouvernement du Canada, et éliminer tout ce qui fait obstacle à la capacité des ministères, des organismes et d’autres intervenant à collaborer et à partager l’information. Il faut transformer les programmes afin d’accorder aux citoyens et aux collectivités un accès plus facile à des services intégrés qui sont adaptés à leurs situations et axés sur leurs besoins. Il faudra pour cela accroître l’interopérabilité de l’information.
Les cadres du gouvernement réalisent de plus en plus que la GI exercée actuellement n’est pas adéquate et que cela fait entrave aux changements que le gouvernement du Canada doit apporter en prévision de l’avenir
Il existe de nombreux documents de référence faisant autorité (se reporter à l’Annexe D : Documents de référence) au sujet des problèmes sérieux associés à la GI dans l’administration fédérale. Des progrès ont été réalisés en vue de résoudre certains problèmes donnés, mais les cadres du gouvernement savent que la GI demeure inadéquate, notamment au regard des besoins des programmes de la direction et des programmes de prestation intégrée. On prend davantage conscience de la capacité limitée du gouvernement à mener des initiatives de changement d’envergure à défaut d’une GI beaucoup plus efficace, et cela suscite de plus en plus d’inquiétudes. L’Évaluation des problèmes opérationnels confirme les opinions des cadres au sujet des problèmes liés à la GI. Ce document regroupe cette information afin de favoriser une compréhension commune des raisons justifiant le changement et de permettre la prise de mesures coordonnées.
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[L]a plupart des échelons supérieurs reconnaissent que les solutions axées sur un certain cloisonnement ne sont plus appropriées et valides. […]Nous devons adopter une approche d'entreprise. Ian Wilson, |
Les approches isolées ne sont pas très efficaces lorsque l’on veut résoudre des problèmes associés à la GI.
Des travaux ont été menés à l’égard de beaucoup d’aspects de la gestion de l’information, mais il n’existe aucun cadre conceptuel d’ensemble permettant de réunir les différentes solutions aux problèmes associés à la GI; il n’existe pas non plus de plan directeur pour coordonner la marche à suivre dans les nombreuses organisations devant participer à cette initiative. Les approches isolées en vue de résoudre les problèmes de GI se sont généralement révélées inefficaces. Le gouvernement du Canada doit miser sur une capacité de gestion de l’information cohérente, clairement établie et disposant d’un large appui. Sinon, le gouvernement aura de plus en plus de difficulté à s’acquitter de ses engagements stratégiques envers les Canadiens en ce qui touche la régie responsable de leur information. Les obstacles à la collaboration, à l’harmonisation des programmes et à l’intégration des services deviendront de plus en plus difficiles à surmonter, et le gouvernement aura plus de mal à s’adapter au changement et à atteindre des résultats publics probants. Dans le cadre des grandes initiatives de transformation, qui subiront des pressions extrêmes en vue de produire des résultats, il faudra chaque fois trouver des solutions particulières aux problèmes de GI.Voilà ce qui constitue l’incitation au changement concerté.
L’analyse exposée ici constitue une première étape importante en vue de permettre au gouvernement du Canada d’améliorer la GI au moyen d’une approche coordonnée et disciplinée.
Analyse des problèmes
Comme nous l’avons mentionné, les cadres du gouvernement savent d’ores et déjà que des changements doivent être apportés au domaine opérationnel de la GI. Il importe au départ de s’assurer qu’il existe une compréhension commune des problèmes. On trouvera à l’Annexe D : Documents de référence, une liste de documents – dont certains font autorité – qui définissent les problèmes liés à la GI. Dans la prochaine section, intitulée Résumé des problèmes associés à la GI, et qui débute à la page 5, on récapitule les résultats de travaux de vaste portée menés en collaboration dans le but de regrouper l’information, de confirmer et d’analyser plus à fond ces problèmes, d’en déceler d’autres et de les examiner tous afin d’en connaître les causes fondamentales. On a ainsi étudié plus de 400 énoncés de problèmes associés à la GI.
Une fois l’inventaire des problèmes terminé, il est essentiel d’en analyser les causes fondamentales, à défaut de quoi il se pourrait que des solutions soient conçues en fonction de problèmes qui se révèlent être simplement les symptômes de problèmes plus profonds, ce qui rendrait ces solutions inefficaces. Si l’on veut élaborer une assise conceptuelle solide et un plan de transformation efficace, il faut s’attaquer aux causes fondamentales des problèmes qui rendent nécessaire cette transformation. Souvent, de nombreux problèmes ont les mêmes causes fondamentales. Par conséquent, le fait d’éradiquer ces dernières constitue l’approche la plus efficiente.
La conception et la planification stratégiques constituent un processus soutenu; de même, l’analyse formelle des problèmes se poursuivra au cours des différentes phases devant aboutir à une conception détaillée et à l’élaboration d’une analyse de rentabilisation. Cela dit, à l’étape actuelle (vision), nous avons une représentation claire et cohérente des problèmes associés à la GI.
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