ARCHIVÉ - Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada - Rapport

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Message du président

Je suis heureux de présenter le Rapport sur le rendement de 2010-2011 de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR). On y trouve une information objective et complète sur le rendement et les réalisations de la CISR par rapport aux plans et aux priorités fixés pour 2010-2011.

La CISR est un tribunal indépendant et responsable chargé par le Parlement de régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié. Par le travail de ses trois sections, soit la Section de la protection des réfugiés (SPR), la Section de l'immigration (SI) et la Section d'appel de l'immigration (SAI), la Commission contribue directement à la tradition humanitaire du Canada, à la sécurité du Canada, à la qualité de vie des Canadiens et au respect de nos obligations internationales.

Mise en œuvre de la réforme

Depuis que la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER) a reçu la sanction royale le 29 juin 2010, la CISR travaille avec diligence aux activités de planification de la mise en œuvre. La LMRER prévoit des changements importants à la structure de la CISR et à la façon dont elle traite les demandes d'asile. Ces changements incluent la création d'une nouvelle section, la Section d'appel des réfugiés, ainsi que de nouveaux processus et l'établissement de délais à la SPR. Je suis très heureux des progrès accomplis jusqu'à maintenant, dans des domaines allant de l'aménagement organisationnel et la dotation à l'élaboration des règles et à la technologie de l'information. Je suis sûr que nous sommes en bonne voie pour mettre en œuvre la LMRER avec succès.

Résultats pour les Canadiens

En plus de continuer à se préparer pour la mise en œuvre de la LMRER, la CISR continue de s'efforcer de maximiser sa productivité tout en assurant l'équité pour les personnes qui comparaissent devant elle. À cet égard, je suis fier de ce que les décideurs et le personnel de soutien décisionnel de la Commission ont accompli pendant la période de référence. Grâce à leur dévouement et à leur travail acharné, ainsi qu'à des mesures internes visant à accroître l'efficacité, les trois sections ont surpassé les attentes en ce qui a trait au nombre de cas réglés en 2010-2011.

La SI, en particulier, a connu une année très exigeante en raison de l'arrivée par bateau de quelque 500 migrants en Colombie Britannique en août 2010, dont la presque totalité ont été détenus à leur arrivée par l'Agence des services frontaliers du Canada. La SI a collaboré avec des partenaires clés et a veillé à ce que le droit des personnes détenues à la tenue régulière de contrôles des motifs de détention soit respecté tout en défendant l'intégrité du système d'immigration du Canada. Les efforts du personnel de la CISR dans le traitement de cet afflux de migrants ont été exceptionnels, et je remercie le greffier du Conseil privé d'avoir reconnu le dévouement exemplaire des membres de notre personnel en leur remettant un Prix d'excellence de la fonction publique en 2011.

Le gouvernement a continué de nommer et de renommer des décideurs par décret, ce qui a permis à la SPR et à la SAI de maintenir un effectif de décideurs presque complet tout au long de l'année. Grâce à ces nominations et renouvellements de mandat, à l'obtention de financement supplémentaire, à des stratégies novatrices de gestion des cas et à une réduction du nombre de demandes d'asile déférées, la SPR a fait des progrès considérables dans la réduction de l'arriéré. D'un sommet de 62 000 demandes d'asile en instance en octobre 2009, la SPR a terminé la période de référence avec un arriéré de 48 000 cas, et elle prévoit réduire encore davantage ce nombre en 2011-2012.

Défis à venir

Malgré les progrès impressionnants de la SPR dans le règlement d'un très grand nombre de cas, il devrait subsister un nombre considérable de demandes d'asile en instance lorsque la LMRER entrera en vigueur. La CISR continuera de collaborer avec le gouvernement pour remédier à cette situation conformément à notre rôle et à notre mandat.

Compte tenu de l'ampleur des changements à mettre en œuvre dans les prochains mois, dont le besoin d'embaucher et de former près de 200 nouveaux membres du personnel, l'exercice 2011-2012 promet d'être exigeant pour la CISR. Cependant, je suis sûr que la Commission sortira de cette période de transition encore plus forte, et qu'elle continuera d'être reconnue au Canada et partout dans le monde pour ses pratiques novatrices et l'excellence de son processus décisionnel. J'ai le privilège, à titre de président, de diriger un tribunal dont les membres du personnel, qu'il s'agisse de fonctionnaires ou de personnes nommées par décret, sont tellement déterminés à remplir son mandat et à atteindre ses objectifs, et je sais que je peux compter sur eux pour relever les défis à venir.

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Section I : Survol

Raison d’être et responsabilités

La Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) est un tribunal administratif indépendant et responsable créé le 1er janvier 1989 par une modification à la Loi sur l'immigration.

En 2002, la Loi sur l'immigration a été remplacée par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), qui sera à son tour modifiée par la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER). Même si le mandat de la CISR s'élargira lorsque les dispositions de la LMRER entreront en vigueur en 2012-2013, le mandat de chaque section de la CISR continue d'être tiré de la LIPR pendant la période de référence 2010-2011.

Mandats des sections de la CISR

Section de la protection des réfugiés (SPR)
Statue sur les demandes d'asile Statue sur les demandes d'annulation de la qualité de réfugié Statue sur les demandes de perte de l'asile
Section de l'immigration (SI)
Effectue des enquêtes sur des étrangers ou des résidents permanents qui demandent à entrer au Canada ou qui s'y trouvent déjà et seraient interdits de territoire Contrôle les motifs de détention d'étrangers ou de résidents permanents détenus pour des raisons d'immigration
Section d'appel de l'immigration (SAI)
Instruit les appels interjetés contre le refus, par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), de demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial Instruit les appels interjetés contre certaines mesures de renvoi prises à l'égard de résidents permanents, de réfugiés au sens de la Convention, d'autres personnes protégées et de titulaires d'un visa de résident permanent Instruit les appels interjetés par des résidents permanents au sujet desquels un agent de CIC, hors du Canada, a conclu qu'ils avaient manqué à l'obligation de résidence Instruit les appels interjetés par le ministre de la Sécurité publique contre des décisions rendues par la SI au terme d'une enquête

On peut consulter un aperçu de la CISR à l'adresse suivante : www.cisr-irb.gc.ca/fra/brdcom/publications/oveape/pages/index.aspx.

Activités régionales

La CISR exerce ses activités dans trois bureaux régionaux, situés à Toronto, à Montréal et à Vancouver. Le bureau régional du Centre est responsable de l'Ontario, sauf pour la région d'Ottawa; le bureau régional de l'Est, du Québec, d'Ottawa et des provinces de l'Atlantique; et le bureau régional de l'Ouest, des provinces de l'Ouest et des territoires du Nord. Les trois sections tiennent des audiences dans ces bureaux régionaux, appuyées par un soutien décisionnel et organisationnel. La CISR a également des bureaux à Calgary et à Ottawa, où elle tient des audiences. Les services internes et les services de soutien sont gérés au siège de la CISR, situé à Ottawa.

Justice administrative

Par le travail de chaque section, la CISR s'efforce de rendre une forme de justice plus simple, plus accessible et plus expéditive que celle rendue par les cours de justice, tout en accordant autant d'attention à l'équité procédurale et à l'application de la loi aux faits propres à chaque cas. Dans le cadre de ses procédures et de ses méthodes de règlement, la CISR applique les principes du droit administratif, dont ceux de la justice naturelle, et les décisions sont rendues conformément à la loi, dont la Charte canadienne des droits et libertés.

La CISR est résolue à faire preuve d'équité dans tous les aspects de son travail. Elle respecte la dignité et la diversité des personnes qui comparaissent devant elle ainsi que leur expérience unique et parfois extrêmement traumatisante.

Avantages pour les Canadiens

Les immigrants et les réfugiés ont toujours grandement contribué à la croissance et à l'essor du Canada. La CISR assure des avantages continus aux Canadiens, et ce, de trois façons importantes :

• dans les audiences qu'elle tient pour trancher les demandes d'asile, elle veille à ce que le Canada accepte les personnes à protéger, conformément à ses obligations internationales et au droit canadien;
• par les enquêtes et les contrôles des motifs de détention, elle contribue à l'intégrité de notre système d'immigration, assure le maintien de l'équilibre entre les droits de la personne et la sécurité des Canadiens, et fait honneur à la réputation du Canada à l'égard de la justice et de l'équité pour les personnes;
• à titre de tribunal indépendant responsable du règlement des appels en matière de parrainage, des appels d'une mesure de renvoi et des appels sur l'obligation de résidence, elle aide à promouvoir la réunification des familles et à assurer la sécurité des Canadiens ainsi que l'intégrité du système canadien d'immigration.

La CISR contribue également, de façon plus générale, à la qualité de vie des collectivités canadiennes en renforçant le tissu social de notre pays, ainsi qu'en reflétant et en appuyant les valeurs essentielles qui sont chères aux Canadiens. Ces valeurs comprennent le respect des droits de la personne, la paix, la sécurité et la primauté du droit.

Résultat stratégique et architecture des activités de programme

D'après le mandat conféré par la loi et son architecture des activités de programme (AAP) approuvée pour 2010-2011, la CISR n'avait qu'un résultat stratégique et trois activités de programme englobant la responsabilité de l'ensemble des décisions et des cas réglés du tribunal. La quatrième activité de programme, les Services internes, appuyait les trois premières activités, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

[D]

Priorités organisationnelles

Peu après que la LMRER a reçu la sanction royale le 29 juin 2010, la CISR a ajouté une nouvelle priorité stratégique aux deux qu'elle avait déjà. À l'appui du même résultat stratégique, il est prévu que ces trois priorités stratégiques demeureront pour le prochain exercice, et elles sont résumées dans le tableau suivant.

Priorités stratégiques pour 2010-2011

Résultat stratégique Régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada
Priorités	Type	État du rendement et lien vers le résultat stratégique
Se préparer à l'entrée en vigueur de la LMRER et la mettre en œuvre	Nouvelle	Entièrement atteinte. Après la sanction royale, la CISR a commencé à se préparer pour la mise en œuvre de la LMRER. Le Bureau de la réforme a été créé pour planifier et coordonner les activités de mise en œuvre de la réforme. Les principaux changements aux processus de l'activité de programme Protection des réfugiés ont été déterminés, et un plan de projet a été créé pour mettre en œuvre les nouvelles procédures. La création des processus de la nouvelle activité de programme Appels des réfugiés a débuté. La planification et la création ont été effectuées en coordination avec les partenaires du portefeuille, tout en réduisant au minimum l'incidence sur les activités quotidiennes et en maintenant la productivité en ce qui a trait au règlement des cas.
Continuer de maximiser le nombre de cas réglés tout en assurant la qualité et l'équité	En cours	Entièrement atteinte. La CISR a poursuivi ses efforts soutenus d'évaluation et de recommandation de candidats qualifiés au ministre en vue d'une nomination à un poste de décideur à la SPR et à la SAI. Grâce aux nominations et aux renouvellements de mandat soutenus par le gouverneur en conseil, la CISR a exploité ses capacités décisionnelles pour maximiser le nombre de cas réglés en 2010-2011. Un projet spécial de réduction de l'arriéré a également permis de régler plus de cas à la SPR. Une stratégie de mesure du rendement pour améliorer encore la qualité des procédures de la CISR a également été élaborée. Les processus de gestion des cas et les programmes d'apprentissage et de formation ont été améliorés, ce qui a renforcé la capacité de la Commission de satisfaire à ses attentes en matière de charge de travail et de cas réglés. Malgré ces efforts, un grand nombre de demandes d'asile en instance subsistera d'ici l'entrée en vigueur de la LMRER; ce point sera traité plus en détail dans ce rapport.
Continuer de favoriser une organisation intégrée, flexible et capable de s'adapter qui attache de l'importance à ses gens	En cours	Entièrement atteinte. La CISR a continué de veiller à l'exercice cohérent d'une justice administrative de grande qualité dans un contexte changeant. En 2010-2011, la CISR a dû faire preuve de souplesse en s'adaptant aux changements découlant de l'examen stratégique et de la réforme du système de protection des réfugiés. La CISR a mis davantage l'accent sur les pratiques de gestion des ressources humaines.

Analyse des risques

Contexte opérationnel

La CISR s'acquitte de son mandat dans un milieu complexe et en constante évolution. Des facteurs nationaux et internationaux influent sur son contexte opérationnel. Des conflits et la situation dans les pays étrangers peuvent entraîner des mouvements de réfugiés, ce qui se répercute sur le nombre de demandes d'asile présentées au Canada. De même, les changements dans les tendances migratoires internationales et ceux apportés aux politiques nationales d'autres pays d'accueil peuvent influer sur le nombre de personnes qui cherchent à entrer au Canada.

Populations de réfugié. Selon le rapport intitulé Niveaux et tendances de l'asile dans les pays industrialisés en 2010 du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)¹, 358 800 demandes d'asile ont été présentées dans les 44 principaux pays industrialisés pendant l'année civile 2010, soit 5 p. 100 de moins qu'en 2009 et en 2008, où 378 000 demandes d'asile ont été présentées chaque année. Des pays qui ont reçu le plus de demandes d'asile parmi les 44 pays étudiés, le Canada s'est classé cinquième, derrière les États Unis, la France, l'Allemagne et la Suède, avec 23 200 nouvelles demandes d'asile reçues pendant l'année civile 2010, soit une baisse de 30 p. 100 comparativement à 2009 (33 250 demandes d'asile) et le chiffre le plus bas depuis 2006. Le nombre de demandes d'asile déférées à la CISR a diminué après l'imposition par le gouvernement d'un visa pour les ressortissants du Mexique et de la République tchèque qui souhaitent se rendre au Canada. Cette mesure est entrée en vigueur à la mi-juillet 2009 et a fait diminuer le nombre de demandes d'asile déférées par les citoyens de ces deux importants pays sources. En 2010, le nombre de demandes d'asile de ressortissants mexicains déférées à la CISR a diminué de 6 300, soit une baisse de 84 p. 100 comparativement à l'année précédente. Il n'y a presque pas eu de demandes d'asile de la République tchèque en 2010; il y en avait eu plus de 2 000 en 2009.

Tendance croissante en matière de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial. Le gouvernement du Canada continue d'accorder la priorité à la réunification des familles, tel qu'il est indiqué dans la LIPR et le Rapport annuel au Parlement sur l'immigration 2010² de CIC. Du fait d'une population immigrante toujours croissante, il est prévu que le nombre de demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial demeurera aussi élevé qu'au cours des cinq dernières années. Par conséquent, la CISR a reçu un nombre élevé d'appels en matière de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial tout au long de 2010-2011.

Défis

Nomination de décideurs. Pour régler les demandes d'asile et les appels en matière d'immigration dont elle est saisie, la CISR compte sur des décideurs qui ont été nommés par décret à la suite d'un processus de sélection rigoureux fondé sur le mérite. Selon le rapport Le Point, Rapport de la vérificatrice générale du Canada de 2009³, au cours d'une série de transitions au gouvernement entre 2004 et 2008, les nominations et les renouvellements de mandat des décideurs nommés par décret à la Commission n'ont pas suivi le rythme des départs dus à l'expiration des mandats et aux démissions, ce qui a grandement influé sur la capacité de la CISR à traiter les cas dans les meilleurs délais. Grâce aux 84 nominations et aux 51 renouvellements de mandat depuis octobre 2008, cette situation a été largement corrigée. La moyenne du nombre de postes de décideurs pourvus en 2010-2011 s'établissait à 96 p. 100 de l'effectif financé. Dans le cadre d'un projet spécial de réduction de l'arriéré à la SPR, 12 autres décideurs ont aussi été nommés, ce qui a renforcé de quelque 10 p. 100 la capacité décisionnelle dans les cinq derniers mois de la période de référence.

Nombre de cas en instance. Environ 59 000 demandes d'asile et 10 900 appels en matière d'immigration étaient en instance au début de 2010-2011. Comme l'indiquent les rapports précédents, ces cas en instance se sont accumulés au cours des années à cause de l'insuffisance de nominations et de renouvellements de mandat de décideurs nommés par décret et d'un nombre de cas déférés bien au-delà de la capacité financée de la CISR. Quant au processus d'octroi de l'asile, en 2010-2011, les nominations et les renouvellements de mandat soutenus de décideurs nommés par décret, le financement et la nomination de décideurs et de personnel de soutien décisionnel supplémentaires affectés à la réduction de l'arriéré, le traitement des cas plus efficace et la baisse des demandes d'asile déférées ont permis à la CISR de réduire le nombre de demandes d'asile en instance. Le rendement de la CISR à cet égard est exposé plus en détail à la deuxième partie du présent rapport. À la fin de 2010-2011, 48 300 demandes d'asile et 11 400 appels en matière d'immigration étaient en instance. Bien que le projet spécial de réduction de l'arriéré permettra de continuer à réduire l'arriéré en 2011-2012, il restera un nombre considérable de demandes d'asile en instance à l'entrée en vigueur de la LMRER. La CISR n'aura pas les ressources nécessaires pour régler ces cas sous le nouveau régime législatif.

Examen stratégique. Comme le prévoit le Rapport sur les plans et les priorités de 2011-2012 (RPP), après l'examen stratégique de 2009-2010, le gouvernement a réaffecté 5,7 millions de dollars du financement des programmes actuels à des priorités gouvernementales plus grandes. Les réductions ont débuté en 2010-2011 et se poursuivront sur trois ans. Cette mesure a entraîné la réduction du nombre d'agents du tribunal; l'établissement de nouvelles priorités quant à la technologie de l'information ainsi que la rationalisation et la réorganisation de celle-ci; la fermeture des centres de documentation; la réaffectation de la partie inutilisée de l'affectation à but spécial pour la traduction des décisions.

Réforme du système de protection des réfugiés. La LMRER a reçu la sanction royale le 29 juin 2010. Depuis, la CISR a consacré beaucoup de ressources et d'efforts en vue de la mise en œuvre de la LMRER, tout en maintenant sa productivité ainsi que la qualité et l'équité de ses procédures. Le Bureau de la réforme, créé en 2010-2011 pour diriger la transition complexe de la CISR, de l'actuel au nouveau système, a établi le plan de projet de la réforme et a créé des groupes de surveillance et de travail pour donner des conseils sur les aspects clés du projet. De plus, de nouvelles règles ont été rédigées pour les nouvelles SPR et Section d'appel des réfugiés (SAR), et un processus complet de consultation a été lancé, ce qui a mené à une orientation de politique et à la schématisation des processus des sections actuelles et nouvelles. On a modifié la structure organisationnelle afin d'y ajouter la nouvelle SAR et de tenir compte de la transition vers la nouvelle structure de décideurs fonctionnaires à la SPR. On a également entrepris des activités de dotation. On a mis en œuvre un programme complet de gestion du changement sur le plan humain pour aider le personnel pendant la transition. On a évalué les locaux de la CISR dans tous les bureaux régionaux, puis créé une stratégie et un plan de locaux pour répondre aux nouveaux besoins. Enfin, on a élaboré un plan de communications pour informer et consulter le personnel et les intervenants relativement aux aspects clés de la mise en œuvre de la LMRER.

Possibilités

Portefeuille et intervenants. À titre d'organismes du portefeuille de l'immigration et de la protection des réfugiés, la CISR, CIC et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) collaborent pour les questions opérationnelles, dans le respect de leurs mandats respectifs et distincts ainsi que de l'indépendance institutionnelle et décisionnelle de la CISR. Ils ont signé un protocole d'entente trilatéral qui fournit un cadre dans lequel les priorités organisationnelles sont examinées, et l'information est transmise au besoin. Cette approche de collaboration permet d'améliorer la communication et la coordination opérationnelle. Le diagramme ci-dessous indique les fonctions et les rôles des organismes du portefeuille ainsi que les objectifs généraux qu'ils ont en commun. En 2010-2011, la valeur de la coordination institutionnelle a été soulignée, car la CISR a travaillé en collaboration avec les organismes du portefeuille et les intervenants pour bien se préparer à la mise en œuvre de la LMRER.

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Sommaire du rendement

Ressources financières en 2010-2011 (en millions de dollars)

Dépenses prévues	Total des autorisations	Dépenses réelles
117,1	130,8	125,6

Ressources humaines en 2010-2011 (ETP)

Ressources prévues	Ressources réelles	Écart
1 025	1 023	(2)

Le total des autorisations a augmenté de 13,7 M$ par rapport aux dépenses prévues, surtout en raison des 9,0 M$ reçus pour mettre en œuvre la LMRER et la stratégie de réduction de l'arriéré et des 4,5 M$ reportés de 2009-2010. Les dépenses réelles sont de 5,2 M$ inférieures au total des autorisations, principalement en raison d'un volume moindre de traductions de décisions et des postes vacants de décideur nommé par décret et de fonctionnaire.

Tableau de sommaire du rendement

Résultat stratégique Régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada
Indicateurs de rendement Pourcentage des décisions de la CISR annulées par la Cour fédérale. (Cet indicateur de qualité est utilisé en plus des indicateurs décrits dans les activités de programme; voir la Section II pour plus de détails.)	Objectif Moins de 1 %	Rendement de 2010-2011 La CISR a atteint son objectif de rendement : la Cour fédérale n'a annulé que 0,4 % de ses décisions, ce qui témoigne des normes d'équité et de qualité élevées des décisions de la Commission.

Activité de programme1	Dépenses réelles de 2009-2010 (en M$)	2010-2011 (en M$)				Concordance avec les résultats du gouvernement du Canada
		Budget principal des dépenses	Dépenses prévues	Total des autorisations	Dépenses réelles
Protection des réfugiés	58,2	57,9	57,9	65,4	63,4	Un monde sécuritaire et sécurisé grâce à la coopération internationale
Enquêtes et contrôles des motifs de détention	9,0	12,7	12,7	13,4	11,0	Un Canada sécuritaire et sécurisé
Appels en matière d'immigration	15,6	14,6	14,6	16,7	16,4	Une culture et un patrimoine canadiens dynamiques2
Sous-total	82,8	85,2	85,2	95,5	90,8
Services internes	31,3	31,9	31,9	35,3	34,8
Total	114,1	117,1	117,1	130,8	125,6

¹ Depuis 2009-2010, les ressources pour Services internes sont présentées de façon distincte; elles ne sont plus distribuées parmi les activités de programme restantes, comme c'était le cas dans les budgets principaux des dépenses précédents. Cette mesure a une incidence sur la comparabilité des dépenses et de l'information liée aux ETP par activité de programme entre les divers exercices.

² Grâce au travail relatif aux mesures de renvoi, cette activité de programme contribue également au résultat du gouvernement du Canada « Un Canada sécuritaire et sécurisé ».

Profil des dépenses

Tendance au chapitre des dépenses de 2007-2008 à 2010-2011

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La hausse du Budget principal des dépenses et des dépenses prévues pour 2010-2011 par rapport aux années précédentes s'explique par le financement supplémentaire reçu en raison des rajustements à la rémunération découlant des conventions collectives.

L'écart entre les dépenses prévues et le total des autorisations est principalement attribuable au financement temporarisé reçu pour la mise en œuvre de la LMRER et la stratégie de réduction de l'arriéré, et au financement reporté de l'année précédente.

Les dépenses pour la mise en œuvre de la LMRER et la stratégie de réduction de l'arriéré représentent la majeure partie de la hausse des dépenses réelles en 2010-2011.

Budget des dépenses par crédit voté

Pour obtenir plus de détails sur nos crédits organisationnels ou dépenses législatives, consulter les Comptes publics du Canada 2010-2011 (Volume II) ou la version en ligne à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/recgen/txt/72-fra.html.