Le processus décisionnel au gouvernement : le rôle de l’évaluation des programmes

Document de travail
29 mars 2005
Peter Aucoin

1. Introduction
2. La situation actuelle mise en perspective

3. La fonction d'évaluation des programmes mise en contexte

4. L'avenir

Documents et études
1. Documents du gouvernement du Canada
2. Autres administrations
3. Publications universitaires

1. Introduction

Ces trente dernières années, les changements apportés au processus décisionnel au gouvernement ont eu d'importantes retombées sur l'utilisation des éléments probants du rendement ou de l'efficacité dans le cadre de la prise de décisions sur les programmes et dépenses publics. Pour leur part, les hypothèses concernant les liens unissant la sensibilité politique, la rigueur financière et l'efficacité des programmes ont également changé, ce qui influe sur le recours aux éléments probants lorsque sont prises des décisions concernant les priorités stratégiques et l'affectation des ressources.

La venue de l'Évaluation des programmes à titre de composante du processus décisionnel au gouvernement du Canada au cours des années 1970 a représenté une importante innovation qui a été reconnue à l'échelle internationale. Même si les choses ont passablement changé en trente ans, l'attention que reçoit actuellement la gestion axée sur les résultats tout autant que la présentation de rapports axés sur les résultats montre bien dans quelle mesure la quête des améliorations constantes grâce à l'évaluation du rendement continue de figurer au premier plan du programme de gouvernance et de réforme de la gestion publique.

Le processus décisionnel au gouvernement suppose la combinaison d'éléments probants, provenant tant de la recherche systématique que de l'expérience pratique, à une interaction complexe d'idées, d'intérêts, d'idéologies, d'institutions et de particuliers, qui déterminent quelles décisions sont prises aux niveaux politique et administratif. Selon les époques et les régimes, la structure du processus décisionnel et la manière de le gérer font qu'une importance plus ou moins est accordée aux éléments probants. Aucun processus n'est forcément ou toujours plus « rationnel » que les autres. Tout dépend des questions que doivent poser les décideurs compte tenu des circonstances et du contexte de l'époque afin de prendre les décisions qui conviendront le mieux possible à leurs programmes ou répondront le mieux aux attentes du grand public en matière de saine gouvernance.

Il est donc inévitable que le même degré d'importance ne soit pas toujours rattaché au recours aux éléments probants dans le cadre du processus décisionnel et que la place relative qu'occupe la fonction d'évaluation des programmes ne soit pas constante. Dans un même souffle, il importe de signaler qu'aucun régime ne peut gouverner ou gérer efficacement ses ressources financières sans investir dans l'évaluation de ce que fait le gouvernement (ses « programmes ») et de son rendement (l'« efficacité » de ses programmes). Ce n'est pas en ignorant le rendement pas plus qu'en n'en tenant pas compte que l'on arrive à assurer une saine gouvernance.

La question sur laquelle se penche le présent document de travail est donc de savoir comment réussir à optimiser l'organisation de manière à assurer la recherche dynamique d'éléments probants et leur utilisation efficace aux fins de la prise de décisions publiques sur les politiques et l'affectation des ressources. Cela suppose tout d'abord l'évaluation des programmes du gouvernement à titre de fonction essentielle de la gestion publique ainsi que l'existence d'un processus décisionnel capable de se servir des éléments probants obtenus grâce à ces évaluations pour faciliter la prise de décisions en matière de politiques et d'affectation des ressources.

Le document présume que les saines pratiques de gouvernance et de gestion publique vont de pair avec des processus décisionnels qui ne se contentent pas seulement d'assurer la sensibilité politique et la rigueur financière, en dépit du caractère vital de ces deux critères. Les processus exigent par ailleurs que l'on accorde de l'attention aux éléments probants de l'efficacité des programmes, sans quoi le gouvernement affectera des ressources à des programmes qui n'optimisent pas les ressources publiques (ou qui ne peuvent être présentés comme optimisant ces ressources). De fait, ce dernier critère pourrait bien représenter le test ultime de la qualité du processus décisionnel au gouvernement, étant donné que les deux premiers peuvent essentiellement être atteints grâce au « bon vouloir politique ». Le troisième critère est passablement plus exigeant : il suppose en outre la compétence. 

2. La situation actuelle mise en perspective

La structure courante
À l'heure actuelle, le processus décisionnel du Cabinet est fortement centralisé et intégré à la tête du gouvernement, et il gravite autour du Premier ministre et de ses principaux collègues ministériels, conseillers politiques et conseillers dans la fonction publique [1]. Les décisions stratégiques en matière de politiques, de conception de programmes, de priorités et d'affectation des ressources sont orientées par une permutation évolutive de sensibilité politique aux requêtes et aux besoins du public et de mise en place du programme électoral du gouvernement ainsi que des orientations personnelles du Premier ministre. La structure canadienne est passablement concentrée vers le centre en raison du nombre relativement peu élevé d'automatismes régulateurs imposés aux pouvoirs exécutifs et politiques du Premier ministre canadien comparativement à ceux auxquels sont assujettis les dirigeants d'autres systèmes inspirés du modèle « Westminster » voire d'autres systèmes parlementaires [2]. Toutefois, outre la sensibilité politique, la structure a été établie en toute connaissance de cause de manière à imposer un niveau élevé de rigueur financière, objectif que l'on a réussi à atteindre ces dix dernières années.

Or, le gouvernement canadien n'est pas seul à avoir accru la centralisation du processus décisionnel et les efforts en vue d'intégrer la prise de décisions [3]. Cette structure tient plutôt compte des tensions de la gouvernance moderne qui s'exercent à l'échelle planétaire : plus grande transparence et accès amélioré aux renseignements du gouvernement, plus grande interdépendance horizontale des questions de politiques, mondialisation accrue et régie intergouvernementale plus présente, plus grande vigilance des médias qui fonctionnent 24 heures sur 24 et 7 jours par semaine, plus grandes attentes des intervenants au chapitre de l'engagement et de la consultation, demandes accrues de services de qualité et d'optimisation des ressources ainsi que demandes plus nombreuses de démonstration de l'optimisation des ressources, et d'autres tensions encore. Ces tensions exigent des gouvernements qu'ils accordent plus d'attention aux exercices permanents d'examen des dépenses et de réaffectation des ressources afin de faire preuve de responsabilité financière et de se doter de la capacité de donner suite au changement des priorités. Paradoxalement, c'est sur les gouvernements s'étant montrés les plus réceptifs aux réformes démocratiques et aux réformes de la gestion publique que ces tensions se sont le plus fait sentir.

Comparaison avec le passé
La structure canadienne courante fait contraste avec le système décisionnel du Cabinet plus décentralisé et plus diffus qui existait lorsque l'évaluation des programmes à titre de fonction essentielle de la gestion a été officiellement instaurée il y a près de 30 ans [4]. À cette époque, le processus décisionnel du gouvernement supposait la prise de décisions fondées sur le mérite des propositions et des programmes par l'ensemble des membres du Conseil des ministres et la série élaborée de comités du Cabinet, secondés par la gamme complète des organismes centraux. Ce système avait été établi expressément pour surmonter les problèmes associés au système décisionnel beaucoup plus décentralisé et diffus caractérisé par des ministères gouvernementaux puissants qui s'était formé pendant les années de dépression, les années de guerre et la période d'après guerre. Suivant cette structure, le Conseil des ministres s'en remettait invariablement aux ministres particuliers et à leurs ministères lorsqu'il s'agissait de prendre en délibéré leurs propositions. 

Au début des années 1970, on présumait essentiellement de la possibilité, voire de la nécessité, de placer les éléments probants de l'efficacité des programmes gouvernementaux en matière d'atteinte des objectifs de la politique publique au premier rang des considérations du processus décisionnel entourant les politiques et l'affectation des ressources. « La connaissance source de pouvoir » est l'hypothèse ayant défini cette ère [5]. , et elle a contribué à la conception du Système de planification, de programmation et de budgétisation (SPPB) et de son successeur, le Système de gestion des secteurs de dépenses (SGSD). Chacun de ces systèmes présumait que les éléments probants du rendement pouvaient et devaient être pris en compte lors de la prise de décisions par le gouvernement.

Le SPPB puis le SGSD ont fait place à des changements du processus décisionnel public alors que le gouvernement s'efforçait de tenir compte simultanément des trois principales exigences qui lui étaient imposées, à savoir la sensibilité politique, la rigueur financière et l'efficacité des programmes. Ces systèmes n'ayant pas réussi à fournir le niveau souhaité de rigueur financière, ils ont inexorablement donné lieu à l'accroissement des directives et des mécanismes de contrôle politiques sur le processus décisionnel, ce qui a entraîné une plus forte centralisation.

L'Examen des programmes du milieu des années 1990 a constitué un écart ponctuel du processus décrit ci dessus. Il a reconnu la nécessité d'un système intégrant les politiques et les dépenses qui permet d'examiner le budget et d'opérer des réductions en tenant compte des priorités gouvernementales ainsi que des éléments probants concernant le rendement des ministères et l'efficacité des programmes. À plusieurs égards importants, le processus a connu du succès, notamment parce qu'il a réussi à intégrer la perspective stratégique à la prise de décisions. Ce qui est tout aussi important, c'est que certaines réductions budgétaires stratégiques ont été fondées en partie sur les éléments probants de l'efficacité. En l'occurrence, le processus devait donc comporter à la fois des directives centralisées en matière d'objectifs de réduction budgétaire, des recommandations décentralisées relatives à l'examen et aux réductions ainsi que la remise en question et la prise de décisions collectives [6]. 

Dans la foulée immédiate de l'Examen des programmes, un nouveau Système de gestion des dépenses (SGD) a été instauré. Or, malgré le succès connu par l'Examen des programmes, le nouveau système n'a pas été en mesure d'établir un processus permanent d'examen et de réaffectation visant l'ensemble du gouvernement. Le système était centralisé pour que puissent être atteints les deux objectifs que sont la sensibilité politique et la rigueur financière. La gestion du rendement et l'évaluation des programmes, aux fins de l'examen et de la réaffectation, ont essentiellement été confiées au niveau du portefeuille.

Dans le cadre du SGD, le ministre des Finances et le Premier ministre assumaient les principaux rôles décisionnels. De fait, le processus leur conférait l'autorité définitive en matière de décisions publiques. Le rôle du Bureau du Conseil privé (BCP) dans le processus du SGD était moins central qu'il ne l'était en vertu de l'Examen des programmes, étant donné que le processus décisionnel en matière de politique financière a représenté l'arène de la politique centrale tant que la réduction et l'élimination du déficit ont figuré au tout premier rang des priorités de la politique financière. Lorsque les déficits ont fait place aux excédents, le ministre des Finances a tenté de conserver sa mainmise sur la détermination de l'affection des sommes « excédentaires ».

La tendance actuelle
Depuis l'échec du SGSD, le processus décisionnel a modéré les ambitions d'un système décisionnel intégré visant les politiques et les dépenses qui accorde une place privilégiée aux éléments probants fondés sur l'évaluation des programmes et du rendement du gouvernement. Le processus est dominé par les deux piliers que constituent les priorités du gouvernement, formulées essentiellement par le Premier ministre, et les politiques financières du portefeuille des Finances. La sensibilité politique a pris plus d'importance, vu le désir du gouvernement [7] de connaître les priorités du public par l'entremise de sondages de l'opinion publique, de groupes de concertation et de consultations des intervenants. Les politiques financières du portefeuille des Finances qui ont été façonnées représentent un amalgame de notions dominantes de la politique économique, de points névralgiques pour le marché et de consultations des principaux intervenants économiques.

Le processus annuel d'établissement des priorités du gouvernement est géré principalement par le Bureau du Premier ministre (BPM) et le Bureau du Conseil privé (BCP), qui sont les principaux conseillers du Premier ministre. Ce processus se rattache de manière de plus en plus intégrée au processus de prise de décisions budgétaires et financières du ministère des Finances, le BPM et le BCP se trouvant d'un côté et le ministère des Finances de l'autre. Pour sa part, le budget financier devient un instrument d'orientation de plus en plus complet dont la portée déborde passablement celle du contenu du plan financier traditionnel. Il remplace donc le plan stratégique des secteurs de dépenses.

À la nature fermée du processus de prise de décisions budgétaires se greffent, paradoxalement, les vastes consultations publiques menées auprès d'intervenants principaux à l'extérieur du gouvernement, ce qui établit un lien entre les notions stratégiques du ministère des Finances et les réalités politiques des défis présentés par les intervenants. L'hypothèse maîtresse veut que le budget tienne compte à la fois des objectifs politiques et de la faisabilité politique et se fonde sur de solides notions stratégiques. Toutefois, le ministère des Finances domine le débat sur la plupart des fronts stratégiques, fort de son paradigme stratégique prépondérant et de ses vastes capacités intellectuelles. Le Conseil du Trésor et son Secrétariat (SCT) ne prennent pas une place importante dans ce processus.

L'adaptation récente 
L'Examen des dépenses, que vient d'instaurer le nouveau gouvernement, tente de rétablir le lien entre les politiques et les dépenses dans le cadre du processus décisionnel tel que préconisé par l'Examen des programmes, ce qui comprend le rôle que le BCP assume au chapitre de la remise en question des politiques et de leur coordination. L'hypothèse retenue est que les examens devraient se fonder sur les priorités stratégiques tout autant que sur l'efficacité des programmes et les éléments probants du rendement.

Dans la pratique, toutefois, le fonctionnement de l'Examen des dépenses n'a pas été aussi rigoureux que celui de l'Examen des programmes, et ce, en partie parce que la première grande série de mesures menées en 2004 2005 n'a pas exigé des ministres qu'ils sabrent dans les programmes de manière à faire passer la nécessité de prendre en compte les priorités pour régler la question de l'efficacité des programmes. La plupart des compressions requises ont plutôt découlé de différents genres de gains d'efficience de programmes et d'activités opérationnelles en vigueur. En d'autres termes, l'examen des dépenses n'a pas misé principalement sur les programmes et encore moins sur l'efficacité des programmes. Par conséquent, il est devenu moins important de mener l'évaluation des programmes de manière à recenser les éléments probants capables de contribuer à l'examen des dépenses et à la réaffectation des ressources. Les décisions prises à l'égard des programmes et de leur efficacité sont donc demeurées en marge de l'examen de sorte que celles relatives aux réaffectations des ressources ont suivi la tendance en matière de décisions prises par le Cabinet qui a été décrite ci dessus.

Les processus décisionnels dans les ministères doivent se conformer à bien des égards aux exigences pangouvernementales en matière de planification, de budgétisation et de présentation de rapports. Il existe cependant des variations appréciables en ce qui concerne le recours des ministères aux éléments probants du rendement ou de l'efficacité lorsqu'ils prennent des décisions et soumettent des présentations au Cabinet. Ces variations, attribuables à la demande inégale des sous ministres, sont tolérées parce que le BCP demande très peu d'éléments probants visant ses présentations tant que les attentes relatives au processus du Cabinet sont satisfaites et parce que le SCT ne demande pas beaucoup d'éléments probants du rendement ou de l'efficacité dans le cadre du processus d'établissement du Budget des dépenses. Bref, les éléments probants du rendement ou de l'efficacité ne peuvent alimenter à bon escient aucun processus décisionnel global ou pangouvernemental.

L'attention à la gestion axée sur les résultats qui a été accordée à l'échelle de l'administration publique a exigé l'adoption de procédés de présentation de rapports au Parlement sur les plans et le rendement. L'initiative, qui visait à mieux faire participer le Parlement au processus d'établissement du Budget des dépenses et à renforcer la reddition de comptes, n'a pas encore comblé les attentes des députés et continue d'évoluer. Il faut donc conclure que le Parlement ne demande pas d'éléments probants du rendement ou de l'efficacité.

Il en résulte que les sous ministres sont enclins à consacrer principalement leurs efforts à la mise en œuvre du programme du ministre, lorsque les consultations et l'engagement des intervenants sont réputés par la majorité être plus essentiels à la définition du succès que la mesure du rendement ou l'évaluation des programmes, et à la mise en œuvre des priorités de gestion à l'échelle du gouvernement, telles qu'elles ont été établies par le greffier dans les accords conclus avec les sous ministres concernant leur rendement au chapitre des priorités globales.

L'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur se rapporte quelque peu au recours aux éléments probants du rendement dans la mesure où elle a tenté d'intégrer des renseignements financiers et non financiers à titre de pilier central de l'amélioration de la gérance et de la gestion des ressources en général. Par ailleurs, dernièrement, l'initiative visant à renforcer la gestion du secteur public confirme le caractère prioritaire du rendement de la gestion, bien qu'elle le fasse essentiellement en améliorant le contrôle de la gestion financière exercé sur les ressources financières.

Dans un pareil contexte, le processus d'approbation du Conseil du Trésor est secondaire à tous les exercices autres que ceux visant l'amélioration de la gestion et aux procédés techniques qui font partie intégrante des préparatifs du Budget des dépenses annuel à titre d'énoncé des dépenses prévues. Le SCT exerce passablement moins d'incidence sur le processus décisionnel concernant les dépenses, pour autant que les ministères soient visés, vu la moins grande participation de la Direction des programmes à l'affectation des ressources aux programmes existants et nouveaux. À l'heure actuelle, le processus est essentiellement de nature administrative et ne comporte ni examen ni réaffectation. Les nouveaux rôles à titre de « conseils de gestion » qu'assument le CT et le SCT ne compensent pas cette perte d'incidence. Dans la situation actuelle, ils ne peuvent exercer suffisamment d'incidence au chapitre de la « direction et du contrôle » des ministères, et ce, en dépit de leurs nombreuses initiatives d'amélioration de la gestion et de la prestation des services.

3. La fonction d'évaluation des programmes mise en contexte

L'évaluation des programmes a été instaurée à titre de fonction officielle de gestion reconnue par le centre servant à faciliter la prise de décisions en matière de planification et de conception de programmes, d'établissement de leurs priorités respectives, de détermination et d'évaluation de la mesure dans laquelle les programmes en vigueur atteignent leurs objectifs grâce aux ressources fournies et de prise en compte de mécanismes de rechange rentables concernant les programmes en vigueur. L'évaluation des programmes a été instaurée à titre de fonction essentielle d'un cycle continu de gestion.

Dès le départ, elle s'est bien intégrée au SPPB et au SGSD, deux processus décisionnels différents ayant en commun l'engagement de recourir aux éléments probants pour la prise de décisions. Pour chacun de ces systèmes, l'évaluation des programmes devait représenter une source importante d'éléments probants de l'efficacité des programmes en matière de prise de décisions sur les priorités et les dépenses tout autant qu'au chapitre de l'amélioration continue ou de la refonte des programmes. Autrement dit, l'évaluation des programmes pour en connaître l'efficacité devait aborder les grandes questions de gestion des politiques et des dépenses et ne pas se limiter aux seuls aspects de la gestion des programmes que représentent l'économie, l'efficience ou la prestation des services. 

Les différents efforts déployés pour restructurer le système décisionnel général du gouvernement ont influé sur l'évaluation des programmes, tout comme ils l'avaient fait lorsque le SGSD a remplacé le SPPB à la fin des années 1970. La quête d'un processus qui arriverait à remplir simultanément les trois critères d'une saine prise de décisions gouvernementales, à savoir la sensibilité politique, la rigueur financière et les éléments probants de l'efficacité des programmes, a fait que le troisième critère a été entraîné dans le sillage de la sensibilité politique (de la fin des années 1970 au début des années 1990) et de la rigueur financière (à compter du milieu des années 1990). C'est pourquoi l'évaluation des programmes a commencé à se concentrer davantage sur la gestion des programmes, ce qui comprend les questions d'efficience et de prestation des services. En 1984, le Groupe de travail Nielsen chargé de l'examen des programmes a déploré que le stock des évaluations des programmes était moins utile qu'il aurait pu l'être si ces dernières avaient mis davantage l'accent sur l'efficacité des programmes. Malheureusement, les doléances du rapport n'ont pas donné lieu à une révision majeure du rôle de l'évaluation des programmes, en partie parce que le système avait eu recours à une série permanente de réductions budgétaires généralisées qui visaient principalement les dépenses administratives ou de fonctionnement. Près de dix ans plus tard, en 1993, le vérificateur général disait que : « Plus que jamais, il est essentiel d'obtenir des renseignements fiables sur l'efficacité des programmes… Les méthodes d'évaluation actuelles offrent un potentiel inexploité. » [8] Puis, l'année suivante, en 1994, l'évaluation des programmes était liée à la vérification interne sous le vocable général d'« examen ». Cependant, en 2001, les deux fonctions ont été séparées, et la fonction d'évaluation des programmes a été assujettie à une nouvelle politique gouvernementale. 

La politique de 2001 indique clairement le lien qui unit l'évaluation des programmes à la gestion axée sur les résultats. Elle exige des évaluations qu'elles produisent des « renseignements étayés de preuves au sujet de la performance des politiques, des initiatives et des programmes gouvernementaux ». Elle fait de « l'atteinte des résultats » la « responsabilité principale des gestionnaires de la fonction publique ». L'évaluation doit devenir « un outil important qui aide les gestionnaires à gérer les résultats ». Les gestionnaires de la fonction publique « sont tenus de définir les résultats attendus... [et] doivent rendre des comptes à la haute direction, aux ministres, au Parlement, et aux Canadiens et aux Canadiennes au sujet des résultats qu'ils obtiennent. »

L'évaluation des programmes faisant partie intégrante de la gestion axée sur les résultats, il coule donc de source qu'elle doive mettre l'accent sur le rendement de la gestion plutôt que sur l'efficacité des programmes. La fonction de l'évaluation des programmes sert le processus de gestion de concert avec d'autres initiatives (l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur, le Cadre de responsabilisation de la gestion, l'Initiative de renforcement de la gestion du secteur public ainsi que l'Architecture des activités de programmes) qui s'inscrivent dans le régime de gestion axée sur les résultats. Toutefois, lorsque l'Examen des dépenses devient un exercice permanent, l'évaluation des programmes peut constituer un élément principal du processus décisionnel gouvernemental et elle devrait l'être. La mise sur pied de l'Examen des dépenses donne l'occasion d'établir un système de budgétisation qui, à titre d'élément constitutif du processus décisionnel gouvernemental, affecte les ressources en se fondant notamment sur les éléments probants de l'efficacité des programmes.

4. L'avenir

Le dossier canadien
Ces dix dernières années, le Canada a affiché un excellent dossier en matière de gestion des politiques et des dépenses, et ce, pour au moins deux des trois critères susmentionnés. Le gouvernement obtient une cote élevée [9]. au chapitre de sa sensibilité politique, comme en font foi les sondages de l'opinion publique et les exercices de consultation menés auprès des principaux intervenants. Son dossier en matière de rigueur financière pour la même période est lui aussi reluisant. Le Canada est le seul pays membre du G 8 a avoir enregistré un excédent pendant plusieurs années consécutives (bien qu'il faille signaler que tant l'Australie que la Nouvelle Zélande se retrouvent dans la même situation, la situation de la dette en Australie étant meilleure que celle au Canada).

Cependant, le Canada ne présente pas un dossier aussi bon en ce qui concerne le troisième critère, à savoir la saine gestion des politiques et des dépenses, qui suppose une fonction de budgétisation des dépenses à l'égard de laquelle on pourrait s'attendre de trouver des éléments probants de l'efficacité des programmes ou du rendement ministériel en matière d'affectation des ressources. À ce chapitre, l'échec du SGSD au cours des années 1980, causé en large part par le manque de rigueur financière, n'a pas entraîné la mise au point d'un processus plus rigoureux de gestion des politiques et des dépenses. L'Examen des programmes mené au milieu des années 1990 constituait de fait un processus du genre, mais il a été pour l'essentiel exécuté à titre d'exercice ponctuel. La question est maintenant de savoir si le système peut s'appuyer sur l'Examen des dépenses afin d'élaborer cette troisième composante d'un système de saine gestion des politiques et des dépenses.

Le contexte comparatif
Au chapitre de la budgétisation aux fins de la gestion des dépenses, le Canada pourrait tirer d'importants enseignements de l'expérience comparative à l'échelle internationale. Cette expérience varie selon les administrations et à l'intérieur de celles ci, elle change au fil des ans, mais il est possible de déceler un certain nombre de thèmes à l'égard desquels de sérieux efforts ont été déployés pour faire jouer un rôle de tout premier plan aux éléments probants de l'efficacité des programmes ou du rendement ministériel dans le contexte de la prise de décisions du gouvernement.

L'expérience que l'Australie a connue est pertinente à la situation qui prévaut au Canada, notamment en ce qui a trait à la mesure dans laquelle les gouvernements australiens ont adapté les développements canadiens à leurs propres circonstances. La séparation du Secrétariat du Conseil du Trésor du ministère des Finances et la mise au point de la fonction d'évaluation des programmes à titre de partie intégrante du SPPB constituent deux exemples de situations où les Australiens ont explicitement emboîté le pas à leurs homologues canadiens. En Australie, l'évaluation des programmes est devenue un élément vital du processus de budgétisation. Pour reprendre les propos tenus par le vérificateur général de l'Australie, la réussite de l'évaluation au gouvernement fédéral tient en large part à son intégration complète au processus d'établissement du budget. [10]

Bien que les processus de mesure du rendement et d'évaluation du système courant soient plus diversifiés, étant donné que le centre en a délégué la responsabilité, l'expérience montre qu'il est nécessaire de faire en sorte que l'évaluation des programmes et toutes les autres formes d'analyse étayée par des preuves continuent de donner suite aux exigences des décideurs qui s'attendent à recevoir en temps opportun des éléments probants pertinents. De fait, le recours accru aux éléments probants fournis par l'évaluation des programmes dans le processus de prise de décisions stratégiques et budgétaires par les ministres et les organismes centraux du milieu des années 1980 au milieu des années 1990 comparativement à l'utilisation plus restreinte des différents genres d'éléments probants du régime actuel de mesure du rendement (où l'évaluation des programmes n'est pas aussi essentielle pour tous les ministères) permet de tirer un important enseignement qui pourra s'appliquer aux développements futurs au Canada : les éléments probants de l'efficacité qui proviennent des évaluations des programmes sont plus susceptibles de fournir des renseignements utiles pour les ministres et les dirigeants des organismes centraux que ne le sont les renseignements obtenus des régimes de mesure du rendement ou axés sur les résultats. [11]
 
L'expérience australienne fait ressortir un deuxième point crucial, à savoir l'importance de disposer d'une fonction de gestion du budget qui fasse partie intégrante quoique distincte du système de prise de décisions sur les politiques et les affectations budgétaires. En Australie, les leviers budgétaires du ministère des Finances et de l'Administration montrent que la gestion du budget peut être une partie vitale du système global de gestion des politiques et des dépenses. La sensibilité politique au changement des priorités et la rigueur financière quant à l'ensemble des dépenses publiques sont essentielles, mais elles ne suffisent pas à assurer le niveau le plus grand possible de rentabilité de la budgétisation. Il convient également de gérer le budget en se fondant sur les éléments probants de l'efficacité des programmes.

L'expérience britannique est passablement différente. Prenant appui sur des régimes de mesure du rendement les plus rigoureux qui soient, elle est dirigée par le processus biennal d'examen des dépenses grâce auquel le Trésor surveille en permanence les progrès que réalisent les ministères et organismes pour atteindre les objectifs visés par leurs indicateurs de rendement. Par ailleurs, elle pose des questions stratégiques approfondies aux ministères et organismes qui exigent des éléments probants du rendement [12]. Contrairement à ce qui se produit en Australie, le Trésor britannique gère tous les volets du processus, de concert évidemment avec les principaux conseillers politiques et les principaux conseillers de la fonction publique du Premier ministre mais, à l'intérieur même du Trésor, il existe des responsabilités distinctes au titre de la rigueur financière et de la gestion des dépenses, et les personnes chargées de la gestion des dépenses s'intéressent au premier chef à l'application des éléments probants attestant le rendement au chapitre de l'atteinte des résultats pour les affectations budgétaires. Le système britannique démontre qu'un engagement solide envers la gestion du rendement exige avec le temps que de l'attention soit consacrée à l'efficacité des programmes, une fonction à laquelle s'intéresse de plus en plus la Grande Bretagne vu que le gouvernement ne cesse de la placer au premier rang des priorités pour améliorer les résultats de la prestation des services publics. Il existe toutefois des limites à ce que peuvent accomplir la réalisation des plus grands gains d'efficience possibles — ce que les Britanniques tentent de faire depuis plus de vingt ans avec beaucoup d'enthousiasme — et la responsabilité financière — dossier à l'égard duquel les Britanniques ont passablement bien réussi. À un moment donné, la question de l'efficacité des services publics à titre de programmes conçus pour réaliser des résultats particuliers doit se poser, sinon les ressources financières bien gérées demeurent des ressources dépensées de manière non judicieuse.

Une troisième démarche a cours aux États Unis où se déroule depuis dix ans une initiative visant à perfectionner la gestion du rendement et la budgétisation [13]. Le système fait explicitement fond sur le régime de gestion et de rapport axés sur les résultats qui a été instauré il y a dix ans. La conception du processus de budgétisation du rendement se veut la plus simple et la plus directe qui soit. Dans le contexte américain, il est presque essentiel qu'il en soit ainsi parce que l'Administration — tout comme les deux chambres du Congrès — doit utiliser les éléments probants du rendement pour élaborer son projet de budget, sans quoi le système de budgétisation est voué à l'échec.

Le processus de cotation du rendement de tous les programmes des agences, sous la direction du Bureau de la gestion et du budget (BGB), cherche à assurer une couverture aussi vaste que possible afin que les agences puissent être cotées en fonction de critères d'un bulletin qui sont comparables à l'échelle du gouvernement fédéral. Le processus se fonde sur les cotes obtenues par les agences à l'égard des critères établis par le BGB mais après de vastes consultations tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement. Les cotes obtenues par les agences sont calculées en fonction des éléments probants en provenance de ces dernières qui ont été attribuées par des sources crédibles, ce qui comprend des évaluations des programmes et des vérifications externes. Par ailleurs, la cote des agences est déterminée en fonction de leur capacité de fournir des éléments probants de leur propre rendement. Il va sans dire que, plus les éléments probants d'un aspect donné sont indépendants, plus la cote attribuée à ce chapitre est élevée. 

Le point le plus instructif à retenir de l'expérience américaine, c'est la reconnaissance de l'évaluation des programmes en tant que manière optimale d'établir et d'évaluer l'efficacité avec laquelle les programmes produisent les retombées et résultats escomptés. Elle reconnaît que l'évaluation des programmes ne constitue pas le seul outil de mesure du rendement, que les évaluations des programmes se composent de différents genres d'évaluations et que les genres d'évaluation les plus robustes ne peuvent être appliqués à tous les genres de programmes gouvernementaux, et ce, pour des motifs liés à la méthodologie et(ou) aux coûts. Cependant, en fin d'analyse, si les décideurs publics veulent renforcer le rendement du gouvernement, ils doivent porter attention à l'efficacité des programmes. L'évaluation des programmes doit donc être menée à titre de fonction essentielle de gouvernance et de gestion publique [14]. 

Ces expériences comparatives permettent de tirer deux enseignements qui revêtent une certaine importance pour la présente discussion.

D'abord, par leur évolution, ces trois systèmes témoignent, chacun à sa façon, qu'il est essentiel quoique difficile de produire et d'utiliser des éléments probants de l'efficacité des programmes et(ou) du rendement ministériel lors de la prise de décisions sur les politiques, les priorités, les affectations budgétaires ainsi que sur l'amélioration des programmes et de la gestion. Par ailleurs, cette évolution ne constitue pas forcément un enregistrement continu du progrès. L'engagement par les ministres et les hauts fonctionnaires à utiliser les éléments probants n'est pas toujours ce qu'il doit être. Dans certains cas, la compétence permettant de comprendre la nécessité d'obtenir des éléments probants de l'efficacité et les limites de ceux ci n'existe tout simplement pas. De plus, les processus d'utilisation des éléments probants peuvent ne pas être efficients ou devenir inefficients s'ils ne sont pas intégrés à l'utilisation des éléments probants dans le cadre du processus décisionnel.

Ensuite, ces expériences prises ensemble montrent que le recours aux éléments probants de l'efficacité et du rendement du processus décisionnel du gouvernement est une condition nécessaire des saines mesures de gouvernance et de gestion publique. La sensibilité politique et la rigueur financière sont essentielles, mais elles ne sauraient suffire, car les trois éléments doivent être présents. Le gouvernement doit se doter de programmes qui donnent les résultats escomptés. Il incombe donc aux décideurs et aux gestionnaires de l'appareil gouvernemental de déployer des efforts soutenus pour établir et évaluer l'efficacité des programmes.

S'inspirer de l'expérience
Pour que le gouvernement canadien puisse prendre appui sur ses réalisations à ce jour et tirer profit de sa propre expérience et de celle acquise à l'échelle internationale, il doit accepter plusieurs principes de gouvernance du processus décisionnel.


1. Reconnaître l'évaluation des programmes à titre de fonction essentielle de la gestion publique
L'évaluation des programmes constitue une fonction essentielle puisqu'elle cherche à établir et à évaluer l'efficacité des programmes gouvernementaux en matière de production des résultats et retombées escomptés. La raison d'être du gouvernement est de fournir divers genres de programmes pour obtenir les résultats souhaités, autrement dit, d'être efficace. 

Les gouvernements doivent être sensibles aux besoins et priorités de leurs citoyens, notamment à ceux des principaux intervenants des différents programmes publics offerts. Or, le gouvernement n'est pas entièrement ou suffisamment sensible à ces besoins si les programme qu'il offre ne sont pas efficaces ou ne sont pas aussi efficaces qu'ils pourraient l'être compte tenu des éventuelles restrictions imposées aux décideurs publics. 

Les gouvernements doivent également dépenser judicieusement les deniers publics, c'est à dire que les ministères et les dirigeants doivent faire preuve de rigueur financière. Or, il n'est d'aucune importance que les programmes soient à prix abordable, économiques ou gérés efficacement s'ils ne réussissent pas à atteindre les résultats. Le fait d'afficher un excédent budgétaire ou de présenter un budget équilibré ne signifie pas pour autant que chaque programme fourni par le gouvernement optimise les ressources. Un programme inefficace gaspille les deniers publics. 

La gestion axée sur les résultats, si elle n'intègre pas complètement l'évaluation des programmes, ne peut remplacer cette dernière, quelle que soit son utilité aux fins du contrôle et de l'amélioration de la gestion. Les régimes de mesure du rendement ne cherchent pas à établir ou à évaluer l'efficacité des programmes, mais ils tentent plutôt de déterminer la mesure dans laquelle les ministères atteignent leurs résultats. Ils comparent les réalisations aux cibles. Ils ne tentent pas d'expliquer le rendement en question ou d'en rendre compte et encore moins d'expliquer l'efficacité de leurs programmes ou d'en rendre compte. Dans le cas de certains de ces programmes, il pourrait suffire de mesurer le rendement, surtout si le résultat n'est rien de plus que la livraison d'un extrant (un bien ou un service). Dans d'autres cas, la mesure du rendement pourrait bien être la seule chose réalisable ou possible, par exemple lorsqu'il est évident qu'il n'est pas pratique de mener une évaluation sur le plan de la méthodologie ou trop coûteux de le faire.

La confusion qui entoure actuellement les nombreuses « initiatives » lancées pour améliorer le rendement de la gestion, le contrôle financier et la reddition de comptes au public est grande. Il importe donc que les politiciens et les fonctionnaires comprennent clairement la fonction essentielle d'évaluation des programmes. L'évaluation des programmes n'est pas simplement une autre initiative. Il s'agit d'une fonction essentielle de gouvernance et de gestion. Il ne s'agit pas d'une méthode ou d'une technique facultative. Les saines pratiques de gouvernance et de gestion publique exigent une évaluation permanente des programmes.


2. Intégrer l'évaluation des programmes au processus décisionnel
Bien que l'évaluation des programmes soit une fonction essentielle de gouvernance et de gestion publique, elle doit quand même être intégrée au processus décisionnel. L'évaluation des programmes est l'une des fonctions, comme la planification, la coordination et la présentation de rapports, que les décideurs peuvent perdre de vue s'ils ne prêtent pas attention aux exigences des saines mesures de gouvernance et de gestion publique. Par conséquent, un des critères essentiels de détermination de la qualité du processus décisionnel d'un gouvernement est la présence d'exigences qui veillent à ce que les éléments probants de l'efficacité des programmes interviennent dans la prise de décisions.

L'intégration de l'évaluation des programmes au processus décisionnel suppose l'application de l'exigence globale ou pangouvernementale de mener des évaluations des programmes et d'utiliser les éléments probants qui en découlent au moment de prendre des décisions. Le fait de laisser aux gestionnaires ministériels le choix de mener ou non des évaluations des programmes, conformément à une philosophie de transfert de la responsabilité de gestion, ne tient pas compte du fait qu'à un moment donné le processus décisionnel gouvernemental, y compris la budgétisation gouvernementale, cesse d'être une simple responsabilité ministérielle et devient une responsabilité globale ou pangouvernementale. Les ministères ne sont pas indépendants du gouvernement dans son ensemble ni même les uns des autres. Ils assument des responsabilités globales et de plus en plus horizontales dans le cadre desquelles la prise de décisions doit faire intervenir les organismes centraux et les autres ministères. 

Compte tenu des circonstances particulières et des entreprises des différents ministères, il convient de leur accorder une certaine marge de manœuvre ou discrétion en ce qui concerne la couverture, le calendrier et les genres d'évaluation des programmes dont ils se servent. Mais, en principe, il ne devrait jamais être fait exception à l'exigence de fournir des éléments probants de l'efficacité des programmes aux fins de la prise de décisions par le gouvernement. Obliger tous les ministères à se conformer aux exigences de cette fonction essentielle ne constitue pas un recul de la réforme de la gestion publique. Au cours des 25 dernières années, la réforme de la gestion publique a toujours et en tout temps présumé que certaines dimensions de la gouvernance doivent être exécutées par le centre en conformité avec des principaux globaux. Même les plus ardents défenseurs de la décentralisation, de la déréglementation et de la dévolution admettent que le centre doit exercer une forme de « direction ». La notion selon laquelle le centre ne devrait fournir aucune prescription constitue une mauvaise interprétation des modèles crédibles de réforme de la gestion publique et ne reconnaît pas les requêtes légitimes du Parlement et des citoyens qui demandent une structure de gouvernement central qui dirige, coordonne et contrôle les divers ministères gouvernementaux.


3. Lier l'évaluation des programmes à la budgétisation et à la gestion des dépenses
L'intégration de l'évaluation des programmes au processus décisionnel suppose que les éléments probants de l'efficacité des programmes doivent intervenir dans la prise de décisions du gouvernement. Surtout, ils doivent intervenir dans la budgétisation et la gestion des dépenses, étant donné qu'il s'agit de l'endroit où les éléments probants de l'efficacité des programmes revêtent vraisemblablement la plus grande utilité. Premièrement, les éléments probants de l'efficacité peuvent aider à décider des priorités au chapitre de l'affectation des ressources et de leur réaffectation. Deuxièmement, ils peuvent aider à décider des changements à apporter aux budgets existants, s'ils laissent entendre que des changements s'imposent, ce qui comprend, sans toutefois s'y limiter, les rajustements à la hausse supplémentaires. 

Il s'ensuit évidemment que le processus de budgétisation et de gestion des dépenses doit intégrer une fonction de « bureau du budget » qui constitue le centre principal où seront pris en compte les éléments probants provenant des évaluations des programmes. Dans un premier temps, il servira de source de conseils sur les processus d'élaboration des politiques et d'affectation des ressources et, dans un deuxième temps, il représentera un centre décisionnel principal où sont apportés les changements aux budgets des programmes existants. La fonction de bureau du budget exige que des fonds discrétionnaires soient fournis pour enrichir les programmes, sur la foi des éléments probants, mais aussi qu'une certaine marge de manœuvre soit prévue afin que les budgets des programmes puissent être modifiés au besoin. Dans la pratique, cela suppose qu'une réserve budgétaire devra toujours exister afin que la fonction de gestion des dépenses puisse être exercée sans qu'il ne soit nécessaire de recourir à un exercice d'examen et de réaffectation. Dans le contexte canadien, la fonction du bureau du budget devrait évidemment être exercée par le Conseil du Trésor et son Secrétariat. Ces deux dimensions représentent des activités distinctes qui doivent néanmoins être étroitement interreliées dans la pratique étant donné que chacune sera de manière optimale exécutée par une seule série de fonctionnaires d'organismes centraux qui ont reçu le plus de renseignements possibles concernant les programmes d'un ministère donné ou d'un secteur donné du gouvernement.

Cette fonction s'accompagne également des pouvoirs dont le Conseil du Trésor et son Secrétariat ont besoin pour interagir avec les ministères afin que les gestionnaires ministériels accordent une attention particulière aux éléments probants de l'efficacité des programmes ministériels que le SCT demande. Elle justifie par ailleurs l'évaluation que le SCT fait de la mesure dans laquelle les éléments probants de l'efficacité satisfont aux normes de qualité attendues des ministères, même si des variations sont autorisées, compte tenu de la nature des programmes de chacun des ministères.


4. Obtenir l'indépendance de l'évaluation des programmes
L'évaluation des programmes est une fonction essentielle qui exige un certain degré d'indépendance par rapport à ceux qui sont directement responsables des programmes en voie d'évaluation. Il s'agit d'une fonction qui, à l'instar de la vérification interne, doit être menée par des employés qui ne sont pas directement liés à la gestion des programmes. Par contre, un compromis doit être fait pour obtenir l'indépendance de l'évaluation des programmes : plus les évaluations sont externes, plus elles sont indépendantes, mais plus elles sont internes, plus elles suscitent un sentiment élevé d'appartenance des constatations. La solution n'est pas facile à trouver.

En imputant aux ministères la responsabilité de l'évaluation des programmes, on laisse aux sous ministres le soin de décider de l'importance de la fonction dans la prise de décisions ministérielles. Il s'ensuit donc que le sous ministre risque de ne pas juger la fonction essentielle à son programme et qu'il délègue la responsabilité à ce chapitre à des spécialistes fonctionnels de l'évaluation des programmes du ministère, de sorte que la responsabilité première de l'utilisation des éléments probants soit déléguée à des niveaux inférieurs de la hiérarchie, c'est à dire à des gestionnaires de programmes. Lorsque cela se produit, les évaluateurs des programmes rajustent immanquablement leurs mesures afin de mettre l'accent sur ce qui est utile pour les gestionnaires de programmes, ce qui est tout à fait compréhensible. Or, cela réduit invariablement la mesure dans laquelle les évaluations des programmes en soi se rapportent aux fins plus vastes de la prise de décisions gouvernementales, ce qui comprend la gestion des dépenses. 

L'évaluation des programmes ne devrait pas essentiellement porter sur l'aide à fournir aux gestionnaires au niveau de la gestion des programmes pour qu'ils puissent améliorer la gestion des programmes ou l'exécution de ceux ci. Les systèmes de mesure du rendement sont plus utiles à cet égard. La pleine valeur de l'évaluation des programmes est obtenue lorsque cet exercice permet de poser aux cadres supérieurs des ministères des questions pointues sur l'efficacité des programmes. C'est pourquoi elle doit être indépendante des gestionnaires des programmes et procéder de manière à ce que soient fournies des évaluations qui permettent aux fonctionnaires des organismes centraux de remettre en question les revendications des cadres supérieurs des ministères à l'intérieur du processus décisionnel du gouvernement.


5. Améliorer la qualité de l'évaluation des programmes
Les évaluations des programmes sont des exercices dont l'exécution tout autant que l'utilisation demandent beaucoup d'efforts. Les décideurs doivent être assurés de la crédibilité des éléments probants présentés par les évaluations des programmes. Bref, ils doivent obtenir l'assurance que les évaluations des programmes qu'ils utilisent sont de la plus grande qualité possible.

La qualité des évaluations des programmes est tributaire de la qualité de l'effectif qui s'acquitte de cette fonction, des ressources qui y sont consacrées et de la mesure dans laquelle la collectivité fonctionnelle est perfectionnée et maintenue à titre de collectivité de la fonction publique professionnelle. Aucune des mesures préconisées ne pourra se réaliser si la haute direction ou les ministres n'exigent pas la qualité. Or, cette exigence se concrétisera seulement si les sous ministres sont tenus de fournir des éléments probants de l'efficacité de leurs programmes ministériels dans le cadre du processus décisionnel du gouvernement, de même que si le Conseil du Trésor et son Secrétariat évaluent la qualité de éléments probants fournis par les ministères et que s'ils fondent leurs décisions en matière de financement des programmes sur l'efficacité des programmes démontrée.

La qualité de l'évaluation des programmes sera également améliorée dans la mesure où le système décisionnel attribue les ressources aux priorités qui sont liées aux programmes actuels ou aux nouveaux programmes. L'établissement de liens entre les priorités et les programmes réels ou proposés est sans contredit l'élément le plus difficile de la prise de décisions du gouvernement étant donné que les éléments probants de l'efficacité des programmes sont rarement définitifs. Mais, en l'absence d'éléments probants de l'efficacité des programmes, les priorités seront établies en fonction de préférences, ce qui est rarement satisfaisant lorsqu'il s'agit d'optimiser les ressources.

Documents et études

1. Documents du gouvernement du Canada
Vérificatrice générale, Rapport à la Chambre des communes, 2004, chapitre 7, « La gestion gouvernementale : étude du rôle du Conseil du Trésor et de son secrétariat ».

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[1] Donald J. Savoie, Governing from the Centre, Toronto, University of Toronto Press.

[2] Peter Aucoin, Jennifer Smith et Geoff Dinsdale, Le gouvernement responsable, Ottawa, Centre canadien de gestion, 2003.

[3] Peter Aucoin, The New Public Management: Canada in Comparative Perspective, Montréal, Institut de recherches politiques, 1995.

[4] W.J. Muller-Clemm et Maria Paulette Barnes, « A Historical Perspective on Federal Program Evaluation in Canada », Revue canadienne d'évaluation de programme, vol. 12, no 1, été 1997, pages 47-70.

[5] Peter Aucoin et Richard D. French, Knowledge, Power and Public Policy, Ottawa, Conseil des sciences du Canada, 1974. 

[6] Voir Peter Aucoin et Donald J. Savoie, Managing Strategic Change: Lessons from Program Review, Ottawa, Centre canadien de gestion, 1998.

[7] Joanne Kelly, « The Pursuit of an Illusive Idea: Spending Review and Reallocation under the Chrétien Government », sous la direction de G. Bruce Doern, How Ottawa Spends, 2003-2004, Don Mills, Oxford University Press, 2003, pages 118-133.

[8] Vérificateur général du Canada, Rapport à la Chambre des communes, 1993, Ottawa, ministre des Approvisionnements et des Services, 1993, chapitre 10.

[9] Cote qui se distingue évidemment de celle attribuée à la confiance dans les gouvernements et les politiciens.

[10] Pat Barrett, « Results Based Management and Performance Reporting – An Australian Perspective », allocution prononcée dans le cadre du séminaire de l'ONU sur la gestion axée sur les résultats, Genève, octobre, 2004, page 14. Voir aussi John Wanna, Joanne Kelly et John Forster, Managing Public Expenditure in Australia, St Leonards, N GS, Allen & Unwin, 2000.

[11] Keith Mackay, « Two Generations of Performance Evaluation and Management System in Australia », Canberra Bulletin of Public Administration, no 110, décembre 2003, pages 9-20. Voir aussi Burt Perrin, « Effective Use and Misuse of Performance Measurement », American Journal of Evaluation, vol. 19, no 3, 1998, pages 367-379.

[12] Philip Thomas Davies, « Policy Evaluation in the United Kingdom », Unité stratégique du Premier ministre, Bureau du Cabinet, non daté.

[13] Randolph Matthew Lyon, « The U.S. Program Assessment Rating Tool (PART) », Bureau de la gestion et du budget, non daté.

[14] Voir Bureau de la gestion et du budget des États Unis, « What Constitutes Strong Evidence of a Program's Effectiveness? » www.whitehouse.gov/omb/part/2004_program_eval.pdf