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ARCHIVÉ - Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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2. Définir la bonne gouvernance dans un contexte de surveillance accrue du public

On a assisté, au cours de la dernière décennie, à un accroissement à la fois de la discipline budgétaire et de la volonté de participer au processus d'élaboration des politiques. La fonction publique au Canada a subi plusieurs vagues de transformation(3) qui ont donné lieu à l'augmentation du nombre de partenariats public-privé et à la création d'ententes institutionnelles avec des tiers. Un plus grand nombre de programmes et de services sont mis en oeuvre par des organisations non gouvernementales. Ces arrangements ont été perçus comme des solutions de rechange à la prestation directe par le gouvernement qui permettent de réaliser des économies et de réagir plus rapidement à l'évolution des besoins. Ils ont changé la façon dont les gouvernements fonctionnent en créant de nouvelles entités dotées d'un mandat public, notamment des sociétés d'État, et en transposant dans le secteur public les pratiques de gestion du secteur privé et du secteur sans but lucratif.

Par contre, on a assisté pendant la même période à une vague de scandales financiers et de manquements dans des entreprises du secteur privé qui ont grandement affecté la valeur des actions et qui ont attiré l'attention du public sur les pratiques de gestion dans le secteur privé, tout en soulevant la question épineuse de savoir qui aurait dû protéger les intérêts des actionnaires et qui devrait être tenu responsable du rendement des sociétés. Les investisseurs institutionnels ont été particulièrement véhéments à réclamer des réformes visant à renforcer la légitimité des conseils d'administration et leur responsabilité de guider, de diriger et de superviser les sociétés. Un conseil d'administration solide peut servir de mécanisme, en plus des organismes de réglementation et les organismes chargés de l'application de la loi, pour protéger les intérêts des actionnaires et des autres intervenants et assurer ainsi un système financier solide. Les gouvernements, les organismes de réglementation et les bourses utilisent leurs pouvoirs pour instaurer des mesures obligeant les conseils d'administration à diriger avec sérieux et efficacité.

Des pressions semblables en faveur d'une réforme de la gouvernance des sociétés du secteur privé s'exercent tout naturellement sur les institutions du secteur public. Les organismes spécialisés, les investisseurs institutionnels et le grand public réclament tous plus de transparence et de responsabilisation dans la façon dont les institutions tant publiques que privées gèrent leurs activités.

Dans un tel contexte plus exigeant, la bonne gouvernance dans le secteur public est plutôt perçue comme une question de rapports fondés sur des valeurs et des principes communs entre les citoyens, le gouvernement et les entités auxquelles l'État délègue le pouvoir d'administrer les politiques, les ressources et les services publics. La gestion rigoureuse des ressources et la mise en oeuvre de politiques et de programmes répondant aux attentes des citoyens s'appuient en grande partie sur la capacité du gouvernement de conclure de bonnes ententes de gouvernance avec ces entités et à l'intérieur de celles-ci. Les sociétés d'État, à titre d'institutions publiques créées par le Parlement dans le but de servir les Canadiens, s'inscrivent pleinement dans cette nouvelle dynamique.

2.1 Les principes d'un bon système de gouvernance

Plusieurs éléments doivent être présents pour qu'un système de gouvernance soit efficace : des objectifs et des attentes clairement énoncés, des rapports hiérarchiques bien définis, la transparence dans la mise en oeuvre et le respect des règles et enfin, une culture fondée sur des assises éthiques solides. Dans ce contexte, la clarté des rôles, des responsabilités et des rapports hiérarchiques est essentielle.

Dans notre système de gouvernement responsable, le Parlement, à titre d'organisme élu pour représenter les citoyens, est souverain en vertu de notre constitution. Le gouvernement élu ne peut gouverner que s'il conserve la confiance de la Chambre des communes. Les trois principales responsabilités du Parlement sont 1) d'adopter des lois régissant les rapports entre les citoyens, les groupes et les institutions, 2) de participer aux votes sur l'imposition et l'approvisionnement, et 3) d'obliger le gouvernement à rendre compte de l'usage qu'il fait de son pouvoir exécutif. Les Canadiens élisent le gouvernement pour qu'il les gouverne et le gouvernement peut déléguer à son tour à différentes institutions, notamment les sociétés d'État, la tâche de mettre en oeuvre les politiques publiques et les services offerts aux Canadiens. Il existe à la base un contrat démocratique entre les citoyens et les institutions qui est fondé sur les principes de la légitimité, de la responsabilisation et de la transparence. Dans le contexte canadien, la légitimité des institutions publiques repose sur la loi et/ou des pratiques de longue date. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et les lois particulières créant les sociétés d'État fournissent un cadre d'intervention juridique au gouvernement et aux sociétés elles-mêmes.

Le principe de la responsabilisation est au coeur du système de gouvernance démocratique, lequel est caractérisé par la reddition de comptes de l'exécutif à l'assemblée législative démocratiquement élue. On peut définir la responsabilisation comme « une relation fondée sur l'obligation de démontrer et d'assumer une responsabilité en matière de rendement à la lumière des attentes convenues. »(4). Parce qu'elles exercent des pouvoirs exécutifs, les sociétés d'État rendent compte de leurs décisions et de leurs actions au Parlement par l'entremise d'un ministre de tutelle. Les ministres sont en bout de ligne responsables devant le Parlement de l'efficience globale des sociétés d'État faisant partie de leur portefeuille, en plus de devoir pouvoir expliquer toutes les activités de ces organisations, incluant leurs opérations quotidiennes. Le ministre rend compte au Parlement au nom de l'organisation mais il n'est pas tenu responsable des activités quotidiennes de la société. Par contre, de façon systémique, il a la responsabilité, par exemple, de voir à ce que les structures organisationnelles et les ententes de gouvernance qui s'imposent soient mises en place et à ce que des personnes qualifiées soient nommées aux postes de direction. Le cas échéant, le ministre de tutelle est tenu d'intervenir pour protéger l'intérêt public, par exemple, en émettant une directive. En résumé, bien qu'une société d'État effectue la gestion quotidienne de ses activités de façon autonome, le Parlement se tourne en bout de ligne vers le ministre de tutelle pour s'assurer qu'elle exécute son mandat de façon efficiente et efficace.

Le principe de la transparence suppose que le public a le droit et devrait avoir les moyens de déterminer si le gouvernement remplit ses engagements stratégiques et si les fonds publics sont bien administrés. L'adoption de lois comme la Loi sur l'accès à l'information et d'autres mécanismes comme les rapports annuels a amélioré la transparence des institutions publiques, notamment les sociétés d'État. En rendant publiques leurs activités commerciales et non commerciales et en communiquant des renseignements exacts sur ces activités, les sociétés d'État ont gagné la confiance du public en leur capacité d'exécuter leur mandat.

La bonne gouvernance des sociétés d'État repose sur une application uniforme de ces principes dans le respect des caractéristiques et des responsabilités de chaque intervenant : la responsabilité du Parlement est d'obliger le gouvernement à rendre des comptes; celle du gouvernement est de faire en sorte que ses politiques et services répondent aux besoins et aux attentes des citoyens; et celle des sociétés d'État est d'effectuer l'optimisation des ressources dans le cadre de la réalisation des politiques publiques du gouvernement. En faisant preuve de transparence dans l'exercice de ces responsabilités, les intervenants démontrent leur intégrité et prouvent qu'ils participent de façon crédible à la gouvernance et à la supervision des sociétés d'État.