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ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Examen des responsabilits et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Rpondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

Documents connexes

-L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada - Notre engagement

-La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour ragir face la non-conformit

 


Table des matires

1. Introduction

2. Le rle du Parlement dans le rgime de responsabilisation

3. Le Cabinet et le rgime de responsabilisation

4. Le rle du Conseil du Trsor dans le rgime de responsabilisation

5. Le cadre pour renforcer la responsabilisation

6. Participants la consultation

 




Introduction

La responsabilisation au sein du gouvernement du Canada s'articule autour de notre systme de gouvernement responsable qui s'inspire du modle britannique et dont la pierre angulaire est ladoctrine de la responsabilit ministrielle. Le Parlement a la responsabilit d'amener le gouvernement rendre des comptes. Ainsi, les ministres doivent rendre compte au Parlement enregard de l'exercice des pouvoirs confrs l'tat en vertu de la constitution et du droitlgislatif.

Le prsent document, qui examine la doctrine et la pratique de la responsabilit ministrielle, vise donner suite aux directives que le Premier ministre a mises l'intention du prsident du Conseil du Trsor suivant le dpt du rapport de la vrificatrice gnrale de novembre 2003.[1]Ce rapport, de par son enqute sur les programmes de commandites et les activits de publicit[2], a attir l'attention du Parlement et du public sur la question de la responsabilisation. Plusieurs autres mesures ont aussi t prises pour donner suite aux proccupations exprimes sur la mauvaise gestion du programme des commandites et de publicit, notamment la cration d'une commission d'enqute indpendante dirige par M. le jugeJohnGomery et charge d'examiner les agissements lis aux programmes des commandites et de publicit, et de formuler des recommandations afin d'viter les cas de mauvaise gestion l'avenir.

Depuis dcembre 2003, des mesures ont t prises pour renforcer la responsabilisation dans divers secteurs d'activit :

  • Les attentes en matire de gestion ont t clarifies et la capacit requise pour y rpondre est actuellement amliore.
  • Des amliorations concernant la transparence et les rapports au Parlement ont t apportes.
  • Des mesures ont t prises pour amliorer la gestion financire.
  • Une plus grande attention a t accorde afin d'effectuer des vrifications dans les ministres et les organismes, et la capacit de vrification est actuellement amliore.
  • La modernisation des ressources humaines renforcera aussi la responsabilisation dans la fonction publique.
  • La gouvernance et la responsabilisation ont t renforces au sein des socits d'tat.

Le prsent rapport porte principalement sur le rle du Parlement, du Cabinet et du Conseil du Trsor dans le cadre du rgime de responsabilisation. Il traite spcifiquement des questions d'administration financire, plutt que des politiques, parce que ce sont ces questions qui suscitent actuellement des proccupations en matire de responsabilit. L'administration financire couvre les questions lies la politique administrative, la gestion financire, aux plans de dpenses, aux programmes et politiques des ministres, la gestion du personnel et aux autres questions touchant l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques.

Ce rapport complte l'Examen du cadre de gouvernance des socits d'tat du Canada[3] et La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour ragir face la non-conformit. M.le jugeGomery devra tenir compte des questions souleves et des engagements pris dans ce rapport, lorsqu'il formulera ses recommandations.

Le prsent rapport dcoule d'un examen approfondi des documents existants sur la doctrine de la responsabilit ministrielle et des consultations menes auprs d'experts et de spcialistes reconnus dans le domaine. Les consultations sur le rgime de responsabilisation se sont droules dans le cadre d'une srie de tables rondes auxquelles participaient des universitaires de renom, d'anciens et actuels ministres et sous-ministres, ainsi que d'autres intervenants.[4] Le droulement de ces consultations a t par ailleurs grandement facilit par un document de travail, rdig par le professeur Donald Savoie (le rcipiendaire de la bourse SimonReisman au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada en 2004) et par la participation d'autres minents observateurs du gouvernement canadien : Denis Desautels, ex-vrificateur gnral du Canada; Robert Marleau, ex-greffier de la Chambre des communes; et Camille Montpetit, ex-sous-greffier de la Chambre des communes.

1.1 Structure du prsent rapport

Dans ce rapport, nous expliquons de faon assez dtaille la pratique de la responsabilit ministrielle au Canada, en mettant l'accent, en particulier, sur la faon dont:

  • les responsabilits sont attribues;
  • les personnes responsables sont tenues de rendre des comptes;
  • les consquences sont imposes lorsque le rendement est jug insatisfaisant.

Compte tenu du caractre central et de la complexit du rgime de responsabilisation, le gouvernement juge qu'il est important de commencer par bien comprendre les principes et les pratiques en vigueur au Parlement et au sein du gouvernement mme. Les Canadiens, en dterminant la meilleure marche suivre, voudront savoir quels sont les mcanismes existants, quelles en sont les interrelations et comment ils ont volu. Comme nous le montrerons dans le prsent rapport, nous disposons d'un rgime de responsabilisation solide, aux rles bien dfinis, et profondment ancr dans la tradition.

Les premiers chapitres du rapport exposent le rgime de responsabilisation actuel. Au premier chapitre, nous donnons un aperu de la responsabilisation dans un gouvernement responsable, suivi d'une explication sur le but d'un rgime de responsabilisation, et nous prsentons la doctrine de la responsabilit ministrielle et sa pratique au Parlement et au gouvernement. Au deuxime chapitre, nous traitons du rle du Parlement (en particulier de la Chambre des communes), examinons de faon assez approfondie le rle des principaux mcanismes dont se sert le Parlement pour responsabiliser le gouvernement, et nous explorons les obligations de rendre des comptes des ministres et des hauts fonctionnaires dans ce contexte. Au troisime chapitre, nous nous penchons sur les aspects essentiels de la responsabilisation au sein du Cabinet, en abordant le rle du premier ministre et du Bureau du Conseil priv, et nous examinons la faon dont les ministres et les sous-ministres grent l'inferface polico-bureaucratique. Au quatrime chapitre, nous dcrivons le rle central que jouent le Conseil du Trsor et son secrtariat relativement la responsabilisation de gestion, notamment en ce qui a trait aux responsabilits des sous-ministres en matire de gestion financire.

Le dernier chapitre du rapport dcrit un cadre de rforme. Dans ce contexte, il importe de retenir les principales leons tires des tentatives de rforme passes. En sachant d'o nous venons, nous pourrons mieux choisir notre voie. Le gouvernement fonctionne dans un environnement difficile, et les rformes, au Parlement aussi bien qu'au gouvernement, peuvent s'avrer trs coteuses si elles ne sont pas planifies et excutes avec soin. Les rformes doivent nous faire avancer, non reculer. Au cinquime chapitre, nous dcrivons brivement chaque lment du cadre et prsentons les lments suivants pour chacun des principaux mcanismes de responsabilisation au Parlement, au Cabinet et au Conseil du Trsor:

  • les dfis particuliers souligns par les minents participants l'tape de la consultation menant au prsent rapport;
  • les mesures que le gouvernement a dj prises pour relever ces dfis;
  • les valeurs fondamentales et les objectifs centraux qui orienteront le gouvernement dans l'laboration de son plan d'action;

Les mesures prcises prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement.

1.2 Aperu de la responsabilisation dans
un gouvernement responsable

Pour dbattre de la responsabilisation dans notre systme constitutionnel, soit le systme britannique de dmocratie parlementaire, il faut d'abord comprendre comment ce systme fonctionne et pourquoi. Mme s'il s'est dvelopp progressivement et s'il est fond sur l'volution des valeurs dmocratiques plutt que sur des concepts abstraits ou statiques, il est un systme profondment intgre. Les rles des diffrents intervenants se compltent en un quilibre dlicat. C'est donc la fois un systme volutif qui s'est adapt aux circonstances et une structure organique dans laquelle les changements survenant dans un secteur se rpercutent invitablement dans un autre. Dans cette partie, nous prsentons un aperu du rgime de responsabilisation. Nous explorerons plus en dtail dans les parties suivantes chacun de ses lments constitutifs.

Le systme de gouvernement britannique se dfinit par les caractristiques distinctives de la responsabilisation: les principes insparables de la souverainet parlementaire et du gouvernement responsable. Dans ce systme constitutionnel, le Parlement peut adopter toute loi qu'il souhaite, dans les limites de la constitution — par exemple, le partage des comptences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits noncs dans la Charte des droits et liberts. Dans ce systme, le pouvoir excutif est responsable devant la lgislature, c'est--dire que le gouvernement du jour reste au pouvoir tant et aussi longtemps qu'il continue jouir de la confiance de la Chambre des communes lue. L'excutif est donc tenu de rendre compte la lgislature de l'exercice de son pouvoir, qui ensemble sont comptables devant l'lectorat. Parce que, dans ce systme, les membres de l'Excutif sigent la lgislature et doivent avoir la confiance de celle-ci, leur obligation de rendre des comptes n'est pas seulement une notion thorique hypothtique, c'est une ralit quotidienne constante la Chambre.

Les ministres qui, ensemble au sein du Cabinet, forment le gouvernement en place, exercent le pouvoir excutif dans ce systme. Ces ministres, qui agissent essentiellement par l'intermdiaire d'une fonction publique non partisane, doivent rendre des comptes au Parlement, la fois individuellement et collectivement. Toutes les obligations de rendre des comptes au gouvernement du Canada dcoulent de l'obligation individuelle et collective des ministres de rendre des comptes au Parlement.

Mme si le Parlement n'exerce pas de pouvoir excutif, il est le principal garant de la responsabilisation du gouvernement, puisqu'il examine les politiques et les actions du gouvernement et oblige ce dernier en rendre compte. Le Parlement dispose d'un ventail d'outils pour ce faire, allant de son rle dans l'adoption des lois l'examen et l'approbation des dpenses publiques, en passant par la priode des questions. Mais mme si l'outil prcis varie, le contexte reste le mme, soit celui des politiques partisanes. Le Parlement et son appareil sont essentiellement politiques.

Concepts cls de la responsabilit ministrielle

Dans l'explication de la thorie et du fonctionnement de la responsabilit ministrielle, le gouvernement distingue trois concepts centraux : la responsabilit, la responsabilisation et l'obligation de s'expliquer.

La responsabilit, outre qu'elle dsigne la relation constitutionnelle qui unit les ministres la Chambre, dans un gouvernement responsable, fait galement rfrence la sphre l'intrieur de laquelle le titulaire d'une charge publique (lu ou non) peut exercer ses fonctions et qui est dfinie par les pouvoirs particuliers accords au titulaire de cette charge publique par la loi ou par dlgation.

La responsabilisation est le moyen utilis pour expliquer et exercer une responsabilit. Elle sous-entend qu'il faut rendre compte de la faon dont les responsabilits ont t exerces; prendre des mesures correctives et rgler tout problme qui a t relev; et, selon les circonstances, accepter les consquences personnelles si la situation est attribuable aux actions ou omissions du titulaire de la charge publique.

L'obligation de s'expliquer fait rfrence l'obligation d'informer et d'expliquer. Elle a une moindre porte que la responsabilisation en ce sens qu'elle ne comporte ni la responsabilit de prendre des mesures ni les consquences personnelles associes la responsabilisation.

La responsabilit politique des ministres, ou leur obligation de rendre des comptes au Parlement, est un lment important de la dmocratie lectorale. Cependant, cet lment n'est pas le mcanisme politique par lequel les fonctionnaires sont tenus de rendre des comptes, c'est plutt par la gestion. Les sous-ministres doivent rendre compte devant leurs ministres, le premier ministre et le Conseil du Trsor de l'exercice de leur pouvoir de mettre en œuvre des politiques et en particulier dans le domaine de l'administration financire. La responsabilit politique n'est pas non plus le moyen de dterminer la responsabilit civile ou criminelle en cas d'actes illicites, qui relve plutt du systme judiciaire. Les sanctions associes la responsabilit ministrielle sont politiques, et vont de mettre un ministre dans l'embarras, avec pour consquence la perte de son statut politique, une extrmit du spectre, jusqu' la chute possible du gouvernement, l'autre extrmit.

Comme nous l'avons mentionn, nous explorerons plus fond tous ces lments du rgime de responsabilisation dans le prsent rapport, mais ce qui ressort de cet aperu du gouvernement responsable, ce sont les rles distincts et bien quilibrs de chacun des diffrents intervenants du systme. Les ministres exercent le pouvoir excutif en fonction de l'appui politique qu'ils reoivent du Parlement; ils sont donc responsables au niveau politique devant le Parlement. Pour sa part, le Parlement n'exerce pas de pouvoir excutif, mais il veille ce que ce dernier soit exerc convenablement. Les mcanismes dont il dispose pour y parvenir sont politiques et partisans. Ils doivent tre utiliss de manire responsable pour renforcer l'obligation de rendre compte et non comme succdans l'examen minutieux et rflchi. Les fonctionnaires, en tant qu'instruments par lesquels les cabinets successifs mettent en œuvre leurs politiques et leur programme oprationnel, doivent respecter les principes et les valeurs leur permettant d'appuyer efficacement et sans parti pris les diffrents gouvernements. Ils doivent rendre des comptes avant tout leurs ministres en regard de leur mandat, surtout en matire de gestion, conformment ce rle.

1.3 Le but du rgime de responsabilisation

Le gouvernement doit rendre compte des politiques qu'il adopte et des moyens par lesquels il les met en œuvre. Dans le contexte actuel cependant, les sujets qui revtent un intrt particulier sont la responsabilit et la responsabilisation des ministres et des hauts fonctionnaires en matire d'administration et de gestion financires dans l'application des politiques. Par consquent, dans ce rapport, nous mettrons l'accent sur la responsabilit et la responsabilisation l'gard de l'administration financire. Dans notre systme de gouvernement responsable, le rgime de responsabilisation doit :

  • fournir des assurances au Parlement et aux Canadiens de l'utilisation approprie par le gouvernement des pouvoirs lgaux et des ressources publiques;
  • renforcer la conformit de toutes les parties aux exigences lgales tablies et aux politiques etmodalits de gestion;
  • promouvoir une culture et des pratiques d'amlioration permanente de la gouvernance et de l'administration dans la fonction publique.
  • Le rgime de responsabilisation doit alors comporter au moins trois caractristiques fondamentales:
  • une bonne dfinition des rles et des responsabilits, de manire ce que les dtenteurs de pouvoirs puissent s'acquitter de leurs fonctions;
  • un processus de reddition de comptes crdible selon lequel les personnes responsables rpondent de leur rendement par rapport des attentes prvues;
  • l'imputation des rpercussions, bonnes ou mauvaises, de l'exercice des responsabilits.

Le comportement des ministres et des fonctionnaires, et les rformes du rgime de responsabilisation doivent tre guids par une vision de bonne gestion. tant donn que pour bien grer, il faut non seulement se conformer de bons systmes de contrle, mais aussi favoriser la crativit pour assurer une amlioration continue, il ne faudrait pas viser liminer toutes les erreurs tout prix. Une bonne gestion suppose que:

  • les organismes sont en mesure d'affecter les ressources publiques grce un rendement dmontrable, des valeurs solides et une volont d'innover;
  • la gestion prend ses dcisions en conciliant de faon harmonieuse les risques, la grance des ressources et le volet humain, et en assumant rigoureusement ses responsabilits;
  • les gestionnaires s'efforcent continuellement d'amliorer la qualit de leurs analyses et de mieux comprendre les besoins des Canadiens, possdent la formation requise pour satisfaire aux attentes en matire de rendement, et sont tenus de satisfaire ces attentes.

Dans l'valuation du rgime de responsabilisation, il faut tenir compte des objectifs du rgime, examiner les pratiques rattaches chacun des lments d'une bonne gestion, dterminer si cette vision de la gestion est respecte et juger si le cadre de rforme propos donnera lieu l'adoption des mesures ncessaires l'atteinte de cet objectif.

1.4 Aperu du cadre pour renforcer la responsabilisation

Le gouvernement a pris des mesures pour amliorer la responsabilisation et il continuera rsolument dans cette voie l'avenir. Le systme de gouvernement britannique est volutif et peut s'adapter au changement qui correspond son esprit fondamental, mais ce changement doit tre le rsultat d'une rflexion plutt que d'un rflexe. Il est possible de tirer des pratiques qui ont cours dans un rgime de responsabilisation des leons qui orienteront les rformes futures:

  • L'obligation de rendre compte est une responsabilit partage, dont les rles principaux sont jous par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique. Toute rforme doit tenir compte des dfis auxquels font face les intervenants et renforcer leurs rles uniques.
  • Les systmes de contrle sont importants, mais ils doivent permettre et non rprimer l'innovation et la crativit. Les contrles peuvent miner la responsabilisation s'ils ont pour effet de retirer la responsabilit aux ministres et aux fonctionnaires et de la centraliser.
  • Les contrles ne suffisent pas; ils doivent s'appuyer sur un solide code d'thique, des possibilits d'apprentissage et des initiatives de renforcement de la capacit pour s'assurer que les personnes travaillant dans le rgime s'efforcent de s'acquitter convenablement de leurs fonctions et de leurs responsabilits.
  • Mme lorsque surgissent des cas graves de mauvaise gestion, il faut rsister la forte tentation de refondre tout le rgime; une dmarche quilibre et mesure qui permet de s'attaquer aux problmes de faon globale et soutenue, donne de meilleurs rsultats longterme.

Comme le faisait observer le greffier du Conseil priv dans son Douzime rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada : [Nous ne saurions] tolrer des infractions la loi ou des transgressions nos valeurs ou notre code d'thique… Cela dit, nous ne pouvons nous permettre de btir des systmes sur la mfiance. Il n'est pas question de faire marche arrire, c'est--dire de rtablir les paliers hirarchiques et de rglementer au cas par cas. Il ne saurait tre question non plus de traiter de la mme faon toutes les erreurs. Certaines erreurs, commises en toute bonne foi, sont invitables, tout particulirement dans une organisation qui valorise l'innovation et la crativit. La responsabilisation suppose un compte rendu honnte et exact de toutes les dcisions prises, y compris des erreurs commises; nous devons faire la preuve que nous avons appris de nos erreurs et que nous avons appliqu les mesures qui s'imposaient. Cependant, la responsabilisation ne peut en aucun cas se limiter la dsignation d'un coupable.

Aprs un examen minutieux des conseils et recommandations des personnes minentes qui ont t consultes, le gouvernement a labor un cadre pour renforcer le rgime de responsabilisation. Celui-ci tire profit des nombreuses initiatives dj prises et complte les principes fondamentaux de la responsabilit ministrielle. Le cadre permettra ce qui suit:

  • aider le Parlement jouer son rle de responsabilisation du gouvernement en l'incitant accrotre sa capacit d'examen et en travaillant avec lui l'amlioration de la qualit de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement et de la faon dont elle est prsente;
  • aider les ministres et les sous-ministres s'acquitter de leurs responsabilits et amliorer le rendement de la gestion en clarifiant l'attribution de la responsabilit et de la responsabilisation, en particulier dans les domaines de l'administration financire; en s'assurant que les personnes responsables ont la capacit de s'acquitter de leurs fonctions; en renforant la gestion financire et la surveillance, surtout dans les domaines risque lev; en aiguisant le rflexe de la responsabilisation par le raffermissement des valeurs de la fonction publique, l'accroissement de la transparence et l'adoption de mesures dcisives en cas de problmes;
  • renforcer le rle du Conseil du Trsor dans la responsabilisation rigoureuse des gestionnaires par la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation de gestion comme fondement de la responsabilisation au sein des ministres et dans l'ensemble du gouvernement et par l'amlioration de la disponibilit, de la qualit et de l'utilisation de l'information sur les dpenses et le rendement.

Nous exposons, au cinquime chapitre, les lments dtaills de ce cadre. Les mesures prcises prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement. Avant d'tablir dfnitivement ses plans ce chapitre, le gouvernement tiendra compte soigneusement des recommandations que M. le juge Gomery formulera dans son rapport final.

 




2.
Le rle du Parlement dans le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous prsentons un aperu du rle du Parlement dans le rgime de responsabilisation, en particulier en ce qui touche la gestion financire. Nous soulignons la participation du Parlement l'attribution des responsabilits dans le cadre de son rle lgislatif, expliquons les principaux mcanismes qu'utilise le Parlement pour amener le gouvernement rendre des comptes, et tablissons les limites du rle du Parlement lorsqu'il impose des sanctions aux ministres. Dans l'expos des pratiques de l'examen parlementaire, nous expliquons les principes fondamentaux de la responsabilit individuelle et collective et l'anonymat des fonctionnaires et nous abordons certaines ides errones. Nous prcisons que la responsabilisation:

  • est une relation partage entre le Parlement et les ministres,
  • est de nature essentiellement politique,
  • dpend de la neutralit de la fonction publique pour tre efficace.

2.1 Le Parlement et l'attribution de la responsabilit

Comme nous l'avons vu, le Parlement est le principal garant de la responsabilisation politique du gouvernement au sein d'un gouvernement responsable.[5] La responsabilit directe des ministres devant la Chambre des communes est au cœur mme de ce systme, et son efficacit dpend en grande partie de la volont et de la capacit de la Chambre de tenir les ministres responsables. Les gouvernements doivent rendre compte au Parlement, dont ils dpendront pour assurer leur existence mme. Cependant, bien que le Parlement soit souverain, il n'exerce pas le pouvoir excutif. Cette responsabilit incombe aux ministres, individuellement et collectivement.Comme l'a rcemment indiqu le prsident du Comit des comptes publics : Le Parlement n'est pas un organe de gestion, c'est un organe de responsabilisation. Nous ne sommes pas ici pour diriger le gouvernement, mais pour l'obliger rpondre de la manire dont il se dirige lui-mme.[6]

Bien que la cration du Cabinet et l'organisation correspondante des portefeuilles fassent partie des responsabilits prcises du premier ministre, le Parlement joue un rle cl dans l'attribution des responsabilits ministrielles. Dans la pratique canadienne, les lois ministrielles, qui sont adoptes par le Parlement, renferment gnralement un certain nombre de dispositions importantes qui facilitent la dfinition des responsabilits ministrielles. Elles permettent de nommer un ministre, dfinissent les pouvoirs, les devoirs et les fonctions dont le ministre est responsable et assignent globalement la responsabilit au ministre pour orienter et grer les ressources financires et humaines accordes au ministre.[7]

Le Parlement a galement approuv la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette loi est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financire et de la responsabilisation des organisations de la fonction publique. La Loi dcrit comment les dpenses publiques peuvent tre approuves, les fonds engags, les recettes perues et les fonds emprunts. Elle tablit une procdure de contrle interne des fonds attribus aux ministres et organismes, par le Parlement, et de prparation des Comptes publics du Canada dans lesquels figure l'tat annuel des dpenses et des recettes du gouvernement.

La Loi sur la gestion des finances publiques prcise les droits et obligations des ministres et ceux qui sont directement confis aux administrateurs gnraux, relativement aux organisations qu'ils grent. Ces droits et obligations comprennent, entre autres, l'obligation d'un administrateur gnral d'tablir des procdures et de tenir des registres sur le contrle des engagements financiers imputables sur les fonds publics; le fait que seul un ministre ou la personne qu'il dlgue peut demander l'mission de paiements et le fait qu'avant l'mission d'un paiement en contrepartie d'un travail, de biens ou de services, le sous-ministre (ou toute autre personne qu'il dlgue) doit attester que le travail a t effectu, les biens reus ou les services rendus.

Les ministres demeurent individuellement et collectivement responsables de leurs obligations prvues dans la loi; ils ont des comptes rendre au Parlement et au premier ministre pour l'intendance des ressources et l'exercice des pouvoirs qui leur sont attribus.

La responsabilit collective du Cabinet

La responsabilit collective ministrielle dsigne la convention exigeant de la cohrence et de la discipline du Cabinet lorsque celui-ci choisit les politiques, gre les oprations gouvernementales et s'adresse au Parlement d'une seule voix. Un exemple important de ce principe est l'exigence de la solidarit ministrielle: alors que les ministres dbattent de manire franche et approfondie des propositions au Cabinet, une fois la dcision prise, tous les ministres doivent tre disposs l'appuyer publiquement ou dmissionner. Les dcisions du Cabinet ont surtout un effet politique et administratif, et leur mise en œuvre est en grande partie laisse au ministre ou aux ministres directement responsables. Ainsi, l'obligation de rendre compte de politiques ou de programmes particuliers incombe habituellement au ministre responsable. Nanmoins, la responsabilit ministrielle collective revt une grande importance du point de vue pratique.

Avant l'volution vers un gouvernement de cabinet au 18e sicle, la Chambre des communes pouvait destituer les ministres individuellement. La responsabilit ministrielle collective est ne de l'apparition de partis au Parlement et de la ncessit d'lire un gouvernement unifi et de le tenir responsable. Avec l'avnement de la responsabilit collective, la capacit de la Chambre de rvoquer individuellement des ministres a en effet t remplace par un instrument unique et de grand poids: le pouvoir de renverser un gouvernement si tel est le souhait d'une majorit des membres de la Chambre. Dans le cas des ministres pris individuellement, les dputs peuvent exercer une pression norme, et notamment demander leur dmission. Toutefois, la dcision relative aux consquences que le ministre devra accepter en fin de compte relve du premier ministre, qui doit valuer la gravit de la situation et les prjudices probables pour l'ensemble du Cabinet, sous forme d'une possible perte de confiance ou encore de mauvais rsultats la prochaine lection.

La responsabilit individuelle des ministres

En appliquant les concepts de responsabilit gouvernementale aux ministres, nous voyons qu'ils ont la responsabilit de leurs portefeuilles, qui peuvent comprendre non seulement leurs ministres, mais galement des organisations non ministrielles comme les socits d'tat. Le premier ministre confre la responsabilit de portefeuilles, de l'administration de diverses lois et de mandats particuliers au sein de portefeuilles et dans le cadre de pouvoirs prvus par la loi. Dans la pratique canadienne actuelle, les pouvoirs et fonctions d'un ministre au sein de son ministre sont habituellement noncs dans une loi ministrielle. La responsabilit correspond ainsi une sphre d'autorisation lgale, touchant aux aspects lgislatifs et non lgislatifs, et s'accompagne de fonctions qui doivent tre exerces dans le cadre de cette sphre. Dans un systme parlementaire, la grande majorit des actes excutifs sont poss par un ou plusieurs ministres en son nom ou en leur nom.

L'obligation d'un ministre de rendre compte de son ministre devant le Parlement signifie que tous les actes du ministre — qu'ils se rapportent aux politiques ou l'administration, qu'ils soient poss par le ministre personnellement ou par des fonctionnaires non lus sous son autorit ou en vertu des pouvoirs que leur confre la loi — sont considrs comme des actes du ministre responsable. Si le Parlement a des questions ou des proccupations soulever, le ministre doit s'en occuper et lui fournir toute information ou explication ncessaire et approprie. (Ainsi, l'obligation de rendre compte comprend toujours l'obligation de s'expliquer.) Si quelque chose tourne mal, le ministre doit s'engager devant le Parlement apporter les correctifs. Et selon les circonstances, si en agissant diffremment le ministre aurait pu permettre d'viter le problme, il peut tre tenu d'en accepter les consquences personnelles.

L'obligation ministrielle de rendre compte n'exige pas du ministre qu'il soit au courant de tout ce qui se passe dans son ministre, pas plus que le prsident d'un conseil d'administration n'est tenu de savoir tout ce qui se passe dans une grande socit moderne. De la mme faon, l'obligation de rendre compte ne signifie pas que le ministre doit accepter le blme (en remettant sa dmission par exemple) chaque fois qu'un problme surgit dans son ministre. L'obligation de rendre compte diffre du blme, ce dernier s'appliquant seulement si les problmes sont attribuables l'action inapproprie ou l'inaction du ministre.

Pour appuyer l'obligation ministrielle de rendre compte des activits du ministre, le ministre et son sous-ministre doivent travailler de concert pour comprendre le niveau de dtail que le ministre s'attend de connatre relativement au travail du ministre, ce qui variera selon les circonstances et le style de chaque ministre. Une orientation gnrale plutt qu'un engagement l'gard des activits est la norme, en particulier en ce qui touche les questions administratives, quoique les ministres donneront une orientation plus prcise sur de grandes priorits comme les documents du Cabinet et les prsentations au Conseil du Trsor. Mais quel que soit le niveau de dtail dont le ministre est inform, le ministre et le sous-ministre ont une responsabilit complmentaire de s'assurer que des systmes appropris sont en place pour grer le risque de problmes et pour corriger les problmes lorsqu'ils surgissent.

Les ministres doivent galement rendre compte de l'exercice du pouvoir par le sous-ministre, que ce pouvoir soit dlgu par le ministre ou attribu directement au sous-ministre par la loi. Mme si des responsabilits peuvent, et doivent souvent en fait, tre dlgues, ce n'est pas le cas de l'obligation ministrielle de rendre compte. La personne qui dlgue le pouvoir doit veiller ce qu'il y ait des contrles appropris pour qu'on puisse grer raisonnablement le risque qu'un problme survienne. On a parfois la fausse impression que les ministres n'ont aucun rle jouer dans les questions administratives, en particulier lorsque les sous-ministres se voient attribuer des pouvoirs directement par la loi (par exemple, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques). Toutefois, contrairement au sous-ministre, le ministre, qui est un dput, demeure responsable devant le Parlement de la gestion et de la direction gnrales du ministre— une responsabilit explicite dans les lois qui relvent des ministres. Le ministre ne peut pas donner une orientation prcise au sous-ministre sur de telles questions, mais il a la responsabilit de s'assurer que le sous-ministre s'acquitte convenablement de ses responsabilits.

On dit des ministres qu'ils ont l'obligation de s'expliquer, par opposition l'obligation de rendre compte, en ce qui concerne les activits quotidiennes des organisations sans lien de dpendance au sein de leur portefeuille. Ainsi, par exemple, si des questions ont t poses la Chambre propos d'une dcision rendue par un tribunal quasi judiciaire faisant partie du portefeuille d'un ministre, le ministre responsable doit fournir l'information et les explications ncessaires la Chambre. Mais le ministre ne doit pas intervenir dans le fonctionnement du tribunal et il ne subirait pas non plus les consquences de la dcision rendue. Les ministres sont cependant responsables, au niveau systmique, des organisations autonomes relevant de leur portefeuille, et le Parlement compte sur les ministres pour s'assurer que leurs organisations excutent leur mandat avec efficacit et efficience.

La capacit de rpondre lorsque surgissent des problmes reprsente une importante dimension de l'obligation de rendre compte. En consquence, en ce qui touche les problmes survenus sous d'anciens ministres, le ministre en poste plutt que l'ancien ministre a la responsabilit de rpondre la Chambre et d'apporter tout correctif ncessaire, ce qui permet d'assurer une capacit de raction en cas de problme. Les consquences personnelles de problmes non attribuables l'action ou l'inaction du ministre en poste ne pourraient pas lui tre imposes, mais dpendraient plutt de l'efficacit avec laquelle il y aragi.

Une grande partie du dbat entourant la responsabilisation ministrielle est axe sur la pertinence de tenir les ministres responsables de questions dont ils ne s'occupent pas personnellement. Mais souvent, on fait mal la distinction entre responsabilisation et blme. Un blme n'est adress au ministre, en ce qui concerne les dossiers auxquels il n'a pas particip personnellement, que dans la mesure o sa non-participation est en soi dplorable, compte tenu de la nature du dossier. Il est difficile d'imaginer un systme qui n'en exigerait pas autant du ministre. De plus, contrairement aux fonctionnaires (oumme au personnel politique l'emploi du ministre), le ministre est un dput de la Chambre et il est le seul pouvoir participer aux travaux de la Chambre.

La responsabilisation des fonctionnaires

La gestion et la direction d'un ministre moderne ncessitent manifestement une importante dlgation de pouvoirs officielle. En fait, cette ralit n'est pas le seul fait d'un gouvernement contemporain. Il y a plus de 150 ans, la dclaration suivante apparaissait dans le clbre rapport Northcote-Trevelyansur la fonction publique britannique: Le gouvernement de ce pays ne pourrait se maintenir sans l'aide d'un groupe efficace d'agents permanents, occupant un poste dment subalterne celui des ministres.[8]

Les ministres, en tant qu'appareils pour l'exercice du pouvoir et des responsabilits des ministres, sont l'unit organisationnelle de base de l'administration excutive dans le systme de gouvernement britannique, et les ministres agissent principalement par l'entremise des fonctionnaires de leur ministre. Le rle de la fonction publique consiste faire avancer fidlement et efficacement le programme du gouvernement en place sans compromettre l'impartialit politique requise pour assurer la continuit et offrir un service aux gouvernements successifs dont les priorits et les allgeances politiques varient. Pour y parvenir, les fonctionnaires doivent formuler, en toute sincrit, des conseils professionnels exempts de considrations partisanes et sans craindre la critique politique, d'o le besoin de rester en dehors du contexte politique. Mais bien que les fonctionnaires offrent des conseils, les ministres dmocratiquement lus ont le dernier mot, et les fonctionnaires doivent se conformer aux directives lgitimes de leur ministre. En somme, tous les ministres et tous les fonctionnaires qui y travaillent doivent rendre des comptes un ministre qui son tour est responsable envers le Parlement. Sinon, on obtiendrait un gouvernement contrl par des personnes non lues.

Fidles ces principes, les fonctionnaires, comme tels, n'ont pas d'identit constitutionnelle indpendante de leur ministre. C'est ce qu'on entend par l'anonymat des fonctionnaires, qui se distingue du droit de fonctionner sous le voile du secret. Mme lorsque les hauts fonctionnaires appuient l'obligation de rendre compte de leur ministre en communiquant de l'information publiquement, comme par exemple lorsqu'ils se prsentent devant des comits parlementaires, ils le font pour le compte de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant les comits parlementaires, en ce sens qu'ils ont le devoir d'informer et d'expliquer. Les fonctionnaires n'ont pas directement l'obligation de rendre compte au Parlement et ne peuvent s'engager suivre une ligne de conduite (qui ncessiterait une dcision du ministre) ni tre exposs aux consquences personnelles que les parlementaires pourraient autrement imposer.

Bref, si les ministres, en tant que reprsentants lus, ont l'obligation de rendre compte de la mauvaise administration par l'entremise du processus politique, ce n'est pas le cas des fonctionnaires. Ceux-ci ont plutt l'obligation de rendre compte leurs suprieurs immdiats et, en fin de compte, au sous-ministre par le truchement de la relation employeur-employ, qui prvoit des sanctions administratives plutt que politiques (parexemple, une rprimande, une rduction de la rmunration au rendement ou un refus de l'accorder, une suspension, une rtrogradation ou une cessation d'emploi). Dans l'ventualit d'agissements illicites, les reprsentants lus et les fonctionnaires doivent, comme tout le monde, en assumer la responsabilit devant le systme judiciaire.

La responsabilisation des sous-ministres

Les sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires exercent invitablement d'importantes responsabilits au nom des ministres.[9]En fait, certaines responsabilits administratives des sous-ministres leur sont attribues directement par la loi. Certains commentateurs se sont dits proccups du fait que ces pouvoirs ne s'accompagnent d'aucune responsabilisation tant donn que le sous-ministre n'est pas responsable devant le Parlement. Mais comme nous l'avons vu, la responsabilisation envers le Parlement est politique: le Parlement peut exercer des pressions politiques susceptibles de porter atteinte la rputation d'un reprsentant lu et peut-tre mme d'affaiblir suffisamment la position du Cabinet pour forcer la dmission d'un ministre. Rien de tout cela ne s'applique aux fonctionnaires impartiaux.

En consquence, le sous-ministre est responsable devant le ministre (et en bout de ligne, par l'entremise du greffier du Conseil priv, devant le premier ministre) de l'exercice de sa charge, et il est aussi assujetti aux systmes internes de responsabilisation de gestion du gouvernement (dont il sera question un peu plus loin). Et le fait que le Parlement dicte les obligations lgales des sous-ministres dans certains domaines ne cre pas non plus de relation de responsabilisation entre le sous-ministre et le Parlement. Le Parlement cre de nombreuses obligations lgales — en vertu de la Loi de l'impt sur le revenu, par exemple — mais il n'a pas pour autant le pouvoir de surveiller la conformit aux lois ou de mettre les lois en application. Cette fonction relve du pouvoir excutif.

Cela signifie aussi que, lorsque des hauts fonctionnaires appuient la responsabilisation de leur ministre en comparaissant devant les comits parlementaires, ils le font au nom de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant le Parlement, en ce sens qu'ils ont l'obligation d'informer et d'expliquer, bien qu'ils devraient le faire sans tre amens discuter du bien-fond de la politique gouvernementale, ce qui rduirait la responsabilit de leur ministre et leur propre impartialit. Les sous-ministres ne sont pas directement responsables devant le Parlement parce que d'autres aspects de la responsabilisation, autres que l'obligation de s'expliquer, ne s'appliquent pas: un sous-ministre ne peut ni s'engager adopter une ligne de conduite (ce qui ncessiterait une dcision du ministre) ni tre assujetti aux consquences personnelles dont pourraient autrement dcider les parlementaires.

2.2 Le rle du Parlement dans la responsabilisation dugouvernement

Le rle du Parlement, au nom des Canadiens, est d'exiger que les ministres rendent compte des activits exerces sous leur autorit ou en vertu des pouvoirs confrs directement aux fonctionnaires du ministre.[10] leur tour, les ministres doivent s'assurer que des structures et des processus ont t instaurs pour leur permettre d'exercer un contrle suffisant, notamment de garantir que leurs sous-ministres grent les ministres assez bien pour appuyer la responsabilisation ministrielle.

Le Parlement dispose d'un vaste ventail de moyens pour obliger le gouvernement rendre des comptes. Le plus ancien et celui qui s'avre encore l'un des moyens les plus efficaces, est le contrle des fonds publics — le droit exclusif d'autoriser la perception d'impts et la dpense de fonds publics. l'appui de cette responsabilit, le Parlement vrifie la comptabilisation des recettes et des dpenses, comme il le souhaite.[11] D'autres outils — qui vont du rle du Parlement dans l'adoption des lois aux dbats sur les rsolutions et la prestation d'information, soit par l'intermdiaire de la priode des questions ou des rapports officiels,[12] en passant par l'examen approfondi et l'approbation des dpenses publiques — sont aussi disponibles. La Priode des questions, l'examen approfondi du rendement du gouvernement par les comits permanents du Parlement (tout particulirement le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires de la Chambre des communes, et le Comit permanent des comptes publics de la Chambre des Communes), et le rle du vrificateur gnral sont trois domaines qui justifient une attention particulire.[13]

La Priode des questions

La Priode des questions est une caractristique distinctive du rgime dmocratique d'inspiration britannique et on peut dire qu'elle est son plus puissant instrument de responsabilisation. lment central de la vie parlementaire, la Priode des questions fournit aux parlementaires des occasions, en temps opportun, de contester les politiques et de soulever des questions concernant l'administration. Les ministres sont tenus d'tre prsents la Chambre des communes pour rpondre aux questions, pour rendre des comptes sur les pouvoirs qui leur ont t attribus, et pour dfendre la faon dont les pouvoirs ont t exercs, par eux-mmes ou par leurs fonctionnaires.[14] Tout dput peut sans pravis poser un ministre des questions portant sur son domaine de responsabilit. En interrogeant les ministres, les parlementaires demandent au gouvernement de rendre des comptes; ils exercent des pressions politiques appropries, surtout en attirant l'attention du public sur un problme.

L'examen en comit des dpenses gouvernementales

Le processus d'examen des prvisions budgtaires est essentiel la responsabilisation du gouvernement et il est li au contrle des fonds publics par le Parlement. Le gouvernement ne peut percevoir, dpenser ou emprunter des fonds qu'avec l'autorit du Parlement. Ce dernier exerce certains pouvoirs sur l'administration financire du gouvernement grce la lgislation habilitante, telles les lois de crdits, et l'examen des documents financiers, tels le Budget principal des dpenses (parties I, II et III) et les Comptes publics du Canada.

Dans le Budget principal des dpenses, le gouvernement prsente au Parlement ses propositions de dpenses pour une anne financire, et il fournit des dtails sur chacun des programmes ainsi que sur les plans et le rendement des ministres et organismes. Il indique dans quels secteurs il entend dpenser les fonds et fixe des limites aux montants que le gouvernement peut lgalement engager dans un programme sans se prsenter nouveau devant le Parlement pour demander des fonds additionnels au moyen soit d'un projet de loi de crdits, soit d'une loi portant affectation de crdits. S'ils sont convoqus, les ministres doivent comparatre devant un comit de la Chambre des communes pour rpondre des questions sur les dpenses dont ils sont responsables.

Le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires a le mandat d'examiner la gestion des ressources matrielles, humaines et financires du gouvernement (essentiellement l'efficacit des oprations gouvernementales). Il a aussi des responsabilits tendues concernant l'attribution des crdits et les rapports financiers prsents au Parlement par les ministres et organismes, y compris l'examen du Budget des dpenses et l'attribution des crdits, ainsi que la prsentation et le contenu de tous les documents budgtaires.

Le Comit permanent des comptes publics passe au crible tous les rapports du Bureau du vrificateur gnral du Canada et les Comptes publics du Canada, une fois qu'ils sont dposs la Chambre des communes. Le Comit contribue garantir que les fonds publics sont dpenss aux fins autorises par le Parlement et que de saines pratiques financires sont appliques dans l'administration en gnral et dans le secteur des prvisions budgtaires et des marchs adjugs plus prcisment. Le Comit des comptes publics n'value pas la pertinence des politiques adoptes par le gouvernement. Il se proccupe uniquement de l'conomie et de l'efficacit de l'administration gouvernementale, et il dpose des rapports sur les moyens d'amliorer les pratiques et les contrles en matire de gestion et de finances dans les ministres. Un dput de l'opposition officielle prside ce comit.

Il y a eu volution dans les pratiques de la Chambre des communes et le recours des comits permanents. Les pratiques et les procdures que la Chambre des communes a adoptes en 1867 taient une amlioration par rapport celles qui taient en vigueur dans la Province unie du Canada (1840-1867).[15] Il y a eu peu de changements dans le Rglement de la Chambre des communes ou dans l'examen approfondi des dpenses du gouvernement jusqu'au milieu des annes 1950. Les rgles adoptes cette poque portaient entre autres sur la dure du dbat sur le budget. En 1958, avec l'lection du gouvernement Diefenbaker, on a eu davantage recours aux comits permanents. Pour la premire fois, un dput de l'opposition officielle a t choisi pour prsider le Comit des comptes publics, et le Comit a commenc tenir des runions rgulires. En 1968, on a procd une srie d'importantes rformes des procdures de la Chambre, dont les suivantes:

  • Le Budget des dpenses a cess d'tre examin par un comit plnier pour l'tre en comits permanents.
  • L'opposition a obtenu un total de 25 jours pendant lesquels elle pouvait choisir le sujet du dbat.
  • La plupart des projets de loi ont t renvoys des comits permanents.

D'autres rformes sont survenues en 1982, dont la cration d'un calendrier parlementaire annuel et l'adoption de nombreuses mesures en vue d'assurer une meilleure utilisation du temps de la Chambre. En 1985, le Comit McGrath a constat que de nombreux parlementaires ployaient sous la nouvelle charge de travail que leur imposait le systme de comits. Le gouvernement Mulroney a mis en application certaines recommandations du Comit McGrath, dont celles qui rduisaient la taille des comits parlementaires, assuraient la continuit de la composition des comits pour leur permettre d'acqurir de l'expertise et accordaient aux comits leurs propres budgets pour la rmunration du personnel de recherche et des conseillers juridiques. Le gouvernement a accept galement que les comits permanents devaient examiner l'ensemble des politiques ministrielles, dont les objectifs du ministre, les activits menes pour atteindre ces objectifs et les plans de dpenses court et long terme en vue de leur ralisation. Depuis 1993, on a dploy de nouveaux efforts pour accrotre la capacit du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses actes en fournissant au Parlement une information plus complte et d'actualit, davantage axe sur les rsultats. Le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires a vu le jour en 2002.

Le vrificateur gnral

Le premier vrificateur gnral, John Langton, assumait des responsabilits l'gard du gouvernement et du Parlement. En tant que sous-ministre des Finances et secrtaire du Conseil du Trsor, il tait responsable de l'utilisation des fonds et de la prsentation de rapports au Parlement sur les rsultats de ses vrifications. Le premier vrificateur gnral indpendant a t nomm en 1878 et il a t charg d'tudier les transactions passes de l'tat et d'en faire rapport, ainsi que d'approuver l'mission des chques du gouvernement. En 1931, la Loi sur le revenu consolid et la vrification faisait notamment du vrificateur gnral un mandataire du Parlement charg d'examiner les comptes du gouvernement et de faire rapport au Parlement sur ceux-ci. En 1959, le premier comptable agr accdait au poste de vrificateur gnral mais la Chambre n'a commenc soumettre ses rapports au comit qu'au milieu des annes 1960. En gnral, ces rapports contenaient seulement une liste d'incidents particuliers qui, de l'avis du vrificateur gnral, rvlaient des dpenses inopportunes de la part du gouvernement.

En 1977, les dispositions rgissant le vrificateur gnral taient retires de la Loi sur la gestion des finances publiques et d'importantes rformes taient institues par l'entremise de la Loi sur le vrificateur gnral. Ces rformes ont donn naissance, entre autres, une mthode plus systmatique de vrification de la gestion financire au gouvernement et d'examen des questions soumises au Comit des comptes publics. En gnral, la gestion financire du gouvernement fait l'objet de trois types de vrification: des vrifications d'attestation (pour vrifier si le gouvernement tient des documents financiers appropris); des vrifications de conformit (pour s'assurer que le gouvernement n'engage que les sommes autorises par le Parlement et uniquement aux fins approuves par le Parlement); et des vrifications de l'optimisation des ressources (pour valuer si les programmes gouvernementaux sont mis en œuvre en tenant compte des principes de l'conomie et de l'efficacit et si le gouvernement a adopt des moyens pour mesurer l'efficacit de ses programmes).[16]

La responsabilisation et le cycle financier

Le processus annuel de responsabilisation l'gard des dpenses publiques s'enclenche lorsque le gouvernement expose ses plans budgtaires dans le discours du budget et les projets de loi sur les mesures budgtaires, gnralement en fvrier. Le budget des dpenses, dpos la Chambre des communes peu aprs le budget, est essentiellement un document stratgique et il prcise comment le gouvernement entend rpartir les ressources entre diffrentes priorits conflictuelles. Il nonce les prvisions de dpenses, en tablissant un quilibre entre les diverses contraintes imposes aux ressources, tout en tenant compte de la conjoncture conomique et de la dtermination du gouvernement utiliser les moyens les plus efficaces pour atteindre ses objectifs. Le budget des dpenses est remis divers comits parlementaires qui l'examinent attentivement et les ministres sont invits justifier les dcisions stratgiques dcrites dans leurs plans respectifs. Les comits tiennent les ministres responsables de ces plans et se prononcent habituellement sur le Budget principal des dpenses avant la fin mai. Aprs examen, si le Parlement considre que les plans sont approuvs au moyen de projets de loi de crdits, les ministres sont alors responsables de la gestion des fonds publics que leur attribue le Parlement, conformment aux pouvoirs que leur accorde la loi et aux politiques et rglements noncs dans les politiques du Conseil du Trsor. Bref, le budget des dpenses est un important instrument de contrle.

Finalement, il faut rendre des comptes sur la faon dont les fonds publics ont t dpenss. Le gouvernement tablit les Rapports ministriels sur le rendement et les Comptes publics et chaque sous-ministre atteste de l'exactitude des comptes de son ministre. Ces documents sont ensuite prsents au vrificateur gnral qui les examine et les dpose au Parlement, gnralement en novembre. Le Comit des comptes publics examine ensuite les rapports du vrificateur gnral et tient les ministres responsables du rendement de leur ministre.[17]

2.3 Le rle du Parlement dans l'imposition de sanctions au gouvernement, aux ministres et aux hauts fonctionnaires

Le Parlement a le droit d'exprimer son mcontentement l'gard du rendement du gouvernement au moyen de votes de censure. La sanction ultime est celle d'un vote de dfiance susceptible d'entraner la chute du gouvernement. Comme le Parlement accorde ou retire son appui un gouvernement dans son ensemble, il n'a pas le pouvoir de destituer individuellement des ministres. Lorsqu'un ministre est tenu de rendre des comptes au Parlement, les Canadiens et les parlementaires peuvent le juger sur la pertinence de la rponse; les pouvoirs moraux et politiques d'un ministre font effectivement l'objet d'un examen public. Dans un systme politique, l'effet est trs rel. En outre, les comits parlementaires peuvent faire connatre leurs opinions sur le rendement d'un ministre dans le but de le mettre dans l'embarras.

Ni le Parlement ni ses comits ne devraient viser un fonctionnaire par un tel blme, notamment parce que les fonctionnaires n'ont pas de poste au Parlement et ne doivent pas s'engager dans un dbat politique. Ces consquences - principalement le blme public ou des demandes de dmission ou de destitution - sont politiques, et les fonctionnaires ne peuvent se dfendre contre elles sans compromettre leur neutralit politique. Si un comit est mcontent de la faon dont un fonctionnaire a gr des responsabilits qui lui ont t dlgues ou qui lui sont imposes par la loi, il peut tenir le ministre responsable de ne pas avoir surveill convenablement le fonctionnaire.

Est-ce dire que le fait pour le Parlement de ne pas pouvoir strictement imposer de mesures disciplinaires aux ministres individuellement signifie qu'ils ne sont pas rellement responsables envers le Parlement? Du point de vue des ministres individuellement et du cabinet dans l'ensemble, il est clair que la rponse est non. Ceux-ci prennent trs au srieux la perspective d'un blme public, avec le risque que cela suppose pour leur statut politique personnel et celui du gouvernement, et ce risque a une profonde incidence sur leur conduite.

 




3. Le Cabinet et le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans le prsent chapitre, nous exposons le rle du premier ministre dans l'attribution de responsabilits au Cabinet et le rle de soutien qu'exerce le Bureau du Conseil priv auprs du premier ministre dans la conduite du Cabinet. Nous mettons l'accent sur l'interface politico-bureaucratique et exposons de quelle faon les ministres, de mme que leurs sous-ministres, grent leurs ministres. Nous prsentons un aperu de l'environnement contemporain dans lequel les ministres et les sous-ministres doivent grer leurs responsabilits. Enfin, nous indiquons comment le premier ministre sanctionne les ministres et les sous-ministres lorsqu'il le juge propos. Nous prcisons que:

  • la responsabilit collective est essentielle l'unit du gouvernement;
  • la gestion de l'interface politico-bureaucratique ncessite une hirarchisation nettement dfinie de l'autorit et des protocoles bien tablis pour la dlgation de la responsabilit et la rsolution de conflits;
  • les conditions dans lesquelles fonctionne un gouvernement moderne posent des problmes au rgime de responsabilisation;
  • il existe des outils pour sanctionner les ministres et les sous-ministres en cas de mauvaise gestion.

3.1 Le rle du premier ministre dans l'attribution
delaresponsabilit

Le chef du parti politique qui semble pouvoir former un gouvernement qui aura la confiance de la Chambre des communes, normalement le parti ayant le plus grand nombre de siges, est appel par le gouverneur gnral constituer un gouvernement. C'est l la responsabilit dterminante du premier ministre: choisir les ministres et organiser le Cabinet la fois en tant qu'organisme dcisionnaire et mcanisme d'orientation gnrale des politiques et des oprations du gouvernement. Les ministres relvent du premier ministre qui, en effet, dtient la responsabilit collective du Cabinet. Les sous-ministres doivent rendre des comptes aux ministres, par l'entremise du greffier du Conseil priv, au premier ministre. Ce double rapport de responsabilisation met en vidence l'importance du rle des sous-ministres l'appui du juste quilibre qui s'impose entre la responsabilit individuelle et la responsabilit collective.

Outre sa responsabilit d'organiser le Cabinet, le premier ministre a la prrogative d'tablir les politiques et de faire des recommandations au gouverneur en conseil concernant l'organisation, la structure et le mandat des portefeuilles ministriels, en conformit avec la lgislation

Le premier ministre choisit galement les sous-ministres suivant les conseils du greffier du Conseil priv. Les sous-ministres doivent rpondre au premier ministre par l'intermdiaire du greffier du respect des politiques gouvernementales dment approuves. Cette responsabilit met en relief l'intrt collectif de tous les ministres ainsi que l'intrt prcis du premier ministre dans la gestion de l'ensemble de la fonction publique.[18]

Le rle du Bureau du Conseil priv pour soutenir le premier ministre

Le Bureau du Conseil priv est le ministre du premier ministre. Outre ses fonctions de secrtaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil priv agit titre de sous-ministre du premier ministre. Ainsi, le greffier, avec l'aide du personnel du Bureau du Conseil priv, soutient le travail — et l'obligation de rendre compte au Parlement — du premier ministre et il est lui-mme comptable au premier ministre. En plus de son obligation officielle de rendre compte, le greffier a le devoir de servir l'intrt public et de s'assurer que la fonction publique dans son ensemble est une institution publique professionnelle, non partisane et loyale. Il reprsente aussi bien la fonction publique auprs du premier ministre et du gouvernement que le premier ministre et le gouvernement auprs de la fonction publique. titre de secrtaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier a aussi des responsabilits qui ne se limitent pas servir le gouvernement au pouvoir. Ainsi, par exemple, il est responsable d'assurer la continuit entre les gouvernements et le maintien jour du systme de documents du Cabinet. Le Bureau du Conseil priv joue un rle important en matire d'examen et de remise en question des initiatives des ministres afin d'assurer la qualit et la cohrence par rapport aux objectifs gouvernementaux plus vastes.

Les sous-ministres sont redevables au premier ministre par l'intermdiaire du greffier du Conseil priv pour ce qui est de soutenir leurs ministres conformment au programme et l'orientation du gouvernement dans son ensemble. Le greffier joue galement un rle cl pour aider les sous-ministres assumer leurs responsabilits multiples.

3.2 Grer l'interface politico-bureaucratique

Les faons dont les ministres grent leurs ministres varient selon les circonstances et le style individuel des ministres. Cela dit, Gordon Osbaldeston, ancien greffier du Conseil priv, a dcrit les principales faons dont les ministres dirigent typiquement leurs ministres, y compris ce qui suit:[19]

  • donner l'orientation gnrale concernant les priorits, tant stratgiques qu'administratives, ainsi que l'orientation spcifique du ministre en ce qui a trait aux priorits cls;
  • examiner et signer des documents du Cabinet, des prsentations au Conseil du Trsor et des modifications aux rglements qui consolident l'orientation qu'ils ont donne;
  • approuver les annonces publiques et la correspondance;
  • assurer le suivi auprs de responsables ministriels, par l'intermdiaire du sous-ministre, de questions prcises souleves par des citoyens, des dputs et d'autres ministres;
  • communiquer avec d'autres intervenants gouvernementaux au sujet de toute question importante ayant une incidence sur le ministre, le Parlement, le public et le Cabinet.

Sous la direction du ministre, le sous-ministre son tour guide le ministre et dlgue d'autres responsabilits de faon pouvoir rpondre aux attentes. Le niveau de participation ministrielle au travail dtaill du ministre variera selon les ministres et en fonction des questions et des situations, et les ministres et leurs sous-ministres doivent collaborer afin de pouvoir saisir jusqu' quel point le ministre s'attend participer. Le ministre et le sous-ministre doivent faire en sorte que des systmes appropris sont en place pour pouvoir grer le risque li aux problmes et pour soutenir la responsabilit du ministre.

Pour grer la politique et les oprations ministrielles, les ministres peuvent donner une orientation proactive aux fonctionnaires ou prendre des dcisions en rponse aux propositions ou autres conseils que ces derniers leur prsentent. Dans un cas comme dans l'autre, la transmission de directives du ministre la fonction publique est particulirement importante pour entretenir la hirarchie de la responsabilisation sur laquelle repose la responsabilit ministrielle. Par consquent, les voies de communication de l'information, des conseils et des dcisions doivent tre claires et uniformes. En gnral, les communications entre le ministre et son cabinet et les fonctionnaires du ministre doivent tre coordonnes par le bureau du sous-ministre. Il y aura des circonstances o cela ne sera pas possible, ou encore lorsqu'on conviendra de privilgier d'autres approches. Il sera toujours important que les ministres et les sous-ministres prvoient les mcanismes de contrle ncessaires pour s'assurer qu'ils reoivent l'information requise pour s'acquitter de leurs responsabilits respectives.

Le personnel exonr du ministre

Un domaine qu'il y aurait lieu de mentionner en particulier est le rle appropri du cabinet du ministre en ce qui a trait la communication et la transmission de directives au ministre. Au Canada, le personnel politique (galement dsign sous le nom de personnel exonr頻), tout en tant mobilis en partie par les travaux parlementaires et ceux lis la circonscription du ministre, joue galement un rle important, mais limit dans le fonctionnement du ministre.[20] Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil priv, a dcrit le rle du Cabinet du premier ministre, qui peut tre appliqu galement tous les cabinets de ministre, c'est--dire, un rle politique partisan, mais nanmoins oprationnellement sensible.[21] Le rle du personnel politique est de prodiguer au ministre des conseils stratgiques et partisans qui compltent les conseils professionnels, experts et impartiaux en provenance du sous-ministre et de la fonction publique en gnral.

Le personnel exonr ne fait pas partie de l'excutif, car pour exercer le pouvoir ce niveau-l, il aurait besoin d'une autorisation lgale confre aux ministres en grande partie par la lgislation. Quant aux fonctionnaires, ils la reoivent lorsqu'ils sont nomms un poste en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le personnel exonr est ainsi dsign parce qu'il n'est pas soumis ces lois. Par consquent, il n'est pas autoris donner des directives aux fonctionnaires. Toutefois, parce que le personnel exonr et les fonctionnaires aident tous les deux le ministre s'acquitter de ses responsabilits ministrielles, les deux parties ont manifestement besoin de coordonner leur travail dans leurs sphres respectives. Le personnel exonr peut donc participer des runions en mme temps que des fonctionnaires, si appropri (par exemple, les sances d'information ministrielles), demander des renseignements concrets aux fonctionnaires, ou transmettre les instructions du ministre. Cependant, dans la mesure du possible, les relations entre le personnel exonr et les fonctionnaires doivent tre coordonnes par le bureau du sous-ministre.[22] Il importe galement de souligner que le ministre est responsable de toute dmarche accomplie en son nom par son personnel exonr.

Le rle des sous-ministres

Les sous-ministres ont un large ventail de fonctions particulires, y compris la prestation de conseils stratgiques et oprationnels, la surveillance de l'excution des programmes, la gestion ministrielle interne et la coordination interministrielle. Ils sont investis de pouvoirs dlgus et de pouvoirs lgaux pour exercer ces fonctions. Leurs fonctions principales sont dcrites dans les lois ministrielles pertinentes.Dans les domaines de l'administration dsigns dans ces lois, les sous-ministres agissent presque entirement la place de leur ministre respectif.[23] L'autorit et le devoir d'agir peuvent tre confrs aux fonctionnaires, mais non pas la responsabilit au sens politique ou constitutionnel. Les sous-ministres doivent rendre compte de leurs actes au quotidien principalement leurs ministres et, par l'intermdiaire du greffier, au premier ministre, et non au Parlement.[24] C'est ainsi que le prvoit la Loi d'interprtation, qui s'inspire que la lgislation ministrielle pour noncer que le sous-ministre peut exercer l'autorit au nom de son ministre, sauf pour tablir des rglements. Cette interprtation lgislative rend explicite la responsabilit lgale des sous-ministres envers leurs ministres, laquelle est implicite dans les lois ministrielles.[25]

Les sous-ministres sont investis de pouvoirs spciaux, directement ou par l'intermdiaire du Conseil du Trsor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Dans ces domaines, le sous-ministre est responsable non seulement vis--vis de son ministre, mais aussi du Conseil du Trsor ou de la Commission de la fonction publique du Canada.[26] En pratique, l'obligation des sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trsor s'exerce souvent par le truchement de leur interaction avec le secrtaire du Conseil du Trsor et par la prsentation de rapports au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada et la collaboration avec ce dernier. Comme nous l'avons mentionn, le ministre a la responsabilit de veiller ce que le sous-ministre s'acquitte de ces obligations imposes par la loi, et le ministre doit veiller ce qu'il y ait des contrles adquats tels que vrification interne, systmes financiers et systmes des ressources humaines pour l'aider s'acquitter de cette responsabilit.

Les sous-ministres sont le lien entre les ministres et d'autres fonctionnaires. Un volet important de ce rle consiste assurer des voies de communication claires et cohrentes. Les communications entre le ministre et les reprsentants de son cabinet et fonctionnaires de son ministre devraient, dans la mesure du possible, se faire par l'entremise du bureau du sous-ministre. Dans leur conduite et dans les conseils qu'ils prodiguent aux ministres, les fonctionnaires doivent respecter le Code de valeurs et d'thique de la fonction publique,[27] et les sous-ministres ont la responsabilit particulire de faire preuve de leadership cet gard.[28] Les sous-ministres doivent aussi se conformer au Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs-mandat.Le respect des valeurs de la fonction publique suppose notamment que la fonction publique doit toujours prendre en considration la lgalit et l'-propos de toute initiative. Qui plus est, dans l'ventualit d'un conflit entre les directives du ministre et la loi, c'est la loi qui prvaut.[29] Selon ce mme principe, les fonctionnaires ne peuvent pas rejeter les directives lgales d'un ministre simplement parce qu'ils sont en dsaccord avec ce dernier. Si les directives donnes par un ministre relatives des domaines pour lesquels il est responsable sont lgales, les fonctionnaires, y compris les sous-ministres, doivent s'y conformer.

Cela dit, il surviendra l'occasion des situations o il y aura dsaccord entre les ministres et leurs sous-ministres, lequel ne pourra tre rsolu simplement sur le plan de la lgalit. Par exemple, le sous-ministre pourrait tre de l'avis que la dmarche envisage par le ministre, tout en tant lgale, ne serait pas conforme aux normes gestion du Conseil du Trsor sur l'-propos ou la rgularit et, par consquent, contraire la politique gouvernementale globale. Il pourrait aussi y avoir dsaccord au sujet de l'conomie, de l'efficience ou de l'efficacit d'une mesure administrative dans le cadre des responsabilits lgales du sous-ministre.

Dans la grande majorit des cas, de telles msententes sont rgles au moyen de discussions entre le ministre et son sous-ministre. Pour des questions lies la politique de gestion, le sous-ministre peut demander l'avis du secrtaire du Conseil du Trsor, du contrleur gnral du Canada ou de la prsidente de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Dans un nombre restreint de cas, le diffrend peut tre rgl avec l'aide du premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil priv[30]. Le greffier peut agir en tant qu'intermdiaire, au besoin, en soulevant les problmes avec les ministres et les sous-ministres et en cherchant un compromis. Si le sous-ministre n'approuve pas le rsultat final, il peut dmissionner plutt que de mettre en œuvre la dcision du ministre.

3.3 Le contexte de fonctionnement du gouvernement

Au cours des 50 dernires annes, le gouvernement a normment gagn en taille et en complexit, et les exigences auxquelles doivent rpondre les ministres et les sous-ministres ont augment proportionnellement. Comme toute autre organisation, le gouvernement doit s'adapter efficacement la mondialisation de l'conomie, aux pas de gant effectus dans la technologie de l'information, aux changements sociaux et dmographiques, ainsi qu'au difficile contexte de la scurit. En effet, l'administration fdrale est la plus grande organisation au pays, avec des dpenses annuelles de quelque 200 milliards de dollars et plus de 200 ministres, organismes et institutions œuvrant dans chaque rgion du Canada et dans plus de cent autres pays. Le secteur public fdral compte plus de 450 000 employs qui dispensent plus de 1 600 programmes et services. Par consquent, bien que chaque transaction peut tre importante, les ministres et hauts fonctionnaires doivent dployer beaucoup d'efforts pour demeurer pleinement au fait de toutes les questions dont ils sont responsables.

Les structures l'intrieur du gouvernement sont maintenant plus diverses et comprennent des ministres traditionnels, des organismes de service spciaux, des socits d'tat, des organismes de rglementation de mme que diverses organisations hybrides. De plus, de nombreux services de base ont t confis des fournisseurs du secteur priv, ce qui a une incidence sur le contrle rel exerc par les gestionnaires de la fonction publique et donne lieu des situations susceptibles d'tre examines par le Parlement. Nombre de ces structures ne correspondent pas parfaitement aux perceptions traditionnelles qu'on avait du gouvernement, lorsque la doctrine de la responsabilit ministrielle commenait prendre forme. Certains observateurs ont fait valoir cet gard que les concepts du 18e sicle en matire de responsabilit allaient l'encontre de ceux qui ont cours au 21e sicle en regard des organismes du secteur public et de la prestation de services.[31]

L'volution des valeurs et des attentes suscite aussi des demandes de rforme. Les valeurs traditionnelles que sont la responsabilisation, le contrle et la cohrence doivent tre concilies avec les nouvelles demandes d'ouverture, de transparence, d'innovation et de service ax sur le citoyen. D'une certaine faon, ces pressions ont amen l'application du principe de la responsabilisation au gouvernement dans diffrentes directions et soulev des discussions sur le juste quilibre en matire de responsabilisation de gestion entre une approche fonde sur des rgles et une autre fonde sur des principes.

Un tel contexte donne lieu une plus grande ouverture, horizontalit et complexit en regard des activits ministrielles et des processus d'laboration des politiques. Maintenant, les grandes questions stratgiques ncessitent des consultations publiques labores ainsi que des consultations fdrales-provinciales. Les programmes sont souvent excuts conjointement avec d'autres ministres, de manire lectronique, au moyen de partenariats fdraux-provinciaux, de partenariats entre le secteur public et le secteur priv et avec l'aide du secteur bnvole, ce qui accentue encore le caractre ouvert et complexe de la prise des dcisions. Les fonctionnaires doivent continuer de rendre officiellement compte de leurs responsabilits aux ministres, au Conseil du Trsor et leur propre filire administrative, malgr les pressions accrues attribuables l'approche davantage participative d'laboration des politiques et l'approche horizontale pour l'tablissement des politiques et programmes. En raison de cette complexit, un systme de responsabilisation clair est encore plus important, mais aussi plus difficile raliser.

Cependant, les attentes et demandes des citoyens concernant le rendement et la responsabilisation sont plus leves qu'elles ne l'ont jamais t par le pass. Les citoyens, habitus la technologie dans tous les aspects de leur vie, demandent, en consquence, des services amliors, intgrs et adapts leurs besoins, une grance plus efficace des ressources et une plus grande participation la prise des dcisions. Grce aux nouvelles technologies (l'Internet, par exemple), les Canadiens sont aujourd'hui beaucoup mieux informs au sujet des activits gouvernementales et des questions lies aux politiques publiques. Parfois, cela a donn lieu des demandes de mcanismes directs de responsabilisation envers les citoyens (p. ex. destitution), qui sont contraires la tradition de gouvernement britannique.

Les pouvoirs de prise des dcisions et de gestion sont passs graduellement des organismes centraux aux ministres. Depuis que la responsabilit de la prestation des services gouvernementaux est refoule vers les secteurs de premire ligne, les gouvernements prouvent de plus en plus de difficults faire remonter l'information sur le rendement et les responsabilits vers l'administration centrale des ministres et les organismes centraux ayant des fonctions de surveillance. Il est difficile d'assurer une responsabilisation efficace sans obtenir au moment opportun une information exhaustive en matire de gestion. Une telle situation a entran une augmentation importante des rgles et des politiques administratives sur l'utilisation des pouvoirs, malgr des efforts occasionnels de rationalisation.

3.4 Le rle du premier ministre dans l'imposition de sanctions contre les ministres et les sous-ministres

Dans un environnement si difficile, il se prsente l'occasion des cas de mauvaise gestion au gouvernement, comme dans toute organisation complexe et de grande taille. Mis part l'embarras politique que le Parlement peut infliger aux ministres individuels en raison de leur mauvais rendement, le premier ministre peut galement prendre un certain nombre de mesures destines leur imposer des sanctions. Dans tous les cas, le premier ministre intervient sa discrtion. Typiquement, pour les questions moins graves, le premier ministre s'entretiendra avec le ministre afin que celui-ci lui exprime ses proccupations soit directement, soit par l'intermdiaire du Cabinet ou des hauts fonctionnaires au Cabinet du premier ministre ou le greffier du Conseil priv. Dans les cas plus graves, le premier ministre pourra soit assigner le ministre un nouveau portefeuille, soit reporter l'assignation un nouveau portefeuille. Dans les cas les plus extrmes, le premier ministre pourrait demander au ministre de dmissionner. Il s'agit l de mesures disciplinaires politiques plutt que lgales.

tant donn que les sous-ministres sont nomms sur la recommandation du premier ministre (habituellement sur l'avis du greffier du Conseil priv), un ministre qui n'est pas satisfait de l'administration de son ministre par celui-ci et qui ne peut rsoudre les problmes directement avec le sous-ministre, peut en faire part au greffier ou, en bout de ligne, au premier ministre. 

C'est au greffier du Conseil priv, dans sa capacit de prsident du Comit des hauts fonctionnaires (CHF),[32] qu'il incombe d'valuer le rendement des sous-ministres et de dcider des consquences du rendement. Les sanctions pour administration mdiocre peuvent tre administres de diverses faons, selon les circonstances, par exemple, la rprimande, le retardement de la progression de la carrire, une rduction des primes (de la part du salaire dsigne risque) et, dans les cas extrmes, le renvoi ou la rtrogradation. Le greffier, en consultation avec le CHF, value le rendement des sous-ministres. Le gouverneur en conseil approuve l'valuation de rendement attribue. Les ministres peuvent demander qu'un sous-ministre soit raffect ou destitu. La destitution exigerait l'assentiment du greffier et du premier ministre et celle-ci serait excute par le gouverneur en conseil. L'valuation des sous-ministres individuels et l'imposition de sanctions et la remise de rcompenses se produisent dans le cadre d'une relation d'emploi plutt que dans un contexte politique et ces mesures demeurent en grande partie confidentielles par respect pour l'application rgulire de la loi et de la vie prive. Les rsultats de l'valuation du rendement et l'attribution de la rmunration risque sont publis sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.

 




4. Le rle du Conseil du Trsor dans le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous prsentons un aperu du rle du Conseil du Trsor dans l'attribution de l'obligation de rendre compte de la gestion (par opposition la responsabilisation politique, qui caractrise les rapports des ministres avec le Parlement). Nous nous penchons sur l'obligation des sous-ministres de rendre compte de l'administration de leurs ministres au Conseil du Trsor. Nous expliquons de quelle faon le Conseil du Trsor tablit les normes de gestion et surveille le rendement des gestionnaires et nous dcrivons l'volution de ce rle au fil des ans. Enfin, nous exposons la faon dont le Conseil du Trsor intervient au besoin en cas de mauvaise gestion. Dans ce chapitre, nous montrons :

  • qu'il existe au gouvernement un rgime complet de responsabilisation des gestionnaires;
  • qu'en remplissant son rle, le Conseil du Trsor doit surveiller l'utilisation qui est faite des pouvoirs dlgus sans faire obstacle l'exercice de la responsabilit et la responsabilisation des ministres et de leurs sous-ministres au sein des ministres;
  • que le pouvoir des sous-ministres d'intervenir en cas de rendement insatisfaisant des employs vient complter la capacit du Conseil du Trsor d'imposer des sanctions institutionnelles en cas de mauvaise gestion.

4.1 Le Conseil du Trsor et l'attribution de la responsabilit

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trsor a qualit pour traiter toutes les questions se rapportant la politique administrative, la gestion financire, aux plans de dpenses, aux programmes des ministres, la gestion du personnel, ainsi que les autres questions lies l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques, l'appui des objectifs gouvernementaux.[33] Le Conseil joue ainsi un rle essentiel dans l'tablissement des politiques de gestion et la surveillance de la conformit ces politiques dans l'ensemble du gouvernement – notamment par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion adopt rcemment, une base commune d'tablissement de rapports sur le rendement et de responsabilisation qui jette les fondements d'un rgime rigoureux en ce qui a trait aux normes de gestion et aux attentes en la matire.

Le Conseil du Trsor doit rendre compte au Cabinet et au premier ministre, qui nomme les membres du Conseil. Le prsident du Conseil du Trsor, au mme titre que tous les ministres, doit rendre compte au Parlement de l'exercice des pouvoirs qui lui sont confrs sous le rgime de la loi. Tout comme le Cabinet, le Conseil du Trsor tient lieu d'organisme charg de la prise de dcisions collectives et il agit dans le respect du principe de la responsabilit collective. Les dcisions du Conseil du Trsor font partie de la responsabilit collective de tous les ministres. Elles s'appuient sur les conseils du portefeuille du Conseil du Trsor du Canada (essentiellement le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) et sur les prsentations des ministres.

Le Conseil du Trsor remplit son rle en exerant les pouvoirs gnraux suivants :

  • approuver les politiques de gestion qui prescrivent la dlgation et l'exercice des pouvoirs aux ministres et aux organismes et tablir les normes de gestion dans les champs de comptence comme la gestion des ressources humaines et financires, les achats, les biens immobiliers et la technologie de l'information;
  • affecter les ressources par l'entremise du Budget des dpenses;[34]
  • tenir les ministres et les organismes responsables de la faon dont ils affectent les ressources (et prescrire la tenue et la diffusion des Comptes publics) et autoriser les dpenses en approuvant les prsentations au Conseil du Trsor;
  • suivre de prs le rendement des ministres au regard des politiques de gestion tablies;
  • agir titre de principal employeur de la fonction publique.

Les ministres qui composent le Conseil du Trsor, ainsi que leurs collgues du Cabinet qui sont l'origine des prsentations, assument la responsabilit collective de respecter les dcisions du Conseil. Il s'agit, entre autres choses, de respecter les politiques du Conseil du Trsor en matire de gestion. Les ministres sont tenus de rendre compte de l'utilisation de leurs pouvoirs en conformit avec les politiques et les directives du Conseil du Trsor.

Comme il a t prcis antrieurement, les sous-ministres sont investis de pouvoirs spciaux, directement ou par l'intermdiaire du Conseil du Trsor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Plus prcisment, la Loi sur la gestion des finances publiques confre directement aux sous-ministres la responsabilit de la gestion prudente des ressources alloues au ministre, en conformit avec certaines politiques du Conseil du Trsor, des rglements, des normes et des vrifications des tats financiers priodiques. La responsabilit de la gestion du personnel, qui couvre les nominations, les relations de travail et l'organisation ministrielle, est directement confie aux sous-ministres en vertu de plusieurs lois, notamment la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ou leur est dlgue par la Commission de la fonction publique du Canada. Enfin, la Loi sur les langues officielles confre divers pouvoirs au Conseil du Trsor et prvoit la dlgation de ces pouvoirs aux sous-ministres.[35] Les ministres ne peuvent pas donner d'instructions prcises aux sous-ministres propos des activits menes dans ces domaines, mais ils peuvent leur fournir des instructions gnrales, compte tenu de l'autorit globale qu'ils exercent en ce qui touche la gestion et l'orientation du ministre.

En consquence, les sous-ministres doivent grer une srie d'obligations de rendre compte - au ministre, la Commission de la fonction publique du Canada, au Conseil du Trsor ou au premier ministre, par l'intermdiaire du greffier du Bureau du Conseil priv.[36] En ce qui concerne les pouvoirs administratifs que leur dlguent les ministres en vertu des lois du ministre, les sous-ministres rendent compte essentiellement au ministre dont ils relvent. Ils doivent aussi s'assurer que le Conseil du Trsor est en mesure d'valuer le rendement en matire de gestion pour pouvoir exercer sa fonction de surveillance de la gestion et des rsultats financiers l'chelle pangouvernementale. Il incombe aux sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trsor de la gestion des pouvoirs et des ressources qu'il leur a dlgus, et les agents financiers suprieurs ainsi que d'autres agents qui relvent directement d'eux les aident s'acquitter de cette responsabilit gnrale.[37] En plus de leur responsabilit auprs du Conseil du Trsor, les sous-ministres doivent galement rendre compte leur ministre de la gestion globale des activits du ministre. Les sous-ministres sont galement chargs de veiller ce qu'ils disposent des processus, des systmes et des instruments de gestion requis pour pouvoir suivre de prs le rendement. La vrification interne et l'valuation des programmes sont des instruments cls dont disposent les ministres cet gard, et il convient de les utiliser rgulirement, en s'appuyant sur une valuation des risques.

4.2 Le rle du Conseil du Trsor dans la surveillance de la gestion

Depuis la confdration, on note une volution du rle du Conseil du Trsor l'gard des questions touchant la gestion financire. Pendant l'volution du rle du Conseil du Trsor, le dfi principal consistait tablir un juste milieu entre le besoin d'exercer un contrle central sur l'administration et la gestion publiques et le besoin de dlguer convenablement des pouvoirs aux gestionnaires et de les aider, au moyen de la formation et d'outils, obtenir des rsultats de faon responsable et justifiable. Le point de dpart d'une responsabilisation efficace, au sein d'une structure dcentralise, est de dfinir des exigences et des objectifs clairs en ce qui touche la politique de gestion, ainsi qu'un ensemble rigoureux d'indicateurs de rendement, et d'axer les rapports sur les rsultats et le rendement.

Dans ce contexte, le Conseil du Trsor ne joue pas un rle en surveillant totalement la conformit des sous-ministres ou des ministres et des organismes par rapport toutes les activits. Cependant, le Conseil du Trsor et son secrtariat supervisent la conformit aux politiques, le maintien des systmes de contrle et, selon une valuation du risque, toutes les activits. Il a toutefois le devoir de veiller ce que les attentes en matire de responsabilisation, de lgalit et d'-propos soient claires. Il doit galement exercer une fonction de surveillance ponctuelle du rendement ministriel au regard de ces attentes, en s'appuyant sur une valuation des risques, et sur les ressources du Secrtariat et sa capacit contrler la conformit.

Pour assumer ce rle de surveillance, le Secrtariat s'appuie sur un certain nombre de sources comme les vrifications ministrielles, les valuations de programmes, les plans d'action, les rapports ministriels sur le rendement, les prsentations au Conseil du Trsor, les rapports du vrificateur gnral, les Comptes publics, ainsi que les discussions tenues avec les fonctionnaires, tous les niveaux. Il convient de noter tout particulirement le Cadre de responsabilisation de gestion, instaur en juin2003 par le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada pour clarifier les attentes en matire de gestion et les utiliser pour valuer les capacits des ministres et des organismes cet gard.[38] Ce cadre prsente trois volets: premirement, il prvoit une srie de dix attentes interdpendantes dfinies comme tant les dterminants d'une saine gestion de la fonction publique; deuximement, il prvoit des indicateurs cls devant servir au Secrtariat et au Conseil du Trsor pour valuer le rendement ministriel en matire de gestion au fil du temps; troisimement, il dfinit une liste de mesures court terme visant amliorer le rendement en matire de gestion, qui peut tre adapte chaque organisation. Le cadre est conu de faon renforcer les principes de la responsabilisation et de la saine gestion. Il dote les gestionnaires de la fonction publique d'un modle intgr de porte gnrale pour amliorer la gestion.

Pour sa part, le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada doit porter l'attention du prsident ou du Conseil, l'information recueillie sur les questions, relles ou ventuelles, que soulve le rendement en matire de gestion, et recommander s'il y a lieu d'intervenir. Nanmoins, cette fonction de surveillance ne doit pas l'amener participer la gestion quotidienne des activits ministrielles, car cela affaiblirait la responsabilisation des sous-ministres. La dcision de prendre d'autres mesures ou d'intervenir dpend du niveau de risque que prsente le problme de gestion rgler. Les interventions prennent diverses formes: des suivis informels; des vrifications externes ou d'autres genres d'enqutes; des instructions concernant des mesures prventives ou correctives donnes que doit prendre le ministre.

4.3 Le rle du Conseil du Trsor dans les rglements des cas de mauvaise gestion

Le Conseil du Trsor dispose d'un ventail de pouvoirs pour intervenir s'il est d'avis que le comportement d'un ministre ou de ses fonctionnaires dans le cadre de la gestion et de l'administration des activits d'un ministre contrevient la lgitimit ou la justification de l'utilisation des fonds. Le pouvoir gnral du Conseil du Trsor en ce qui touche la gestion du personnel est nonc dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Il consiste, l'chelon ministriel, rduire les pouvoirs dlgus, imposer des restrictions aux affectations financires, intervenir directement dans la gestion des affaires du ministre et/ou rvoquer des pouvoirs. Il ne s'agit pas de sanctions personnelles, mais de la rvocation de pouvoirs dlgus qui ont t confrs au sous-ministre ou aux fonctionnaires de son ministre.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique modifie galement ce rgime en confrant directement aux administrateurs gnraux le pouvoir d'laborer des normes de discipline, d'tablir des sanctions et de renvoyer un employ, ou de le rtrograder, pour cause de rendement insatisfaisant. Le Conseil du Trsor conservera la capacit laborer des politiques concernant l'exercice de ces pouvoirs par les sous-ministres, dans les ministres principaux. Par consquent, les pouvoirs disciplinaires exercs sur les fonctionnaires sont confrs aux sous-ministres et non aux ministres. l'heure actuelle, un systme de mesures disciplinaires progressives est en place. Il prvoit des mesures allant de l'avertissement verbal, suivi de l'avertissement par crit, de la suspension et jusqu'au renvoi.

 




5. Le cadre pour renforcer la responsabilisation

Introduction

La doctrine de la responsabilit ministrielle constitue un moyen cohrent et efficace de favoriser un gouvernement responsable. Les experts consults dans le cadre de ce rapport soutenaient presque unanimement les concepts et principes cls de cette doctrine. Ils n'avaient pas l'impression qu'on avait fait une entorse la doctrine de la responsabilit ministrielle (comme il a t dfini dans les sections prcdentes du prsent rapport). Au Canada, le rgime de responsabilisation a volu de telle sorte que le rput politologue Peter Aucoin a dclar: Le Canada dispose d'un certain nombre de mcanismes de responsabilisation de calibre gal, si non suprieur, ceux des pays auxquels on le compare habituellement.[39] [traduction] Tel qu'il a t signal, cette volution a port sur la responsabilit politique l'endroit du Parlement, ainsi que sur la responsabilit des gestionnaires envers le Conseil du Trsor. Dans l'ensemble, le rgime actuel de la responsabilit est le fruit d'ajustements effectus au cours de nombreuses dcennies, et il se caractrise par:

  • une plus grande clart eu gard l'attribution des responsabilits;
  • une transparence accrue quant au fonctionnement du gouvernement;
  • un accent plus marqu sur les rsultats que sur les intrants;
  • une surveillance plus rigoureuse et des sanctions plus efficaces dans les cas de mauvaise gestion;
  • une meilleure prise en compte des valeurs de la fonction publique.

Les personnes consultes ont quand mme soulign qu'il y a matire amlioration. La pratique de la responsabilit dans certains domaines cls accuse une faiblesse attribuable la complexit des gouvernements modernes, la capacit insuffisante dans certaines institutions centrales (comme le Parlement et le Conseil du Trsor), l'imprcision du concept de responsabilit ou sa comprhension superficielle dans certains grands domaines de responsabilit et, dans quelques cas, une volont ou un leadership dfaillants. La responsabilit doit tre renforce et les pratiques doivent s'amliorer constamment.

5.1 Le cadre pour renforcer la responsabilisation

Le cadre tabli ci-dessous est fond sur les principes fondamentaux de la responsabilit ministrielle et sur la faon dont ils ont volu au Canada. Le cadre tient compte des enjeux propres au rgime de responsabilit auxquels sont actuellement confronts le Parlement, les ministres, les sous-ministres et le Conseil du Trsor dans l'exercice de leurs fonctions. Le cadre tablit sans quivoque les objectifs que le gouvernement veut atteindre et les valeurs qui prsideront leur ralisation.

Le cadre :

  • permettra au Parlement, en accord avec son rle, de tenir le gouvernement responsable de ses actions en: encourageant le Parlement accrotre sa capacit d'effectuer des examens et en l'aidant amliorer la qualit de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement, de mme que la faon de la communiquer;
  • aidera les ministres et les sous-ministres s'acquitter de leurs responsabilits et amliorer leur rendement de gestion enrenforant l'attribution des responsabilits, surtout dans les domaines de l'administration financire; en s'assurant que les personnes responsables ont les comptences ncessaires pour excuter leurs tches; en renforant la gestion financire et la surveillance en la matire, surtout dans les domaines risque lev; et en dveloppant le rflexe de la responsabilisation grce l'importance accrue accorde aux valeurs de la fonction publique, une plus grande transparence et des interventions muscles en cas de drapage;
  • augmentera la responsabilit du Conseil du Trsor en matire de gestion en clarifiant les responsabilits des gestionnaires nonces dans les politiques du Conseil du Trsor, en amliorant la disponibilit, la qualit et l'utilisation des informations sur les dpenses et le rendement et en tablissant comme rfrence en la matire le Cadre de responsabilisation de gestion et en le mettant en place dans les ministres, l'chelle du gouvernement;

Le gouvernement a commenc renforcer la responsabilit au moyen d'une srie de mesures ambitieuses. Avant de mettre en œuvre le prsent cadre, le gouvernement examinera attentivement les recommandations de M. le juge Gomery, de mme que celles des parlementaires. Il adoptera une dmarche rflchie et, ce faisant, il rduira les risques de dstabilisation des oprations du gouvernement et permettra de s'attacher aux enjeux vritables auxquels est confront le rgime de la responsabilit.

5.2 Permettre au Parlement, en accord avec son rle, de tenir le gouvernement responsable de ses actions

Le Parlement est matre de ses propres procdures et le gouvernement ne peut dicter une approche la Chambre des communes ou au Snat sur la conduite de ses activits. Il n'en reste pas moins que le poids et la prominence donns la fonction de responsabilisation (par opposition au rle du Parlement qui consiste reprsenter les lecteurs dans le cadre des activits de promotion menes auprs du gouvernement, la Chambre ou lors des votes tenus en comit) sont d'une importance capitale.

Lorsqu'on a valu les pratiques du Parlement en fonction des trois critres fondamentaux du rgime de la responsabilit, les experts consults n'ont pas eu l'impression que des problmes srieux se posaient en ce qui a trait au rle du Parlement, plus particulirement l'attribution des responsabilits. Il y a des domaines qui auraient bnfici d'une plus grande clart relativement la dtermination des responsabilits, mais cette tche relve d'abord et avant tout du pouvoir excutif du gouvernement et non du pouvoir lgislatif.

Comme il a t signal, le Parlement dispose de moyens de sanction peu efficaces en cas de mauvaise gestion. Il ne peut appliquer de sanctions personnelles aux ministres (au-del de la censure politique) et retirer au gouvernement son appui (au moyen d'un vote de non-confiance) n'est une menace relle que dans le cas des gouvernements minoritaires. Nanmoins, il n'tait pas question de modifier la convention selon laquelle le Parlement n'applique pas de sanctions personnelles contre des fonctionnaires. Les sanctions politiques manant du Parlement entranent des rpercussions relles, et miner le pouvoir excutif du gouvernement en faisant intervenir le Parlement dans des sanctions personnelles serait trop coteux pour notre rgime de gouvernement responsable.

L'attention a t porte sur l'inadquation des mcanismes par lesquels le Parlement tient les ministres responsables, y compris la capacit du Parlement d'effectuer un examen approfondi et la qualit de l'information transmise au Parlement.

Accrotre la capacit du Parlement d'effectuer des examens

Comme en fait foi la Commission Lambert: Dans notre rgime politique, le Parlement doit se trouver la source et au terme des oprations gouvernementales. Il doit examiner de prs et approuver toute mesure lgislative et toute proposition visant accrotre les recettes ou les dpenses du gouvernement, et surveiller la mise en œuvre par le gouvernement des propositions auxquelles il a consenties. Nous pensons que les parlementaires n'ont pas rempli adquatement leur mandat de tenir le gouvernement responsable de la gestion des ressources publiques.[40] [traduction]

Le Parlement s'est prononc sur cette question. En 1985, on faisait remarquer, dans le Rapport du Comit spcial sur la rforme de la Chambre des communes, qu'aucune des fonctions associes la structure du comit (examen des prvisions budgtaires et des mesures lgislatives, enqutes) n'tait accomplie convenablement par les parlementaires en raison de la lourde charge de travail que constituent leur prsence dans leur circonscription et les nombreuses autres tches auxquelles ils consacrent leur temps et leur nergie.[41] En 2003, le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires publiait un rapport intitul Pour un examen valable: Amliorations apporter au processus budgtaire, qui signalait de nombreuses mesures que les parlementaires devraient adopter pour renforcer le volet responsabilit de leur rle.[42] Une tude effectue par des parlementaires reprsentant diffrents partis politiques et coprside par Carolyn Bennett, Deborah Grey et Yves Morin a conclu que le Parlement a perdu sa facult d'examiner les activits gouvernementales, et que la plupart des parlementaires avouent tre dpasss .[43]

Enfin, dans son rapport de novembre 2004, la vrificatrice gnrale a mentionn que les parlementaires aimeraient peut-tre prendre en compte la ncessit d'approfondir l'examen parlementaire des dpenses publiques et de rendre ainsi le gouvernement comptable de ses actions.[44]

Durant la phase de consultation du prsent rapport, les experts ont indiqu que:

  • Les membres du Parlement font face d'importantes contraintes de temps, ce qui rduit le temps dont ils disposent pour assumer leur obligation au chapitre de la responsabilisation. De plus, les ressources affectes celle-ci ne constituent qu'une faible partie du budget total.[45]
  • Les employs de la Bibliothque du Parlement au service des membres de comit, bien que particulirement dvous la tche, forment un effectif trop rduit par rapport au volume de travail requis, ce qui explique peut-tre pourquoi les comits formulent relativement peu de recommandations de fond sur les prvisions budgtaires.
  • En ce qui concerne leurs recommandations, les comits dposent de plus en plus de rapports minoritaires plutt que de travailler l'atteinte de consensus comprenant des compromis par toutes les parties intresses, ce qui accentue l'attitude partisane adopte dans le travail des comits.[46]
  • Par ailleurs, pour certains participants, la nature partisane de l'interrogatoire a t perue comme une occasion manque d'examiner convenablement le rendement au chapitre de la gestion et des dpenses. En fait, certaines personnes consultes taient d'avis que le Comit des comptes publics s'attardait trop souvent des questions stratgiques, au dtriment des questions de gestion, de responsabilisation et de rendement comme la lgitimit, la rgularit, l'efficacit, la rentabilit et l'efficience.
  • La Chambre des communes dispose d'environ huit semaines durant le processus d'examen des prvisions budgtaires pour examiner et approuver quelque65milliards de dollars destins aux dpenses de programmes du gouvernement, un moment o de nombreux comits doivent aussi se prononcer sur d'importantes mesures lgislatives. Par consquent, le temps manque au Parlement pour examiner comme il convient les prvisions budgtaires du gouvernement.

Amliorer la transmission d'informations au Parlement

Les personnes consultes ont aussi dcel des lacunes dans la faon dont le gouvernement assiste le Parlement dans sa responsabilit d'examen du rendement, savoir:

  • Les documents produits l'intention des parlementaires par les ministres et les organismes gouvernementaux ncessitent des modifications significatives afin de les simplifier et de les rendre plus transparents, accessibles et fonctionnels.[47]
  • Vu leur nature, il y a clivage entre les documents servant prsenter au Parlement les dpenses gouvernementales prvues et ceux qui permettent de faire rapport sur le rendement. Par exemple, la prsentation des Rapports sur les plans et les priorits et des Rapports ministriels sur le rendement se fait de plus en plus en fonction des rsultats recherchs et atteints, de sorte qu'il est difficile de dmontrer quels programmes ou activits sont rattachs des crdits parlementaires. En outre, la comptabilit d'exercice utilise dans le budget fdral et ses rsultats financiers diffre de la comptabilit de caisse utilise pour autoriser les crdits allous.
  • Les ministres comparaissent devant les comits parlementaires moins souvent que par le pass. Les sous-ministres – et, parfois, les sous-ministres adjoints – se prsentent de plus en plus souvent devant les comits parlementaires, pour le compte de leurs ministres respectifs.
  • Le Budget principal des dpenses doit, selon les rgles de la Chambre, tre dpos chaque anne avant le 1er mars. Il ne peut donc pas comprendre les renseignements les plus rcents sur les dpenses puisque les budgets fdraux sont habituellement dposs la fin de fvrier. L'information est diffuse dans le Budget supplmentaire des dpenses dpos plus tard dans l'anne, habituellement l'automne. Il en dcoule que les parlementaires sont obligs de travailler avec des donnes qui ne sont pas jour, pour approuver les plans de dpenses du gouvernement avant le 23juin.

Le gouvernement a indiqu sa volont de travailler de concert avec le Parlement sur les questions de responsabilisation. Dans thique, responsabilit, imputabilit : Plan d'action pour la rforme dmocratique, le gouvernement convient qu'il faut largir le rle des parlementaires et des comits eu gard l'laboration de mesures lgislatives, la modernisation du processus d'examen des prvisions budgtaires, l'augmentation du nombre de comparutions des ministres devant les comits, et l'examen pralable des nominations.[48] Certaines tapes importantes ont t franchies dans le but d'amliorer la transmission de l'information au Parlement, dont:

  • Le remaniement des Rapports sur les plans et les priorits et des Rapports ministriels sur le rendement pour mettre davantage l'accent sur les rapports axs sur les rsultats;
  • Une nouvelle prsentation du Budget des dpenses, adopte en novembre 2004, pour amliorer la cohrence de l'information et fournir une information plus abondante sur des questions horizontales et des renseignements rcapitulatifs pour aider les Parlementaires;
  • Des mesures ont t prises pour amliorer la publication des rapports de vrifications internes, des valuations de programmes, des rapports de la vrificatrice gnrale et d'autres mandataires du Parlement;
  • En novembre 2004, le gouvernement a reu un prix d'excellence en communication de l'information de la part de l'Institut canadien des comptables agrs, pour le leadership dont il a fait preuve en adoptant la mthode de la comptabilit d'exercice intgrale dans les Comptes publics de 2003, ce que la vrificatrice gnrale a approuv sans rserve.
  • Dans le budget de 2005, le gouvernement s'est engag laborer un plan directeur pour amliorer les rapports au Parlement, de concert avec les parlementaires.

Malgr les diverses initiatives qu'il a dj prises, le gouvernement reconnat qu'il doit faire davantage pour que le Parlement puisse assumer sa responsabilit pour ce qui est d'examiner les dpenses et le rendement du gouvernement. Il faut rehausser la qualit de l'information. Il faut mettre en place de meilleurs procds d'examen de l'information communique. Des mesures d'encouragement plus efficaces doivent tre prises pour insister davantage sur l'examen et la responsabilisation dans tout le systme. Le gouvernement devra lors de l'excution de ce programme prner des rapports francs et ouverts avec le Parlement. La transmission de l'information doit tre exacte et complte, et le gouvernement reconnat volontiers qu'il lui faut tre respectueux des demandes du Parlement dans ce domaine et y accorder toute l'attention ncessaire. Le Cadre de responsabilisation de gestion pourra guider les discussions avec le Parlement sur la gestion du rendement; pour sa part, la transmission de donnes plus opportunes sur les rsultats des programmes fera ressortir les points sur lesquels devront porter ces discussions. Le gouvernement agira avec la conviction profonde qu'tre responsable constitue une obligation partage – et que les gestes qu'il fera trouveront un cho dans un Parlement engag assumer son rle et ses responsabilits. Il incombe tous d'agir dans l'intrt gnral pour seconder et favoriser une saine intendance des fonds publics. La culture de la responsabilit qui en rsultera doit tre maintenue partout et par toutes les parties intresses.

5.3 Aider les ministres et les sous-ministres exercer leurs responsabilits et amliorer le rendement sur le plan de la gestion

Lors de l'valuation des pratiques de responsabilisation du ministre en fonction des trois critres de base d'un rgime efficace, la plupart des experts consults ont estim que des mesures devaient tre prises divers gards. Les ministres et les sous-ministres doivent mieux comprendre ce dont ils sont chargs, en particulier dans le domaine de l'administration financire. Dans des secteurs cruciaux, il faut accrotre la capacit de la fonction publique pour faire en sorte que les ministres et les sous-ministres puissent assumer leurs responsabilits. On ne dispose pas toujours des outils et processus d'information de gestion appropris. Il faut amliorer certains aspects de la surveillance de la gestion financire. Un leadership plus efficace est ncessaire pour promouvoir davantage les valeurs et l'thique de la fonction publique et des mesures dcisives doivent tre prises lorsque des cas de mauvaise gestion sont dcouverts. Chacun de ces lments est examin ci-dessous.

Toutefois, mme si on appelait l'adoption d'un programme d'action complet, on ne demandait pas de changement radical. Le dfi n'est pas de recommencer nouveau et de se diriger dans une autre direction. Il faut plutt tirer parti des progrs accomplis ce jour, consolider et renforcer les pratiques exemplaires et accorder plus d'importance et d'attention au rendement en matire de gestion tous les niveaux. C'est une question de temps, d'investissement et de leadership, mais il faut agir.

Clarifier l'attribution de responsabilits et la responsabilisation

Tout systme de responsabilisation comporte une exigence essentielle selon laquelle les personnes responsables doivent comprendre clairement ce dont elles doivent rendre compte. Il en va de mme des personnes qui leur ont dlgu les pouvoirs et qui, par consquent, ont le droit de demander des comptes. Des problmes peuvent survenir quand il n'y a pas de comprhension commune claire et prcise du pouvoir dlgu ou des priorits auxquelles il faut donner suite. Cela peut entraner de la confusion, de l'inefficacit et des lacunes dans le systme de responsabilisation et rendre difficile l'identification de la personne responsable. 

Les consultations et la recherche effectues durant la prparation du prsent rapport ont dmontr que l'attribution et la dlgation de pouvoirs comportaient plusieurs lacunes :

  • les attentes en matire de rendement associes aux pouvoirs dlgus ne sont pas suffisamment claires, en particulier entre les ministres et les sous-ministres;
  • le rle du personnel exonr n'est pas dfini avec prcision, surtout en ce qui concerne leurs liens avec les questions d'administration publique dans le cadre de leurs relations avec les fonctionnaires;
  • l'attribution des responsabilits et la responsabilisation ne sont pas assez claires dans le secteur de l'administration financire, en particulier dans les domaines o le sous-ministre se voit attribuer directement des pouvoirs par la lgislation (par exemple, la Loi sur la gestion des finances publiques) ou par le Conseil du Trsor;
  • l'imprcision des moyens de rgler les divergences d'opinion entre les ministres et les sous-ministres sur des questions relatives l'interprtation de la porte et la mise en oeuvre des politiques du Conseil du Trsor.

Le gouvernement a dj pris de nombreuses mesures importantes pour clarifier les responsabilits et la manire dont elles sont comprises par les ministres et les sous-ministres. Par exemple, les guides concernant la responsabilisation destins aux ministres et aux sous-ministres ont t mis jour et amliors en 2003 et en2004. Le gouvernement a aussi renforc la gouvernance et la responsabilisation au sein des socits d'tat.[49]

Le gouvernement a cependant reconnu qu'il fallait en faire plus. Des mesures devront tre prises pour clarifier le rle et les responsabilits des ministres et des hauts fonctionnaires. Il faudra notamment leur accorder le pouvoir ncessaire pour s'adapter au changement et pour en diriger la mise en oeuvre. Autant que possible, il faudra liminer les zones de confusion concernant les responsabilits. Tout le monde devra savoir qui rend compte de quoi et qui. Chaque fois qu'un pouvoir est attribu ou qu'une obligation de rendre des comptes est impose, il faut maintenir et renforcer les principes essentiels de neutralit et de professionnalisme de la fonction publique. Les divergences d'opinion au sujet de la meilleure faon de mettre en œuvre une politique, bien que rares, doivent tre rgles d'une manire qui, tout en prservant la clart de la responsabilisation, n'affecte pas le lien de confiance ncessaire entre les ministres et les sous-ministres, ni le principe dmocratique fondamental de l'obligation qu'ont les ministres de rendre des comptes au Parlement.

cet gard, de nombreux universitaires et des parlementaires ont prtendu qu'il fallait adopter le modle de l'agent comptable, qui existe depuis longtemps en Grande-Bretagne. Les responsabilits particulires de cet agent comptable et les moyens par lesquels il rendrait des comptes pourraient varier grandement. Le Comit permanent des comptes publics de la Chambre des communes a recommand une version de ce modle qui inclurait les caractristiques suivantes[50]:

  • une obligation personnelle de signer les comptes financiers dcrits dans sa lettre de nomination;
  • une responsabilit personnelle pour l'ensemble de l'organisation, de la gestion et de la dotation en personnel du ministre et pour les procdures ministrielles sur les questions financires et autres;
  • l'assurance qu'on applique une norme leve de gestion financire au sein du ministre;
  • la responsabilit personnelle pour tous les pouvoirs, tant directs que dlgus;
  • l'assurance que les procdures et les systmes financiers favorisent l'excution efficiente et conomique des activits et garantissent l'-propos et la rgularit sur le plan financier;
  • l'assurance du respect des exigences parlementaires dans le contrle des dpenses, en veillant ce que les crdits soient dpenss seulement dans la proportion et le but autoriss par le Parlement;
  • la responsabilit personnelle de la ngligence et des manquements n'est pas rduite avec le temps;
  • l'obligation de rendre compte devant le Comit des comptes publics de l'excution de ses fonctions et de l'exercice de ses pouvoirs lgaux;
  • en cas de dsaccord avec un ministre relativement la gestion et au fonctionnement du ministre, le ministre devrait outrepasser les pouvoirs du sous-ministre au moyen d'une lettre qui serait adresse au contrleur gnral et au vrificateur gnral.

Il convient de noter que les responsabilits des agents comptables sont trs semblables celles du sous-ministre en conformit avec les politiques du Conseil du Trsor et la Loi sur la gestion des finances publiques. Comme les agents comptables, les sous-ministres sont responsables de la rgularit et de l'-propos en matire financire, de l'conomie, de l'efficience et de l'efficacit; des systmes de gestion et des systmes financiers pour les programmes ministriels et la proprit publique. En outre, les sous-ministres comparaissent rgulirement devant les comits parlementaires afin de fournir de l'information et des explications sur l'administration du ministre et des programmes qui relvent d'eux.[51]

Certains croient que le modle de l'agent comptable convient bien au contexte canadien, et qu'il permettra de clarifier pour le Parlement qui est responsable de quelles dcisions administratives, d'accorder aux sous-ministres la latitude administrative requise pour exercer pleinement leurs responsabilits en matire de gestion, tout en servant leur ministre, ainsi que de codifier les moyens de rgler les positions divergentes entre le ministre et le sous-ministre de manire clarifier qui incombe la responsabilit. D'autres se sont opposs fortement cette ide. Selon eux, les responsabilits et les responsabilisations actuelles ne changent pas rellement, sauf en ce qui concerne la lettre permettant d'outrepasser le jugement du sous-ministre en cas de dsaccord. Les critiques du concept estiment que la relation de confiance requise entre le ministre et le sous-ministre serait gravement compromise. Ils sont aussi d'avis qu'il serait extrmement difficile d'tablir une distinction entre les responsabilits du ministre et celles de l'agent comptable. Compte tenu de la rigueur de l'examen parlementaire, les critiques croient que les fonctionnaires impartiaux et professionnels se sentiraient obligs de se dfendre et risqueraient de prendre partie sur le plan politique.

S'assurer que les personnes responsables sont en mesure d'exercer leurs fonctions

Une personne charge de quelque chose doit non seulement avoir le pouvoir ncessaire pour exercer ses responsabilits, mais elle doit aussi tre en mesure de le faire et possder les capacits ncessaires. Les ministres doivent tre convaincus que la fonction publique qui les soutient possde les comptences et les ressources ncessaires pour accomplir les tches qui lui sont confies. Des personnes consultes pour cet examen taient d'avis que les nouveaux employs et gestionnaires avaient besoin d'une meilleure introduction leur poste afin de pouvoir bien faire leur travail. Dans des secteurs trs importants des oprations gouvernementales o travaillent par exemple la collectivit de la gestion financire et de la vrification, la collectivit de l'valuation des programmes, les collectivits des acquisitions, de la gestion du matriel et des biens immobiliers et la collectivit des ressources humaines, on estimait que des comptences de base devaient tre amliores et, dans certains cas, que des normes de certification taient justifies. Des initiatives de recrutement plus efficaces taient juges ncessaires pour attirer des talents dans certains domaines oprationnels cruciaux.

La dure du mandat de certains cadres suprieurs suscitait galement des proccupations. Bien que la moyenne du mandat d'un sous-ministre soit de trois annes et demie, beaucoup de sous-ministres occupaient leur poste moins longtemps. On se demandait s'ils disposaient d'assez de temps pour mener terme d'importantes initiatives de gestion. Dans ce contexte, on a soulev la question des comptences de base attendues des sous-ministres et on s'est demand si suffisamment d'accent tait mis sur les domaines de la gestion et de l'administration au moment de leur slection. On a jug extrmement important le maintien du statut professionnel et non partisan de tous les fonctionnaires, en particulier celui des sous-ministres, dans le cadre du processus de nomination et ce, tous les niveaux.

Des mesures ont t prises afin de contribuer la modernisation et au renouvellement de la fonction publique. La Loi sur la modernisation de la fonction publique vise permettre au gouvernement d'accrotre ses capacits et d'attirer de nouveaux talents. Elle aidera intgrer la planification des ressources humaines la planification des activits et tablir de nouvelles relations entre les parties patronale et syndicale. Elle rduira le nombre de rgles et de processus qui alourdissent la gestion des ressources humaines, tout en sauvegardant les principes essentiels du mrite. La nouvelle cole de la fonction publique du Canada rendra vraiment possible l'apprentissage permanent pour tous les employs et aidera le gouvernement mettre niveau les comptences des gestionnaires tant sur le plan du leadership que sur celui de l'efficacit des oprations. Les cadres suprieurs seront mieux renseigns sur les attentes en matire de gestion figurant dans le Cadre de responsabilisation de gestionet dans les politiques du Conseil du Trsor relatives la gestion et ils pourront donc mieux s'acquitter de leurs responsabilits. On amliore en outre les programmes d'change afin de mettre en application la notion d'institution diversifie et ouverte comptant sur les nouvelles ides et les innovations.

Dans des secteurs cruciaux de l'administration financire, le gouvernement a commenc renforcer ses capacits. Il a annonc qu'il avait l'intention d'laborer des normes de certification pour les contrleurs et les chefs de la vrification des ministres. Un programme d'apprentissage de base sera prpar en consultation avec des tablissements d'enseignement, des associations professionnelles et des syndicats. Il mettra l'accent sur trois aspects: l'orientation des nouveaux employs, les comptences en leadership pour les gestionnaires et les besoins spcialiss des collectivits fonctionnelles cls, comme celles des finances, de la vrification interne et des ressources humaines. On procde actuellement, sous l'gide du Comit des hauts fonctionnaires, l'examen des comptences de base de tous les cadres suprieurs pour s'assurer que l'attention approprie est accorde au choix des dirigeants de la fonction publique.

Dans le cadre de ses initiatives de recrutement et de maintien en poste, le gouvernement s'est engag aider la fonction publique tre productive et fonder son travail sur des principes, tout en demeurant neutre et non partisane. Investir dans le savoir est investir dans l'adaptabilit et cela contribuera assurer la viabilit et la pertinence de la fonction publique. Le gouvernement mettra donc l'accent sur les comptences de base ncessaires au succs et une saine gestion. Il favorisera l'innovation et la crativit, qui sont les meilleurs moyens de servir les Canadiens. Renforcer les capacits grce un recrutement et une formation mthodiques permettra d'assurer le renouvellement de la fonction publique et de la rendre plus souple. L'apprentissage continu, qui distinguera la fonction publique, permettra de s'assurer que le systme peut s'adapter pour excuter des programmes et des politiques complexes et donner aux fonctionnaires la confiance ncessaire pour remettre en question les mthodes tablies qui empchent de fournir de meilleurs services aux Canadiens.

Renforcer la gestion et la surveillance financires, en particulier dans les domaines prsentant des risques levs

La vrificatrice gnrale s'est dite proccupe par le fait que le contrle financier au gouvernement n'est pas aussi rigoureux qu'il le devrait, compte tenu en particulier de la complexit de cette fonction. Certaines autres questions ont t souleves pendant les consultations. Des participants ont signal le manque d'information dtaille et prsente en temps utile sur la gestion et les dpenses dans l'ensemble du gouvernement. Ils taient d'avis qu'il fallait mettre davantage l'accent sur les lments fondamentaux de la vrification financire, ainsi que sur une approche stratgique de l'administration financire ciblant les secteurs de risque. La capacit de gestion financire et de vrification tait considre comme tant exploite au maximum partout au gouvernement, ce qui nuisait parfois la planification et la prise de dcisions. On estimait, en gnral, qu'il fallait de nouveau insister sur les contrles financiers et les mcanismes de suivi et de mise en application pour renforcer l'administration des fonds publics.

Des mesures importantes ont dj t prises pour amliorer la gestion financire :

  • En dcembre 2003, le Bureau du contrleur gnral a t rtabli au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada en tant que bureau distinct dirig par un contrleur gnral nouvellement nomm et ayant le statut d'administrateur gnral. Un rseau de contrleurs relevant du contrleur gnral sera mis en place dans tous les ministres pour renforcer la gestion et la responsabilisation financires.[52]
  • En mars 2004, le gouvernement s'est engag vrifier tous les tats financiers annuels des ministres et des organismes d'ici 2009.
  • Les vrifications spciales quinquennales des socits d'tat par le vrificateur gnral seront dposes au Parlement et affiches sur le site Web du vrificateur gnral.
  • Une valuation des capacits de l'ensemble du gouvernement au chapitre de la vrification est en cours.
  • Dans ses efforts pour renforcer la gestion et la surveillance financires, le gouvernement sera guid par un certain nombre d'objectifs, le plus important tant l'administration prudente des fonds publics. Comme le gouvernement l'a affirm en dcembre2003, chaque dollar compte. L'-propos et la rgularit dans la gestion des fonds publics ne sont pas simplement souhaitables, ils sont ncessaires. Dpenser de manire conomique, efficiente et efficace pour la ralisation des programmes doit tre tout autant la proccupation des ministres et sous-ministres que celle de tous les fonctionnaires relevant d'eux. Les cadres suprieurs devront faire montre d'un grand leadership en donnant l'exemple. Des contrles rigoureux devront tre fonds sur des valeurs inbranlables. Les sous-ministres doivent bien comprendre que les capacits et le rendement en matire de gestion dans leur ministre relvent essentiellement d'eux et qu'ils devront rendre des comptes ce sujet. Les sous-ministres auront besoin d'avis objectifs et indpendants propos du rendement des systmes d'administration financire dont ils auront la responsabilit et qui, pour tre efficaces, devront se trouver dans les ministres. Ils ont besoin des outils de gestion de l'information qui leur permettent de grer de manire plus intelligente.

Renforcer les valeurs et la transparence de la fonction publique

En soi, une bonne comprhension de la doctrine ne garantira pas l'existence d'un systme efficace de responsabilisation. La simple mise en place de mcanismes de responsabilisation du gouvernement l'gard du Parlement et au sein mme du gouvernement ne suffira pas non plus, peu importe la rigueur des mcanismes. Un fort rflexe de responsabilisation sera ncessaire de la part de tous les intervenants.

Les personnes consultes ont estim qu'il fallait d'abord mieux faire connatre et renforcer les valeurs et l'thique de la fonction publique en donnant des conseils sur la faon de transposer ces principes dans des actes concrets. Elles taient aussi d'avis que les mesures prises ouvertement et dans des conditions de transparence relative avaient plus de chances de cadrer avec ces valeurs et avec le respect attendu des rgles que celles prises isolment.

Pendant les consultations menes pour cet examen, beaucoup de personnes ont t d'avis que le manque de transparence rendait difficiles l'examen des pratiques de gestion et la dtermination rapide des risques et des problmes. En consquence, on consacre trop de temps des mesures correctives et pas assez la prvention. Les personnes consultes taient d'avis qu'une transparence accrue aux yeux du public tait un moyen puissant d'encourager une gestion, une administration et une responsabilisation publique amliores.

Plusieurs pratiques de gestion des ressources humaines de la fonction publique semblaient nuire au rgime de responsabilisation plutt que d'y contribuer. Certaines personnes ont affirm par exemple qu'on n'accordait pas suffisamment d'attention aux valeurs et l'thique de la fonction publique au moment d'tablir les critres d'valuation et de promotion. D'autres croyaient que le problme tait attribuable au fort taux de roulement aux chelons suprieurs, ce qui signifiait que souvent les gens n'taient plus accessible pour rendre compte de leurs actions et que d'autres personnes devaient le faire leur place.

Le gouvernement a pris des mesures pour renforcer le rflexe de la responsabilisation. Tirant parti du travail novateur fait par le Groupe de travail sur les valeurs et l'thique dans la fonction publique, il a publi en 2003 le Code de valeurs et d'thique de la fonction publique. Des lois sur les conflits d'intrts, des rgles sur l'inscription des lobbyistes et la rvision du Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs-mandat ont aussi eu des rpercussions. Un agent de l'intgrit de la fonction publique a t nomm et une loi visant protger les fonctionnaires qui dnoncent des actes fautifs a t prsente la Chambre des communes en 2004.

Un bon systme de contrle peut tre renforc, tout en augmentant la transparence envers le public. En fait, la transparence, la visibilit et une approche de communication ouverte sont des lments essentiels la promotion d'une responsabilisation plus grande l'gard du public et du Parlement.[53] Dans la mesure o les parlementaires et les Canadiens peuvent accder directement l'information concernant la gestion des dpenses et le rendement du gouvernement, ils seront plus en mesure de tenir le gouvernement responsable et moins dpendants des rapports prpars par les ministres et les organismes. C'est pourquoi rcemment, le gouvernement a dpos au Parlement Un cadre comprhensif concernant la rforme de l'accs l'information et a sollicit l'opinion des parlementaires sur cette importante question. Le gouvernement a galement signifi son intention d'assujettir ventuellement toutes les socits d'tat l'application de la Loi sur l'accs l'information. Parmi les autres mesures dj prises, mentionnons la divulgation proactive obligatoire :

  • des frais de voyage et d'accueil des ministres, des secrtaires parlementaires, du personnel politique et des hauts fonctionnaires, depuis avril 2004;
  • des marchs du gouvernement pour l'acquisition de biens et de services, d'une valeur suprieure 10 000 $, depuis novembre 2004;
  • de la reclassification des postes dans la fonction publique, depuis novembre2004.

Ces mesures et celles du plan d'action pour la rforme de la responsabilisation reposent toutes sur les valeurs fondamentales de la fonction publique. Elles accordent une grande importance l'intgrit et la confiance, reconnaissant entre autres que, s'ils doivent compter moins sur des rgles et des rglements centraliss, les fonctionnaires devront mieux comprendre les valeurs et les buts qui sous-tendent ces rgles et rglements. Les valeurs sont renforces par des pratiques exemplaires, et si les fonctionnaires doivent tre habilits agir, ils doivent percevoir ces valeurs dans les actions de leurs dirigeants. L'examen du rendement en fonction du code de valeurs doit tre un lment cl des valuations et des promotions. Il est tout fait appropri d'exiger du gouvernement et de la fonction publique de respecter les plus hautes normes possibles. Pour sa part, le gouvernement devrait s'attendre un rendement thique maximal de tous ceux qui reoivent des fonds publics par l'intermdiaire de subventions, de contributions ou de marchs.

Afin de ritrer l'engagement l'gard des valeurs de la fonction publique, le gouvernement reconnat les vertus d'une plus grande transparence. On pourrait en faire plus pour rendre le gouvernement plus transparent, tout en assurant une protection approprie de la vie prive et de la confidentialit. Un gouvernement plus ouvert permettra aux personnes qui font des choix judicieux de le faire avec confiance et conviction et servira de rempart contre celles qui pourraient tre portes faire de mauvais choix.

Agir de manire dcisive lorsque les choses tournent mal ou dans les cas de mauvaise gestion

Mme si beaucoup de personnes consultes ont estim que le rgime de responsabilisation fonctionnait raisonnablement bien au gouvernement, elles ont aussi reconnu l'importance des effets dissuasifs de savoir que la situation de mauvaise gestion fera l'objet de sanctions appropries.

Il est plus facile de juger de la pertinence des consquences d'un acte ou d'une omission lorsque chaque personne concerne connat les dtails du rgime de rcompenses et de sanctions. Il est aussi plus probable qu'on agira correctement si on comprend les consquences lies son comportement. Des participants la consultation taient d'avis que le rgime de sanctions n'est ni bien labor ni bien publicis, ce qui le rend par consquent moins efficace qu'il ne pourrait l'tre. On a dit que cette lacune perue a contribu donner l'impression au public et aux fonctionnaires que les consquences associes une mauvaise gestion sont insuffisantes dans certains domaines.

Dans ce contexte, les participants la consultation taient d'avis que l'absence d'une dfinition claire de la mauvaise gestion s'appliquant aux ministres et aux sous-ministres nuisait l'efficacit et la crdibilit du rgime de sanctions. Mme si de nombreuses dfinitions intuitives existent, on n'arrive pas s'entendre sur aucune. Il est difficile de savoir si les mesures appropries ont t prises pour rgler une situation de mauvais rendement ou de mauvaise gestion lorsqu'il n'y a aucun point de rfrence ou norme clairs, cohrents et vidents cet gard.[54]

Comme l'a fait observer avec force le Groupe de travail sur les valeurs et l'thique dans la fonction publique: La fonction publique doit tre anime par une inbranlable conviction propos de l'importance et de la primaut de la loi, particulirement de la loi de la Constitution, et par le besoin de l'imposer avec intgrit, impartialit et discernement. Les fonctions ayant trait aux droits, devoirs et objectifs publics des citoyens canadiens ne peuvent tre remplies qu'avec lgitimit et quit l'intrieur d'un cadre lgislatif et de la procdure tablie.[55] Aucune violation des rgles ne peut tre tolre au gouvernement, et il faut adopter une approche judicieuse pour rgler les cas de mauvaise gestion. Le gouvernement agira alors de manire ferme et dcisive. Comme toujours, il faudra tre juste et tre peru ainsi. Cela dit, la responsabilisation ne devrait pas se limiter un simple blme exprim publiquement. Les mesures correctrices visant rgler les cas de mauvaise gestion doivent permettre l'apprentissage et l'amlioration. La structure et l'application du rgime de sanctions du gouvernement doivent inciter les gestionnaires se conformer aux directives du gouvernement en respectant la loi et les valeurs de la fonction publique.

5.4 Renforcer le rle du Conseil du Trsor pour ce qui est d'assurer une solide responsabilisation en matire de gestion

Le Conseil du Trsor joue un rle capital pour ce qui est d'assurer une solide responsabilisation en matire de gestion au gouvernement. Dans son tude, GordonOsbaldeston a indiqu que, selon les sous-ministres, leur responsabilit envers le Conseil du Trsor n'tait pas aussi claire que celle envers la Commission de la fonction publique et queles sous-ministres ne s'entendent pas tout fait sur la nature de leur responsabilit envers le Conseil du Trsor.[56] Les conclusions de la rcente srie de consultations vont dans ce sens. Les moyens employs par le Conseil du Trsor pour dterminer comment les sous-ministres exercent le pouvoir qui leur est dlgu ne sont pas trs prcis. En outre, il n'y a pas non plus d'exigences officielles pour la tenue de sances de responsabilisation visant permettre au Conseil du Trsor et aux sous-ministres de discuter de la progression de dossiers et de projets.

Rationaliser les politiques de gestion du Conseil du Trsor

L'obligation de rendre compte est affaiblie lorsqu'on dlgue des responsabilits administratives particulires sans faire tat de tches ou de postes prcis. Les politiques de gestion du Conseil du Trsor, qui attribuent les responsabilits et dfinissent les attentes l'gard des ministres et des sous-ministres en matire de gestion, ont t labores au fil de plusieurs dcennies. Il existe des centaines d'instruments de politique et de lignes directrices. Au cours des consultations menes pour le prsent rapport, les participants se sont dits d'avis que la complexit des rsultats du gouvernement est attribuable, en grande partie, l'obligation de suivre les rgles imposes par le Conseil du Trsor et son secrtariat. Le manque de cohrence et d'uniformit de l'ensemble des politiques de gestion est attribuable en partie la faon dont elles ont volu, mais aussi au manque de coordination du processus d'laboration des politiques. Il en rsulte des chevauchements et des doubles emplois, voire parfois des contradictions entre certains instruments. Les rgles manant du Conseil du Trsor sont souvent mal interprtes et on y passe parfois outre, et la plupart des hauts fonctionnaires admettent volontiers qu'ils ignorent tout simplement l'existence de certaines rgles. Les personnes consultes ont l'impression qu'il y a trop de politiques qui contraignent inutilement les activits ministrielles.

Pour qu'on puisse tenir les gens responsables de leur rendement lorsqu'ils s'acquittent de leurs responsabilits dlgues, les politiques du Conseil du Trsor doivent indiquer clairement qui doit faire quoi. Le gouvernement simplifiera et rationalisera l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Trsor pour:

  • Dfinir ce qui est attendu d'un ministre et d'un sous-ministre quant la mise en œuvre et au suivi des mcanismes de contrle pertinents, jeter les bases d'une dlgation de pouvoirs accrue et indiquer les mesures prendre lorsque des cas de mauvaise de gestion sont dcouverts;
  • Cibler les exigences en matire de rapport et veiller ce qu'elles fournissent des informations pertinentes sur le rendement; l'exigence de surveiller la conformit dans des domaines cls de risque est renforce, et le Conseil du Trsor est inform des cas de mauvaise gestion et des correctifs apports;
  • Aider les sous-ministres et les gestionnaires satisfaire aux exigences des politiques au moyen d'un agencement pertinent d'outils, de cours de formation et de communications internes.

Toutefois, le cot associ un contrle rigide et centralis est considrable. Il rduit la responsabilit des personnes charges des politiques et des programmes et l'efficacit globale d'un rgime de responsabilisation. Dans le cadre de tout effort de rationalisation des politiques de gestion, il sera donc prcis clairement que la gestion doit relever du ministre et que la surveillance rigoureuse des systmes de gestion devra demeurer la responsabilit d'organismes centraux. Il n'est pas prudent de modifier tout le rgime de responsabilisation en matire de gestion simplement parce certaines personnes ne respectent pas les rgles. Il faut s'assurer que ces rgles ciblent correctement les vrais sujets, qu'elles sont bien comprises par tous ceux qu'elles visent et qu'on vrifie de prs si elles sont respectes, en particulier dans les domaines o les risques sont levs.

Amliorer les systmes d'information sur la gestion

Les experts consults aux fins du prsent examen s'entendaient presque tous pour dire que les systmes de gestion de l'information et les processus de collecte de donnes les alimentant ne permettaient pas au Conseil du Trsor ni son secrtariat de bien jouer leur rle de surveillance. Plus d'information et moins de rglementation renforceraient en fait la responsabilisation. Pendant les consultations, des participants ont fait observer que l'laboration d'information sur la gestion dans l'ensemble du gouvernement tait cruciale et ncessiterait un engagement long terme, et un investissement considrable sur le plan du leadership et des ressources.

Des travaux sont en cours dans les domaines suivants:

  • La nouvelle Structure de gestion, des ressources et des rsultats, qui indiquera comment les ministres affectent et grent les ressources sous leur responsabilit pour obtenir les rsultats escompts, a t approuve par le Conseil du Trsor et elle est actuellement mise en œuvre;
  • Le Systme d'information sur la gestion des dpenses est actuellement mis en place, lequel permettra au Conseil du Trsor d'obtenir plus rapidement de biens meilleurs renseignements sur les dpenses et le rendement en matire de gestion et qui facilitera la surveillance du rendement ministriel et la reddition de comptes cet gard;
  • La Stratgie d'information financire amliore la capacit d'intendance des ministres, favorise une gestion des risques plus intelligente et jette les fondements afin d'obtenir une information financire exhaustive et d'accrotre la prise de dcisions dans l'ensemble du gouvernement.

Ces outils sont importants pour le renforcement de la responsabilisation relative aux programmes dans les ministres et partout au gouvernement. Les systmes de contrle les plus efficaces sont intelligents, intgrant de faon stratgique des systmes d'examen et de vrification fonds sur les risques et des systmes d'information. Les sous-ministres, qui sont responsables de la qualit de la gestion au sein de leur ministre, bnficieront d'un appui pour l'amlioration de ces systmes et devront rendre des comptes au sujet de leur utilisation. Les parlementaires recevront de l'information plus complte afin de leur permettre d'assumer leur rle pour ce qui est d'amener le gouvernement rendre des comptes.

Obliger les ministres rendre des comptes propos du rendement en matire de gestion et du rendement des programmes

En tant que conseil de gestion du gouvernement, le Conseil du Trsor a comme principale tche de prsenter clairement aux ministres les attentes du gouvernement en matire de gestion et de donner au Parlement l'assurance que des systmes de gestion interne efficaces sont en place. Un certain nombre de mesures ont t prises rcemment pour que le Conseil du Trsor soit plus en mesure d'assumer cette responsabilit, notamment le Cadre de responsabilisation de gestion. Ce cadre jette les fondements d'un rgime de responsabilisation plus cohrent, plus uniforme et plus complet. Il rsume les lments essentiels d'une bonne gestion du secteur public dcoulant de plusieurs annes d'valuation et d'examen attentifs. Il prend appui sur l'approche relative au rle du conseil de gestion prsente dans Des rsultats pour les Canadiens et les Canadiennes et sur les enseignements tirs de l'Initiative de la fonction de contrleur moderne.

Le Cadre de responsabilisation de gestion sert formuler une vision de la saine gestion publique et souligner les principes fondamentaux de la responsabilisation en matire de gestion. Il sert aussi de fondement pour valuer le rendement de la gestion dans les ministres, notamment dans le contexte des discussions bilatrales tenues entre le secrtaire du Conseil du Trsor et les sous-ministres. Le greffier du Conseil priv, en consultation avec le Comit des hauts fonctionnaires, tient compte entre autres de ces valuations pour formuler des recommandations concernant les cotes de rendement des sous-ministres au premier ministre. Les gestionnaires de la fonction publique utilisent aussi le Cadre de responsabilisation de gestion comme modle intgr pour apporter des amliorations en matire de gestion. Dans l'avenir, tous les rapports sur le rendement de l'ensemble de la fonction publique seront fonds sur ce cadre. Dornavant, l'objectif est de ritrer le message que les ministres et sous-ministres sont responsables de la gestion de leur ministre, tandis que le Conseil du Trsor et son secrtariat doivent exercer une surveillance afin de s'assurer que les systmes de contrle appropris sont en place et que les pratiques de gestion ncessaires pour utiliser ces systmes sont suivies continuellement. Sous le nouveau rgime de responsabilisation, le Conseil du Trsor se concentrera moins sur les activits particulires auxquelles prennent part les ministres et les sous-ministres. Nanmoins, une participation plus active du Conseil du Trsor marquera un changement dans le credo de gestion voulant qu'on laisse les gestionnaires grer (lment qui tait crucial pour la Commission Glassco) pour faire place une philosophie de gestion visant s'assurer que les gestionnaires grent bien.

Des principes fondamentaux guideront le Conseil du Trsor au fur et mesure que son rle voluera. Il fera tout son possible pour viter d'alourdir la hirarchie dans le cadre des processus dcisionnels. L'habilitation et la responsabilisation doivent tre encourages au plus bas chelon possible. Cela ne peut fonctionner que si toutes les parties reconnaissent les attentes concernant la diligence raisonnable et y rpondent. Par consquent, au lieu de mettre l'accent sur les rgles et les processus, il faut insister sur les principes et les rsultats, en plus d'une surveillance approprie par le Conseil du Trsor soutenue par des systmes intelligents de gestion de l'information. L'information sur les attentes et le rendement en matire de gestion permettra davantage que les rgles au Conseil du Trsor d'assurer une saine gestion.

5.5 Conclusion

Les parlementaires, les ministres et les fonctionnaires ont tous un rle essentiel jouer pour appuyer et renforcer le rgime de responsabilisation. Dans toute la mesure du possible et pour le bien public, tous doivent collaborer de faon constructive pour s'acquitter de leurs responsabilits, tout en respectant le rle des autres. La doctrine et les modalits de la responsabilit ministrielle sont essentielles pour le fonctionnement de nos institutions politiques nationales. Il importe donc de bien les dfinir et de s'entendre sur leurs principes de base.

Plus prcisment, pour amliorer l'application et l'exercice de la doctrine de la responsabilit ministrielle, certains principes de base du cadre de responsabilisation doivent demeurer constants. Mme dans le contexte complexe et changeant dans lequel le gouvernement travaille, ils demeurent pertinents et guideront le gouvernement lorsqu'il procdera au renforcement de la responsabilisation.

  1. Le rle du Parlement qui consiste tenir le gouvernement responsable, au nom des Canadiens et des Canadiennes, est raffirm comme une responsabilit essentielle.
  2. Il incombe galement au gouvernement de veiller la bonne utilisation de ces pouvoirs en instaurant des mcanismes de responsabilisation internes efficaces et clairs.
  3. La pierre angulaire de notre systme de gouvernement responsable est la doctrine de la responsabilit ministrielle. Les ministres et les fonctionnaires ont tous le devoir de servir l'intrt public, au sens o l'entend la loi et le gouvernement lu en bonne et due forme.
  4. Pour que la responsabilisation soit efficace, les pouvoirs et les responsabilits doivent tre attribus clairement et tre assortis de l'obligation approprie de rendre de comptes, des mesures correctives ncessaires et de consquences appropries.
  5. tant membres la fois des organes lgislatifs et excutifs du gouvernement, seuls le premier ministre et les ministres doivent tre directement responsables devant le Parlement.
  6. Dans la mesure o les fonctionnaires respectent les lois qui attribuent les pouvoirs aux ministres, ils doivent le faire au nom et sous la direction gnrale de ceux-ci.
  7. Les pouvoirs lgaux pour l'administration des finances et des ressources humaines, qui sont lis troitement aux principes de neutralit, de mrite et de bien-fond dans l'administration, doivent tre exerces par les sous-ministres.
  8. La fonction publique doit continuer d'tre professionnelle et non partisane. L'embauche et les promotions doivent tre fondes sur le mrite. Lorsque des hauts fonctionnaires se prsentent devant des comits parlementaires, ceux-ci doivent les traiter de faon respecter l'indpendance et le caractre non partisan de la fonction publique.
  9. Les parlementaires, les ministres et les fonctionnaires sont tous tenus d'assumer le plus possible leurs responsabilits et d'honorer le caractre de leur responsabilisation. Lorsqu'ils s'expliquent au Parlement ou au Conseil du Trsor, les ministres et les sous-ministres, selon le cas, doivent fournir des rponses aussi prcises et compltes que possible.
  10. Le gouvernement a le devoir de fournir au Parlement l'information dont il a besoin pour lui permettre de tenir le gouvernement responsable.
  11. La responsabilisation au gouvernement vise promouvoir le contrle dmocratique, la conformit aux politiques et l'amlioration continue du rendement de la gestion; elle ne doit pas tre assimile au blme.
  12. Alors que la Chambre des communes dtient le pouvoir ultime de renverser le gouvernement en lui refusant sa confiance, le rle du Parlement en matire de responsabilisation ne devrait pas aller jusqu' imposer des mesures disciplinaires et des rpercussions aux hauts fonctionnaires.

 




6.
Participants la consultation

6.1 Conseillers spciaux du prsident du Conseil du Trsor du Canada

Denis Desautels

Vrificateur gnral (ancien) et conseiller spcial du prsident du Conseil du Trsor

Robert Marleau

Greffier de la Chambre des communes (ancien) et conseiller spcial du prsident du Conseil du Trsor

Camille Montpetit

Sous-greffier de la Chambre des communes (ancien) et conseiller spcial du prsident du Conseil du Trsor

Donald Savoie

Rcipiendaire de la bourse Simon Reisman (2004) et conseiller spcial du prsident et du secrtaire du Conseil du Trsor

6.2 Autres participants

Jim Alexander

Directeur gnral, Rgie de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, Direction du dirigeant principal de l'information, Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Peter Aucoin

Titulaire de la chaire d'enseignement McCulloch en sciences politiques et administration publique,
Universit Dalhousie

Bill Austin

Secrtaire adjoint, Secteur des programmes sociaux et culturels, Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Lloyd Axworthy

Prsident et vice-chancelier
Universit de Winnipeg

Margaret Bloodworth

Sous-ministre, Scurit publique
et Protection civile Canada

Patrick Boyer

Ancien dput
Professeur adjoint
Universit Trent

Barry Carin

Centre for Global Studies
Universit de Victoria

Susan Cartwright

Secrtaire adjointe, Secteur des affaires internationales, de la scurit et de la justice, Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Janice Charette

Sous-ministre, Citoyennet et Immigration Canada

Phil Charko

Secrtaire adjoint, Secteur des pensions et avantages sociaux, Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Ian D. Clark

Prsident-directeur gnral,
Conseil des universits de l'Ontario

Le trs honorable Joe Clark

Nicholas D'Ombrian

Nouveau-Brunswick

Ruth Dantzer

Prsidente de l'cole de la fonction publique du Canada

Jim Eldridge

Greffier du Conseil excutif

C. E. S. Franks

Professeur mrite
Universit Queens

Roger Gibbins

Prsident-directeur gnral
Canada West Foundation

Alan Gilmore

Bureau du vrificateur gnral du Canada

David Good

Professeur adjoint
School of Public Administration
Universit de Victoria

Ralph Heintzman

Vice-prsident, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique
du Canada

J. E Hodgetts

Kingston (Ontario)

Mike Joyce

Secrtaire adjoint
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Luc Juillet

Directeur associ, cole d'tudes politiques
Universit d'Ottawa

Dennis Kam

Sous-ministre adjoint par intrim (retrait)
Direction gnrale des services ministriels
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Bill Knight

Ancien dput
Commissaire de l'Agence de la consommation
 en matire financire du Canada

James Lahey

Sous-ministre dlgu
Affaires indiennes et du Nord Canada

John W. Langford

School of Public Administration
Universit de Victoria

Peter Larson

Vice-prsident excutif,
Forum des politiques publiques

Evert A. Lindquist

Directeur, School of Public Administration
Universit de Victoria

Lee McCormack

Directeur excutif, Oprations des dpenses et rapports,
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

James (Jim) C. McDavid

Professeur, Dpartement d'administration publique
Universit de Victoria

L'honorable Barbara J. McDougall

Conseillre
Aird & Berlis LLP

Hugh McRoberts

Bureau du vrificateur gnral du Canada

Jack Manion

Secrtaire (retrait)
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Jonathan Malloy

Professeur, Dpartement de sciences politiques
Universit Carleton

Daphne Meredith

Secrtaire adjointe, Priorits et planification ministrielles
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Jim Mitchell

Sussex Circle

L'honorable Lowell Murray

Le Snat du Canada

Kathy O'Hara

Sous-secrtaire, Appareil gouvernemental
Bureau du Conseil Priv

Morris Rosenberg

Sous-ministre, Sant Canada

Charles Antoine St-Jean

Contrleur gnral du Canada

Graham W.S. Scott

Associ directeur
McMillan Binch, LLP

Gordon Smith

Prsident
Centre de recherches pour le dveloppement international

Jennifer Smith

Prsidente, Dpartement de sciences politiques
Universit Dalhousie

Andrew Stark

Professeur, Rotman School of Management
Universit de Toronto

Sharon Sutherland

Ottawa (Ontario)

Harry Swain

Prsident
Trimbelle Limited

Paul Thomas

Professeur, Dpartement d'tudes politiques
Universit du Manitoba

Allan Tupper

Vice-prsident associ, Relations gouvernementales
Universit de la Colombie-Britannique

Louis J. Vigneault

Prsident
Conseil fdral de l'Ontario

Samy Watson

Sous-ministre
Environnement Canada

Jodi White

Prsidente
Forum des politiques publiques

L'honorable Michael Wilson

Prsident-directeur gnral
UBS Global Asset Management

Wayne Wouters

Secrtaire
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Alan Young

Ex-chef de cabinet du prsident
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

 




[1].      Renforcer la transparence, la responsabilisation et la gestion dans l'ensemble du secteur public ,
Communiqu de presse du Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada, le 10 fvrier 2004.

[2].     La reddition de comptes et l'thique au gouvernement. Chapitre 2. Rapport de la vrificatrice gnrale du Canada prsent la Chambre des communes : Ottawa, Imprimeur de la Reine. Novembre 2003. Le rapport a t dpos le 10 fvrier 2004.

[3].     Rapport dpos au Parlement le 17 fvrier 2005.

[4].     Voir la liste des personnes consultes au chapitre 6. Leurs prcieuses rflexions et rtroactions ont contribu formuler les principales conclusions de l'examen, bien que les participants n'aient pas t incits appuyer la faon dont le gouvernement a prsent les questions traites dans cet examen.

[5].     Le principal garant de la responsabilisation juridique est le systme judiciaire.

[6].     John Williams, dput, tmoignage dans le cadre des audiences du Comit des comptes publics, 6 mai 2004. Cela dit, les membres des comits parlementaires peuvent contribuer de manire importante l'laboration des politiques au moyen des dbats et des discussions. Ce rle plus modeste est mis en vidence dans les documents dcrivant les aspirations des parlementaires en regard de la rforme du Parlement : La rforme doit mener une contribution plus importante aux dbats sur les politiques.  (Un Parlement selon nos vœux – Les vues des parlementaires sur la rforme du Parlement. Ottawa : Bibliothque du Parlement, dcembre 2003,
pp. 6, 10 et 15.)

[7].     Canada. La responsabilit constitutionnelle, 1993, p. 55.

[8].     Lord Fulton. The Civil Service Vol.1. Report of the Committee 1966-68. London. Her Majesty's Stationery Office, p. 108.

[9].     Cette section traite des sous-ministres de ministre et non des administrateurs gnraux d'organisme, qui ont des attributions lgrement diffrentes en vertu de la loi. 

[10]La responsabilit constitutionnelle

[11].  Voir Norman Ward, The public Purse. Toronto : Presses de l'Universit de Toronto, 1951, pp. 3-4, pour un nonc des principes et des mthodes de base en matire de contrle parlementaire des finances. La partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques tablit la manire selon laquelle les Comptes publics doivent tre grs, sous rserve des rglements applicables du Conseil du Trsor.

[12]. Selon Peter Aucoin et Mark D. Javis. Modernizing Gouvernment Accountability : A Framework for Reform, cole de la fonction publique du Canada, 2005, pp. 20-21

[13].  Pour plus de renseignements sur ces questions, voir Robert Marleau et Camille Montpetit. La procdure et les usages de la Chambre des communes. Ottawa : Chambre des communes, 2000.

[14].  Voir Canada. Gouverner de faon responsable, 2004, p.16, il est du devoir des ministres d'assister quotidiennement la Priode des questions. Toute absence doit tre autorise l'avance par le Cabinet du premier ministre avant la prise d'autres engagements. Si un ministre doit s'absenter, un autre ministre ou un secrtaire parlementaire est dsign pour rpondre en son nom.

[15].  Voir le bref historique de l'volution de la Chambre des communes dans le Rapport du Comit McGrath, Rapport du Comit spcial sur la rforme de la Chambre des communes,.Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1985. Voir aussi C.E.S. Franks. The Parliament of Canada. Toronto : University of Toronto Press,1987, en particulier pp. 238-256.

[16].  Voir le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vrificateur gnral. Le vrificateur gnral doit galement rapporter au prsident du Conseil du Trsor tous les cas qui semblent constituer une rtention irrgulire de fonds publics et, sa discrtion, ce dernier peut informer les cadres concerns de l'administration publique des faits dcouverts au cours de ses examens et notamment ceux affects aux affaires du Conseil du Trsor.

[17].  Pour plus de renseignements, voir Robert Marleau et Camille Montpetit. La procdure et les usages de la Chambre des communes. Ottawa : Chambre des communes, 2000, chapitre 18, pp. 697-768.

[18].  Pour un complment d'information sur cette question, voir Gordon Osbaldeston. Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, en particulier les pp. 6-8.

[19].  Gordon Osbaldeston, Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, p. 13.

[20].  Le personnel exonr est en marge de la fonction publique officielle et il n'est pas sujet aux contrles de la dotation et autres exercs par la Commission de la fonction publique du Canada. Le cabinet d'un ministre peut galement comprendre un certain nombre d'adjoints ministriels qui sont des fonctionnaires affects au bureau du ministre afin d'assurer la liaison avec le ministre et de fournir un soutien administratif au ministre. On s'attend ce que les adjoints ministriels s'acquittent de leurs fonctions d'une manire non partisane.

[21].  Gordon Robertson, The Changing Role of the Privy Council Office. Ottawa : Information Canada, 1971, p. 506.

[22]Gouverner de faon responsable, p. 33.

[23]La responsabilit constitutionnelle, p. 64.

[24] Gouverner de faon responsable, p. 11.

[25]La responsabilit constitutionnelle, p. 59.

[26].  Canada. Bureau du Conseil priv, Le guide du sous-ministre 2003, partie III, p. 27.

[27]Code de valeurs et d'thique de la fonction publique, Canada. Secrtariat du Conseil du Trsor. 2003. Il incombe tous les fonctionnaires de s'y conformer dans l'exercice de leurs fonctions et, en particulier, de faire montre, par leurs gestes et leurs comportements, des valeurs de la fonction publique. p.14 Les administrateurs gnraux et les cadres suprieurs doivent particulirement incarner dans leurs gestes et leur comportement, les valeurs de la fonction publique. Il leur incombe d'intgrer celles-ci dans tous les aspects du travail de leur organisation. On s'attend ce qu'ils veillent particulirement respecter en tout temps l'esprit et les exigences particulires du prsent Code. p. 16.

[28].  J.E. Hodgetts a soulign l'importance de ce point dans un commentaire prsent au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada en octobre 2004. Il met en relief la dimension intrieure de la responsabilit : sois loyal envers toi-mme….

[29]Gouverner de faon responsable. p. 11.

[30]La responsabilit constitutionnelle, p. 87. Guide du sous ministre, p. 23. 

[31].  Voir David Good. The Politics of Public Management. Toronto : Presses de l'Universit de Toronto, 2003, p.40 et Thomas Axworthy.  Addressing the Accountability Deficit: Why Paul Martin's Minority Government Must Pay More Attention to the Three A's . IRPP Working Paper, octobre 2004, p. 10.

[32].  Le Comit des hauts fonctionnaires, compos de sous-ministres, conseille le greffier sur la nominations des cadres suprieurs et d'autres priorits et questions relatives la gestion des ressources humaines.

[33].  Plus d'une vingtaine d'autres lois dfinissent les pouvoirs lgislatifs du Conseil du Trsor.

[34].  Les pouvoirs de dpenser sont approuvs par le Parlement.

[35].  Pour plus de dtails, voir Le Guide du sous-ministre, partie II, Responsabilits du sous-ministre, pp. 6-8

[36]Le Guide du sous-ministre, partie III, p. 27

[37].  Voir Le Guide du sous-ministre, partie III

[38].  Pour plus d'information sur le Cadre de responsabilisation de gestion, veuillez visiter le site Web http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-fra.asp.

[39].  Aucoin, Peter et Mark D. Jarvis. Modernizing Government Accountability: A Framework for Reform, cole de la fonction publique du Canada, 2005, p.61.

[40].  Canada. Commission royale sur la gestion financire et l'imputabilit.Rapport final. 1979, pp. 52-53.

[41]Rapport du Comit spcial sur la rforme de la Chambre des communes, Ottawa : l'Imprimeur de la Reine pour le Canada, 1985, p. 15

[42]Pour un examen valable : Amliorations apporter au processus budgtaire, Rapport du Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires, septembre 2003, et la Recommandation 12. Voir aussi le rapport du Comit McGrath, 1985. Voir aussi le rapport sur le rle d'examen du Parlement, The Challenge for Parliament: Making Government Accountable, rdig par la Hansard Society Commission d'Angleterre sous la prsidence du trs honorable Lord Newton of Braintree, Vacher Dod Publishing Limited, 2000.

[43]Un Parlement selon nos vœux, les vues des parlementaires sur la rforme du Parlement, pp. 6 et 10.

[44]Questions d'une importance particulire, novembre 2004, p. 1.

[45].  l'exclusion des dputs qui appartiennent l'excutif ou qui assument des responsabilits spciales (par exemple, le leader de l'opposition ou le whip du parti), il n'y a environ que 210 dputs qui peuvent tenir le gouvernement responsable dans le cadre du processus des comits. Les dputs sigent au moins un comit parlementaire, mais ils font souvent partie de plusieurs (car on compte une vingtaine de comits permanents). Ils doivent s'acquitter de nombreuses responsabilits dans leurs circonscriptions et sur la Colline du Parlement. Voir le Rapport ministriel sur le rendement 2003-2004, Chambre des communes.

[46].  Commentaire fourni par C.E.S. Franks au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada, avril 2005.

[47].  La Liste des rapports et tats reprsente plus de 100 pages et numre environ 1 000 rapports provenant de plus de 250 organisations, dont la majorit est vise par des lois.

[48].  Canada. Bureau du Conseil priv. thique, responsabilit, imputabilit : Plan d'action pour la rforme dmocratique, 2004.

[49].  L'examen dpos au Parlement le 17 fvrier 2005 comprenaient 31 mesures visant clarifier les relations entre les ministres et les socits d'tat, clarifier les rgimes de responsabilisation de ces socits, rendre le processus de nomination plus transparent, adopter les mmes rformes que dans le secteur priv pour la gouvernance des socits d'tat, renforcer les rgimes de vrification au sein des socits d'tat et rendre plus transparentes leurs activits et leurs oprations.

[50]Gouvernance dans la fonction publique du Canada : Responsabilisation des ministres et des sous-ministres : Rapport du Comit permanent des comptes publics. Mai 2005

[51].  En rsum, les responsabilits actuelles du sous-ministre, telles que prcises dans le Guide du sous-ministre, partie II, sont les suivantes : les pouvoirs, les obligations et les fonctions des sous-ministres et autres administrateurs gnraux selon la common law qui rsultent des fonctions en matire de gestion du sous-ministre (par exemple, le pouvoir de dfinir les qualits ncessaires pour tout poste au sein de leur ministre); au dbut de chaque exercice ou tout autre moment fix par le Conseil du Trsor, prparer une rpartition du crdit ou du poste en affectation (paragraphe 31(1)); veiller, grce la mise en œuvre d'un systme adquat de contrles et de vrifications, ce que les affectations prvues dans une rpartition approuve par le Conseil du Trsor ne soient pas dpasses (paragraphe 31(3)); tablir des mthodes de contrle et de comptabilisation des engagements financiers imputables sur le crdit ou le poste vis (paragraphe 32(2)); fournir les attestations ncessaires aux paiements (article 34); tenir de bons inventaires des biens publics placs sous la responsabilit de son ministre et se conformer aux rglements du Conseil du Trsor rgissant la garde et le contrle de ces biens (article 62); lesresponsabilits relatives la gestion du personnel dlgues au sous-ministre en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (dotation, dont la nomination, la promotion, la mutation, la rtrogradation et le renvoi) et de son rglement d'application, et en vertu de la LGFP (l'organisation et la classification); les responsabilits relatives la Loi sur les langues officielles; les obligations particulires imposes aux sous-ministres par les politiques ou les directives du Conseil du Trsor, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (par exemple, les obligations en matire de scurit et de sant au travail en vertu du Code canadien du travail); des pouvoirs dcoulant de dcrets du Conseil pris en vertu de la prrogative royale (p. ex. le pouvoir d'effectuer des paiements titre gracieux au nom de la Couronne).

[52].  Le Bureau du contrleur gnral a pour tches d'tablir les normes et les politiques du gouvernement du Canada concernant les finances, la comptabilit et la vrification; de superviser toutes les dpenses gouvernementales, ce qui comprend l'examen et l'approbation des nouvelles initiatives en matire de dpenses; de conseiller et de guider les contrleurs ministriels (agents financiers suprieurs) relativement aux saines pratiques et mthodes de gestion financire et d'administration; de grer et d'excuter les activits de vrification interne pour les petits organismes n'ayant pas leur propre fonction de vrification interne; de moderniser l'ensemble de politiques gouvernementales concernant la gestion financire; d'exercer un leadership l'chelle de la fonction publique par l'intermdiaire des collectivits de la gestion financire et de la vrification interne, en mettant l'accent sur la ncessit d'assurer l'existence et le respect de contrles financiers appropris et de maintenir une saine administration des ressources tous les niveaux de la fonction publique fdrale; de favoriser et de grer le perfectionnement professionnel des collectivits de la gestion financire et de la vrification interne, notamment en tablissant des normes d'accrditation et de certification et en donnant des conseils sur les modules de formation appropris du programme d'apprentissage de la fonction publique; d'approuver, de concert avec les sous-ministres, la nomination de tous les contrleurs ministriels; de rorganiser et de renforcer la vrification interne dans l'ensemble du gouvernement pour assurer l'instauration de programmes de vrification exhaustifs fonds sur une analyse efficace des risques associs toutes les activits ministrielles, et d'examiner de prs tous les aspects de tous les portefeuilles; de surveiller la mise en place de systmes d'information financire modernes, opportuns et s'appliquant l'ensemble de l'organisation afin d'assurer le suivi de toutes les dpenses et de fournir les outils ncessaires une surveillance et une prise de dcisions efficaces; de voir ce que tous les tats financiers annuels des ministres et des organismes soient vrifis d'ici cinq ans; et de renforcer la capacit de vrification interne partout dans le secteur public.

[53].  Promouvoir la transparence pour encourager la responsabilisation l'gard du public est une solide tradition au Canada. La lgislation canadienne sur l'accs l'information a t une innovation quand elle a t adopte en 1985, pour accorder aux Canadiens le droit d'accder l'information dtenue par presque toutes les institutions gouvernementales.

[54].  La Loi sur la gestion des finances publiques et les lignes directrices du Conseil du Trsor en matire de discipline contiennent galement quelques chapitres sur ces questions.

[55]De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'thique dans la fonction publique. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996

[56].  Gordon Osbaldeston, Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, pp. 67-68.