ARCHIVÉ - Évaluation du programme de contribution au Conseil des normes comptables internationales du secteur public

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IV Constatations

La présente section renferme les constatations relativement aux enjeux énoncés dans la section III. Des constatations sont présentées pour chacune des trois grandes catégories d'enjeux :

• Rendement : obtention des résultats prévus.
• Utilisation efficace des ressources.
• Pertinence.

Tel qu'expliqué plus haut, chaque catégorie d'enjeux incluait des questions d'évaluation précises. Les constatations et conclusions pour chacune apparaissent ci-dessous.

A. Rendement : Obtention des résultats prévus

1. Participation aux activités de l'IPSASB

Constatations

Au cours des cinq dernières années, l'IPSASB a concentré ses efforts sur la finalisation d'un ensemble complet de normes comptables du secteur public. Les travaux entrepris incluaient la modification de normes du secteur privé (ou la « convergence » de ces normes pour reprendre la terminologie spécialisée) pour les adapter au contexte du secteur public et l'élaboration de nouvelles normes s'appliquant strictement au secteur public.

Le conseil d'administration et les effectifs de l'IPSASB ont également fait de considérables efforts pour établir des réseaux mondiaux devant faciliter la promulgation et l'adoption du nouvel ensemble de normes comptables du secteur public. Il n'est pas facile d'obtenir des dossiers montrant la participation directe d'intervenants du secteur public, y compris d'organismes gouvernementaux et d'organisations internationales. Cependant, des mesures indirectes concernant la participation des pays et organisations et d'autres données en matière de rendement sont fournies ci-dessous.

Le conseil d'administration et les employés de l'IPSASB ont dressé des stratégies de communication et de mobilisation qui s'adressaient aux professionnels de la comptabilité et qui avaient pour but de conclure des partenariats avec des organismes nationaux de normalisation (au Canada, avec le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP)) et d'avoir des échanges directs avec des institutions du secteur public. L'IPSASB et son personnel ont communiqué activement et régulièrement avec ces communautés d'intervenants clés à l'échelle mondiale. Les membres et les employés de l'IPSASB se sont chargés de représenter celui-ci dans le cadre des enjeux liés aux programmes et dans des régions précises. Leurs responsabilités incluaient le réseautage, la participation à des réunions d'intervenants et la présentation des résultats des programmes – l'objectif étant de faire avancer la mission du Conseil.

Le président de l'IPSASB soumet des rapports trimestriels au conseil d'administration de l'IFAC sur des questions ayant trait aux relations internationales et aux communications dans le cadre de cette stratégie de mobilisation. Par exemple, le rapport trimestriel présenté par l'IPSASB à la réunion du conseil d'administration de l'IFAC en juin 2010 décrivait le rendement à l'égard de chacune des trois activités de sensibilisation du Conseil : exposés et participation à des réunions et événements pertinents; établissement et maintien de relations avec des intervenants clés; formulation de positions et élaboration de présentations externes sur les politiques gouvernementales. Selon l'information liée au rendement, ces activités se sont déroulées en conformité avec le plan dressé pour la période visée par le rapport. Le rapport trimestriel de l'IPSASB fournissait aussi des détails concernant 60 événements (réunions, présentations, etc.) auxquels avaient participé le président, des membres du conseil d'administration et des employés durant cette même période³.

L'IPSASB a également été très actif à l'intérieur d'un réseau d'organismes nationaux de normalisation du secteur public (incluant par exemple le CCSP) qui conjuguent leurs efforts pour élaborer des normes (IPSAS) et des lignes directrices, pour produire des rapports sur des enjeux liés spécifiquement au secteur public et pour faire avancer l'amélioration des normes comptables et de l'information financière dans le secteur public.

Une deuxième source d'information sur le rendement lié à la participation, qui corrobore l'affirmation faite ci-dessus est le « Report on the Operations of the IPSASB » (rapport sur les opérations de l'IPSASB) de H. Wilkinson⁴. Ce rapport d'évaluation, daté d'avril 2009, avait été commandé par la Banque mondiale et l'IFAC, et a été présenté à la réunion du conseil d'administration de celle-ci en septembre 2009. Dans son rapport d'évaluation, M. Wilkinson fournissait des détails et décrivait les progrès réalisés par l'IPSASB dans le cadre de sa stratégie de sensibilisation et de communication énoncée dans le Plan stratégique de l'IPSASB (2007-2009). Le rapport renfermait des renseignements concernant les résultats de cette stratégie de l'IPSASB, notamment :

• Un « programme de sensibilisation » impressionnant dans le cadre duquel on donne des exposés sur les IPSAS et on assiste à des colloques aux quatre coins du monde, dirigé par le président de l'IPSASB, avec la participation d'autres membres du conseil d'administration.
• Un réseau étendu de contacts avec d'autres organisations et organismes professionnels, y compris le CCSP, ce qui se traduit par une coopération accrue dans divers domaines techniques.
• Un site Web raisonnablement instructif, fournissant de l'information similaire à celle fournie par d'autres organismes de normalisation.
• La publication d'un bulletin à grande diffusion (c.-à-d. le bulletin électronique eNews de l'IPSASB).

Dans son rapport, M. Wilkinson suggérait que quelques améliorations mineures pouvaient être apportées, notamment : publication d'un rapport annuel officiel; affichage, au site Web de l'IPSASB, de mises à jour régulières décrivant les activités prévues et accomplies; inclusion de liens vers les états financiers d'entités ayant adopté les IPSAS; et publication, dans des revues, d'un plus grand nombre d'articles ayant pour thème les IPSAS.

La direction de l'IPSASB a indiqué que les recommandations de M. Wilkinson avaient été appuyées par le conseil d'administration de l'IPSASB. Les gestionnaires de l'IPSASB interrogés ont confirmé qu'un plan d'action avait été adopté et avait largement été mis en œuvre⁵.

Une troisième source consultée pour obtenir de l'information au sujet du rendement de l'IPSASB était les autres activités de communication de celle-ci, y compris la diffusion du bulletin intitulé « eNews ». L'information fournie par l'IPSASB révèle qu'en novembre 2010, le nombre des abonnements au bulletin s'élevait à environ 22 000. Les données ayant trait à l'activité entourant le site Web de l'IPSASB montrent qu'il y a eu 11 000 visionnements de pages durant la période allant du 24 octobre au 23 novembre 2010. Les données depuis le début de l'année (de janvier à novembre 2010) révèlent que le nombre total des visionnements de pages était de 100 600. Ce site Web renferme tous les documents publiés par l'IPSASB y compris les 31 normes sur la comptabilité d'exercice et la comptabilité de caisse (qui peuvent être téléchargées gratuitement); en plus des lignes directrices, le site Web affiche notamment les résultats des consultations à propos des normes. Finalement, en ce qui concerne le rendement lié à la participation, les informateurs clés interviewés se sont dits satisfaits de la stratégie actuelle de sensibilisation et de mobilisation de l'IPSASB.

Une lacune identifiée au site Web est qu'une grande partie du contenu n'est disponible qu'en anglais. Un programme de la Banque mondiale remédie partiellement à cette lacune en encourageant la traduction et l'impression des IPSAS en plusieurs langues. Ainsi, on a produit des traductions autorisées des normes dans de nombreuses langues, y compris le français, l'espagnol, l'allemand, le chinois, le tchèque, l'italien, le japonais, l'arabe et plusieurs autres langues. Un aspect important pour le Canada est que la plus récente traduction en français des IPSAS remonte à 2007 et que d'autres renseignements importants n'existent pas en français. Tandis que ces traductions aident à la distribution des normes et facilitent leur application, elles ne règlent pas entièrement le problème de la participation au processus d'élaboration des normes qui semble se faire strictement en anglais.

On trouve également au site Web de l'IPSASB des documents d'information sur la comptabilité dans le secteur public d'une variété de pays, y compris l'Argentine, la France, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et les États-Unis. Une exception notable est qu'on n'y trouve pas une description de la comptabilité dans le secteur public canadien.

En ce qui concerne les projets futurs liés aux activités de communication et de mobilisation auxquelles se livre l'IPSASB pour promouvoir l'adoption et l'application des IPSAS, le plan de travail de 2010-2012 inclura la poursuite des efforts visant à promouvoir l'adoption à l'échelle mondiale de ces normes, et les activités de communication seront un objectif stratégique clé à cet égard. Le programme mettra l'accent sur les ministres des finances, les vérificateurs au sein des gouvernements, les organismes de normalisation et les partenaires stratégiques clés (OCDE, Banque mondiale, FMI, etc.). Par ailleurs, l'IPSASB a récemment mis à jour son document « Study # 14 - Transition to the Accrual Basis of Accounting: Guidelines of Governments and Government Entities » (étude no 14 – Transition à la comptabilité d'exercice : directives des gouvernements et entités gouvernementales ») pour aider les pays à passer à la comptabilité d'exercice.

Conclusions

Le taux de participation de la communauté internationale à l'amélioration des normes comptables du secteur public a augmenté de façon constante, comme en témoignent l'accroissement d'année en année de la participation au processus d'élaboration des normes de l'IPSASB et le nombre significatif d'organisations internationales impliquées.

Les aspects linguistiques continuent toutefois de présenter un défi puisque toutes les consultations se font strictement sur la base de documents rédigés en anglais.

Des initiatives conjointes entreprises avec des organisations prestigieuses comme le FMI, le G20 et l'IASB sont des indications de la maturité de l'IPSASB et de ses progrès à l'échelle mondiale. Il y a également eu une augmentation de la participation globale à l'élaboration des normes, et les niveaux de participation mondiaux affichent une hausse constante. Le nombre des gouvernements nationaux, régionaux et locaux et organisations internationales qui adoptent les normes de comptabilité d'exercice ou qui donnent leur aval aux IPSAS croît sans arrêt.

2. Adoption et application des IPSAS

Constatations

Disposant d'un financement stable à long terme grâce à l'accord de contribution conclu et grâce aux fonds fournis par l'ICCA en 2007, l'IPSASB a pu entreprendre un programme plus robuste d'élaboration de normes. En 2009, le « projet de convergence » a produit une série de 31 normes plus étendues et à jour sur la comptabilité d'exercice et une norme à jour sur la comptabilité de caisse. Le fruit de ce projet est ce que l'on appelle une « plateforme complètement stable » d'IPSAS,  ou IPSAS de deuxième génération.

Les informateurs clés que nous avons interviewés, et qui incluaient plusieurs experts dans le domaine des normes comptables du secteur public, ont reconnu que le défi est de mesurer avec exactitude le taux d'adoption et d'application des normes de l'IPSASB.

Avant d'examiner les taux d'adoption, il est important de décrire la stratégie d'adoption et de promulgation suivie par l'IPSASB depuis le début de cette activité en 2002. L'IPSASB a élaboré la première série de normes comptables du secteur public en collaboration avec la Banque mondiale. Cette activité devait appuyer les efforts déployés par la Banque mondiale pour refinancer l'économie de plusieurs pays de l'Asie. L'IPSASB maintient cette stratégie de partenariat, tout en l'étendant. Le Conseil continue de collaborer avec des institutions du secteur public à l'échelle internationale s'occupant de gouvernance, de gestion financière, de développement et d'activités militaires. Ces institutions et organisations internationales ont adopté les IPSASB ou en encouragent la promulgation dans le cadre de leurs propres activités de présentation d'information financière (c.-à-d. que ces organisations se fondent sur les IPSAS pour dresser leurs états financiers) ou conjointement avec des activités de prestation de programmes. Parmi ces organisations internationales, il y a la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, tandis que les organisations intergouvernementales incluent les Nations Unies, l'OCDE, l'OTAN et d'autres groupes géographiques ou groupes de pays (p. ex., l'Union européenne).

Les programmes de financement internationaux constituent un bon exemple d'un secteur où sont appliquées les IPSAS. La Banque mondiale a avalisé les IPSAS, et l'une des conditions d'approbation des prêts imposées par son programme de financement est que les institutions du secteur public adoptent les IPSAS durant une période de transition. Les bénéficiaires sont donc obligés d'appliquer les IPSAS dans le cadre de leur comptabilité et production de rapports financiers. Cette approche a accru considérablement l'utilisation et la pertinence perçue des IPSAS et est considérée comme contribuant grandement à l'amélioration de l'information financière, des processus décisionnels et de la gouvernance, selon les gestionnaires de l'IPSASB et d'autres informateurs clés interviewés durant l'évaluation décrite ici. Le tableau 1 renferme une liste des organisations intergouvernementales qui ont adopté ou qui ont l'intention d'adopter les IPSAS dans le contexte de leur information financière ou activités de programmes.

Tableau 1 - Adoption des IPSAS par des organisations intergouvernementales

• Commonwealth britannique des nations – Adoption prévue d'ici 2008-2009*
• Conseil de l'Europe – Adoption des normes en 2007
• Communautés européennes – Adoption de normes (similaires aux IPSAS) en 2005
• Organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques (EUMETSAT) – Adoption prévue d'ici 2013
• Interpol – Adoption des normes en 2007
• OTAN – Adoption des normes en 2006
• Organisation de coopération et de développement économiques – Adoption des normes en 2000
• Système des Nations Unies (NU, PNUD, UNICEF, CDH, FAO, OACI, OIT, ONUDI, UNESCO, OMS, AIEA, OIAC, OMC, OMM) – Adoption prévue en 2010

* On n'a pas pu confirmer si le Commonwealth britannique des nations a effectivement adopté les IPSAS.
Source : Information réunie par le personnel de la Banque mondiale et obtenue dans Wikipedia :
International Public Sector Accounting Standards (disponible en anglais seulement)

La Banque asiatique de développement, la Commission européenne, Eurostat, le Conseil des normes comptables internationales, le Fonds monétaire international, l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, l'Organisation de coopération et de développement économiques, les Nations Unies, le Programme des Nations Unies pour le développement et la Banque mondiale ont tous le statut d'observateurs à l'IPSASB. Les observateurs assistent aux réunions du Conseil et jouissent de pleins droits d'intervention, même s'ils ne votent pas sur les normes et autres documents de l'IPSASB.

Une étude publiée en 2010 par Ernst et Young et effectuée de concert avec le Centre de la recherche en comptabilité dans le secteur public de l'Université de Gand (Belgique) a examiné l'étendue de la comptabilité d'exercice (inspirée par les IPSAS) au sein de différents gouvernements de pays européens, ce qui incluait les intentions futures à cet égard⁶. Selon l'étude, seulement trois gouvernements locaux et quatre gouvernements centraux avaient utilisé les IPSAS comme point de départ pour leur nouvelle méthode de comptabilité gouvernementale. Les gouvernements locaux, qui continuent d'utiliser la comptabilité de caisse, n'envisagent pas d'adopter les IPSAS; toutefois, les gouvernements nationaux aspirent à appliquer les IPSAS dans un proche avenir et les voient comme les « normes étalon ».

L'IPSASB ne publie pas ou ne tient pas à jour des dossiers concernant les taux d'adoption des IPSAS, mais ses employés disposent de certains renseignements au sujet de l'adoption des normes par différents pays, tirés de rapports fournis par des institutions du secteur public. De plus, la Banque mondiale examine à l'occasion l'adoption des IPSAS dans le secteur public, par pays. Ces résultats, bien qu'imparfaits, proviennent de sondages et d'information contenue dans les pages de Wikipedia consacrées à l'IPSASB. Cette information est résumée dans le tableau 2.

Tableau 2 : Adoption des IPSAS (comptabilité d'exercice et de caisse) par pays

Définition du statut d'adoption	Nombre de pays
Ont adopté les IPSAS sur la comptabilité de caisse ou d'exercice	23
Ont adopté la comptabilité de caisse et ont mis en place un processus pour les résultats en cours d'exercice	5
Ont mis en place un processus de comptabilité d'exercice reposant sur les IPSAS	37
Envisagent de mettre en place un processus de comptabilité d'exercice reposant sur les IPSAS	9
Ont mis en place un processus de comptabilité de caisse et ont l'intention d'adopter la comptabilité d'exercice	9
Total	83

Source : Information réunie par le personnel de la Banque mondiale et publiée dans Wikipedia :
International Public Sector Accounting Standards (disponible en anglais seulement)

Ce tableau montre que 83 pays ont adopté ou sont en voie d'adopter ou ont utilisé les IPSAS afin d'élaborer des normes comptables nationales pour le secteur public. L'information fournie par l'IPSASB à ce propos est de l'information « autodéclarée » par les pays qui ont adopté ou sont en train d'adopter la méthode de comptabilité d'exercice. D'après ces renseignements, l'application des IPSASB progresse dans de grandes économies, y compris celles de la Chine, du Brésil, de l'Inde et de la Russie, et dans des économies de taille plus restreinte mais significatives comme celles de la Suisse, d'Israël et d'Afrique du Sud.

Le rapport Wilkinson également abordait la question de l'adoption des IPSAS. Le rapport concluait que, d'après les données fournies par l'IPSASB, en 2009, plus de 50 pays avaient pris des mesures pour adopter les IPSAS ou pour les appliquer d'une façon ou d'une autre aux fins de production de l'information financière dans le secteur public. Le rapport Wilkinson reconnaissait aussi l'importance que revêtaient l'adoption et la promulgation des IPSAS par un certain nombre d'organisations internationales, dont l'OCDE et l'Union européenne.

Les facteurs qui ralentissent l'adoption des IPSAS étaient également mentionnés dans le rapport Wilkinson. Ces facteurs incluent une série incomplète de normes pour le secteur public, des problèmes de traduction, des étapes additionnelles à accomplir, de considérables exigences d'établissement de documents imposées par les normes sur la comptabilité d'exercice, des différences entre les normes en vigueur dans le secteur public et les IPSAS et l'inexistence d'un cadre conceptuel. Wilkinson signalait que l'hésitation des gouvernements à faire la transition aux normes de la comptabilité d'exercice et aux normes relatives à l'information financière représentait le plus gros obstacle. Il notait aussi que l'adoption et l'application de nouvelles normes comptables nécessitent souvent des changements législatifs qui demandent beaucoup de temps. Finalement, Wilkinson concluait que « peu importe les critères appliqués, l'adoption des IPSAS est un exploit impressionnant, surtout lorsqu'on considère que cette adoption est volontaire et, dans la plupart des cas, exige que l'on apporte des changements à la législation ». Les informateurs clés interrogés durant l'évaluation décrite ici ont confirmé que les progrès dans le cadre de l'adoption des normes présentent et continueront de présenter un défi. Tout comme l'étude Wilkinson et le rapport d'Ernst et Young, ils sont d'avis que les progrès, même s'ils sont lents, sont constants et se font dans la bonne direction.

Des représentants de l'IPSASB et d'autres informateurs clés ont déclaré qu'un grand nombre d'autres facteurs ont été ou sont en voie d'être réglés dans la mesure du possible par l'IPSASB. Par exemple, des employés de l'IPSASB ont confirmé qu'il y a maintenant un ensemble complet de normes du secteur public (IPSAS) (depuis 2009), que des traductions existent en plusieurs langues et qu'un grand nombre des problèmes techniques liés à la transition vers la comptabilité d'exercice, y compris la mise à jour des lignes directrices sur la mise en œuvre, ont été éliminés.

Se tournant vers l'avenir, des informateurs clés ont noté que le défi à relever pour assurer une acceptation plus généralisée et plus rapide des normes publiées par l'IPSASB est l'établissement d'un solide fondement pour aider à l'élaboration des normes futures et pour guider les décisions de mise en œuvre. Ils s'accordent également pour dire que le projet d'établissement du cadre conceptuel de l'IPSASB, qui est maintenant entièrement lancé et devrait être terminé en 2011, répond à ce besoin et devrait aboutir à des normes améliorées et se traduire par d'importants progrès dans l'application des IPSAS. Les informateurs clés ont fait remarquer que l'un des facteurs restrictifs en ce moment est le manque de ressources de soutien, à la fois en matière d'information et d'orientation, pour les administrations nationales et organisations du secteur public plus petites et plus isolées. On a suggéré que l'IPSASB investisse dans un programme de sensibilisation pour aider ces institutions du secteur public. Il pourrait le faire en étendant les activités de réseautage décrites plus haut. Le réseautage permettrait à la fois de répartir la charge de travail et de fournir les services de sensibilisation requis dans une variété de langues.

De plus, quelques pays – le Canada en étant un exemple clé – disposent de conseils et comités de surveillance solidement établis pour la comptabilité dans le secteur public et ont des normes de haute qualité équivalentes ou supérieures à celles publiées par l'IPSASB. Des informateurs clés ont noté qu'il est utile d'invoquer l'expérience canadienne, spécialement dans un environnement multigouvernemental complexe, et celle d'autres pays qui sont des chefs de file dans ce domaine (y compris la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Royaume-Uni) pour influencer l'élaboration et l'application des IPSAS à l'échelle planétaire, de même que la crise économique actuelle, la consolidation de la dette et la nécessité de comparabilité au sein du secteur public grâce à une transparence accrue de l'information financière.

Conclusions

L'IPSASB a obtenu partiellement son résultat intermédiaire consistant à amener des pays membres à adopter et à appliquer les normes de la comptabilité d'exercice. Il s'agit d'un processus continu. Plus de 80 pays ont mis en œuvre les normes sur la comptabilité d'exercice de l'IPSASB ou des normes similaires au cours des dix dernières années.

3. Participation canadienne

Constatations

Les informateurs clés et les documents obtenus de l'ICCA et du CCSP ont permis de mieux comprendre la participation passée et future du Canada aux activités de l'IPSASB. La participation canadienne a commencé lorsque l'IFAC a mis sur pied un comité permanent chargé d'examiner le secteur public, à savoir le Comité sur le secteur public (CSP), en 1986. L'ancien vérificateur général Kenneth Dye était le premier président du Comité sur le secteur public (CSP) de l'IFAC, le prédécesseur de l'IPSASB. Dès le départ, le Canada a assuré un leadership continu à ce niveau. Actuellement, deux Canadiens, soit le vice-président, Normes, de l'ICCA et la Vérificatrice générale du Canada siègent au conseil d'administration de l'IPSASB. En ce moment, le Canada est le seul pays qui a deux membres au conseil d'administration de l'organisation. Aux yeux de certains informateurs clés, cette reconnaissance témoigne du statut dont jouit le Canada dans la communauté mondiale de la comptabilité dans le secteur public.

Au niveau national, la participation du Canada au processus d'élaboration des IPSAS a été constante. Le CCSP, plusieurs organismes des gouvernements provinciaux (notamment en Colombie-Britannique et au Québec), l'ICCA, le gouvernement du Canada (SCT/BCG) et le Bureau du vérificateur général ont participé continuellement à la formulation des normes de l'IPSASB. La mesure dans laquelle le Canada a participé au processus d'élaboration des normes est illustrée dans le tableau 3.

Tableau 3 : Participation au processus d'élaboration des normes de l'IPSASB

Exposés-sondages sur les IPSAS	Nombre d'observations reçues dans le monde	Nombre d'observations de sources canadiennes*
Améliorations aux IPSAS (2010)	8	0
Accords de concession de services : Concédant (2010)	33	5
Déclaration de la viabilité à long terme des finances publiques (2009-2010)	32	5
Exposé-sondage 43 – Améliorations aux IPSAS (2009)	10	1
Actifs incorporels (2009)	19	2
Combinaisons d'entités suite à des opérations de change (2009)	14	2
Instruments financiers : Divulgation (2009)	0	0
Instruments : Présentation (2009)	30	5
Instruments financiers : Reconnaissance et mesure (2009)	0	0
Agriculture (2009)	15	2
Cadre conceptuel de l'information financière à usage général des entités du secteur public (2009)	55	10
IPSAS 5 « Coûts d'emprunt » (2008-2009)	26	3
Comptabilisation et information financière concernant les accords de concession de services (2008)	33	6
Avantages sociaux : Divulgation de transferts en espèces à des particuliers ou ménages (2008)	30	3
Modifications des IPSAS 4 : Effets des variations des cours des monnaies étrangères (2007)	4	0
Information financière tenue en comptabilité de caisse – Informations à fournir pour les bénéficiaires de l'aide extérieure (2005)	33	1
Total	342	45

*Inclut les commentaires du SCT au sujet de cinq exposés-sondages.
Source : Basé sur de l'information trouvée au site Web de l'IPSASB (disponible en anglais seulement).

Les documents reliés au programme révèlent que le gouvernement pourrait participer davantage en suivant de plus près les activités de recherche de l'IPSASB, en siégeant éventuellement aux comités de celui-ci et en s'assurant que les normes élaborées s'appliquent au contexte canadien. La participation du SCT a été limitée à la communication d'observations concernant des exposés-sondages en voie d'élaboration qui, selon le SCT, avaient de la pertinence pour le gouvernement du Canada. Les informateurs clés ont fait remarquer que le niveau de participation actuel risque de ne pas être conforme à l'objet de l'accord de contribution conclu avec l'IPSASB.

L'ICCA promeut activement la participation au processus d'élaboration des normes de l'IPSASB et joue un rôle d'interface entre celui-ci et les intervenants canadiens. L'ICCA facilite la contribution canadienne au processus d'élaboration des normes de l'IPSASB et, tout comme le CCSP, examine tous les exposés-sondages (ES) de l'IPSASB et fait des commentaires à leur sujet. Par exemple, l'ICCA encourage activement la participation des intervenants canadiens aux processus consultatifs entourant les IPSAS par l'intermédiaire de son site Web informatif (Comptables agréés du Canada) et en envoyant des courriels à ces intervenants (gouvernements, organismes professionnels de comptabilité et de financement, communauté des vérificateurs, etc.) pour les informer des calendriers de diffusion des ES, des échéances, etc. De l'avis du vice-président de l'ICCA responsable de ce dossier, ce processus a accru la participation et la contribution de données de haute qualité au processus d'élaboration des IPSAS parmi les institutions canadiennes du secteur public. Les données présentées dans le tableau 3 appuient cette affirmation. Pour un grand nombre des ébauches de normes, environ 20 % de la contribution à l'échelle mondiale provient de sources canadiennes.

Outre sa contribution continue au processus d'élaboration des normes, l'ICCA tente de jouer un rôle clé dans l'établissement du projet d'établissement du cadre conceptuel de l'IPSASB⁷.

La participation canadienne à l'élaboration des normes internationales a contribué à l'obtention de deux grands résultats. En premier lieu, plusieurs informateurs clés ont exprimé le point de vue qu'avec le temps, les institutions du secteur public au Canada accepteront davantage les IPSAS comme étalon canadien. Pour faire cette affirmation, ils se basent sur la transformation des normes du secteur privé en normes mondiales et la transparence accrue de l'information. En deuxième lieu, la participation du Canada aidera à faire en sorte que l'intérêt et les expériences des institutions et intervenants du secteur public canadien soient pris en compte à l'échelle internationale. De plus, l'expérience canadienne touchant l'application des IPSAS dans un contexte multigouvernemental complexe fournira des leçons utiles à des pays complexes et en pleine évolution comme la Chine, où l'on trouve cinq paliers gouvernementaux.

Conclusions

Le programme de contribution à l'IPSASB et le financement accordé en parallèle par l'ICCA ont eu une incidence directe sur la participation des institutions et intervenants du secteur public canadien à la formulation de normes comptables du secteur public de haute qualité. L'ICCA a exploité à fond le programme de contribution à l'IPSASB et a réussi à mieux se faire connaître au Canada et ailleurs dans le monde.

La Vérificatrice générale du Canada et un vice-président de l'ICCA font partie des membres de l'IPSASB, qui sont au nombre de 18. De plus, l'ICCA dirige une composante significative du projet d'établissement du cadre conceptuel de l'IPSASB.

4. Visibilité accrue pour le Canada

Constatations

Le Canada est reconnu depuis longtemps pour le rôle de chef de file qu'il joue à l'égard de la comptabilité dans le secteur public et pour son information financière de qualité. Des informateurs clés ont confirmé que le Canada fait partie d'un petit groupe de pays qui se distinguent (les autres étant l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni) et qui ont adopté des normes comptables de qualité, produisent de l'information financière transparente et ont instauré des mécanismes de surveillance indépendants. Par ailleurs, tel que noté plus haut, deux Canadiens siègent actuellement au conseil d'administration de l'IPSASB. Ce leadership et la participation à l'échelle internationale sont des facteurs clés qui ont amené le gouvernement du Canada et l'ICCA en 2006 à décider de fournir un considérable financement à long terme à l'IFAC pour soutenir les activités de l'IPSASB.

Le programme de contribution à l'IPSASB et les fonds accordés par l'ICCA formaient le plus important financement extérieur octroyé pour les activités d'élaboration de normes de l'IPSASB. Ce financement sur cinq ans correspondait environ à 20 % du budget annuel de l'IPSASB et représentait 40 % des fonds annuels provenant de sources extérieures. Le Canada fait partie d'un groupe restreint de gouvernements nationaux qui fournissent un appui aux activités d'élaboration des normes de l'IPSASB. Grâce à cet appui financier accordé par le Canada, l'IPSASB a pu mettre à jour l'entière série de normes sur la comptabilité d'exercice et une norme sur la comptabilité de caisse.

Des informateurs clés, de même que le rapport Wilkinson, confirment que les fonds fournis par les deux sources canadiennes ont grandement contribué aux travaux de l'IPSASB et ont eu une incidence directe sur la décision prise par l'IFAC de déménager le groupe de travail technique de l'IPSASB de New York et d'Auckland à Toronto.

Avec le déménagement de l'organisme international de normalisation à Toronto, il y a un accroissement de la reconnaissance professionnelle et de la visibilité du Canada sur la scène mondiale. Toronto se joint à Londres et à New York comme l'un des trois grands centres mondiaux de formulation des normes comptables, de vérification et d'éthique professionnelle dans les secteurs privé et public. Les cadres de direction de l'IFAC et de l'ICCA interviewés ont souligné la coopération accrue résultant de la présence du personnel de l'IFAC/IPSASB à Toronto. Parmi les avantages directs pour notre pays, il y a le fait que le Canada a maintenant sur son sol et garde des employés hautement qualifiés dans le domaine de l'élaboration de normes. Le bureau de l'IPSASB étant situé à Toronto, il est également plus facile pour les théoriciens et les universités au Canada de s'impliquer et d'acquérir l'expérience et les compétences que procure la participation directe à la formulation de normes comptables du secteur public.

Un autre avantage de la présence du bureau de l'IPSASB à Toronto est qu'il y a une opportunité de faire connaître le talent et l'expérience du Canada dans le secteur public. Le conseil d'administration de l'IPSASB tient une assemblée générale annuelle à Toronto, et des Canadiens ont profité de l'occasion pour décrire le système comptable du secteur public canadien à des représentants venus d'autres régions du monde. Selon des informateurs clés, cette opportunité renforce encore davantage le rôle de leadership que joue le Canada en assurant le maintien et la promotion de normes comptables du secteur public de haute qualité.

Tandis qu'il y a beaucoup d'exemples très positifs d'une participation accrue découlant du programme de contribution à l'IPSASB, très peu d'information est disponible publiquement au sujet du programme. Celui-ci est mentionné dans des publications de l'IFAC et de l'IPSASB, mais son nom ne figure aucunement sur les sites Web du gouvernement du Canada ni de l'ICCA.

Conclusions

Bien que le Canada ait exercé une grande influence dans le domaine des normes comptables du secteur public, le programme de contribution du SCT ne jouit pas d'une reconnaissance publique correspondante. Il y a peu d'indications d'une visibilité accrue du gouvernement du Canada.

Le déménagement du personnel technique de l'IPSASB à Toronto a été significatif, en ce sens qu'il a accru le statut du Canada dans la communauté internationale de la comptabilité.

B. Utilisation efficace des ressources

1. Le programme de contribution à l'IPSASB constitue-t-il une utilisation économique de ressources publiques?

Constatations

Quand le mécanisme de financement à long terme par le gouvernement du Canada a été établi, il était perçu comme le modèle par excellence pour le type de financement qui était requis afin de maintenir les initiatives de l'IPSASB. Ensemble, le programme de contribution à l'IPSASB et le financement sur cinq ans octroyé par l'ICCA – qui totalisent environ 2 millions de dollars – représentent la plus importante contribution à long terme de la part de gouvernements et d'organisations privées.

Les fonds fournis par le programme de contribution et par l'ICCA étaient le facteur clé qui a amené l'IFAC à décider de déménager à Toronto son groupe de travail technique chargé de l'élaboration des normes, ce qui a renforcé le rôle du Canada en tant que chef de file international dans le domaine de la formulation des normes comptables du secteur public. Le nombre des effectifs de l'IFAC/IPSASB est passé à sept, et inclut trois Canadiens. Le nouveau personnel de l'IFAC comprend un directeur exécutif et des employés qui sont responsables des normes professionnelles et d'éthique. Ils se trouvent au même endroit que l'équipe technique s'occupant des IPSAS. Nous avons également appris que l'organisation a actuellement l'intention d'accroître ses effectifs en 2010 et 2011.

Il y a d'autres possibilités que l'on pourrait exploiter pour profiter de la présence au Canada de l'organisation internationale de normalisation (en développant davantage la formation assurée aux comptables et en faisant en sorte qu'une plus grande attention soit accordée à la formation qui traite des normes du secteur public). On pourrait notamment encourager les théoriciens et universités à entreprendre d'autres recherches dans le secteur public et à créer des programmes d'études qui pourraient servir, entre autres, à former des comptables et à leur faire passer les examens requis (questions de l'examen final uniforme (EFU) de l'ICCA et examens détaillés finaux aux fins de l''accréditation CMA/CGA).

Conclusions

Le programme de contribution à l'IPSASB et le déménagement des effectifs et du bureau à Toronto, au même endroit que l'ICCA, comportent un avantage économique net considérable pour le Canada. Il y a d'autres opportunités par rapport aux intervenants nationaux et internationaux à l'échelle mondiale, et il existe la possibilité d'encourager un plus grand nombre de professionnels du domaine de la comptabilité au Canada (et surtout les jeunes) à se concentrer sur le secteur public durant leur carrière.

2. Efficacité administrative

Constatations

Les objectifs contenus dans l'accord sont des énoncés de haut niveau qui conviennent à la nature et à l'étendue de ce type d'accord. L'accord inclut des modalités raisonnables ayant trait au financement, étant donné le faible risque qu'il présente.

L'IFAC a satisfait continuellement aux exigences redditionnelles, à savoir la présentation de rapports trimestriels portant sur les activités financières et le rendement. L'information fournie inclut le rapport d'activités soumis par l'IPSASB au conseil d'administration de l'IFAC. Ce rapport est généralement instructif, et des changements récents apportés à son format permettent de fournir de meilleures données au sujet du rendement.

Les factures trimestrielles étaient signées et soumises en bonne et due forme aux fins de paiement. Les informateurs clés qui étaient familiers avec les processus administratifs appuyaient le mécanisme de contribution (par opposition à un mécanisme de subvention) et ont suggéré que si l'on poursuit le programme, il faudrait maintenir ce type d'arrangement (c.-à-d. continuer à exiger une surveillance continue et la reddition de comptes par l'intermédiaire du processus de présentation de rapports et des calendriers existants de l'IFAC et maintenir la possibilité de soumettre le mécanisme à une vérification et évaluation).

Des informateurs clés ont également recommandé que si les fonds sont maintenus, ceux-ci ne devraient pas, tout comme c'est le cas dans l'accord de contribution en vigueur, être reliés à des extrants de projets précis mais être affectés plutôt à l'exécution du plan stratégique global dont le but est d'élaborer des normes comptables du secteur public, d'effectuer des recherches connexes et de produire des rapports d'information à ce sujet. Cette opinion repose sur le point de vue que l'IPSASB a fait de considérables progrès et continue de répondre aux besoins du secteur public dans le monde.

Conclusions

Les modalités de l'accord de contribution étaient appropriées compte tenu du risque. L'utilisation des instruments de responsabilisation de l'IFAC à des fins redditionnelles a fourni au SCT un moyen efficient et suffisant de surveiller les dépenses engagées dans le cadre du programme de contribution.

C. Pertinence

1. Concordance avec les priorités

Constatations

Lorsque le programme de contribution a été approuvé en 2006, ce mécanisme bénéficiait d'un vaste soutien au gouvernement du Canada, tant au niveau de la haute direction que dans les milieux politiques. Il était conforme aux orientations de la législation, des politiques et des programmes du gouvernement et cadrait avec les rôles et responsabilités du SCT. À l'époque, on a pris d'autres mesures de programme similaires qui avaient pour objet d'accroître le respect de l'obligation de rendre compte et la transparence liées aux dépenses publiques, dans le cadre du programme de responsabilisation du gouvernement (p. ex., la Loi fédérale sur la responsabilité, la Politique sur la vérification interne et l'introduction d'états financiers ministériels).

Le programme de contribution était présenté comme un prolongement logique de cette orientation stratégique. Les documents à l'appui du programme de contribution décrivaient le besoin de promouvoir des directives types, de mener des programmes de recherche et de faciliter l'échange d'information. Ils mettaient également l'accent sur la convergence vers des normes internationales et les avantages qu'obtiendrait le Canada en contribuant à la réalisation de cet objectif mondial.

Une analyse du récent discours du Trône et du Rapport sur les plans et les priorités du SCT (2010-2011) révèle qu'aujourd'hui, on met l'accent, de façon croissante, sur la reprise économique et le contrôle des dépenses. Une gestion améliorée, une responsabilisation plus vigoureuse et le dépôt de rapports transparents demeurent les pierres angulaires du programme gouvernemental, quoique de façon moins visible que ce n'était le cas en 2006-2007 lorsque le programme de contribution a été approuvé.

Au-delà du renouvellement du programme de contribution à l'IPSASB, une suggestion faite par des informateurs clés est d'encourager le SCT à collaborer avec d'autres ministères et organismes fédéraux (p. ex. avec l'ACDI et le MAECI) pour appuyer la promulgation des IPSAS en tant qu'exigences et conditions accompagnant le soutien financier accordé à des gouvernements et organisations à l'échelle internationale. Cette mesure encouragerait l'application de normes redditionnelles de haute qualité et aiderait à favoriser la responsabilisation et la transparence dans le contexte de l'aide étrangère fournie par le gouvernement du Canada.

Conclusions

À l'époque où le programme de contribution à l'IPSASB a été lancé, il s'inscrivait tout à fait dans le programme du gouvernement fédéral. Tandis que des impératifs politiques comme la stimulation de l'économie et la réduction du déficit priment maintenant, la responsabilisation demeure un élément fondamental des priorités du gouvernement du Canada et est très pertinente.

2. Financement complémentaire ou dédoublement d'autres appuis financiers?

Constatations

Tel que noté plus haut, les fonds alloués au programme de contribution sont virés à l'IFAC, qui est l'organisme qui dirige l'IPSASB et qui lui fournit les services administratifs requis. L'IFAC représente 2,5 millions de comptables dans le monde, y compris ceux qui travaillent au sein des gouvernements. Les groupes consultatifs et les organisations de prestation des services de l'IFAC sont, pour la plupart, financés par l'entremise des membres. Toutefois, les activités de l'IPSASB sont financées par une combinaison de fonds provenant de l'IFAC et de l'extérieur. Le tableau 4 fournit de l'information au sujet du financement externe au cours des deux dernières années.

Tableau 4 : Résumé des donateurs externes de l'IPSASB, 2009 et 2010

Donateur	2009	2010
Banque mondiale	250 000 $USD	250 000 $USD
Gouvernement du Canada	200 000 $CDN	200 000 $CDN
Banque asiatique de développement	100 000 $USD	100 000 $USD
ICCA	200 000 $CDN	200 000 $CDN
Nouvelle-Zélande	60 000 $USD	35 000 $USD
Nations Unies	0 $USD	100 000 $USD

Source : IFAC.

L'IPSASB reçoit un soutien (financier direct et en nature) de la Banque mondiale, de la Banque asiatique de développement, des Nations Unies et des gouvernements du Canada, de la Chine, de la Nouvelle-Zélande et de la Suisse. Des données financières contenues dans le rapport annuel de l'IFAC (2009) montrent que le ratio entre les fonds fournis par l'IFAC et les fonds venant de l'extérieur était de 50/50 en 2008. Le tableau 4 révèle une augmentation en 2010 du financement externe (ratio de 40/60). La Banque mondiale et l'ONU sont les bénéficiaires directs des IPSAS, en ce sens qu'elles utilisent les normes dans le cadre de leurs opérations de comptabilité, de présentation de rapports et d'exécution de programmes. Les principaux bénéficiaires ciblés sont les gouvernements, les organisations internationales (p. ex. IMG, Banque mondiale) et des organisations qui ne sont pas membres de l'IFAC.

La stratégie de l'IFAC consistant à obtenir des fonds externes pour les programmes de l'IPSASB s'explique par le fait que l'élaboration et la publication des IPSAS ne procurent aucun ou presque aucun avantage direct correspondant aux membres de l'IFAC. Par conséquent, celle-ci applique un genre de stratégie de « financement par les utilisateurs », tout en ne facturant cependant aucun coût pour la diffusion des IPSAS, les directives et les produits d'information. La politique de gratuité vise à encourager l'utilisation et l'adoption de ces produits.

Le financement demeure un enjeu critique pour l'IPSASB. Dans un récent rapport soumis à l'IFAC, l'IPSASB reconnaît le besoin de continuer à diversifier les sources de financement et expose des plans visant à obtenir des fonds supplémentaires de gouvernements nationaux et d'organisations internationales. Le conseil d'administration de l'IPSASB déploie des efforts pour élargir la base de financement en demandant aux gouvernementaux nationaux et organisations internationales de fournir des données et de l'argent. Tel que précisé plus haut, la position de l'IFAC est que les principaux bénéficiaires des IPSAS (les gouvernements et les institutions du secteur public) devraient contribuer à la formulation des normes.

La direction de l'IPSASB voit les fonds combinés octroyés par l'ICCA et le programme de contribution à l'IPSASB comme un modèle qu'il peut vendre à d'autres gouvernements et organisations dans le monde. Le financement global provenant de ces deux sources, qui est considérable comparé à celui fourni actuellement par d'autres gouvernements et organisations, a attiré un organisme mondial de normalisation au Canada, ce qui a eu pour effet d'accroître la visibilité de notre pays dans le secteur mondial de la comptabilité. Grâce à ce financement de soutien à long terme provenant de sources canadiennes, de considérables progrès ont pu être faits dans l'élaboration de normes au cours des cinq dernières années.

L'investissement net minimal au Canada découlant de l'accord de contribution avec l'IPSASB s'élève à approximativement 1,6 million de dollars par an (en 2010). Ce calcul est basé sur la somme de 2 millions de dollars en salaires, avantages sociaux et services dépensée au Canada par l'IFAC, de laquelle est soustraite la contribution de 400 000 $ du gouvernement du Canada.

Conclusions

Le programme de contribution à l'IPSASB complète le soutien fourni à l'IFAC par l'ICCA, les organisations internationales et, dans une moindre mesure, les gouvernements étrangers. Le soutien accordé par l'ICCA ne constitue pas un dédoublement du soutien financier accordé par le gouvernement du Canada et ne va pas à l'encontre de l'objectif de ce financement.

3. Justification d'un financement continu

Constatations

L'argument avancé à l'origine pour justifier le programme de contribution à l'IPSASB était qu'il devait servir à aider à l'élaboration contenue de normes comptables internationales du secteur public et accroître la visibilité du Canada dans le cadre de la formulation de ces normes. L'objectif était d'appuyer la création d'une série de normes comptables globales devant assurer la production, par les gouvernements à l'échelle internationale, d'information financière transparente et devant renforcer la responsabilisation et d'encourager l'IFAC à décider de déménager son équipe technique au Canada. Des progrès considérables ont été obtenus sur ces deux fronts.

Le premier objectif, à savoir l'élaboration de normes redditionnelles et comptables pour le secteur public, est bien avancé, mais leur adoption et application demeurent un objectif à long terme – dont on devrait se rapprocher avec l'établissement du cadre conceptuel, l'élaboration de directives, les activités visant à promouvoir leur application, etc.

Des informateurs clés interviewés ont noté qu'il y a une tendance grandissante vers l'adoption de normes harmonisées à l'échelle mondiale. À leur avis, avec le temps, les institutions du secteur public au Canada finiront par accepter et appliquer un ensemble complet d'IPSAS.

Tel que noté plus haut, le financement continue de présenter un défi pour l'IPSASB. Son conseil d'administration a lancé une campagne pour élargir sa base de financement à l'appui de la recherche dans le secteur public, de l'élaboration des normes et des activités de rédaction des directives et de promotion. Les personnes interviewées sont très positives face aux progrès réalisés par l'IPSASB et soutiennent le maintien des fonds qui, à leurs yeux, sont assez modestes compte tenu de l'objectif à long terme. De plus, il semblerait que l'ICCA envisage de prolonger son accord de financement actuel avec l'IFAC/IPSASB.

Conclusions

Il y a de solides arguments militant en faveur du maintien, par le gouvernement du Canada, d'un certain soutien qui compléterait les fonds fournis par l'ICCA, en réponse à l'investissement fait par l'IFAC dans ses opérations canadiennes. Un soutien futur de la part du gouvernement du Canada pourrait également jouer un rôle en influençant les décisions de l'ICCA, compte tenu du caractère complémentaire des accords en vigueur.