ARCHIVÉ - Évaluation à mi-parcours de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation

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Résumé

Le présent rapport présente les conclusions de l'évaluation à mi‑parcours de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation(DCRR). L'évaluation consiste à examiner les premières étapes de la mise en œuvre et les progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats immédiats pour la période de deux ans et demi allant de l'entrée en vigueur de la DCRR, en avril 2007, jusqu'à l'automne de 2009. Pour cette raison, l'accent est mis sur les seules activités du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le groupe visé pour ce rapport est principalement la haute direction du Secrétariat.

Historique de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation

Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a été mis sur pied en 2003 pour offrir au gouvernement du Canada une perspective externe et des conseils spécialisés sur la manière de restructurer la démarche réglementaire du Canada au vingt‑et‑unième siècle. Le 1er avril 2007, en réponse aux recommandations du Comité et pour remplacer la Politique de réglementation du gouvernement du Canada(1999), la DCRR est entrée en vigueur.

La DCRR apporte plusieurs améliorations clés, notamment une approche de gestion plus complète assortie d'exigences précises en matière d'élaboration, de mise en œuvre, d'évaluation et d'examen de la réglementation. Cette nouvelle approche vient appuyer l'engagement pris par le gouvernement de protéger et de promouvoir l'intérêt public en matière de santé, de sécurité et de qualité de l'environnement et du bien‑être socioéconomique des Canadiennes et des Canadiens grâce à un régime de réglementation plus efficace, plus efficient et plus responsable.

Conclusions

Pertinence

Lorsqu'il a décidé d'établir le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente et de mettre la DCRR en œuvre pour faire suite aux recommandations de ce dernier, le gouvernement du Canada a reconnu à quel point la réglementation est importante pour le bien‑être socioéconomique des Canadiennes et des Canadiens. Les objectifs de la DCRR continuent d'être conformes aux priorités du gouvernement fédéral et de répondre à un besoin déclaré, ainsi qu'en font état les priorités réglementaires du gouvernement énoncées dans des documents comme les discours sur les budgets, qui nécessitent l'adoption dans des domaines précis d'approches réglementaires dont la priorité est d'atteindre les objectifs visés d'une manière efficiente.

Rendement — efficacité

À ce jour, les efforts accomplis ont été couronnés d'un certain succès. À quelques exceptions près (notamment pour les normes de service), certains extrants ― notamment des cours de formation, des conseils et des outils destinés à appuyer les ministères et les organismes ― ont été produits ainsi qu'il était prévu. L'on a souligné la nécessité d'apporter des améliorations dans les domaines des partenariats et des communications. L'on a noté également une hausse modérée de la capacité des ministères et organismes de satisfaire aux exigences de la DCRR dans les domaines de la coopération entre ministères et entre administrations, de la réduction du fardeau administratif, de l'utilisation de normes de service, des analyses coûts‑avantages, et de la mesure du rendement et de l'évaluation. Il en est résulté un niveau de conformité aux exigences de la DCRR de plus de 90 % dans la plupart de ces domaines.

Le succès obtenu à ce jour est le fruit d'un effort conjoint du Secteur des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SAR du SCT) et des ministères et organismes. Pour ajouter à ces progrès au chapitre des résultats attendus ― dont les résultats à moyen terme qui sont ressentis par les industries réglementées ― au cours des deux prochaines années et demie, il faudra que les ministères et le SAR du SCT soient en mesure de recruter et de maintenir en poste un personnel qualifié possédant les compétences requises (ou en mesure d'accéder à cette expertise au besoin) et que le SAR du SCT dispose des ressources dont il a besoin. L'absence de renseignements sur la mesure du rendement représente un obstacle de taille à l'évaluation de la mesure dans laquelle ces résultats à moyen terme ont été atteints, car les Plans d'évaluation de la mesure du rendement (PEMR) ne sont requis que pour les règlements à incidence élevée, une exigence qui n'a été instaurée qu'en juillet 2009.

Rendement – efficience et économie

Le SAR du SCT a été en mesure de produire les extrants et les résultats décrits précédemment au moyen de ressources limitées et à un coût inférieur à celui qui avait été prévu au départ, ce qui révèle à la fois économie et efficience. Le modèle actuel, suivant lequel le SAR du SCT agit en qualité d'organisme de surveillance central, est conforme aux pratiques exemplaires des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Aucune solution de rechange n'a été avancée.

Recommandations

Les recommandations formulées à l'intention du SAR du SCT peuvent être regroupées en trois grands domaines :

• veiller à ce que les ministères et les organismes jouissent d'un soutien suffisant à l'avenir;
• intensifier et améliorer les communications;
• veiller à ce qu'il soit satisfait aux exigences en matière de production de rapports.

Soutien aux ministères et organismes

Malgré des ressources limitées, le SAR du SCT a réussi à mettre au point des produits qui ont permis aux ministères et aux organismes d'accroître leur capacité de satisfaire aux exigences de la DCRR. Cette capacité pourrait être rehaussée davantage au moyen d'un soutien ciblé supplémentaire.

Recommandation 1 : Combler les autres lacunes au niveau des extrants, notamment en ce qui concerne des lignes directrices sur les normes de service. 

Recommandation 2 : Maintenir les efforts actuels en vue de créer des bassins de spécialistes des analyses coûts‑avantages et d'experts de la réglementation qualifiés de manière que les ministères et organismes aient accès à un personnel possédant les compétences voulues.

Communications

Les produits et services ne peuvent contribuer à rehausser la capacité que s'ils sont connus et utilisés. À l'avenir, le SAR du SCT devra s'efforcer surtout de communiquer plus efficacement avec les ministères et les organismes, car un certain nombre d'entre eux connaissent mal les services et les produits que l'organisme offre.

Recommandation 3 : Mettre en place une stratégie de communication générale pour la DCRR. Plus particulièrement, les ministères et les organismes doivent être informés des produits et des services qu'offre le SAR du SCT, de même que de ses efforts de partenariat et de ses projets de partage des recherches/de l'information.

Production de rapports

La production de rapports sur la réalisation d'extrants, l'utilisation des ressources financières et l'atteinte de résultats est importante aux fins de :

• mesurer les progrès réalisés au moyen des ressources utilisées, à des fins de responsabilisation;
• cerner les lacunes au niveau du rendement de manière à éclairer les plans futurs.

Il faut améliorer la production de rapports pour que celle‑ci serve aux fins prévues. Plus spécifiquement, il existe certains manques au niveau de la production de rapports sur l'utilisation des fonds qui ont été affectés à la mise en œuvre de la DCRR et de l'optimisation des ressources. En outre, les ministères et les organismes souhaitent obtenir une rétroaction du SAR du SCT sur les progrès réalisés dans le cadre de la mise en œuvre de la DCRR. 

Recommandation 4 : Veiller à ce qu'il soit satisfait aux exigences en matière de production de rapports et à ce que les ministères et les organismes précisent les ressources supplémentaires (le cas échéant) qu'ils ont utilisées pour satisfaire aux exigences de la DCRR. L'on pourra ainsi obtenir une perspective pangouvernementale des besoins en ressources de la DCRR.

Recommandation 5 : Dresser des rapports de rendement des ministères et communiquer les résultats de manière que les ministères et les organismes obtiennent la rétroaction dont ils ont besoin.

Recommandation 6 : Entreprendre la planification de l'évaluation quinquennale au cours des six prochains mois pour qu'une stratégie de mesure du rendement soit en place et que les données requises soient saisies d'une manière continue, systématique et conviviale.

1. Introduction

Le présent rapport présente les conclusions de l'évaluation à mi‑parcours de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (DCRR), une politique dont le Secteur des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SAR du SCT) assure la gestion. L'évaluation, effectuée par les Services de consultation du gouvernement (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada), porte sur la période deux ans et demi allant de la mise en œuvre de la DCRR, en avril 2007, à l'automne de 2009.

L'évaluation, née d'un engagement pris par le Conseil du Trésor, consiste à examiner les premières étapes de la mise en œuvre et les progrès réalisés en vue de l'atteinte de résultats immédiats. Pour cette raison, l'accent est mis sur les seules activités du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dont la haute direction est le principal groupe visé pour ce rapport.

Pour satisfaire aux exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, le Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du SCT a assumé un rôle de gérance dans la réalisation de cette évaluation. De plus, le Comité d'évaluation du Secrétariat a examiné ce rapport et en a recommandé l'approbation par le secrétaire du Conseil du Trésor.

Le rapport d'évaluation est structuré comme suit:

• La section 1 présente une introduction à la DCRR et à sa mise en œuvre.
• La section 2 décrit les questions d'évaluation ainsi que la méthodologie retenue.
• La section 3 énonce les conclusions et les constatations à l'appui pour chaque enjeu et chaque question d'évaluation.
• La section 4 contient un résumé et les recommandations.

1.1 Historique de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation

Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a été mis sur pied en 2003 pour offrir au gouvernement du Canada une perspective externe et des conseils spécialisés sur la manière de restructurer la démarche réglementaire du Canada au 21e siècle.

L'établissement du Comité soulignait l'importance des règlements en tant que principaux outils servant à protéger le bien-être socio-économique des Canadiens et des Canadiens ainsi que l'environnement naturel du Canada, et leur incidence sur les industries et les citoyens canadiens. Il reconnaissait également que le processus de réglementation devait être examiné à la lumière des tendances nouvelles, comme :

• le rythme rapide de la société moderne, notamment de ses échanges commerciaux globaux, l'accès instantané à l'information, l'innovation rapide en vue de répondre aux besoins changeants des consommateurs, et une compétitivité accrue;
• des politiques de plus en plus complexes, notamment les politiques interdisciplinaires (p. ex. les bioproduits) ou celles qui touchent de nouveaux domaines (développement durable);
• des attentes accrues des Canadiens et des Canadiennes en matière de responsabilisation et de transparence.

Dans son rapport publié en 2004, intitulé « La réglementation intelligente : Une stratégie réglementaire pour le Canada », le Comité a conclu que le Canada dispose d'une solide fondation en matière de réglementation, mais que des changements profonds aux chapitres de la perspective et de la pratique s'imposaient pour faire face aux défis que posent les tendances décrites précédemment. Ses recommandations répondaient à la nécessité :

• d'une coopération accrue en matière de réglementation aux échelles internationale et fédérale/provinciale‑territoriale, ainsi qu'au sein du gouvernement fédéral même;
• d'une utilisation accrue de la gestion du risque dans les modes de réglementation;
• d'un cadre destiné à guider l'ensemble des instruments de politique utilisés et les stratégies connexes de conformité et d'exécution;
• de l'adoption d'un processus de réglementation davantage efficace, économique, opportun, transparent, responsable et axé sur les résultats;
• d'une hausse de la capacité du gouvernement en matière de réglementation.

Le Comité a formulé également un certain nombre de recommandations se rapportant à certains secteurs ou industries en particulier.

La DCRR est le moyen par lequel le gouvernement a donné suite à un certain nombre de recommandations du Comité. Annoncée dans le budget de 2007, elle remplace la Politique de réglementation de 2009 du gouvernement du Canada, au terme d'une collaboration de plus de deux ans entre le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et les ministères et organismes fédéraux de la réglementation, et d'une consultation auprès d'un vaste échantillonnage d'intervenants, notamment les groupes environnementaux et les groupes de consommateurs, les secteurs industriels et les petites entreprises, ainsi que les provinces et les territoires.

Les changements que la DCRR prévoit étaient destinés à appuyer un régime de réglementation solide et efficace offrant uniformité, équité et transparence, et appuyant l'innovation, la productivité et la concurrence. Les changements les plus importants sont les suivants :

• un processus qui envisage toutes les étapes du cycle de vie de la réglementation et qui est assorti d'exigences spécifiques en matière d'élaboration, de mise en œuvre, d'évaluation et d'examen des règlements;
• une coordination améliorée à l'échelle des gouvernements et des administrations afin d'éliminer la redondance et le double emploi;
• des conseils accrus dans les domaines où des lacunes ont été relevées (p. ex. analyses coûts‑avantages et mesure du rendement) afin d'accroître la transparence, la qualité, la rigueur analytique et l'utilité du processus décisionnel qui mène à l'adoption de règlements;
• une évaluation aux premières étapes des propositions de règlement afin d'affecter les ressources aux règlements dont l'incidence est la plus élevée;
• des normes de service et la production de rapports sur les résultats.

1.2 Survol du Secteur des affaires réglementaires

En 1998, le gouvernement a mis sur pied le Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil au sein du Bureau du Conseil privé pour assurer une coordination accrue et un soutien soutenu aux ministres sur les questions réglementaires. En 2006, le Secrétariat a été muté au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, où il porte le nom de Secteur des affaires réglementaires.

Le SAR du SCT offre son soutien au Comité du Conseil du Trésor dans son rôle de « conseil privé de la Reine pour le Canada » en fournissant des conseils au gouverneur général et en assurant la gestion ainsi que la surveillance de la fonction de réglementation du gouvernement. De plus, il offre un leadership stratégique sur la DCRR, la politique de réglementation fédérale. À ce titre, le SAR du SCT assume deux fonctions principales : il appuie les priorités gouvernementales grâce à l'amélioration constante de la DCRR et il offre des conseils aux ministres du Conseil du Trésor sur les présentations au gouverneur en conseil.

La mise en œuvre de la DCRR est le fruit d'un travail de collaboration des trois divisions qui composent le SAR du SCT :

• La Division des politiques, qui assure le leadership au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, à l'échelle fédérale, nationale et internationale, en vue de la mise en œuvre de la DCRR et du maintien de la pertinence et de l'intégrité des politiques réglementaires fédérales. Cette division :
  • interprète la DCRR et élabore des lignes directrices expliquant ses exigences;
  • assume la coprésidence d'un Comité fédéral/provincial/territorial sur la gouvernance et la réforme réglementaires;
  • effectue la collecte de renseignements et partage les pratiques exemplaires avec l'Organisation de coopération et de développement économiques, les États-Unis et la Commission européenne pour améliorer l'analyse et la gestion des règlements.
• Le Comité du Cabinet sur les opérations assume une fonction de remise en question et de surveillance des règlements et des décrets du gouverneur en conseil afin d'offrir une analyse de la plus haute qualité à l'appui du processus décisionnel du Conseil du Trésor.
• Le Centre de compétences en réglementation, qui appuie la collectivité de la réglementation en retenant les services d'experts chargés d'aider les ministères directement au chapitre des lacunes relevées en matière de capacité en ce qui concerne les analyses coûts‑avantages ainsi que l'évaluation des risques, et en rédigeant des plans de mesure et d'évaluation du rendement et des résumés d'études d'impact de la réglementation. Il travaille en collaboration avec l'École de la fonction publique du Canada et avec la collectivité de la réglementation fédérale en vue de concevoir et d'offrir une formation.

Le budget de base du SAR du SCT s'élève approximativement à cinq millions de dollars et inclut des fonds qui ont été obtenus par la voie d'une présentation au Conseil du Trésor concernant la DCRR aux fins suivantes^[1] :

• renforcer la fonction d'organisme central (9,9 millions $ sur cinq ans);
• mettre sur pied le Centre de compétences en réglementation (6,4 millions $ sur cinq ans);
• fournir une aide financière (2,26 millions $ sur deux ans) aux ministères et organismes en vue de coordonner la mise en œuvre de la DCRR.

1.3 Résultats attendus de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation

Comme le montre la Figure 1, pour l'immédiat, le financement destiné aux ministères et aux organismes vise à renforcer la capacité de ces derniers de satisfaire aux exigences de la DCRR.

Par une approche axée sur les risques, ils devraient démontrer une capacité renforcée dans les domaines suivants :

• coordonner leurs efforts et coopérer les uns avec les autres et d'une province à une autre;
• utiliser et communiquer des normes de service réglementaires et évaluer les exigences administratives;
• effectuer une analyse coûts-avantages de la réglementation;
• concevoir et mettre en œuvre des plans de mesure du rendement et d'évaluation.

Une approche axée sur les risques signifie que les exigences analytiques auxquelles les ministères et les organismes doivent se plier et le niveau d'examen mené par le SAR du SCT sont proportionnels à l'impact de la proposition. Ainsi, les propositions dont l'incidence est élevée nécessitent une analyse coûts‑avantages quantitative, alors que les propositions dont l'incidence est moins marquée nécessitent une seule description qualitative des coûts et des avantages.

L'on s'attend à cet égard à ce que, s'ils sont en mesure de satisfaire aux exigences de la DCRR, les organisations puissent obtenir les résultats suivants :

• la réglementation des parties d'une administration à une autre (à l'échelle provinciale et internationale) sera davantage uniforme;
• les parties réglementées comprendront davantage le processus de réglementation fédéral et leur fardeau administratif sera allégé;
• la raison d'être de la réglementation ressortira plus clairement, de sorte que le fondement sur lequel l'on pourra demander aux organismes de réglementation de rendre des comptes sera plus solide;
• une réglementation qui atteindra de plus en plus les objectifs visés.

À long terme, l'on bénéficiera d'un régime de réglementation bien géré qui servira à protéger l'intérêt public tout en favorisant une économie de marché équitable et concurrentielle.