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ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

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2.0 Constatations et conclusions

2.1 Pertinence

2.1.1 Le recours aux crdits permanents est‑il compatible avec les priorits du gouvernement fdral en matire de gestion des immobilisations?


Conclusion : Le recours aux CP est compatible avec les priorits du gouvernement fdral en matire de gestion des immobilisations et de discipline financire.

Dans l'ensemble, le besoin de maximiser l'incidence des ressources disponibles sur les actifs et sur les investissements de mme que l'impratif de discipline financire ont influ sur les priorits du gouvernement fdral en matire de gestion des immobilisations. Le recours aux CP est compatible avec ces deux raisonnements.

Comme on l'a dj prcis, l'EI consistait  renforcer la gestion des biens au moyen de la dtermination de pratiques exemplaires, de domaines de problmes et de solutions . Une de ses principales constatations tait que l'affectation annuelle de crdits budgtaires empchait d'avoir une perspective long terme de la gestion des actifs.

L'EI a rvl plusieurs domaines o il existe des problmes qui contribuent vraisemblablement l'escalade du  dficit de l'infrastructure  du Canada. Une des principales causes de ce dficit est le financement insuffisant pour assurer  l'entretien adquat  des immobilisations. Diffrer cet entretien revient fondamentalement imposer une charge au gouvernement.

L'examen offrait les recommandations suivantes :

Fournir un financement permanent des immobilisations sur une priode de trois cinq ans, selon la qualit du plan d'immobilisations long terme et le rendement ministriel. Cette approche permettra aux ministres de reporter des fonds non dpenss en immobilisations d'un exercice l'autre et donnera aux gestionnaires une base de financement plus stable pour la planification de leurs activits sans qu'ils aient craindre l'annulation de leurs ressources.

La ncessit d'une discipline financire ainsi que de gestion responsable du cadre financier et des dpenses est un leitmotiv des discours du Trne et des discours du budget fdral qui se sont succd de 2005 2009. Par exemple, le ministre des Finances a dclar ce qui suit dans le discours du Trne de 2008 :

Au moment o le Canada traverse une priode d'incertitude conomique, il devient encore plus important de favoriser la saine gestion des finances publiques.

Les objectifs du Projet pilote sur les CP consistaient notamment amliorer la gestion des fonds pour les dpenses en capital, qui appuie la priorit du gouvernement de gestion responsable des dpenses.

Les critres applicables la participation au projet pilote taient fonds sur la fiche de rendement du ministre ou de l'organisme au titre de la gestion de ses fonds pour dpenses en capital et taient conformes aux tendances rcemment notes en ce qui a trait la dlgation des pouvoirs aux ministres et organismes en fonction du risque. Par exemple, la Politique sur la gestion de projets du Conseil du Trsor (approuve en juin 2007) tablissait un lien explicite entre la dlgation de pouvoirs accrus aux ministres et aux organismes qui faisaient preuve d'une plus grande capacit de gestion de leurs biens et services acquis. Cette politique renferme un ensemble de critres rigoureux permettant d'valuer la capacit des ministres et des organismes fdraux de grer des projets.

2.1.2 Faut-il poursuivre long terme l'initiative des crdits permanents pour la gestion des immobilisations?


Conclusion : Le projet pilote montre que les organisations participantes reconnaissent la ncessit d'un mcanisme comme les CP qui facilite la gestion des grands programmes d'immobilisations du gouvernement fdral.

Le besoin constant de CP est li aux rsultats escompts du modle logique du projet (figure 1.2), notamment une amlioration de la gestion d'ensemble des projets et du processus dcisionnel. Les rsultats des entrevues menes dans les organisations participantes le confirment, car elles tmoignent uniformment d'un besoin durable de CP6. Ces informateurs cls taient d'avis que le moment choisi pour dclarer un report des fonds non utiliss (p. ex., aprs la fin de l'exercice) tait opportun, tout comme la prdictibilit de l'accs annuel au mcanisme.

On en dduit que l'amlioration de la gestion des projets et du processus dcisionnel dcoule des conditions particulires – souplesse, prdictibilit et moment opportun de grer des fonds. Ces conditions contribuent aussi attnuer les risques rsultant de circonstances chappant au contrle des gestionnaires, comme les conditions mtorologiques, la disponibilit des fournisseurs ou les diffrences de cots saisonnires entre l'hiver et l't, qui peuvent retarder les projets et mener des dpenses imprvues et moins qu'optimales la fin de l'exercice (p. ex., dpenses non prioritaires et fonds non utiliss retourns au Trsor). Un informateur l'a bien dit :  C'est de la meilleure prise de dcisions long terme. Planifier pour l'anne suivante permet de se concentrer sur les investissements les plus importants plutt que de se laisser obnubiler par des problmes de trsorerie. 

Par contre, les informateurs cls du Secrtariat ont exprim plusieurs opinions diffrentes quant la permanence du besoin d'un mcanisme de CP qui allaient de favorables, prudents et critiques.

  • Favorables – On disait que ce mcanisme devrait tre offert aux ministres et organismes ayant fait preuve de leur capacit s'en servir efficacement;
  • Prudents – Des limites taient proposes telles que n'avoir recours au mcanisme que pour des projets prcis ou seulement pour de gros projets hauts risques, ou encore seulement dans des ministres ou des organismes qui renonceraient se servir des autres mcanismes;
  • Critiques – On dclarait que l'excution du projet pilote, particulirement dans ses premires annes, ne constituait pas une base suffisante pour dterminer l'utilit du mcanisme.

2.2 Succs

Cette section de l'valuation est fonde sur le modle logique du Projet pilote sur les CP (figure 1.2). Un modle logique de programme montre comment on s'attend ce que les activits gnrent des extrants qui mnent de leur ct des rsultats court terme, puis moyen et long terme. Le modle logique du Projet pilote sur les CP montre cette progression, bien qu'on doive souligner que ces rsultats court et moyen terme sont passablement identiques. L'obtention de certains rsultats court terme – une bonne gestion des projets, des finances et des risques – ncessite invitablement de bonnes dcisions. Nanmoins, l'amlioration des dcisions de gestion dcoule galement de ces rsultats court terme et figure donc au nombre des rsultats moyen terme du modle logique. Cette valuation montre que le projet pilote a men tous les rsultats susmentionns.

2.2.1 Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'amliorer la gestion financire des budgets d'immobilisations?


Conclusion : On a pu constater que la gestion financire des budgets des dpenses en capital s'est amliore. De plus, certaines des organisations ayant particip au projet pilote ont totalis des fonds non utiliss nets infrieurs ceux des exercices prcdents.

Indicateurs de l'amlioration de la gestion financire

Un indicateur principal de l'amlioration de la gestion financire est la mesure dans laquelle on constate moins de cas d'achat de biens et de services une valeur suprieure celle du march vers la fin de l'exercice. Tant les entrevues que l'examen des documents ont rvl que des amliorations ont eu lieu cet gard au cours du projet pilote. Les informateurs cls de trois des organisations participantes ont expressment mentionn que la certitude assure par le mcanisme des CP tait la cause directe de l'amlioration de la gestion financire. Cette certitude tait l'oppos de l'incertitude de ne pas savoir si le Conseil du Trsor allait approuver les montants demands, une situation o les ministres pourraient dpenser ces montants plutt que de risquer de les perdre entirement.

Un autre indicateur principal de l'amlioration de la gestion financire est la mesure dans laquelle les organisations qui ont particip au projet pilote ont eu des fonds non utiliss nets la fin de l'exercice avec le mcanisme des CP comparativement aux annes antrieures l'adhsion au projet pilote. Les concepts de fonds non utiliss bruts et nets, de mme que le changement d'attitude quant aux fonds non utiliss, sont importants pour comprendre comment ce second indicateur est utilis pour mesurer l'amlioration de la gestion financire.

Les fonds non utiliss bruts sont les fonds non dpenss la fin de l'exercice, sans tenir compte des dispositions de report. Il s'agit donc d'un simple calcul :  le budget moins les dpenses. Traditionnellement, on a toujours considr comme un indicateur d'une bonne gestion financire la mesure dans laquelle un gestionnaire (ou un ministre ou organisme) arrivait dpenser presque tout son budget sans le dpasser. Par consquent, on encourageait les gestionnaires rduire au minimum leurs fonds non utiliss bruts et se servir du mcanisme de report de 5 % des fonds non utiliss comme filet de scurit.

D'un autre ct, les fonds non utiliss nets sont les fonds non dpenss la fin de l'exercice, compte tenu des dispositions de report. Leur calcul pour les organisations qui ont particip au Projet pilote sur les CP est le suivant :  le budget moins les dpenses, moins le montant report l'aide du mcanisme de report de 5 % et moins celui report grce aux CP. Selon le mcanisme des CP, les fonds non utiliss bruts ne servent plus d'indicateur. L'indicateur d'une bonne gestion financire est plutt li au montant des fonds non utiliss nets, puisqu'ils refltent la mesure dans laquelle le gestionnaire, le ministre ou l'organisme ont bien planifi et gr leurs dpenses en capital globales sur une priode de deux ans en se servant des mcanismes dont ils disposaient. L'valuation a donc compar le montant des fonds non utiliss nets avant et aprs que chacune des organisations participantes se soit jointe au projet pilote.

Amlioration de la gestion financire

Comme on peut le voir la figure 2.1, les rsultats taient variables. Toutefois, les organisations participantes qui disposaient de la plus grande souplesse avec les CP ont le mieux russi rduire au minimum leurs fonds non utiliss nets. AAC et le MPO ont tous deux enregistr aucun fonds non utiliss nets pour chacune des annes de participation au projet pilote. Le MAECI et la GRC n'ont pas eu autant de succs cet gard. Le montant des fonds non utiliss nets du MAECI est demeur peu prs inchang avant et aprs sa participation au projet pilote. Comme la figure 1.1 l'indiquait, les ABS du MAECI avec les CP taient plafonnes 5 % de ses crdits de dpenses en capital et limites ses biens immobiliers, sauf en 2008‑2009, alors que l'ensemble de son budget de dpenses en capital est devenu admissible, exception faite des dpenses consacres la scurit des missions.

La GRC tait la seule organisation participant au projet pilote dont les fonds non utiliss nets ont augment au cours de ses annes de participation. Sa situation peut tre une anomalie en raison de circonstances particulires :

  • l'organisme tait limit une proportion relativement petite de son budget de dpenses en capital dans les ABS (de 6 % 28 %);
  • son budget de dpenses en capital a nettement augment chaque anne pendant le projet pilote (notamment, une augmentation de 32 % une anne et 24 % une autre anne);
  • il a eu des difficults dans plusieurs de ses trs grands projets d'immobilisations pendant le projet pilote.
Figure 2.1 : Fonds non utiliss nets pour les organisations participant au Projet pilote sur les CP avant et aprs leur adhsion au projet
Exercice AAC MPO MAECI GRC
2002–2003 12 078 2 217 455 80 304 3 329 118
2003–2004 20 360 371 1 223 515 20 248 919 9 655 541
2004–2005 360 001 23 066 313 4 134 365 5 525 243
* 2005–2006 0 7 356 499 0 0
* 2006–2007 0 0 0 47 162 657
* 2007–2008 0 0 29 559 227 21 778 191
* 2008–2009 0 0 2 984 151 81 636 678
* Nota : Les exercices pendant lesquels les organisations ont particip au projet pilote sont en caractres gras.

2.2.2  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'amliorer la gestion des projets d'immobilisations?


Conclusion : L'valuation a rvl que le recours aux CP permettait de mieux grer les projets.

On a constat une amlioration de la gestion des projets l'gard des aspects suivants, qui refltent tous une efficacit accrue par rapport au cot :

  • meilleure gestion de la trsorerie;
  • gestion plus stratgique des ressources;
  • meilleur contrle du maintien de la porte originale du projet;
  • renforcement de la capacit d'introduire les projets graduellement et d'tablir des calendriers plus efficaces;
  • assurance que les fonds sont disponibles pour la saison de construction optimale.

Un examen des rapports annuels a rvl que le mcanisme des CP influe sur la gestion des projets de diffrentes faons. Les extraits suivants le prouvent :

  •  Le projet pilote a aid la Garde ctire canadienne (GCC) amliorer la gestion de son budget de dpenses en capital et de ses projets d'immobilisations en lui donnant une plus grande marge de manœuvre pour mieux grer le profil de trsorerie de ses projets. Il a permis la GCC d'tre plus proactive dans la mise en œuvre de l'excution de ses projets en prolongeant l'chance de ses reports de fonds jusqu' un point qui rend possible une gestion des ressources plus stratgique et mieux planifie.  (MPO 2009)
  •  Les crdits permanents font en sorte qu'on peut maintenir la porte et les objectifs du plan d'activits du projet original sans rpercussion sur les autres activits fondamentales de l'organisation.  (MPO 2009)
  •  La marge de manœuvre accrue pour la planification des projets est vidente lorsqu'il y a des retards dans les travaux de construction sur des sites isols accessibles seulement par bateau ou par hlicoptre. La ralisation de ces projets peut dsormais tre graduelle, de faon optimiser l'excution des travaux.  (MPO 2009)
  •  Le report a permis de projet de tenir compte de l'escalade des cots, de la capacit de construction de l'Ouest, en tablissant son calendrier de ralisation sur plusieurs exercices afin d'en rduire l'impact sur les autres projets et de maintenir les oprations essentielles.  (AAC 2008)
  •  Les achats de deux des logements ont t conclus au cours de l'exercice 2008‑2009, mais la troisime acquisition, pour une valeur totale de 2,3 millions de dollars, n'a pas pu l'tre avant le dbut de 2009‑2010. Par consquent, la possibilit d'avoir recours aux crdits permanents a permis de complter cette transaction au dbut du nouvel exerciceen se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice.   (MAECI 2008‑2009)
  •  Avec les crdits permanents, la GRC peut tre assure que les fonds seront disponibles pour la saison de construction optimale, ce qui facilitera la planification des projets et rduira les cots de construction excdentaires causs par des facteurs comme la construction en hiver.  (GRC 2008)

Les rpondants ont soulign que la souplesse permettant de reporter des fonds l'exercice suivant avec un pravis limit et un degr lev de certitudetait particulirement utile pour pouvoir grer efficacement les projets.

2.2.3  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'amliorer la gestion des risques dans le cadre de l'affectation des ressources du budget des dpenses en capital?


Conclusion: L'valuation a rvl qu'une amlioration de la gestion des risques tait directement lie au mcanisme des CP.

La gestion des finances, la gestion des projets et la gestion des risques sont interdpendantes. Les amliorations dans un domaine entranent des amliorations dans les deux autres. Il existe de nombreux exemples de risques en matire de projets auxquels le mcanisme des CP a pu parer. En gnral, il a aid attnuer les risques de mauvaise gestion des finances et des projets, ainsi que les risques associs un pitre processus dcisionnel. Voici un exemple tir d'un rapport annuel du MPO sur les risques d'un projet qui pourraient tre attnus grce au recours aux CP :

 Ce projet ncessite l'acquisition d'un grand nombre de petites embarcations disperses dans tout le pays. Cela cre un risque de complications en matire d'approvisionnement et peut retarder certaines acquisitions planifies.   (MPO 2009)

De plus, certains informateurs cls des organisations participantes ont galement dclar que le mcanisme des CP tient compte d'importants risques associs aux retards des projets lorsque le financement prvu pour l'exercice est puis. En pareils cas, le recours aux CP permet d'attnuer les risques suivants :

  • cots accrus de relance du projet aprs une interruption;
  • perte d'attention ddie la gestion du projet;
  • perte des ressources humaines auparavant consacres au projet.

2.2.4 Dans quelle mesure a-t-on ralis des progrs en vue d'atteindre des rsultats moyen terme?


Conclusion: On a not des progrs au titre de presque tous les rsultats moyen terme escompts du projet pilote, notamment l'amlioration de la qualit des dcisions en matire de gestion des immobilisations, l'optimisation des ressources et leur affectation optimale dans le plan d'investissement.

Amlioration de la qualit des dcisions

Les informateurs cls de toutes les organisations participantes ont soulign le fait que l'amlioration des dcisions concernant la gestion des immobilisations tait l'un des plus importants rsultats escompts du projet pilote. Mme si les donnes administratives sont limites, les constatations tires des entrevues avec les informateurs cls ont rvl que les autres rsultats (comme l'optimisation de ressources et leur affectation optimale), ont largement t atteints parce que les gestionnaires taient en mesure de prendre de meilleures dcisions. Ils ont dclar que ces dcisions avaient t facilites par la substitution du cadre artificiel de financement par exercice un mcanisme plus fluide et plus raliste qui reconnat les cycles des projets et la ralit de la gestion des grands projets d'immobilisations.

Les entrevues ralises avec les informateurs cls ont rvl que le mcanisme des CP avait rendu possible une meilleure prise de dcisions de deux principaux types :

  • Prise de dcisions tactiques : Cela s'entend habituellement de dcisions court terme au niveau des projets, mais il peut galement s'agir de dcisions sur la faon de grer le budget des dpenses en capital et le moment de dclarer un report ou un rchelonnement de fonds. Frquemment, les dcisions tactiques portent sur la manire d'viter de se retrouver avec des fonds non utiliss en fin d'exercice. Des informateurs cls du Secrtariat et du ministre des Finances Canada ont dclar qu'on peut s'inspirer adquatement des autres mcanismes pour prendre des dcisions tactiques, mais ils ont reconnu que ces autres mcanismes n'offrent pas les mmes avantages que celui des CP.
  • Prise de dcisions stratgiques : Cela s'entend de dcisions tenant compte de l'ensemble du portefeuille de projets dans le plan d'investissement. Ces dcisions privilgient habituellement les projets pluriannuels auxquels on attribue une grande priorit et qui sont souvent de grande envergure.

Ces deux types de prise de dcisions taient importants pour obtenir les rsultats escompts du projet pilote.Toutefois, les organisations intresses ont retenu que, dans le cadre de la prise de dcisions stratgiques, le mcanisme des CP offrait l'avantage supplmentaire de coller vraiment aux projets prioritaires. Les informateurs cls de toutes les organisations participantes ont dclar que le mcanisme des CP leur avait permis de concentrer leurs efforts et leurs dpenses sur les projets les plus prioritaires. Cet avantage a galement t confirm par les ministres qui reportent dj 100 % de leurs fonds non utiliss.

Optimisation des ressources

Les informateurs cls de toutes les organisations participantes ont insist sur le fait que la mise en œuvre des budgets des dpenses en capital bnficie d'une optimisation des ressources grce au mcanisme des CP. Par exemple, les organisations pouvaient mieux cibler certaines priodes de l'anne pour rduire au minimum les cots lis aux cycles de construction, la disponibilit des matriaux et des entrepreneurs ainsi qu'aux besoins oprationnels. Les exemples suivants tirs de rapports annuels le montrent bien :

  •  La livraison des matriaux de construction pourrait tre tale pour tre compatible avec les plans d'installation eux‑mmes au lieu d'accepter les matriaux bien l'avance (frquemment avant la fin de l'exercice) (MPO 2009). Cela permettrait d'viter le cot additionnel d'un entreposage prolong, d'une redistribution et du transport jusqu'aux chantiers.
  •  Avec des crdits permanents, la GRC peut tre assure que la disponibilit des fonds correspondra la saison de construction optimale, ce qui permettra de rduire les cots de construction excdentairescauss par des facteurs comme la construction en hiver.  (GRC 2008)
  •  Les crdits permanents permettent la GRC de composer avec une partie des problmes de march et de capacit de l'industrie. Par exemple, s'il y a une pnurie de main‑d'œuvre ou de matriaux clspendant un exercice donn, la GRC peut choisir (lorsque c'est possible) de reporter son projet l'anne suivante et donc de raliser des conomies pour l'tat (p. ex., la construction dans la rgion de Vancouver avant les Jeux olympiques de 2010 peut s'avrer trs coteuse cause de la demande de construction avant les Jeux).  (GRC 2009)
  •  Ce projet, pour remplacer les logements lous, a t entrepris parce que le rendement sur les achats d'immobilisations au Mexique permet de raliser d'importantes conomies au titre du loyer. Les crdits permanents ont cr une source de fonds qui a permis de raliser chacune de ces importantes transactions ds le dbut du nouvel exercice.  (MAECI 2006‑2007)

Optimisation de l'affectation des ressources dans le plan d'investissement

Les informateurs cls des organisations participantes ont affirm que le mcanisme des CP favorisait la gestion des projets au niveau du portefeuille(tel qu'indiqu dans le plan d'investissement). Srs de pouvoir reporter les fonds non utiliss, au besoin, et de leur marge de manœuvre quant au moment o ils doivent dclarer le montant du report, les gestionnaires peuvent cibler ces projets lorsqu'il est financirement avantageux de le faire.

Un rsultat du mcanisme des CP selon plusieurs des informateurs cls tait la capacit d'adopter une perspective pluriannuelle dans le plan d'investissement. Par exemple, avant le lancement du projet pilote, les projets d'immobilisations taient pousss de l'avant (en raison des ressources non utilises), puisant ainsi dans le budget de l'exercice subsquent. Le mcanisme des CP a permis aux organisations participantes de reporter des fonds sans perturber leur plan d'investissement de l'exercice suivant. Or, puisque de nombreux projets d'immobilisations (surtout les plus prioritaires) sont pluriannuels, l'incidence globale des fonds reports a consist introduire une plus grande certitude de la disponibilit de l'enveloppe attendue totale au cours des exercices ultrieurs.

Les rapports annuels ont donne de nombreux exemples de l'amlioration de l'affectation des ressources dans le portefeuille de projets, notamment :

  la fin de l'exercice de 2007‑2008, le Bureau s'efforait de conclure l'achat d'une proprit de 3,1 millions de dollars Londres. Le 31 mars, il ne lui restait que 1,41 millions de dollars, ce qui tait insuffisant pour conclure la transaction. Par consquent, les crdits permanents lui ont permis d'effectuer cette transaction ds le dbut du nouvel exercice en se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice.  (MAECI 2007‑2008)

Un rpondant d'un ministre pouvant reporter 100 % de ses fonds non utiliss a dclar que disposer de cette marge de manœuvre permettait de se concentrer moins sur le cycle annuel du financement et davantage sur la gestion de projet. Plus prcisment, on a dit que les gestionnaires pouvaient planifier les projets sur une plus longue priode et de faon plus pratique, ce qui aboutissait des dcisions de dpenser plus judicieuses.

2.2.5 Comment l'atteinte de ces rsultats varie-t-elle selon l'organisation participante? Dans quelle mesure peut-on expliquer les carts en fonction des diffrences dans la faon utilise par chacune des organisations participantes pour mettre en œuvre le projet pilote (c.--d., part des crdits pour dpenses en capital dans les ABS, temps de participation au projet pilote)?


Conclusion : Toutes les organisations participantes ont pu obtenir les rsultats escompts des CP dans une certaine mesure.

Chacune des organisations participantes a russi obtenir des rsultats au chapitre de l'amlioration de la gestion des finances, des risques et des projets, peu importe les diffrences dans la manire de mettre en œuvre le projet pilote. Le rsum succinct suivant, fond sur les tableaux financiers des annexes B et C et sur l'information figurant dans les rapports annuels, indique comment chaque organisation s'est servi du mcanisme des CP :

  • AAC s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. partir de ce moment, le montant des ABS (30 millions de dollars) tait prs de son budget total de dpenses en capital. Depuis 2006‑2007, AAC se sert de ses ABS pour reporter de gros montants (p. ex., 44,4 % du total de ses ABS de 2006‑2007, 62,6 % du total de 2007‑2008 et 80,9 % du total de 2008‑2009). Au cours des exercices 2007‑2008 et 2008‑2009, la combinaison des gros et des petits montants reports pour les projets tait relativement gale pour les 16 projets mentionns dans ses rapports annuels. Les projets consistaient largement en rnovation, en rparation et en remplacement de biens immobiliers vieillissants. AAC prcisait dans ses rapports annuels plusieurs raisons ayant caus des retards dans certains projets, telles que la capacit de construction et l'escalade des cots, de mme que des besoins changeants et de nouvelles priorits.

  • Le MAECI s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. Le montant de ses ABS tait limit 5 % de son budget consacr aux biens immobiliers jusqu'en 2008‑2009. Il a alors t port 5 % de l'ensemble de son budget des dpenses en capital, l'exception de celles consacres la scurit des missions. C'est largement en raison du montant rduit des ABS, en termes absolus, que le MAECI s'est servi du mcanisme des CP pour trois grands projets en tout au cours des deux exercices, 2007‑2008 et 2008‑2009. Deux de ces trois projets taient des achats et l'autre, un projet de nouvelle construction.

  • Le MPO s'est joint au projet pilote en novembre 2007 et a consacr ses ABS la Garde ctire canadienne (GCC). Le montant des ABS (141,8 millions de dollars) correspond environ 50 % du budget total de dpenses en capital de la GCC. Entre 2007‑2008 et 2008‑2009, 80 % de la valeur reporte des CP du ministre a t utilise pour des projets pluriannuels de l'tat, soit pour 8 des 22 projets dclars dans le rapport annuel. Les autres projets taient de moindre envergure et moins stratgiques. La GCC s'est servi des CP pour des travaux tant de nouvelle construction que de rparation de navires. Bien que le MPO soit la plus rcente recrue du projet pilote, son adhsion tardive ne semble pas l'avoir empch d'obtenir les rsultats escompts. Ceci montre que les avantages des CP peuvent se concrtiser relativement peu de temps aprs la mise en place du mcanisme.

  • La situation de la GRC, qui s'est jointe au projet pilote en 2005‑2006, est moins simple. En raison d'un malentendu ds le dpart quant au montant maximal pouvant tre inclus dans les ABS, la GRC n'a indiqu que 10 % du montant total de son budget des dpenses en capital. De plus, les importantes augmentations de ce budget au cours des annes subsquentes, combines la capacit limite de la GRC de raliser plusieurs grands projets d'immobilisations ont constitu d'autres dfis. Rappelons que le montant des ABS n'tait au dpart que de 10 % du montant total du crdit pour dpenses en capital. En 2007‑2008, le montant report dans les ABS a t major 28 % de ce total pour un an seulement. D'aprs les rapports annuels, il est vident que la GRC s'est servi des ABS aussi bien pour des grands projets (de plus de 30 millions de dollars) que pour des petits. Les types de projets qui ont bnfici du mcanisme des CP comprenaient des achats, des travaux de nouvelle construction et des travaux de remplacement de biens immobiliers.

2.2.6 Compte tenu de ce que l'on sait au sujet des progrs raliss quant aux rsultats court terme et moyen terme, quelle est la probabilit d'atteindre les rsultats long terme grce ce mcanisme?


Conclusion : Il est trs probable que les rsultats long terme du projet pilote puissent tre atteints, compte tenu des progrs raliss en vue d'obtenir tous les rsultats moyen terme.

Compte tenu du degr lev d'obtention des rsultats court et moyen terme, il est probable que le projet pilote puisse atteindre les rsultats long terme d'amlioration globale de l'efficacit des dpenses en capital et d'approches d'investissement plus stratgiques plus long terme.

Les entrevues et les rapports annuels rvlent qu'on a accompli des progrs en vue d'obtenir ces rsultats. Les informateurs cls de la plupart des organisations participantes ont dclar qu'on s'attend obtenir des rsultats ce niveau ou qu'on les a dj obtenus au sein de leurs organisations.

2.2.7 Le projet pilote a-t-il donn des rsultats inattendus (ngatifs ou positifs)?


Conclusion : Les informateurs cls ont relev un certain nombre de rsultats positifs inattendus.

Les informateurs cls des organisations participantes ont relev les rsultats inattendus suivants :

  • une ide plus raliste de la gestion et des projections des mouvements de trsorerie;
  • une rigueur accrue de la gestion du budget des dpenses en capital dans son ensemble, incluant une utilisation plus efficace de tous les fonds;
  • une moins grande dpendance des divisions charges de la gestion des biens de leurs organisations pour obtenir des fonds, d'o une souplesse et une libert accrues dans leurs dcisions oprationnelles.

2.3 Mise en œuvre et conception

2.3.1 Dans quelle mesure les rles et les responsabilits quant au projet pilote ont‑ils t bien dfinis et formuls clairement?


Conclusion : La rpartition des rles et des responsabilits entre le Secrtariat et les organisations participantes tait clairement formule. Toutefois, ce n'tait pas le cas au sein du Secrtariat.

Le protocole d'entente que le Secrtariat a conclu avec chacune des organisations participantes prcisait les rles et les responsabilits de chaque partie, sans toutefois spcifier qui taient confis ces rles dans ces organisations respectives durant le projet.

Dans une majorit des entrevues menes au Secrtariat, les rpondants ont dclar que les rles et les responsabilits au sein du Secrtariat n'taient ni bien dfinis ni bien communiqus. Les principaux problmes taient le manque de clart et de coordination de la position du Secrtariat quant l'approbation des montants des ABS ou des changements apports ces affectations. Les rpondants estimaient que les organisations interprtaient donc de diffrentes faons le mcanisme des CP (notamment la faon de mettre en œuvre la simulation des CP sur une priode deux ans). En outre, les rpondants pensaient que le Secrtariat ne maximisait pas l'utilisation du mcanisme de production de rapports pour amliorer la qualit des rapports soumis et la possibilit de prsenter des rapports fonds sur la comptabilit d'exercice ou de formuler des rtroactions sur la faon dont les organisations pourraient utiliser les CP meilleur escient.

Les informateurs cls de toutes les organisations participantes taient d'avis que les rles et les responsabilits taient dfinis clairement dans leur organisation. La plupart des problmes signals par les informateurs cls taient gnralement attribuables des ambiguts aux tapes de l'introduction du projet. Toutefois, les organisations participantes ont russi relever ces premiers dfis grce aux explications supplmentaires et aux amliorations apportes par le Secrtariat.

Cette question d'valuation n'a pas port sur le rle du ministre des Finances Canada, parce qu'il n'avait pas t cern au dbut du projet pilote. Les reprsentants du ministre des Finances Canada qui ont t interrogs ont dclar qu'ils auraient prfr avoir particip davantage au projet pilote.

2.3.2 Dans quelle mesure les procdures et les pratiques oprationnelles normalises quant au projet pilote ont-elles t bien dfinies, documentes et comprises? Quels taient les secteurs particuliers qui ont caus des proccupations ou de la confusion?


Conclusion : Les procdures oprationnelles normalises (PON) n'ont t clairement dfinies et documentes que vers la fin du projet pilote.

Un examen des documents disponibles ds les premires tapes du projet pilote (notamment, les protocoles d'entente, les lettres de dcision du Conseil du Trsor et les prcis) rvle qu'il n'y avait pas de description explicite de la faon dont on comptait mettre en œuvre le projet pilote ni du fonctionnement du mcanisme envisag. Un document a t rdig, avec la participation du groupe de travail charg du projet pilote du Secrtariat, et distribu aux ministres et organismes en fvrier 20097 On y trouve les PON et des tentatives de clarifier plusieurs aspects ambigus, comme :

  • le concept des CP sur une priode de deux ans et l'utilisation de ce mcanisme;
  • le lien entre les montants reportables et les projets connexes;
  • les exigences en matire de rapport;
  • l'utilisation des autres mcanismes et le moment opportun de le faire.

Les informateurs cls du Secrtariat s'inquitaient davantage de l'absence de PON que les rpondants des organisations participantes. De fait, presque tous les informateurs du Secrtariat ont formul des rserves au sujet de l'ambigut entourant les PON, notamment quant  :

  • la manire dont le montant des ABS tait dtermin au dpart;
  • l'absence de PON clairement formules;
  • la nature du mcanisme du Secrtariat devant servir faire respecter les protocoles d'entente.

Le lien entre le projet pilote et le cycle de planification des budgets des dpenses posait galement un problme. Plus prcisment, on prouvait au sein du Secrtariat un sentiment gnral de dconnexion entre toutes les units quant au lien entre le projet pilote et le cycle des dpenses.

De leur ct, les informateurs cls des organisations participantes ne se proccupaient gure des PON. Certains ont expressment dclar que le protocole d'entente leur donnait suffisamment de directives. Des informateurs cls d'une seule organisation ont manifest de vritables inquitudes, essentiellement sur la faon de dterminer le montant des ABS et sur la disponibilit d'autres mcanismes pendant leur participation au projet pilote. L'absence de PON claires et uniformes jusque vers la fin du projet pilote peut donc avoir contribu la varit des formes de mise en œuvre dans les organisations participantes.

2.3.3 De quelle faon pourrait-on amliorer le suivi et les rapports du projet pilote? Dans quelle mesure peut-on avoir actuellement accs des donnes pour valuer le succs du projet pilote dans son ensemble? Dans quelle mesure les organisations participantes ont-elles prsent des rapports fonds sur la comptabilit d'exercice?


Conclusion : Le Projet pilote sur les CP ne disposait pas de suffisamment de donnes quantitatives ni de renseignements tirs de rapports pour tayer une valuation de son degr de succs global. Nanmoins, les rapports annuels contiennent des renseignements qui peuvent faciliter la prise de dcisions sur l'avenir du mcanisme. Les organisations n'ont pas prsent des rapports fonds sur la comptabilit d'exercice dans le cadre du projet pilote.

L'examen des documents a rvl que, exception faite de celles qui figuraient dans le protocole d'entente, il n'y avait gure de directives sur la production de rapports au cours des premires annes du projet pilote. Les organisations participantes n'ont pas eu de modle ni d'exemple de prsentation du rapport avant le dbut de 2009. Sans modle de prsentation uniforme, stratgie du rendement commune ni suivi permanent au but clairement nonc, il n'tait pas possible de suivre adquatement les progrs des organisations participantes (p. ex., d'examiner les types de projets bnficiant des CP, les mouvements de trsorerie, etc.).

L'valuation a permis de conclure que les organisations participantes n'avaient pas appliqu la comptabilit d'exercice. Le projet pilote tait fond sur la comptabilit de caisse, autrement dit sur l'affectation de fonds aux ministres quand ils en avaient besoin. Par consquent, les rapports annuels taient galement fonds sur la comptabilit de caisse et soulignaient comment le report des CP influait sur les mouvements de trsorerie.

2.4 Pratiques exemplaires, leons apprises et risques

2.4.1 Quelles pratiques exemplaires a-t-on observ dans les organisations participantes?


Conclusion : On a constat dans les organisations participantes un certain nombre de pratiques exemplaires l'gard de la gouvernance du projet pilote, de l'amlioration de la prise de dcisions de qualit et du recours au mcanisme des CP de concert avec d'autres mcanismes.

Les informateurs cls des organisations participantes ont signal un certain nombre de pratiques exemplaires, la plupart d'entre elles tant lies la faon des organisations de se servir du mcanisme pour en maximiser l'utilit.

Deux des quatre organisations participantes ont signal des pratiques exemplaires consistant faire participer leur comit de gestion des investissements la gouvernance du projet pilote. Dans l'une d'entre elles, ce comit de gestion des investissements avait contribu faire mieux comprendre l'incidence que le projet pilote aurait sur les processus de fin d'exercice. En l'occurrence, le comit de gestion des investissements avait approuv tous les projets pour lesquels on devait avoir recours aux CP et avait aussi jou un rle utile de gestion des risques. Le comit d'une autre organisation avait examin les projets mi‑exercice pour dterminer s'ils devaient tre ralentis ou acclrs. L'organisation avait ensuite eu recours au mcanisme des CP pour affecter des fonds aux projets qui accusaient des retards.

Les organisations qui avaient suscit la participation de leur comit de gestion des investissements avaient galement labor des processus plus rigoureux de production de rapports internes. L'une d'elles avait ajout une tape aux processus d'approbation des projets afin de mieux grer ses finances compte tenu du mcanisme des CP. La production de rapports mensuels sur le pourcentage d'achvement chaque tape de chaque projet facilitait la prdiction des fonds qui seraient dpenss et de ceux qui devraient plutt tre raffects. Une autre organisation a donn son comit de gestion des investissements un ensemble de principes pour faire le suivi des fonds non utiliss.

L'utilisation d'une approche slective ou une utilisation cible des CP semble tre une pratique exemplaire gnralement reconnue, comme en tmoignent les exemples suivants :

  • dterminer quels projets se prtent mieux un financement grce aux CP par opposition d'autres mcanismes possibles, plutt que de traiter les CP comme un montant forfaitaire reporter;
  • limiter le recours aux CP au moment o l'on en a le plus besoin pour viter de reporter trop de fonds;
  • avoir recours au mcanisme pour permettre l'organisation d'accomplir son mandat. En d'autres termes, lorsqu'il y a un grand nombre de projets et que la base d'immobilisations est diversifie, la continuit des fonds devrait servir financer les projets qui aident l'organisation atteindre ses buts d'ensemble.

2.4.2 Quelles taient les principales leons apprises par rapport au projet pilote? Comment peut-on, de faon gnrale, les appliquer d'autres projets pilotes et une ventuelle continuation ou expansion du Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations?


Conclusion : Le fait que la capacit devrait tre un critre pour dterminer l'accs d'une organisation aux CP est l'une des principales leons apprises grce au projet pilote.

Si les organisations n'ont pas la capacit de dpenser leur budget des dpenses en capital au cours d'un exercice donn, le mcanisme des CP peut potentiellement exacerber le problme. Les organisations qui reportent des fonds non utiliss parce qu'elles sont incapables de dpenser de gros montants rapidement courent le risque de voir leurs budgets de dpenses en capital s'accumuler chaque anne, faisant pour ainsi dire  boule de neige . Des informateurs cls ont suggr que si le projet pilote devait tre tendu, il faudrait mettre en place des mesures pour grer le risque que des fonds non utiliss excessifs soient reports, particulirement s'ils devaient l'tre pour plus d'un exercice.

2.4.3 Le concept des crdits permanents pose-t-il des risques draisonnables ou impossibles grer relativement au cadre financier?


Conclusion : Cette valuation conclut que les risques poss par le recours des CP sont raisonnables et grables.

Des informateurs cls du Secrtariat, du ministre des Finances Canada et de certaines organisations participantes ont mentionn un certain nombre de risques potentiels, dont bon nombre sont communs aux trois mcanismes existants. La figure 2.2 contient une description des risques particuliers des CP cerns grce l'examen des documents et aux entrevues auprs des informateurs cls, ainsi que leurs stratgies d'attnuation connexes.

Figure 2.2 : Risques potentiels associs aux CP et stratgies d'attnuation possibles
Risques potentiels Stratgies d'attnuation possibles
1) tendre le mcanisme plus de ministres et organismes fdraux poserait un risque pour le cadre financier. Les montants maximaux offerts aux organisations participantes demeureraient une infime fraction des 6,6 milliards de dollars que le gouvernement fdral consacre annuellement ses crdits pour dpenses en capital.

Les montants reports sous forme de CP sont plafonns dans le protocole d'entente que le Conseil du Trsor signe avec chaque ministre et organisme.

2) Le mcanisme pourrait encourager un phnomne de  dcouvert , autrement dit le transfert des fonds du crdit pour dpenses de fonctionnement au crdit pour dpenses en capital la premire anne, leur report au crdit pour dpenses en capital de la premire la deuxime anne, puis leur transfert de nouveau de ce crdit pour les ramener au crdit pour dpenses de fonctionnement la deuxime anne. Cette manœuvre reviendrait nier la raison d'tre mme du mcanisme des CP. Le Secrtariat peut choisir des ministres et des organismes selon des critres rigoureux fonds sur leur rendement.

Les vrifications priodiques sont disponibles pour assurer l'utilisation approprie du mcanisme des CP.

Outre les stratgies d'attnuation des risques susmentionnes, de nombreux informateurs cls tant du Secrtariat que des organisations participantes et non participantes ont dclar que le recours au mcanisme des CP dissuade les dpenses sous-optimales en fin d'exercice.

2.5 Solutions de rechange

2.5.1 Existe-t-il une solution de rechange (incluant les mcanismes actuels) qui permettrait aux ministres et organismes d'obtenir des rsultats semblables pour la gestion de leurs budgets de dpenses en capital?


Conclusion : Sous leur forme actuelle, les mcanismes de rchelonnement et de report de 5 % des fonds non utiliss ne produiraient pas des rsultats semblables ceux des CP puisqu'ils n'offrent pas le mme choix du moment opportun, la mme prdictibilit et la mme souplesse.

On a examin les mcanismes de rchelonnement et de report de 5 % des fonds non utiliss pour dterminer dans quelle mesure ils permettraient aux ministres et aux organismes d'obtenir des rsultats semblables ceux que le mcanisme des CP a rendu possibles au titre de la gestion de leurs budgets des dpenses en capital. Des informateurs cls de toutes les organisations participantes ont clairement affirm que les CP avaient ajout plus de valeur que ces autres mcanismes, quoique les rpondants du Secrtariat n'aient pas t aussi catgoriques que les autres cet gard. La plupart des rpondants, tous groupes confondus, s'entendaient gnralement sur les principales caractristiques de chaque mcanisme et sur leurs forces et leurs faiblesses respectives.

Opportunit. La priode d'avril‑mai, dcrite dans un cas comme tant celle du  rchelonnement de facto , pour dclarer le montant des fonds non utiliss reporter aux fins des CP tait considre par les informateurs cls des organisations participantes comme idale pour assurer un maximum de souplesse. Ce mcanisme diffre normment du rchelonnement, dans lequel les fonds reporter doivent tre dclars quatre ou six mois avant que les crdits parlementaires soient vots, ainsi que du report de 5 % des fonds non utiliss qui suppose que les fonds doivent tre dclars au plus tard le 15 dcembre de l'exercice en cours.

Degr de certitude ou prdictibilit. Il est important de reconnatre que, dans le cadre du mcanisme des CP, les rapports soumis au Secrtariat le sont gnralement pour fins d'information plutt que de justification. Les organisations participantes peuvent prendre elles‑mmes la dcision de reporter des fonds, ce qui leur assure un degr de prdictibilit impossible avec les autres mcanismes et facilite par consquent la planification long terme. Contrairement aux CP, le rchelonnement exige une justification rigoureuse par les organisations et son approbation n'est jamais assure. Le report de 5 % des fonds non utiliss inclut des crdits pour dpenses de fonctionnement et pour dpenses en capital et pourrait donc faire l'objet d'un examen plus pouss que le montant pralablement approuv des CP, d'o une plus grande incertitude.

Souplesse quant au montant. Avec les CP, les montants reports ne sont normalement limits que par le plafond des ABS, lequel constitue dans bien des cas un pourcentage relativement important du crdit pour dpenses en capital de l'organisation (p. ex., environ 100 % dans le cas d'AAC). En outre, puisqu'il n'est pas ncessaire de dclarer le montant reporter qu'aprs la fin de l'exercice, l'organisation dispose d'un maximum de souplesse quant au montant effectivement transfr. Le rchelonnement, par contre, ne sert gnralement qu' reporter de gros montants, et le report de fonds non utiliss est limit 5 % du budget des dpenses en capital.

Fardeau administratif. Bien que cet aspect n'ait pas t explor explicitement, de nombreux informateurs cls ont soulign l'avantage des exigences administratives moins lourdes du mcanisme des CP, notamment en ce qui concerne la prparation des tudes de rentabilit et la prsentation de rapports, comparativement celles des autres mcanismes. Le fardeau administratif tait jug raisonnable mme aprs l'introduction des modles de production de rapports.

La figure 2.3 est un rsum des mcanismes des CP, du rchelonnement et du report de 5 % des fonds non utiliss en fonction des facteurs dont il a t question prcdemment.

Figure 2.3 : Comparaison entre les mcanismes de report de fonds
Les facteurs Projet pilote sur les CP Rchelonnement Report de 5 %
Opportunit
(dclarer et recevoir les fonds)
Le montant reporter est dtermin aprs la fin de l'exercice  (en avril‑mai). Il est approuv l'aide d'un aide‑mmoire au Conseil du Trsor dans le budget supplmentaire des dpenses (B) en octobre. Gnralement, les ministres et organismes doivent dclarer les fonds rchelonner de 4 6 mois avant que le crdit parlementaire soit vot. Le montant reporter doit tre dclar au Secrtariat au plus tard le 15 dcembre de chaque anne. Il est approuv l'aide d'un aide‑mmoire au Conseil du Trsor dans le budget supplmentaire des dpenses (A).
Degr de certitude
(obtenir le montant demand)
Le plafond sous lequel les ministres et organismes sont libres de proposer des montants reporter correspond aux ABS. La dcision de reporter des fonds incombe au ministre ou l'organisme. L'examen par le Secrtariat est limit. Les fonds sont accessibles sous rserve de l'approbation de l'aide‑mmoire par le Conseil du Trsor. Pour pouvoir procder au rchelonnement, il faut remplir un formulaire normalis et justifier rigoureusement les fonds demands pour chaque projet. Les ministres et organismes sont libres de proposer des montants jusqu' concurrence de 5 %. Ces montants doivent tre justifis, et le ministre ou l'organisme doit expliquer comment les fonds seront dpenss.
Montant du report Le mcanisme permet de transfrer de l'exercice en cours l'exercice suivant tout montant infrieur au plafond des ABS. Le rchelonnement permet de transfrer des fonds de l'exercice en cours l'exercice suivant ou des exercices ultrieurs. On s'en sert gnralement pour les projets d'envergure. Il n'y a pas de limite explicite des montants. Le mcanisme permet de transfrer un montant limit de l'exercice en cours l'exercice suivant.