Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

Avertissement Cette page a été archivée.

Information archivée dans le Web

Information archivée dans le Web à  des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n’a aucunement été modifiée ni mise à  jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s’appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à  la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez demander de recevoir cette information dans tout autre format de rechange à  la page « Contactez-nous ».

1.0 Introduction

Ce rapport prsente les rsultats de l'valuation du Projet pilote sur les crdits permanents (CP) pour la gestion des immobilisations ralis en 2009-2010.

Le Projet pilote sur les CP a t lanc en 2005 dans le cadre de la rponse aux recommandations de deux rapports, le premier tant celui de l'Examen des immobilisations (EI) de 2004 men dans le contexte des Examens des dpenses gouvernementales en dcembre 2003 et le second, un rapport de 2004 du BVG qui recommandait fortement l'introduction de crdits fonds sur la comptabilit d'exercice pour financer les dpenses de l'administration fdrale. Le projet pilote avait pour but d'tudier les rpercussions potentielles d'une ventuelle application pangouvernementale d'un mcanisme de report des CP sur deux ans.

L'valuation a t supervise par le charg de projet de la Division de la politique des biens immobiliers et du matriel (DPBIM) du Secrtariat, le groupe de travail du Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations et le Bureau de la vrification interne et de l'valuation du Secrtariat. L'valuation devait tre ralise conformment la prsentation au Conseil du Trsor de 2006.

1.1 Contexte

1.1.1 Aperu

Les immobilisations soutiennent la majorit des programmes gouvernementaux en fournissant les btiments, les terrains, le matriel et l'outillage ncessaires. Au fil des annes, on a constat des problmes relatifs la gestion des immobilisations au gouvernement fdral. Des investissements insuffisants au titre des immobilisations ont entran une dtrioration (ou si l'on prfre un vieillissement) de l'infrastructure. On a entrepris un EI portant sur les dpenses et les processus administratifs afin de dterminer les possibilits d'en amliorer la gestion, la gouvernance et l'efficacit. Le rapport final de l'EI, qui a t publi en 2004, a rvl ce qui suit :

Mme si les actifs sont gnralement bien grs au niveau local, l'lment le plus onreux dans ce domaine demeure l'entretien diffr. Des sources fiables estiment que le report de l'entretien peut coter jusqu' cinq fois plus que l'entretien effectu de faon ponctuelle…On a ralis des conomies au chapitre des rparations et des cots de fonctionnement.

Faisant suite logiquement cette constatation, le rapport a recommand au gouvernement fdral de  fournir un financement permanent des immobilisations sur une priode de trois cinq ans, selon la qualit du plan d'investissement long terme et le rendement ministriel . Le concept de  report des fonds non utiliss  s'entend du report des fonds non utiliss la fin de l'exercice. Aux termes des processus actuels, la fin de l'exercice, le ministre ou l'organisme ne dispose plus des fonds non utiliss qui lui restent. Ces fonds sont plutt remis au Trsor et affects aux priorits gouvernementales (p. ex., pour rembourser la dette nationale) ou raffects d'autres secteurs de programme. Un  crdit permanent  s'entend d'une partie d'un budget d'un ministre ou d'un organisme qui, si elle n'est pas utilise la fin de l'exercice, peut tre reporte l'exercice suivant.

De plus, toujours en 2004, le BVG recommandait fortement dans un rapport l'introduction de crdits fonds sur la comptabilit d'exercice pour financer les dpenses du gouvernement fdral. Dans ce contexte, l'utilisation des CP pour les immobilisations peut tre considre comme s'inscrivant dans le cadre d'une ventuelle approche plus gnrale d'optimisation de la gestion des immobilisations au gouvernement fdral.

1.1.2 Description du projet pilote

Pour donner suite ces recommandations, on a lanc en 2005 le Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations. Le projet pilote avait pour but d'tudier les rpercussions potentielles d'une ventuelle application pangouvernementale d'un mcanisme de report. Les trois principaux objectifs du projet pilote taient :

  • amliorer l'efficacit globale des dpenses en capital (notamment amliorer les dcisions de gestion et accrotre l'optimisation des ressources);
  • favoriser une approche d'investissement stratgique plus long terme correspondant la nature de l'immobilisation;
  • assurer l'aptitude donner suite aux recommandations du BVG concernant la comptabilit d'exercice.

Le projet pilote tait conu afin de simuler des crdits permanents pour dpenses en capital reportables sur deux ans, ce qui signifiait qu'il permettrait d'ajouter une partie des fonds non utiliss au titre des immobilisations au budget du ministre pour l'exercice suivant. Les organisations participant au projet pilote taient Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Affaires trangres et Commerce international Canada (MAECI), Pches et Ocans Canada (MPO)2 et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). On a offert ces organisations la possibilit de reporter la totalit de leurs crdits pour dpenses en capital non utiliss de l'exercice en cours l'exercice suivant.

Tous les montants reports devaient tre utiliss seulement pour des dpenses en capital, sauf dans le cas du MAECI. Les restrictions applicables ce ministre taient encore plus strictes, car les montants qu'il pouvait reporter devaient s'appliquer seulement aux dpenses engages pour les biens immobiliers (mais cette restriction a t leve pour l'exercice 2008-2009 pour inclure tout le capital). De plus, dans le cadre du projet pilote, le MAECI ne pouvait reporter plus de 5 % de ses crdits pour dpenses en capital (seulement au titre des fonds prvus pour les biens immobiliers pour les trois premiers exercices du projet pilote, puis tous les fonds prvus pour les dpenses en capital, l'exception des fonds affects la scurit des missions, depuis 2008‑2009).

Les organisations participantes ont t choisies en fonction des critres suivants :

  • elles devaient avoir men bien le plan d'investissement long terme approuv par le Secrtariat;
  • elles devaient jouir d'une rputation de saine gestion financire;
  • le Secrtariat devait en appuyer la participation au projet pilote.

Les montants pouvant tre reports dans le cadre du projet pilote ont t prciss dans les protocoles d'entente que le Secrtariat a conclus avec les organisations participantes (voir la figure 1.1).

Figure 1.1 : Montants admissibles au report
Les organisations AAC MAECI MPO GRC
Montant admissible au report 30 millions de dollars 78 millions de dollars 141,8 millions de dollars 20 millions de dollars
Notes   On a plafonn le montant 5 % des crdits pour dpenses en capital du Ministre.
Le report se limitait aux biens immobiliers.
compter de 2008‑2009, tous les fonds pour dpenses en capital, l'exception de la scurit dans les missions, sont admissibles au report dans le cadre du projet pilote.
Le MPO fait partie du projet pilote seulement depuis novembre 2007. Le Conseil du Trsor a permis la GRC d'ajouter 53 millions de dollars ses affectations but spcial (ABS) seulement pour l'exercice 2007-2008.
Source : Protocole d'entente conclu avec chacune des organisations participantes

Les crdits ne pourront plus tre reports aprs l'exercice 2009‑2010. Par consquent, le dernier exercice pour lequel des fonds peuvent tre inclus dans le budget supplmentaire des dpenses (A) est l'exercice 2010‑2011.

Affectations but spcial

Des ABSont t tablies pour les exercices allant de 2005‑2006 2009‑2010 pour chacune des organisations participantes ainsi que pour les montants prciss la figure 1.1. On a accord ces organisations l'autorisation de reporter le solde non utilis de ces ABS tablies pour la gestion des immobilisations au cours de l'exercice prcdent et majorer leurs ABS du montant report. Ce report a t effectu au moyen de l'inclusion de postes dans le budget supplmentaire des dpenses.

Exigences en matire de rapport

Les protocoles d'entente regroupaient les exigences en matire de rapport des organisations participantes en deux grandes catgories : celle des rsultats financiers et celle des rpercussions sur les dcisions de gestion.

Plus prcisment, on s'attendait ce que les organisations participantes fournissent des dtails sur les fonds reports par projet. De plus, elles devaient fournir de l'information descriptive quant aux rpercussions sur leurs dcisions en matire de gestion, en indiquant comment la capacit de reporter les fonds avait influ sur leurs investissements et/ou la planification de leurs activits (en donnant jusqu' cinq exemples prcis).

Les organisations participantes ont galement reu des lignes directrices sous forme d'un modle de rapport annuel qui leur a t prsent en juin 2009. Ce modle exigeait qu'elles produisent un rapport en fonction la fois de la comptabilit de caisse et de la comptabilit d'exercice et qu'elles y prsentent chacun des projets pour lesquels des fonds avaient t reports. Elles devaient aussi dcrire dans une partie narrative comment le projet pilote avait influ de faon plus gnrale sur la gestion de leurs immobilisations, en donnant aussi des exemples descriptifs des rpercussions du projet pilote sur des projets particuliers.

Rles et responsabilits

Les protocoles d'entente conclus avec les organisations participantes nonaient les rles et responsabilits du Secrtariat et des organisations quant la mise en œuvre du projet pilote.

Les responsabilits du Secrtariat taient les suivantes :

  • au nom des organisations participantes, demander l'autorisation pertinente au Conseil du Trsor en ce qui concerne les CP pour les dpenses en capital;
  • modifier les ABS afin de les mettre en œuvre, au besoin;
  • travailler de concert avec les organisations participantes afin de trouver les avantages et les solutions qui permettraient de surmonter les obstacles susceptibles de survenir au cours du projet pilote;
  • suivre de prs les fonds pour dpenses en capital admissibles au report dans les donnes fournies au Comit des comptes publics;
  • veiller ce que les fonds transfrs aux crdits pour dpenses en capital au cours de l'exercice ne puissent tre admissibles au report;
  • librer des fonds permanents pour les organisations participantes par l'entremise du budget supplmentaire des dpenses (A).

Les responsabilits des organisations participantes consistaient  :

  • solliciter l'appui du ministre pour participer au projet pilote;
  • dterminer quels taient les fonds admissibles au report;
  • s'assurer de conserver sparment les fonds admissibles au report pour la dure du projet pilote et de les raffecter aux dpenses en capital;
  • veiller prsenter les fonds reports par projet selon la comptabilit d'exercice et la comptabilit de caisse;
  • satisfaire aux exigences convenues en matire de rapport.

La DPBIM dirigeait le projet pilote au sein du Secrtariat. Le Secteur des programmes et le Secteur de la gestion des dpenses du Secrtariat se partageaient la responsabilit de soutenir la gestion du projet pilote.

1.1.3 Modle logique pour le projet pilote

Peu avant le lancement du Projet pilote sur les CP, un modle logique a t conu pour dcrire comment on s'attendait ce que les activits des CP mnent aux extrants et l'atteinte des rsultats souhaits court, moyen et long terme. Ce modle a servi de base l'laboration des questions d'valuation utilises pour dterminer le rendement du projet pilote.

Figure 1.2 : Modle logique pour le Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations

Figure 1.2 : Modle logique pour le Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations

Figure 1.2 - version textuelle

1.1.4 Autres mcanismes de transfert des fonds pour dpenses en capital

Pour bien comprendre le contexte du Projet pilote sur les CP, il est utile d'examiner les autres mcanismes dont disposaient dj les ministres et organismes pour grer leurs crdits pour dpenses en capital. Voici une description de deux de ces mcanismes et de certaines de leurs principales caractristiques.

Report de 5 % des dpenses en capital

Le report de 5 % des dpenses en capital permet aux ministres et organismes de reporter une partie de leur budget des dpenses en capital d'un exercice l'autre, soit jusqu' 5 % des dpenses en capital concurrence de 75 millions de dollars. L'autorisation de reporter ces 5 % remonte la circulaire CT 1987‑53 qui avait pour but d'offrir  aux ministres une plus grande marge de manœuvre en matire de gestion des fonds d'immobilisations en leur permettant d'en reporter certaines tranches l'anne financire suivante . Ce mcanisme s'applique aux ministres et organismes qui ont des crdits distincts pour leurs dpenses en capital dans le budget principal des dpenses, mais pas aux socits d'tat ni au ministre de la Dfense nationale.

L'information requise pour demander un tel report comprend des propositions qui doivent tre lies des plans, des objectifs et des rsultats en matire d'immobilisations spcifiques et qui doivent tre justifies en fonction des principes noncs dans la circulaire. Les ministres et organismes doivent clairement expliquer les circonstances entourant les fonds qu'ils prvoient reporter, montrer la ncessit de reporter ces montants et expliquer comment ils finiraient par les dpenser.

Au plus tard le 15 dcembre de chaque anne, les administrateurs gnraux doivent crire au secrtaire du Conseil du Trsor pour lui demander de crer des affectations bloques d'un montant gal celui du report dsir. Les montants approuvs sont alors bloqus dans l'exercice en cours, et les ministres et organismes viss sont autoriss les inscrire dans le budget supplmentaire des dpenses pour l'exercice suivant.

Rchelonnement de fonds du budget des dpenses en capital

Le mcanisme de rchelonnement de fonds du budget des dpenses en capital permet aux ministres, aux organismes et aux socits d'tat financs par des crdits vots de reporter des fonds de leur budget de dpenses en capital d'un exercice l'autre. la fin d'aot, le Secrtariat invite les organisations, par crit, lui soumettre une mise jour annuelle de leurs niveaux de rfrence (MJANR) et des demandes de rchelonnement de ces fonds. Bien qu'il n'existe pas de limite explicite des montants pouvant tre rchelonns, les demandes doivent satisfaire des exigences d'admissibilit et certaines autres conditions. Elles sont values par le Secrtariat et par le ministre des Finances Canada. Les dcisions sont habituellement prises en dcembre, et les montants approuvs pour le rchelonnement sont inscrits dans un budget supplmentaire des dpenses d'un exercice ultrieur et bloqus dans l'exercice en cours.

1.2 Objectifs

Cette valuation visait atteindre quatre grands objectifs (desquels dcoulent les quatre principaux secteurs d'intrt de l'valuation), savoir :

  • valuer la pertinence d'un report des crdits permanents sur deux ans ;
  • examiner l'ensemble de la mise en œuvre et de la conception du projet pilote;
  • dterminer dans quelle mesure le projet pilote a atteint les rsultats immdiats et ralis des progrs l'gard de ses rsultats moyen terme (p. ex, succs);
  • documenter les pratiques exemplaires et les leons apprises, et trouver les solutions de rechange possibles.

Comme le projet pilote a pris fin en 2009‑2010 (il s'agissait du dernier exercice partir duquel on pouvait reporter des crdits), l'valuation prvoit des options pour rpondre la question fondamentale de ce qui lui fera suite. On s'attend ce que l'valuation puisse servir de source d'information pour laborer un mcanisme futur qui facilite la gestion des programmes d'immobilisations du gouvernement fdral.

1.3 Secteurs d'intrt et questions de l'valuation

L'valuation a produit des constatations sur les questions relevant des quatre principaux secteurs d'intrt, notamment la pertinence; la mise en œuvre et la conception; le succs3 et les solutions de rechange; ainsi que les pratiques exemplaires et les leons apprises4

Pertinence

  • 1. Le recours aux crdits permanents est-il compatible avec les priorits du gouvernement fdral en matire de gestion des immobilisations?

  • 2. Faut-il poursuivre long terme l'initiative des crdits permanents pour la gestion des immobilisations?

Succs

  • 3. Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'amliorer la gestion financire des budgets d'immobilisations?

  • 4. Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'amliorer la gestion des projets d'immobilisations?

  • 5. Dans quelle mesure le projet pilote a‑t-il permis d'amliorer la gestion du risque dans le cadre de l'affectation des ressources du budget des dpenses en capital?

  • 6. Dans quelle mesure a-t-on ralis des progrs en vue d'atteindre des rsultats moyen terme?
    1. amlioration de la qualit des dcisions
    2. optimisation des ressources
    3. optimisation de l'affectation des ressources dans le plan d'investissement
  • 7. Comment l'atteinte de ces rsultats varie-t-elle selon l'organisation participante? Dans quelle mesure peut-on expliquer les carts en fonction des diffrences dans la faon utilise par chacune des organisations participantes pour mettre en œuvre le projet pilote (c.--d., part des crdits pour dpenses en capital dans les ABS, temps de participation au projet pilote)?

  • 8. Compte tenu de ce que l'on sait au sujet des progrs raliss quant aux rsultats court terme et moyen terme, quelle est la probabilit d'atteindre les rsultats long terme grce ce mcanisme?

  • 9. Le projet pilote a-t-il donn des rsultats inattendus (ngatifs ou positifs)?

Mise en œuvre et conception

  • 10. Dans quelle mesure les rles et les responsabilits quant au projet pilote ont‑ils t bien dfinis et formuls clairement?

  • 11. Dans quelle mesure les procdures et les pratiques oprationnelles normalises quant au projet pilote ont-elles t bien dfinies, documentes et comprises? Quels taient les secteurs particuliers qui ont caus des proccupations ou de la confusion?

  • 12. Quels ont t les principaux dfis relever pendant la mise en œuvre et la gestion du projet pilote?5

  • 13. De quelle faon pourrait-on amliorer le suivi et les rapports du projet pilote? Dans quelle mesure peut-on avoir actuellement accs des donnes pour valuer le succs du projet pilote dans son ensemble? Dans quelle mesure les organisations participantes ont-elles prsent des rapports fonds sur la comptabilit d'exercice?

Pratiques exemplaires, leons apprises et risques

  • 14. Quelles pratiques exemplaires a-t-on observ dans les organisations participantes?

  • 15. Quelles taient les principales leons apprises par rapport au projet pilote? Comment peut-on, de faon gnrale, les appliquer d'autres projets pilotes et une ventuelle continuation ou expansion du Projet pilote sur les crdits permanents pour la gestion des immobilisations?

  • 16. Le concept des crdits permanents pose-t-il des risques draisonnables ou impossibles grer relativement au cadre financier?

Solutions de rechange

  • 17. Existe-t-il une solution de rechange (incluant les mcanismes actuels) qui permettrait aux ministres et organismes d'obtenir des rsultats semblables pour la gestion de leurs budgets des dpenses en capital?

1.4 Mthodologie

On a essentiellement eu recours trois sortes de preuves pour cette valuation : examen de documents, entrevues avec les informateurs cls et examen des donnes administratives.

1.4.1 Examen de documents

On a examin des documents en se servant d'un modle labor au cours de l'tape de la conception de l'valuation. Un total de 45 documents ont t examins, raison de 13 documents publics et de 19 documents dcisionnels, les 13 autres documents tant des documents de surveillance et des rapports.

1.4.2 Entrevues avec des informateurs cls

En tout, on a men 20 entrevues avec 33 personnes dans le cadre de l'valuation :

  • 7 entrevues avec 10 personnes reprsentant les organisations participantes;
  • 9 entrevues avec 15 personnes reprsentant le Secrtariat et le Bureau du contrleur gnral;
  • 1 entrevue avec 2 personnes reprsentant le ministre des Finances Canada;
  • 2 entrevues avec 3 personnes reprsentant des ministres non participants qui reportaient 100 % de leurs fonds non utiliss;
  • 1 entrevue avec 3 personnes reprsentant des ministres non participants qui reportaient 100 % de leurs fonds non utiliss.

Les entrevues taient semi‑structures et suivaient un guide adapt chaque groupe de rpondants (voir l'annexe A).

1.4.3 Examen des donnes administratives

L'examen des donnes administratives portait sur tous les renseignements financiers disponibles afin de pouvoir remplir le modle des donnes sur la gestion des dpenses (prsent par les organisations participantes l'annexe B) et il a t effectu en deux parties. Les renseignements financiers des organisations participantes pour les exercices 2005‑2006 2009‑2010 ont t tirs des Comptes publics du Canada, qui sont affichs sur le site Web de Bibliothque et Archives Canada. Les donnes financires figurant dans le modle ont ensuite t vrifies et compltes par les organisations participantes. Aprs avoir rempli le modle, on entendait analyser ces renseignements financiers (c.--d., les montants reports ou rchelonns, les fonds d'immobilisations non utiliss) afin de rpondre aux questions de l'valuation servant dterminer le succs du projet pilote.

Le second volet de l'examen des donnes administratives consistait recueillir des renseignements financiers sur les dpenses consacres aux projets d'immobilisations, ce qu'on a fait en se servant des Rapports ministriels sur le rendement (RMR) des exercices 2003‑2004 2008‑2009 pour toutes les organisations participantes. Ces donnes ont t recueillies pour plusieurs exercices prcdant le lancement du projet pilote afin de cerner les tendances en matire de report antrieures et postrieures sa ralisation. On a fait des rfrences croises entre les projets mentionns dans les rapports annuels sur les CP et les renseignements contenus dans les RMR afin qu'il soit possible de se concentrer sur les projets o l'on avait recours au mcanisme des CP. Cette analyse avait pour but de dterminer dans quelle mesure le projet pilote avait influ sur le processus dcisionnel relatif la gestion des immobilisations et s'il permettait aux organisations participantes de prendre d'autres dcisions dans la ralisation de leurs projets d'immobilisations qu'elles n'auraient pu prendre avant de participer au projet pilote.

1.5 Limites

L'tude comportait plusieurs limites qui influent sur l'interprtation des constatations :

  • Le manque d'uniformit de l'application du Projet pilote sur les CP dans les organisations participantes a rduit la possibilit pour les valuateurs d'tablir des comparaisons directes de son incidence sur les organisations participantes dans leur ensemble, bien qu'ils aient utilises des indications qualitatives pour cerner les tendances et les thmes cls.
  • De nombreux responsables du projet pilote n'taient plus disponibles au moment de l'valuation en raison du roulement dans des postes cls au Secrtariat. Les donnes sur les dfis recueillies aux premires tapes de la mise en œuvre du projet pilote ont t obtenues de sources indirectes.
  • Une partie de la documentation datant des premires annes du projet pilote tait tout simplement introuvable, voire inexistante, comme les rapports annuels des organisations participantes pour l'exercice 2005‑2006. Des donnes ont plutt t tires des rapports annuels subsquents et des RMR. En outre, comme les modles de rapport n'avaient pas t distribus aux organisations intresses avant 2009, les rapports annuels des exercices antrieurs taient moins dtaills et de moins bonne qualit.
  • Les renseignements financiers reus des organisations participantes n'taient souvent pas harmoniss avec les renseignements de mme nature figurant dans les Comptes publics du Canada. On a pris bonne note de ces diffrences, et les renseignements financiers utiliss ont t vrifis grce de multiples comparaisons.
  • Il n'tait pas possible d'obtenir d'information sur les rapports fonds sur la comptabilit d'exercice puisque les organisations participantes ne prsentaient pas leurs rapports sur cette base.

Lorsqu'on a conu l'valuation, on s'attendait ce que les donnes administratives contribuent aux constatations dcoulant de nombreuses questions d'valuation sur le succs du projet pilote. Toutefois, aprs un examen mticuleux des diverses sources, les valuateurs ont eu de la difficult tirer des conclusions valables des donnes financires. Les conclusions de l'valuation sont donc largement fondes sur les preuves qualitatives.

1.6 Structure du rapport

Les constatations et les conclusions sont prsentes la section 2.0. Pour faciliter la lecture du rapport, l'ordre des questions de l'valuation a t remani. La section 3.0 prsente les options pour aller de l'avant, la section 4.0 est un sommaire des conclusions, tandis que les recommandations sont regroupes la section 5.0.