Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
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ARCHIVÉ - Évaluation du processus des présentations au Conseil du Trésor

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1. Introduction

Le Conseil du Trésor est un comité du Cabinet du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Il a été établi en 1867, et des pouvoirs lui sont conférés en vertu de la loi depuis 1869. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) confère au Conseil du Trésor le pouvoir d'exercer des responsabilités dans des domaines liés à la politique administrative générale de l'administration publique fédérale, à l'organisation de l'administration publique fédérale, à la gestion financière, à l'examen des plans et des programmes annuels et à plus long terme en matière de dépenses des organisations fédérales, à la gestion et à l'aménagement des terrains par les organisations fédérales, à la gestion des ressources humaines dans l'administration publique fédérale, aux modalités d'emploi, à la vérification interne et à d'autres questions dont décide le gouverneur en conseil.

Le Conseil du Trésor est dirigé par un président, dont le rôle officiel consiste à présider le Conseil du Trésor. Il s'acquitte de sa responsabilité de gestion de l'administration publique en mettant en œuvre les politiques et les programmes approuvés par le Cabinet et en fournissant aux organisations fédérales les ressources et l'appui administratif dont elles ont besoin pour effectuer leur travail.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) est l'organe administratif du Conseil du Trésor et doit exercer un double mandat : appuyer le Conseil du Trésor lui-même, qui est un comité de ministres, dans la prise de décisions sur la gestion et les dépenses gouvernementales; et assumer les responsabilités législatives d'un organisme fédéral central. En ce qui concerne le processus des présentations au Conseil du Trésor, le Secrétariat fournit aux ministres du Conseil du Trésor des conseils et un soutien qui leur permettent d'exercer leurs responsabilités telles qu'elles sont exposées dans la LGFP et d'assumer leur rôle, celui d'assurer l'optimisation des ressources et la surveillance des fonctions de gestion financière dans les organisations fédérales. Le Secrétariat présente des recommandations et des conseils au Conseil du Trésor sur les politiques, les orientations, les règlements et les propositions en matière de dépenses de programmes touchant la gestion des ressources du gouvernement. Les responsabilités du Conseil du Trésor ayant trait à la gestion générale de l'administration publique ont une incidence sur les initiatives, les questions et les activités qui recoupent tous les secteurs de politiques gérés par les organisations fédérales et les entités organisationnelles.

Lorsqu'une organisation fédérale demande l'approbation ou l'autorisation du Conseil du Trésor pour mener une initiative qu'elle ne serait pas en mesure de réaliser dans des circonstances normales ou qui dépasse les pouvoirs qui lui sont conférés, elle doit préparer une présentation au Conseil du Trésor. Les présentations au Conseil du Trésor peuvent être liées à une ou plusieurs des responsabilités du Conseil du Trésor telles qu'elles sont exposées dans la LGFP.

Le processus des présentations au Conseil du Trésor n'a jamais été évalué et il était important de le faire puisqu'il s'agit d'un secteur d'activités clé du Secrétariat. Cette évaluation a permis d'évaluer la pertinence, l'efficacité et l'économie du processus des présentations au Conseil du Trésor. Étant donné que le Secrétariat est responsable du processus des présentations au Conseil du Trésor, une attention particulière a été accordée, dans le cadre de l'évaluation, au rôle qu'il joue de contribution au succès du processus. Il convient de noter que la portée de cette évaluation était limitée au processus qui est actuellement utilisé pour appuyer les ministres du Conseil du Trésor, et qu'elle ne comprenait pas une évaluation de ce processus en regard d'autres mécanismes éventuels qui auraient permis d'offrir un tel soutien. Un examen limité des pratiques internationales a été effectué dans le cadre de l'évaluation. Toutefois, il n'était pas assez approfondi pour proposer d'autres mécanismes qui pourraient être examinés par le Secrétariat.

L'étude avait pour objectif d'évaluer la pertinence, l'efficacité et l'économie du processus des présentations au Conseil du Trésor. Autrement dit, l'évaluation a porté sur les trois questions suivantes :4

  • Pertinence-Est-ce que le processus des présentations au Conseil du Trésor répond à un besoin manifeste, convient au gouvernement fédéral et satisfait aux attentes des Canadiens?
  • Efficacité-Est-ce que le processus des présentations au Conseil du Trésor produit les résultats escomptés?
  • Économie-Est-ce que le processus des présentations au Conseil du Trésor utilise la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés?

La recherche effectuée pour réaliser cette évaluation a été menée entre novembre 2008 et mars 2009.

2. Contexte

(a) Programme de changement

Le « programme de changement », une initiative lancée en 2007, est un projet du Secrétariat qui vise à renforcer l'excellence en gestion à l'échelle du gouvernement fédéral en recentrant ses rapports et sa façon d'exercer des activités avec d'autres organisations fédérales. Le programme de changement devrait permettre au Secrétariat de faire preuve de leadership en matière d'excellence en gestion, tout en adoptant une approche plus stratégique et moins opérationnelle à l'égard des organisations fédérales. Les gains d'efficience réalisés grâce à cette approche permettront de mettre davantage l'accent sur des activités ayant une plus grande valeur ajoutée et d'améliorer les relations avec les organisations fédérales, ce qui se traduira par la prestation de meilleurs conseils aux ministres du Conseil du Trésor. Bien que le programme de changement ne fasse pas l'objet de cette évaluation, il fait partie intégrante du processus des présentations au Conseil du Trésor puisqu'il traite de la façon dont les activités du Secrétariat sont menées.

(b) Présentations au Conseil du Trésor

Les présentations au Conseil du Trésor constituent l'un des trois principaux documents, à part les mémoires au Cabinet (MC) et les présentations au gouverneur en conseil, qui appuient le processus décisionnel officiel au gouvernement.

Habituellement, les exigences à remplir pour obtenir l'approbation du Conseil sont définies dans la loi, les politiques du Conseil du Trésor ou d'autres décisions du Cabinet5. Bien que les présentations au Conseil du Trésor puissent être rattachées à l'une ou l'autre des responsabilités du Conseil du Trésor telles qu'elles sont exposées dans la LGFP, voici en quoi consistent généralement les demandes formulées dans les présentations :

  • autorisation d'affecter des ressources déjà approuvées par le Cabinet ou prévues dans le budget fédéral;
  • autorisation d'octroyer des subventions ou des contributions ou approbation des modalités des programmes régissant l'octroi de subventions et de contributions;
  • recommandations de l'approbation de décrets en conseil (DC) ayant une incidence sur les ressources ou la fonction de gestion;
  • autorisation de mener un projet ou une initiative dont les coûts dépassent les pouvoirs délégués au ministre;
  • autorisation de conclure un marché qui dépasse les pouvoirs de l'organisation fédérale ou du ministre;
  • dérogation à une politique du Conseil du Trésor.

Il convient de noter que le processus des présentations au Conseil du Trésor est lié à de nombreux égards aux processus gouvernementaux du budget, du budget des dépenses et d'octroi des crédits. Par exemple :

  • Les organisations fédérales sont tenues de préparer des présentations au Conseil du Trésor pour faire approuver les autorisations et les ressources particulières qui sont nécessaires pour mettre en œuvre les initiatives annoncées dans le budget fédéral.
  • Les demandes d'autorisation de dépenser qui doivent être comprises dans le budget principal des dépenses et dans le budget supplémentaire des dépenses, qui constituent des mécanismes d'obtention de crédits auprès du Parlement, sont des éléments clés de nombreuses présentations au Conseil du Trésor.
  • Le renouvellement récent du système de gestion des dépenses et les présentations au Conseil du Trésor connexes qui demandent l'autorisation d'appliquer les résultats des exercices d'examen stratégique et de réaffecter des ressources des programmes peu prioritaires et à faible rendement aux priorités plus importantes sont également liés aux processus du budget, du budget des dépenses et d'octroi des crédits.

Les présentations au Conseil du Trésor sont réparties en présentations de la « partie A » et de la « partie B ». Toutes les présentations au Conseil du Trésor (y compris les examens stratégiques) sont considérées comme des présentations de la « partie A », à l'exception des décrets en conseil qui nécessitent la recommandation du Conseil du Trésor. Les présentations de la « partie B » sont donc accompagnées d'un décret en conseil. Par conséquent, le processus, les procédures et les intervenants concernés des présentations de la « partie A » et de la « partie B » diffèrent. Bien que les décrets en conseil soient des instruments législatifs, les présentations au Conseil du Trésor constituent un mécanisme utilisé par une entité juridique, le Conseil du Trésor.

(c) Processus actuel des présentations au Conseil du Trésor

Le processus qu'on appelle habituellement « processus des présentations au Conseil du Trésor » comprend en fait trois étapes : l'étape précédant la présentation, l'étape de la présentation et l'étape après l'approbation (représentées dans la figure 1).

L'étape précédant la présentation commence lorsqu'une organisation fédérale communique avec le Secrétariat pour demander des conseils à savoir si une présentation est nécessaire ou pour lui donner avis de son intention de soumettre une présentation. Même lorsqu'une organisation fédérale donne simplement avis de son intention de soumettre une présentation, le Secrétariat peut indiquer si, dans les faits, une présentation est nécessaire. Strictement parlant, aucune présentation au Conseil du Trésor n'est soumise à cette étape-ci. Cependant, l'évaluation - qui reflète la pratique générale au sein du gouvernement - traite les activités connexes comme faisant partie du processus des présentations.

L'étape de la présentation vise la période entre le moment où une décision est prise par l'organisation fédérale de préparer une présentation et le moment où la présentation est analysée lors d'une réunion du Conseil du Trésor. Cette étape inclut celle de l'ébauche de la présentation dans le cadre de laquelle les analystes de programme, ainsi que leurs gestionnaires, tiennent lieu de guichet unique de prestation de conseils aux représentants des organisations fédérales, y compris les conseils donnés par les analystes des Centres d'expertise (CE). Elle inclut, en outre, l'étape de la présentation finale dans laquelle un précis est préparé et discuté au Comité de la stratégie, qui est un organisme de gouvernance supérieure présidé par le secrétaire du Conseil du Trésor. Le Comité de la stratégie, qui fait partie du processus de diligence raisonnable et de surveillance appliqué à l'échelle du Secrétariat, favorise la prestation de conseils mûrement réfléchis, cohérents et globaux aux ministres du Conseil du Trésor. Les membres du Comité se rencontrent souvent et passent en revue toutes les présentations et les évaluations et les conseils portant sur les risques connexes.

La présentation est ensuite soumise au Conseil du Trésor pour examen et approbation. À cette étape-ci, le Secrétariat présente également aux ministres des conseils sur les risques et les facteurs à considérer.

L'étape après l'approbation englobe les mesures prises par le Secrétariat par suite de l'approbation d'une présentation comme la communication de la décision à l'organisation fédérale, la communication des conditions (le cas échéant) jointes à la présentation et le suivi de ces conditions.

Figure 1: Processus des présentations au Conseil du Trésor

Figure 1 : Processus de passation des marchés du SCT

Tel qu'il a été susmentionné, le programme de changement fait partie intégrante du processus des présentations au Conseil du Trésor. De fait, le Secrétariat assume plusieurs des rôles décrits dans le programme de changement tout au long du processus des présentations. Pendant l'étape précédant la présentation, le Secrétariat assume son rôle de catalyseur lorsqu'il offre des directives et des conseils à l'organisation fédérale. Pendant l'étape de la présentation, le Secrétariat remet en question la présentation. Toutefois, lorsque la présentation peut être soumise au Conseil du Trésor, le Secrétariat commence à assumer son rôle de soutien du Conseil du Trésor pour donner les meilleurs conseils et les meilleures recommandations aux ministres du Conseil du Trésor. Ce changement dans les rôles du Secrétariat est nécessaire dans le modèle canadien de gouvernement fédéral6 parce que le Secrétariat aide le ministère client à rédiger la présentation et s'assure que le secrétaire adjoint est bien outillé pour présenter les meilleurs conseils possible afin d'appuyer la recommandation.

Le processus des présentations au Conseil du Trésor est un processus délibéré et itératif, qui s'accompagne parfois de discussions et de négociations intensives entre le Secrétariat et les organisations fédérales et d'une discussion au sein du Secrétariat comme tel. Compte tenu de l'approche à guichet unique du Secrétariat, la majeure partie du processus est coordonnée par le secteur des programmes du Secrétariat qui est chargé du portefeuille de l'organisation fédérale7 et demeure le principal point de contact.

Bien que l'analyste de programme joue le rôle principal en ce qui touche le ministère client, de nombreux secteurs du Secrétariat, en plus du secteur des programmes concerné (p.ex., le Secteur de la gestion des dépenses (SGD), le Bureau du contrôleur général (BCG) et divers centres de décisions), participent habituellement à l'examen des ébauches de présentation et à la formulation de conseils aux ministres du Conseil du Trésor. Les analystes de ces secteurs et ceux des CE jouent un rôle très différent de celui des analystes de programme puisqu'ils examinent la présentation et formulent des commentaires sur des parties de la présentation qui ont trait uniquement à leur champ d'expertise et au mandat stratégique.

Après l'examen des présentations, l'analyste de programme rédige un précis qui est essentiellement l'opinion et les conseils du Secrétariat à l'intention des ministres du Conseil du Trésor. Le précis renferme un sommaire de la demande de l'organisation fédérale, le profil des risques par rapport aux critères de risque établis à l'avance (qui sont décrits dans le Guide8), et une recommandation au Conseil du Trésor d'approuver, de ne pas approuver ou d'approuver sous réserve de conditions les propositions faites dans la présentation.

Après examen de la présentation au Conseil du Trésor et compte tenu des conseils du Secrétariat, les ministres du Conseil du Trésor peuvent ajouter d'autres conditions à une présentation en plus de celles qui sont proposées par le Secrétariat ou demander un suivi auprès de l'organisation fédérale ou du Secrétariat sur une question en particulier. Par exemple, une condition peut avoir trait à la tenue d'une évaluation formelle d'un programme dans un délai précis.

Traitement des risques dans le processus des présentations au Conseil du Trésor

Le Guide indique que les organisations fédérales doivent « fournir des précisions sur les risques à gérer, les mesures d'atténuation envisagées et les risques résiduels, le cas échéant ». Au-delà de cette information, les analystes du Secrétariat9 sont chargés d'évaluer les présentations en fonction d'un cadre de risque uniformisé qui comprend les catégories générales suivantes de risque :

  • la complexité entourant la mise en œuvre du programme proposé;
  • la robustesse des structures, des obligations de rendre compte et des régimes de gestion de l'organisation dans l'optique de la mise en œuvre de la proposition;
  • les enjeux antérieurs ou les enjeux actuels qui seront associés à la mise en œuvre de la proposition;
  • le risque financier que la proposition peut engendrer.

Avant la rédaction du précis, le Secrétariat attribue aux présentations une cote de risque - soit faible, moyen, élevé ou très élevé - à chacune de ces catégories ainsi qu'un profil de risque global. Les cadres supérieurs du Secrétariat discutent de la cote de risque à la réunion de stratégie et procèdent à un ajustement au besoin. Cette mesure permet de fixer des balises pour les recommandations du Secrétariat et les conseils donnés aux ministres du Conseil du Trésor.

(d) Processus des présentations au Conseil du Trésor - un élément d'un processus plus vaste

Le processus des présentations au Conseil du Trésor fait partie d'un processus plus vaste qui concerne les organisations fédérales qui obtiennent l'autorisation d'entreprendre de nouvelles initiatives ou de poursuivre des initiatives qui existent déjà. La description suivante de ce vaste processus est simplifiée et ne prétend pas englober tous les cas. Toutefois, elle est adéquate pour présenter le processus des présentations au Conseil du Trésor dans un contexte plus large.

Les organisations fédérales lancent leur propre processus d'élaboration de politiques par l'entremise de recherches et de consultations, tant à l'interne qu'à l'échelle interministérielle, et s'assurent que toute initiative proposée appuie un ou plusieurs objectifs stratégiques importants de l'organisation et est conforme à son mandat. À la fin de ce processus préliminaire, le ministre responsable demande l'approbation de l'initiative proposée. Le principal document utilisé à cette fin est le mémoire au Cabinet (MC). Le MC est le moyen utilisé par le ministre pour proposer et expliquer la nouvelle initiative de l'organisation et des options et éléments connexes au Cabinet et pour obtenir son approbation.

Le MC présente au Cabinet un aperçu des objectifs de la nouvelle initiative proposée, ses répercussions financières et les liens entre le plan d'action recommandé et les politiques et objectifs du gouvernement. Il renferme un plan de communication. Les organismes centraux tels que le Bureau du Conseil privé (BCP), le ministère des Finances Canada et le Secrétariat ont tous un rôle à jouer dans le processus de présentation des MC.

Le BCP est responsable du processus de présentation des MC, et il conseille notamment l'organisation fédérale sur la cohérence entre les objectifs de l'initiative figurant dans le MC et les priorités du gouvernement. Le ministère des Finances Canada appuie le BCP en donnant des conseils et des directives concernant les données financières présentées dans le MC, afin de s'assurer qu'elles concordent avec les priorités du gouvernement en matière financière. Le Secrétariat, dans son rôle de soutien, contribue à s'assurer que les exigences de mise en œuvre sont énoncées avec justesse, que le MC renferme des dispositions appropriées sur la responsabilisation et la transparence, qu'il est conforme à la politique du Conseil du Trésor et qu'il établit des liens appropriés entre la proposition et d'autres programmes existants et organisations fédérales.

Un comité sur les politiques du Cabinet se penche sur le MC et recommande si la proposition devrait être renvoyée au Cabinet à des fins de ratification. Le MC peut être entièrement approuvé, approuvé en principe, reporté en attendant des précisions ou approuvé après avoir subi des changements. Après l'approbation du MC par le Cabinet, l'organisation fédérale responsable qui l'a soumis rédige une présentation au Conseil du Trésor pour obtenir les pouvoirs particuliers10 dont elle a besoin pour mettre en œuvre la décision du Cabinet.

La distinction fondamentale entre un MC et une présentation au Conseil du Trésor réside dans le fait que le MC met l'accent principalement sur les fondements stratégiques et le financement global d'une nouvelle politique ou d'un nouveau programme alors qu'une présentation au Conseil du Trésor énonce de manière détaillée la conception du programme, les coûts précis, les résultats escomptés et l'exécution et la mise en œuvre du programme. La présentation au Conseil du Trésor traduit les fondements stratégiques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. La présentation donne des précisions sur la manière dont l'organisation fédérale mènera à bien l'initiative stratégique, sur les raisons pour lesquelles la méthode de mise en œuvre proposée est la meilleure dans les circonstances, sur la manière dont la proposition assure la responsabilisation et la transparence, sur les résultats attendus et les produits prévus, en conformité avec la Structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR) de l'organisation; et sur la façon dont l'organisation fédérale effectuera un suivi, la mesure du rendement et l'évaluation afin que le programme réponde à ses objectifs stratégiques, ce qui comprend des rapports d'étape sur les résultats et les gains d'efficience prévus ainsi que sur les échéanciers et les coûts anticipés. Une présentation au Conseil du Trésor peut également demander des autorisations de dépenser, de passer des marchés ou de procéder à des paiements de transfert.