Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
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ARCHIVÉ - Évaluation du processus des présentations au Conseil du Trésor

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1. Introduction

Le Conseil du Trsor est un comit du Cabinet du Conseil priv de la Reine pour le Canada. Il a t tabli en 1867, et des pouvoirs lui sont confrs en vertu de la loi depuis 1869. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) confre au Conseil du Trsor le pouvoir d'exercer des responsabilits dans des domaines lis la politique administrative gnrale de l'administration publique fdrale, l'organisation de l'administration publique fdrale, la gestion financire, l'examen des plans et des programmes annuels et plus long terme en matire de dpenses des organisations fdrales, la gestion et l'amnagement des terrains par les organisations fdrales, la gestion des ressources humaines dans l'administration publique fdrale, aux modalits d'emploi, la vrification interne et d'autres questions dont dcide le gouverneur en conseil.

Le Conseil du Trsor est dirig par un prsident, dont le rle officiel consiste prsider le Conseil du Trsor. Il s'acquitte de sa responsabilit de gestion de l'administration publique en mettant en œuvre les politiques et les programmes approuvs par le Cabinet et en fournissant aux organisations fdrales les ressources et l'appui administratif dont elles ont besoin pour effectuer leur travail.

Le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada (le Secrtariat) est l'organe administratif du Conseil du Trsor et doit exercer un double mandat : appuyer le Conseil du Trsor lui-mme, qui est un comit de ministres, dans la prise de dcisions sur la gestion et les dpenses gouvernementales; et assumer les responsabilits lgislatives d'un organisme fdral central. En ce qui concerne le processus des prsentations au Conseil du Trsor, le Secrtariat fournit aux ministres du Conseil du Trsor des conseils et un soutien qui leur permettent d'exercer leurs responsabilits telles qu'elles sont exposes dans la LGFP et d'assumer leur rle, celui d'assurer l'optimisation des ressources et la surveillance des fonctions de gestion financire dans les organisations fdrales. Le Secrtariat prsente des recommandations et des conseils au Conseil du Trsor sur les politiques, les orientations, les rglements et les propositions en matire de dpenses de programmes touchant la gestion des ressources du gouvernement. Les responsabilits du Conseil du Trsor ayant trait la gestion gnrale de l'administration publique ont une incidence sur les initiatives, les questions et les activits qui recoupent tous les secteurs de politiques grs par les organisations fdrales et les entits organisationnelles.

Lorsqu'une organisation fdrale demande l'approbation ou l'autorisation du Conseil du Trsor pour mener une initiative qu'elle ne serait pas en mesure de raliser dans des circonstances normales ou qui dpasse les pouvoirs qui lui sont confrs, elle doit prparer une prsentation au Conseil du Trsor. Les prsentations au Conseil du Trsor peuvent tre lies une ou plusieurs des responsabilits du Conseil du Trsor telles qu'elles sont exposes dans la LGFP.

Le processus des prsentations au Conseil du Trsor n'a jamais t valu et il tait important de le faire puisqu'il s'agit d'un secteur d'activits cl du Secrtariat. Cette valuation a permis d'valuer la pertinence, l'efficacit et l'conomie du processus des prsentations au Conseil du Trsor. tant donn que le Secrtariat est responsable du processus des prsentations au Conseil du Trsor, une attention particulire a t accorde, dans le cadre de l'valuation, au rle qu'il joue de contribution au succs du processus. Il convient de noter que la porte de cette valuation tait limite au processus qui est actuellement utilis pour appuyer les ministres du Conseil du Trsor, et qu'elle ne comprenait pas une valuation de ce processus en regard d'autres mcanismes ventuels qui auraient permis d'offrir un tel soutien. Un examen limit des pratiques internationales a t effectu dans le cadre de l'valuation. Toutefois, il n'tait pas assez approfondi pour proposer d'autres mcanismes qui pourraient tre examins par le Secrtariat.

L'tude avait pour objectif d'valuer la pertinence, l'efficacit et l'conomie du processus des prsentations au Conseil du Trsor. Autrement dit, l'valuation a port sur les trois questions suivantes :4

  • Pertinence-Est-ce que le processus des prsentations au Conseil du Trsor rpond un besoin manifeste, convient au gouvernement fdral et satisfait aux attentes des Canadiens?
  • Efficacit-Est-ce que le processus des prsentations au Conseil du Trsor produit les rsultats escompts?
  • conomie-Est-ce que le processus des prsentations au Conseil du Trsor utilise la quantit minimale de ressources requises pour obtenir les rsultats escompts?

La recherche effectue pour raliser cette valuation a t mene entre novembre 2008 et mars 2009.

2. Contexte

(a) Programme de changement

Le programme de changement , une initiative lance en 2007, est un projet du Secrtariat qui vise renforcer l'excellence en gestion l'chelle du gouvernement fdral en recentrant ses rapports et sa faon d'exercer des activits avec d'autres organisations fdrales. Le programme de changement devrait permettre au Secrtariat de faire preuve de leadership en matire d'excellence en gestion, tout en adoptant une approche plus stratgique et moins oprationnelle l'gard des organisations fdrales. Les gains d'efficience raliss grce cette approche permettront de mettre davantage l'accent sur des activits ayant une plus grande valeur ajoute et d'amliorer les relations avec les organisations fdrales, ce qui se traduira par la prestation de meilleurs conseils aux ministres du Conseil du Trsor. Bien que le programme de changement ne fasse pas l'objet de cette valuation, il fait partie intgrante du processus des prsentations au Conseil du Trsor puisqu'il traite de la faon dont les activits du Secrtariat sont menes.

(b) Prsentations au Conseil du Trsor

Les prsentations au Conseil du Trsor constituent l'un des trois principaux documents, part les mmoires au Cabinet (MC) et les prsentations au gouverneur en conseil, qui appuient le processus dcisionnel officiel au gouvernement.

Habituellement, les exigences remplir pour obtenir l'approbation du Conseil sont dfinies dans la loi, les politiques du Conseil du Trsor ou d'autres dcisions du Cabinet5. Bien que les prsentations au Conseil du Trsor puissent tre rattaches l'une ou l'autre des responsabilits du Conseil du Trsor telles qu'elles sont exposes dans la LGFP, voici en quoi consistent gnralement les demandes formules dans les prsentations :

  • autorisation d'affecter des ressources dj approuves par le Cabinet ou prvues dans le budget fdral;
  • autorisation d'octroyer des subventions ou des contributions ou approbation des modalits des programmes rgissant l'octroi de subventions et de contributions;
  • recommandations de l'approbation de dcrets en conseil (DC) ayant une incidence sur les ressources ou la fonction de gestion;
  • autorisation de mener un projet ou une initiative dont les cots dpassent les pouvoirs dlgus au ministre;
  • autorisation de conclure un march qui dpasse les pouvoirs de l'organisation fdrale ou du ministre;
  • drogation une politique du Conseil du Trsor.

Il convient de noter que le processus des prsentations au Conseil du Trsor est li de nombreux gards aux processus gouvernementaux du budget, du budget des dpenses et d'octroi des crdits. Par exemple :

  • Les organisations fdrales sont tenues de prparer des prsentations au Conseil du Trsor pour faire approuver les autorisations et les ressources particulires qui sont ncessaires pour mettre en œuvre les initiatives annonces dans le budget fdral.
  • Les demandes d'autorisation de dpenser qui doivent tre comprises dans le budget principal des dpenses et dans le budget supplmentaire des dpenses, qui constituent des mcanismes d'obtention de crdits auprs du Parlement, sont des lments cls de nombreuses prsentations au Conseil du Trsor.
  • Le renouvellement rcent du systme de gestion des dpenses et les prsentations au Conseil du Trsor connexes qui demandent l'autorisation d'appliquer les rsultats des exercices d'examen stratgique et de raffecter des ressources des programmes peu prioritaires et faible rendement aux priorits plus importantes sont galement lis aux processus du budget, du budget des dpenses et d'octroi des crdits.

Les prsentations au Conseil du Trsor sont rparties en prsentations de la partie A et de la partie B . Toutes les prsentations au Conseil du Trsor (y compris les examens stratgiques) sont considres comme des prsentations de la partie A , l'exception des dcrets en conseil qui ncessitent la recommandation du Conseil du Trsor. Les prsentations de la partie B sont donc accompagnes d'un dcret en conseil. Par consquent, le processus, les procdures et les intervenants concerns des prsentations de la partie A et de la partie B diffrent. Bien que les dcrets en conseil soient des instruments lgislatifs, les prsentations au Conseil du Trsor constituent un mcanisme utilis par une entit juridique, le Conseil du Trsor.

(c) Processus actuel des prsentations au Conseil du Trsor

Le processus qu'on appelle habituellement processus des prsentations au Conseil du Trsor comprend en fait trois tapes : l'tape prcdant la prsentation, l'tape de la prsentation et l'tape aprs l'approbation (reprsentes dans la figure 1).

L'tape prcdant la prsentation commence lorsqu'une organisation fdrale communique avec le Secrtariat pour demander des conseils savoir si une prsentation est ncessaire ou pour lui donner avis de son intention de soumettre une prsentation. Mme lorsqu'une organisation fdrale donne simplement avis de son intention de soumettre une prsentation, le Secrtariat peut indiquer si, dans les faits, une prsentation est ncessaire. Strictement parlant, aucune prsentation au Conseil du Trsor n'est soumise cette tape-ci. Cependant, l'valuation - qui reflte la pratique gnrale au sein du gouvernement - traite les activits connexes comme faisant partie du processus des prsentations.

L'tape de la prsentation vise la priode entre le moment o une dcision est prise par l'organisation fdrale de prparer une prsentation et le moment o la prsentation est analyse lors d'une runion du Conseil du Trsor. Cette tape inclut celle de l'bauche de la prsentation dans le cadre de laquelle les analystes de programme, ainsi que leurs gestionnaires, tiennent lieu de guichet unique de prestation de conseils aux reprsentants des organisations fdrales, y compris les conseils donns par les analystes des Centres d'expertise (CE). Elle inclut, en outre, l'tape de la prsentation finale dans laquelle un prcis est prpar et discut au Comit de la stratgie, qui est un organisme de gouvernance suprieure prsid par le secrtaire du Conseil du Trsor. Le Comit de la stratgie, qui fait partie du processus de diligence raisonnable et de surveillance appliqu l'chelle du Secrtariat, favorise la prestation de conseils mrement rflchis, cohrents et globaux aux ministres du Conseil du Trsor. Les membres du Comit se rencontrent souvent et passent en revue toutes les prsentations et les valuations et les conseils portant sur les risques connexes.

La prsentation est ensuite soumise au Conseil du Trsor pour examen et approbation. cette tape-ci, le Secrtariat prsente galement aux ministres des conseils sur les risques et les facteurs considrer.

L'tape aprs l'approbation englobe les mesures prises par le Secrtariat par suite de l'approbation d'une prsentation comme la communication de la dcision l'organisation fdrale, la communication des conditions (le cas chant) jointes la prsentation et le suivi de ces conditions.

Figure 1: Processus des prsentations au Conseil du Trsor

Figure 1 : Processus de passation des marchs du SCT

Tel qu'il a t susmentionn, le programme de changement fait partie intgrante du processus des prsentations au Conseil du Trsor. De fait, le Secrtariat assume plusieurs des rles dcrits dans le programme de changement tout au long du processus des prsentations. Pendant l'tape prcdant la prsentation, le Secrtariat assume son rle de catalyseur lorsqu'il offre des directives et des conseils l'organisation fdrale. Pendant l'tape de la prsentation, le Secrtariat remet en question la prsentation. Toutefois, lorsque la prsentation peut tre soumise au Conseil du Trsor, le Secrtariat commence assumer son rle de soutien du Conseil du Trsor pour donner les meilleurs conseils et les meilleures recommandations aux ministres du Conseil du Trsor. Ce changement dans les rles du Secrtariat est ncessaire dans le modle canadien de gouvernement fdral6 parce que le Secrtariat aide le ministre client rdiger la prsentation et s'assure que le secrtaire adjoint est bien outill pour prsenter les meilleurs conseils possible afin d'appuyer la recommandation.

Le processus des prsentations au Conseil du Trsor est un processus dlibr et itratif, qui s'accompagne parfois de discussions et de ngociations intensives entre le Secrtariat et les organisations fdrales et d'une discussion au sein du Secrtariat comme tel. Compte tenu de l'approche guichet unique du Secrtariat, la majeure partie du processus est coordonne par le secteur des programmes du Secrtariat qui est charg du portefeuille de l'organisation fdrale7 et demeure le principal point de contact.

Bien que l'analyste de programme joue le rle principal en ce qui touche le ministre client, de nombreux secteurs du Secrtariat, en plus du secteur des programmes concern (p.ex., le Secteur de la gestion des dpenses (SGD), le Bureau du contrleur gnral (BCG) et divers centres de dcisions), participent habituellement l'examen des bauches de prsentation et la formulation de conseils aux ministres du Conseil du Trsor. Les analystes de ces secteurs et ceux des CE jouent un rle trs diffrent de celui des analystes de programme puisqu'ils examinent la prsentation et formulent des commentaires sur des parties de la prsentation qui ont trait uniquement leur champ d'expertise et au mandat stratgique.

Aprs l'examen des prsentations, l'analyste de programme rdige un prcis qui est essentiellement l'opinion et les conseils du Secrtariat l'intention des ministres du Conseil du Trsor. Le prcis renferme un sommaire de la demande de l'organisation fdrale, le profil des risques par rapport aux critres de risque tablis l'avance (qui sont dcrits dans le Guide8), et une recommandation au Conseil du Trsor d'approuver, de ne pas approuver ou d'approuver sous rserve de conditions les propositions faites dans la prsentation.

Aprs examen de la prsentation au Conseil du Trsor et compte tenu des conseils du Secrtariat, les ministres du Conseil du Trsor peuvent ajouter d'autres conditions une prsentation en plus de celles qui sont proposes par le Secrtariat ou demander un suivi auprs de l'organisation fdrale ou du Secrtariat sur une question en particulier. Par exemple, une condition peut avoir trait la tenue d'une valuation formelle d'un programme dans un dlai prcis.

Traitement des risques dans le processus des prsentations au Conseil du Trsor

Le Guide indique que les organisations fdrales doivent fournir des prcisions sur les risques grer, les mesures d'attnuation envisages et les risques rsiduels, le cas chant . Au-del de cette information, les analystes du Secrtariat9 sont chargs d'valuer les prsentations en fonction d'un cadre de risque uniformis qui comprend les catgories gnrales suivantes de risque :

  • la complexit entourant la mise en œuvre du programme propos;
  • la robustesse des structures, des obligations de rendre compte et des rgimes de gestion de l'organisation dans l'optique de la mise en œuvre de la proposition;
  • les enjeux antrieurs ou les enjeux actuels qui seront associs la mise en œuvre de la proposition;
  • le risque financier que la proposition peut engendrer.

Avant la rdaction du prcis, le Secrtariat attribue aux prsentations une cote de risque - soit faible, moyen, lev ou trs lev - chacune de ces catgories ainsi qu'un profil de risque global. Les cadres suprieurs du Secrtariat discutent de la cote de risque la runion de stratgie et procdent un ajustement au besoin. Cette mesure permet de fixer des balises pour les recommandations du Secrtariat et les conseils donns aux ministres du Conseil du Trsor.

(d) Processus des prsentations au Conseil du Trsor - un lment d'un processus plus vaste

Le processus des prsentations au Conseil du Trsor fait partie d'un processus plus vaste qui concerne les organisations fdrales qui obtiennent l'autorisation d'entreprendre de nouvelles initiatives ou de poursuivre des initiatives qui existent dj. La description suivante de ce vaste processus est simplifie et ne prtend pas englober tous les cas. Toutefois, elle est adquate pour prsenter le processus des prsentations au Conseil du Trsor dans un contexte plus large.

Les organisations fdrales lancent leur propre processus d'laboration de politiques par l'entremise de recherches et de consultations, tant l'interne qu' l'chelle interministrielle, et s'assurent que toute initiative propose appuie un ou plusieurs objectifs stratgiques importants de l'organisation et est conforme son mandat. la fin de ce processus prliminaire, le ministre responsable demande l'approbation de l'initiative propose. Le principal document utilis cette fin est le mmoire au Cabinet (MC). Le MC est le moyen utilis par le ministre pour proposer et expliquer la nouvelle initiative de l'organisation et des options et lments connexes au Cabinet et pour obtenir son approbation.

Le MC prsente au Cabinet un aperu des objectifs de la nouvelle initiative propose, ses rpercussions financires et les liens entre le plan d'action recommand et les politiques et objectifs du gouvernement. Il renferme un plan de communication. Les organismes centraux tels que le Bureau du Conseil priv (BCP), le ministre des Finances Canada et le Secrtariat ont tous un rle jouer dans le processus de prsentation des MC.

Le BCP est responsable du processus de prsentation des MC, et il conseille notamment l'organisation fdrale sur la cohrence entre les objectifs de l'initiative figurant dans le MC et les priorits du gouvernement. Le ministre des Finances Canada appuie le BCP en donnant des conseils et des directives concernant les donnes financires prsentes dans le MC, afin de s'assurer qu'elles concordent avec les priorits du gouvernement en matire financire. Le Secrtariat, dans son rle de soutien, contribue s'assurer que les exigences de mise en œuvre sont nonces avec justesse, que le MC renferme des dispositions appropries sur la responsabilisation et la transparence, qu'il est conforme la politique du Conseil du Trsor et qu'il tablit des liens appropris entre la proposition et d'autres programmes existants et organisations fdrales.

Un comit sur les politiques du Cabinet se penche sur le MC et recommande si la proposition devrait tre renvoye au Cabinet des fins de ratification. Le MC peut tre entirement approuv, approuv en principe, report en attendant des prcisions ou approuv aprs avoir subi des changements. Aprs l'approbation du MC par le Cabinet, l'organisation fdrale responsable qui l'a soumis rdige une prsentation au Conseil du Trsor pour obtenir les pouvoirs particuliers10 dont elle a besoin pour mettre en œuvre la dcision du Cabinet.

La distinction fondamentale entre un MC et une prsentation au Conseil du Trsor rside dans le fait que le MC met l'accent principalement sur les fondements stratgiques et le financement global d'une nouvelle politique ou d'un nouveau programme alors qu'une prsentation au Conseil du Trsor nonce de manire dtaille la conception du programme, les cots prcis, les rsultats escompts et l'excution et la mise en œuvre du programme. La prsentation au Conseil du Trsor traduit les fondements stratgiques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. La prsentation donne des prcisions sur la manire dont l'organisation fdrale mnera bien l'initiative stratgique, sur les raisons pour lesquelles la mthode de mise en œuvre propose est la meilleure dans les circonstances, sur la manire dont la proposition assure la responsabilisation et la transparence, sur les rsultats attendus et les produits prvus, en conformit avec la Structure de gestion, des ressources et des rsultats (SGRR) de l'organisation; et sur la faon dont l'organisation fdrale effectuera un suivi, la mesure du rendement et l'valuation afin que le programme rponde ses objectifs stratgiques, ce qui comprend des rapports d'tape sur les rsultats et les gains d'efficience prvus ainsi que sur les chanciers et les cots anticips. Une prsentation au Conseil du Trsor peut galement demander des autorisations de dpenser, de passer des marchs ou de procder des paiements de transfert.