ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale des mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé dans les grands ministères et organismes

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Constatations détaillées et recommandations

Constatation 1 : Détermination des risques

Nous avons cherché à déterminer si les GMO avaient mis en place un processus de gouvernance approprié dans leur système de gestion des dépenses pour déterminer les paiements à risque élevé. Nous avons aussi voulu déterminer si les gestionnaires participant au processus de gouvernance étaient pleinement conscients de la nature et de l'ampleur de leurs responsabilités.

Nous nous attendions à constater l'existence d'un processus de gouvernance de la gestion des dépenses conçu pour déterminer les risques et pour établir des politiques à l'appui de cette évaluation des risques. Nous nous attendions aussi à ce que ce processus de gouvernance fasse appel aux gestionnaires ayant une responsabilité fonctionnelle à l'égard de la vérification des comptes, notamment ceux qui sont au fait des risques propres à l'organisation et ceux qui sont investis des pouvoirs décisionnels appropriés. Nous nous attendions également que la détermination des opérations à risque élevé serait suffisamment bien documentée pour permettre aux personnes investies des pouvoirs délégués de signature en matière de vérification des comptes puissent s'acquitter de leurs responsabilités d'une façon compatible avec les principes de gestion des risques. En outre, nous nous attendions à ce que les organisations disposent de politiques et de procédures pour guider les responsables de la vérification des comptes de façon qu'ils puissent s'acquitter de leurs fonctions conformément aux décisions prises sur la gestion des risques.

Il est important que les gestionnaires investis des pouvoirs décisionnels appropriés puissent détecter les opérations relatives aux dépenses posant des risques particulièrement élevés pour le GMO. Lorsque les opinions sur les risques élevés sont émises par des gestionnaires ayant différentes responsabilités fonctionnelles, cela permet une analyse complète des opérations financières qui exigent un examen plus poussé. Sans une approche tenant compte des niveaux de risque inhérents à divers types d'opérations, il est impossible d'accorder l'attention voulue aux opérations à risque élevé. En outre, dans un GMO où une grande partie des responsables de la vérification des comptes ne participe pas souvent au processus de détermination des risques, il est absolument indispensable que les risques établis (et leurs implications) soient clairement documentés. Nous devrions donc nous attendre à ce que des politiques et des procédures abordent clairement  la détermination des risques et leurs répercussions sur le processus de vérification des comptes.

Les GMO n'ont pas de politiques ni de procédures portant sur les risques pour les guider dans leurs pratiques de vérification des comptes. Dans l'ensemble, nous avons constaté que les GMO étaient rendus à différents stades dans leur application d'une évaluation rigoureuse des risques pour l'élaboration des politiques de vérification des comptes et des processus et des procédures connexes. Certains GMO n'ont pas encore commencé à définir les critères de ce que constitue un paiement à risque élevé. D'autres ont établi des seuils de risque correspondant à divers types de paiements pour les fins de la vérification des comptes, sans toutefois les avoir justifiés. Un seul GMO de notre échantillon a récemment fait l'objet d'une évaluation de sa préparation à une vérification fondée sur les mécanismes de contrôle pour les états financiers vérifiés et s'assure d'avoir entièrement consigné ses politiques et ses procédures de contrôle; il entame actuellement la phase pilote d'une pratique de vérification des comptes entièrement conforme aux normes.

Les membres appropriés de la direction ne participent pas à la gestion des risques en ce qui concerne les mécanismes de contrôle des dépenses. Bien que la plupart des GMO aient mis en place un processus de gouvernance du contrôle des dépenses et de l'évaluation des risques en matière de vérification des comptes, très peu pouvaient démontrer que les niveaux de gestion et leurs secteurs fonctionnels appropriés participaient à l'élaboration continue des processus de détermination des risques visant à établir les opérations à risque élevé nécessitant une vérification complète des comptes.

Bien des GMO n'ont pas de fonction appropriée d'évaluation des risques et ne font pas participer tous leurs secteurs fonctionnels appropriés à l'élaboration et à l'application des mécanismes, des processus et des procédures de contrôle nécessaires à la vérification des comptes. Cela signifie qu'ils ont peut‑être perdu des possibilités d'accroître leur efficience et leur efficacité, et que les participants au processus de vérification des comptes n'ont peut‑être pas tous la même interprétation de ces risques.

Recommandations

1. Les GMO devraient avoir mis en place des politiques et des procédures pour guider leurs processus de vérification des comptes axés sur les risques. Ces processus devraient comprendre l'identification des types de paiements à risque élevé pour faire en sorte que les responsables de la vérification des comptes soient au courant de la tolérance aux risques de leur ministère ou organisme.

2. Les GMO devraient s'assurer que leur direction est adéquatement représentée dans le processus de gouvernance visant à déterminer ou à définir le niveau de risque et les politiques et procédures relatives à la vérification des comptes axée sur les risques. Parmi les représentants de la direction qui participent au processus, on devrait retrouver des personnes chargées de la responsabilité fonctionnelle de la vérification des comptes, des personnes au fait des risques touchant les opérations et celles qui sont investies des pouvoirs décisionnels appropriés.

Constatation 2 : Attestation à l'égard des paiements

Les responsables de projets (article 34) doivent s'assurer de l'existence d'une preuve que le marché a été exécuté avant de donner leur attestation pour un paiement. Ils attestent que les travaux ont été exécutés, les fournitures livrées ou les services rendus conformément aux modalités du marché, et que le prix demandé est lui aussi conforme au marché ou, à défaut de marché, qu'il est raisonnable.

Nous avons examiné l'information, la formation et les lignes directrices dont les responsables de projets disposaient pour s'assurer que les conditions du marché avaient été respectées avant d'en attester pour justifier chaque paiement.

Nous nous attendions non seulement à trouver des lignes directrices ou des listes de contrôle, mais aussi à constater que l'on avait donné une formation suffisante aux responsables chargés de fournir l'attestation afin de leur permettre de bien savoir comment effectuer un examen suffisamment rigoureux pour déterminer si les conditions d'exécution ont été respectées avant de donner une attestation autorisant les paiements. Des lignes directrices spécifiques seraient particulièrement justifiées quand la preuve que les conditions du marché ont été respectées est unique, dans des situations que l'on ne trouve pas tous les jours, par exemple dans des ententes de contribution comprenant divers critères d'exécution et des rapports exigibles avant que l'on approuve un paiement.

L'absence de lignes directrices sur la vérification des comptes qui sont adaptées aux programmes risque d'amener les responsables des projets à mal comprendre et à appliquer de manière inégale les pratiques de vérification des comptes et à ne pas accorder une attention suffisante aux risques ou aux caractéristiques propres à leur ministère ou organisme ou à un programme en particulier.

Des progrès ont été réalisés quant à l'élaboration de lignes directrices à l'intention des responsables des projets afin de préciser leur rôle en matière de vérification des comptes. Environ la moitié des GMO de notre échantillon avait élaboré des lignes directrices pour aider les responsables des projets chargés de la vérification des comptes (article 34) à donner leur attestation à l'égard des paiements. Dans la majorité des cas, ces lignes directrices étaient encore relativement nouvelles ou en évolution et n'avaient pas encore été mises en œuvre à l'échelle nationale. Nous avons constaté que les gestionnaires de la plupart des GMO sont censés recevoir une formation portant expressément sur l'article 34, qui est offerte par l'École de la fonction publique du Canada, avant qu'on leur accorde le pouvoir d'attestation. Cependant, cette formation ne porte pas sur les risques propres à leur organisation ni sur les caractéristiques des paiements destinés à un programme en particulier. Une formation ou des lignes directrices adaptées à l'organisation permettraient aux responsables d'un projet de bien comprendre la raison d'un paiement dans le contexte d'un programme donné.

Au cours de notre vérification, nous avons constaté certaines bonnes pratiques liées au pouvoir d'attestation conféré en vertu de l'article 34. Certains GMO ont affecté des spécialistes des finances dans les secteurs de programmes pour aider à donner de la formation sur le tas et du soutien aux responsables des projets chargés de l'application de l'article 34. Certains aussi ont recours à des listes de contrôle adaptées pour aider ces responsables à comprendre la raison d'être des paiements associés à des programmes particuliers, comme les paiements de transfert qui peuvent avoir des caractéristiques particulières qu'on ne trouve pas dans les opérations quotidiennes normales. Dans un GMO, le Centre d'excellence pour les subventions et contributions examine rigoureusement toutes les attestations de paiement avant d'autoriser l'envoi de la demande de paiement à la fonction des finances et aux responsables de l'assurance de la qualité.

Recommandation

3. Les GMO devraient établir des lignes directrices ou des listes de contrôle pour aider les responsables de projets chargés de la vérification des comptes en vertu de l'article 34 de s'acquitter de leurs fonctions et de produire une preuve d'exécution relativement aux procédures de vérification des comptes qu'ils utilisent. Cela serait particulièrement utile dans les cas où les types de paiements sont complexes et comprennent des conditions uniques.

Constatation 3 : Assurance de la qualité

Dans les GMO, l'assurance de la qualité de la vérification des comptes relève de la fonction des finances. Les personnes auxquelles des pouvoirs sont délégués en vertu de l'article 33 ont typiquement recours à des commis à la vérification des comptes pour les aider à s'assurer que toutes les vérifications appropriées ont été effectuées. Cette activité d'assurance de la qualité atteste que le paiement est conforme au montant budgété, que la personne chargée de l'attestation en vertu de l'article 34 s'est acquittée de ses responsabilités conformément aux modalités du marché, qu'aucun agent signant le chèque ne bénéficie personnellement du paiement, que le codage financier est fait correctement et que toutes les autres politiques pertinentes ont été respectées. Dans le cas des paiements à risque élevé, l'assurance de la qualité doit au minimum comprendre la vérification de tous les éléments susmentionnés; lorsque le risque est faible, la vérification peut être moins approfondie.

Puisque le nombre de procédures de vérification des comptes peut être réduit dans le cas des paiements à risque faible, un examen plus rigoureux devrait être effectué sur un échantillon afin de vérifier si les personnes investies du pouvoir d'attestation en vertu de l'article 34 s'acquittent de leurs tâches correctement et si l'évaluation et l'analyse des risques permettent de détecter correctement les paiements à risque élevé.

Nous avons examiné les pratiques d'assurance de la qualité des GMO en ce qui concerne la vérification des comptes pour déterminer si elles étaient conformes aux pratiques de gestion efficiente des risques, c'est‑à‑dire si la vérification des paiements à risque élevé était intégrale et si la vérification des paiements à risque faible était moins rigoureuse, mais accompagnée d'une vérification plus poussée sur des échantillons. Nous nous attendions à trouver des lignes directrices claires sur les processus de vérification des comptes applicables aux paiements à risque élevé et aux paiements à risque faible, comme des listes de contrôle pour permettre aux commis à la vérification des comptes de s'acquitter de leurs responsabilités. Ces listes de contrôle peuvent aussi servi de documentation pour prouver aux responsables de l'assurance de la qualité que le travail a été fait, ce qui permet ainsi aux personnes qui signent les attestations en vertu de l'article 33 d'être certaines que toutes les étapes nécessaires ont été accomplies.

Les GMO n'exploitent pas le plein potentiel de la gestion des risques pour améliorer l'efficience de leurs processus de vérification des comptes. Nous avons constaté que la plupart des GMO de notre échantillon n'appliquaient pas une approche axée sur les risques pour la vérification des comptes, puisqu'ils vérifiaient de manière intégrale toutes les opérations avant le paiement. Cela ne permet pas aux GMO de réaliser les gains d'efficience qui auraient été possibles grâce à une gestion efficace des risques et les oblige à consacrer plus de ressources qu'il n'en faut à leurs responsabilités de vérification.

Les GMO n'ont pas émis de lignes directrices pour distinguer leurs procédures de vérification selon que les types de paiements sont à risque élevé ou à risque faible. Certains GMO disposaient de processus officiels pour déterminer les types de paiements à risque élevé et ceux à risque faible et, par conséquent, l'ampleur de l'effort à consacrer à la vérification des paiements en fonction du risque. Certains d'entre eux effectuaient des essais pilotes de nouveaux processus de vérification des comptes en fonction des risques, et prévoient mettre en œuvre à l'échelle nationale des procédures d'échantillonnage des paiements à risque faible aux fins de vérification, une fois les essais pilotes jugés concluants. Toutefois, la plupart des GMO ne disposaient pas de lignes directrices et n'offraient pas de formation pour aider le personnel chargé de l'assurance de la qualité dans sa tâche quotidienne de détermination et de vérification des paiements à risque élevé et des paiements à risque faible. Par conséquent, il n'existe pas suffisamment de documentation pour étayer le travail de vérification effectué.

Nous avons constaté des progrès dans certains GMO. Quelques‑uns ont élaboré des plans nationaux d'échantillonnage pour les paiements à risque faible en fonction de leurs lignes directrices sur la gestion des risques et sont en train d'établir des lignes directrices sur les risques régionaux, compte tenu des facteurs de capacité. Quelques GMO font un suivi des résultats de l'échantillonnage et modifient leurs stratégies de gestion des risques au besoin.

Recommandations

4. Les GMO devraient faire en sorte que l'on détermine les types de paiements à risque élevé et ceux à risque faible et que l'on détermine si les procédures de vérification appliquées sont conformes à leurs principes de gestion des risques.

5. Les GMO devraient élaborer des lignes directrices claires sur la détermination des risques afin d'aider les personnes chargées de l'assurance de la qualité de la vérification des comptes à distinguer les paiements à risque élevé des paiements à risque faible. Ils devraient aussi songer à utiliser des listes de contrôle qui précisent les procédures de vérification à appliquer selon le type de risque ou d'autres caractéristiques.

6. Les GMO doivent élaborer des plans d'échantillonnage rigoureux pour surveiller le processus de vérification des paiements à risque faible. Ces plans devraient être d'envergure nationale et permettre la surveillance appropriée des processus de détermination des risques ainsi que la collecte de résultats qui pourraient révéler des erreurs systémiques ou faire ressortir des pratiques exemplaires.

Constatation 4 : Surveillance

Il faudrait surveiller efficacement les opérations à risque élevé pour faire un suivi des problèmes communs ou systémiques afin de s'assurer que les responsables de la vérification des comptes respectent les niveaux de risque et communiquent rapidement l'information nécessaire aux responsables de la gouvernance de la gestion des dépenses. Une surveillance efficace permet d'informer les responsables de la gouvernance qu'on procède avec la diligence voulue, et cela les aide dans leur analyse du changement.

Nous avons examiné la nature et l'ampleur des activités de surveillance des opérations à risque élevé des GMO et leur façon de se servir de cette information dans leurs processus décisionnels. Nous nous attendions à ce que les responsables de l'assurance de la qualité fassent un suivi des erreurs et des autres faiblesses systémiques et qu'ils les signalent à la fonction de gouvernance. Nous pensions aussi que leurs rapports allaient démontrer que les pratiques de vérification des comptes des GMO et leurs mécanismes de contrôle de cette fonction étaient gérés efficacement. Nous nous attendions à ce qu'ils aient un processus axé sur les risques pour que les agents financiers responsables de l'assurance de la qualité puissent faire un suivi de l'ensemble du processus de vérification des comptes.

Le fait est qu'une surveillance efficace des processus de vérification des comptes dans le cas des opérations à risque élevé (et la présentation de rapports à une fonction de surveillance) est essentielle pour améliorer le rendement et pour faire en sorte que les profils de risque soient mis à jour en tenant compte des faiblesses systémiques, d'un bon rendement ou d'un changement de l'environnement. Faute d'un processus de surveillance global complet, avec des rapports sur les erreurs, la gestion peut passer à côté de difficultés quelconques liées au processus ou de problèmes graves de perte de contrôle.

Les GMO n'exercent aucune surveillance quant aux erreurs constatées au cours de leurs processus d'assurance de la qualité. Nous avons constaté que quelques GMO de notre échantillon présentaient régulièrement des rapports officiels d'assurance de la qualité à leur fonction de gouvernance pour l'informer des erreurs ou des problèmes. Ils ont introduit cette fonction de surveillance à l'échelle nationale et ils étaient donc en mesure de compiler les résultats de toutes leurs opérations régionales et sectorielles pour en faire rapport à la haute direction. Toutefois, la majorité des GMO de notre échantillon n'avaient pas suffisamment d'information pour pouvoir déclarer si la vérification des comptes atteignait son objectif de traiter les opérations à risque élevé avec la diligence voulue ou si les faiblesses systémiques étaient identifiées ou corrigées.

Recommandation

7. Les GMO devraient établir des exigences de rapport permettant à la fonction de gouvernance de la gestion des dépenses de s'acquitter de ses responsabilités avec énergie, rapidité et exhaustivité. Les responsables de l'assurance de la qualité doivent produire des rapports pour répondre à ce besoin, et les présenter régulièrement.