ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Frais de voyage et d'accueil au sein des petits ministères et organismes

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Résumé

Introduction

Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor (CT), le contrôleur général doit procéder chaque année à des vérifications horizontales et d'autres vérifications dans les petits ministères et organismes (PMO). Le présent rapport sur les frais de voyage et d'accueil renferme les résultats de la première vérification du genre menée par le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général.

Les principaux documents de référence qui régissent les voyages en service commandé sont la Directive sur les voyages, les Autorisations spéciales de voyager et la Politique sur les voyages supplémentaire. On prévoit le remboursement de frais raisonnables devant être engagés lors de voyages en service commandé, par exemple les frais de transport et d'hébergement.

Des dispositions particulières sont aussi énoncées dans les Conditions d'emploi et avantages sociaux particuliers aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein. En outre, certains PMO ont le pouvoir d'établir leurs propres règles pour les voyages, règles qui peuvent différer de celles applicables de façon générale à la fonction publique.

En ce qui concerne les services d'accueil fournis par le gouvernement du Canada, les principes et les exigences applicables sont exposés dans la Politique sur l'accueil du Conseil du Trésor. Cette politique vise à faire en sorte que les activités d'accueil soient organisées d'une manière économique, uniforme et appropriée pour faciliter la conduite des affaires du gouvernement ou lorsque la courtoisie l'exige.

Objectif et étendue de la vérification : La présente vérification visait à déterminer dans quelle mesure les frais de voyage et d'accueil engagés dans les PMO étaient gérés conformément aux exigences en vigueur. Dans cette optique, un examen des éléments probants recueillis pour chacun des aspects ci-dessous a été effectué.

• Gouvernance : Le cadre de gestion qui régit la gestion des frais de voyage et d'accueil est bien structuré et fonctionne efficacement.
• Contrôles internes : Les contrôles administratifs régissant les frais de voyage et d'accueil garantissent la conformité aux politiques et aux directives applicables.
• Gestion du risque : L'identification, l'évaluation et l'atténuation des risques contribuent à la gestion efficace des frais de voyage et d'accueil.

La vérification a porté sur les demandes de remboursement et les remboursements de frais de voyage et d'accueil effectués au cours de l'exercice 2005-2006 et au cours des cinq premiers mois de 2006-2007 dans les 44 organisations définies comme étant des petits ministères et organismes au sens de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor. Les frais de voyage ainsi visés totalisaient environ 31 millions de dollars et les frais d'accueil, 1,3 million de dollars. La vérification a porté sur un échantillon de plus de 500 demandes de remboursement, la valeur des opérations correspondantes s'établissant à 1,7 million de dollars.

Évaluation générale

Orientée sur la conformité, la vérification a mis en lumière différents points auxquels il conviendrait de porter attention pour pouvoir exercer de façon manifeste une gestion adéquate des frais de voyage et d'accueil dans l'ensemble des PMO. Nous ne recommandons pas l'établissement de contrôles internes additionnels.  Cependant, nous insistons sur la nécessité d'assurer une application plus uniforme des contrôles existants.

Nous avons constaté qu'un pourcentage important de demandes de remboursement de frais de voyage et d'accueil n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation préalable et que, en particulier dans le cas des frais d'accueil, il n'y avait pas de pièces justificatives suffisantes. Nous avons aussi observé des lacunes au niveau de l'observation des exigences énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) concernant les autorisations de paiement.

Nous avons également remarqué qu'un bon nombre de responsables de la gestion des frais de voyage avaient éprouvé certains problèmes, assez compréhensibles, en raison de la complexité des règles qui s'appliquent aux personnes nommées par le gouverneur en conseil. Dans quelques cas assez rares, des administrateurs généraux ont approuvé leurs propres demandes de remboursement. Dans le même ordre d'idées, certains gestionnaires ne savaient pas avec certitude comment définir le concept d'accueil ou traiter les demandes. Tant pour les voyages que pour les activités d'accueil, ces facteurs ont eu une incidence sur la qualité des procédures internes d'examen et de validation.

La vérification a aussi permis de constater l'existence de bonnes pratiques. Dans plusieurs organisations, les demandes non conformes sont habituellement renvoyées à leur auteur ou sont transmises aux échelons supérieurs, les demandes de faible montant constituant une exception raisonnable. En outre, et reconnaissant que le point de mire était le cadre de contrôles, les vérificateurs n'ont pas observé de tendance à l'abus en ce qui concerne les frais de voyage et d'accueil dans l'échantillon examiné.

En résumé :

• La gouvernance entourant les frais de voyage et d'accueil dans les PMO est raisonnable dans l'ensemble, mais il conviendrait néanmoins de la resserrer en précisant de quelle manière les politiques et les directives s'appliquent dans chacun des organismes, y compris leurs dispositions internes.
• Le contrôle interne exercé à l'égard des frais de voyage et d'accueil devrait être amélioré dans les PMO afin d'assurer une application uniforme de la LGFPainsi que des politiques et de la réglementation applicables.
• La gestion du risque estadéquate dans la plupart des cas, les demandes qui n'étaient pas conformes étaient renvoyées à leur auteur ou transmises aux échelons supérieurs. Une surveillance constante est de rigueur à cet égard.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel à titre de directeur responsable des vérifications portant sur les petits ministères et organismes, j'estime que nous avons utilisé des procédures de vérification suffisantes et appropriées et recueilli les preuves nécessaires à l'appui des conclusions présentées dans ce rapport. Les conclusions exprimées sont fondées sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de la vérification avec des critères de vérification établis. Ces conclusions ne valent qu'aux entités examinées.

Les demandes de remboursement provenant d'un nombre précis d'organisations ont été examinées  en appliquant une méthodologie fondée sur le risque à un grand échantillon d'opérations. Les éléments probants recueillis sont, à mon avis, suffisants pour étayer les conclusions formulées dans le cadre de la présente vérification.

Nous pouvons fournir une assurance que, dans l'ensemble, les PMO visés par la vérification disposent de structures de gouvernance et de processus de gestion des risques raisonnables au regard des frais de voyage et d'accueil. Il existe aussi une assise de contrôle interne permettant d'améliorer la conformité.

Le renforcement des pratiques suivantes aiderait grandement à améliorer le niveau général de conformité aux politiques et de transparence des processus :

1. autoriser préalablement les activités de voyage et d'accueil;
2. s'assurer que les politiques et les normes relatives aux voyages des personnes nommées par le GC soient communiquées, expliquées et bien comprises (à l'intérieur des PMO);
3. verser aux dossiers les documents justificatifs appropriés pour étayer les demandes de remboursement des frais;
4. obtenir les attestations requises aux termes de la LGFP.

L'étendue des faiblesses observées variait d'un PMO à l'autre. Seulement un petit nombre d'entités présentaient des lacunes par rapport à plusieurs des critères de vérification. Ces écarts dans la conformité et les pratiques se traduisaient par des niveaux de risque qui variaient à l'intérieur des PMO. Lorsqu'ils se sont penchés sur l'échantillon des opérations provenant des 21 PMO examinés, les vérificateurs n'ont repéré aucune tendance manifeste d'abus. En général, les vérifications internes ne visent pas spécialement à repérer les formes d'abus mais plutôt à ajouter une certaine valeur et à améliorer les opérations des organisations en étudiant l'efficacité des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance. Enfin, nous présentons dans le rapport les pratiques exemplaires relevées afin que les autres PMO puissent s'en inspirer.

Principales Constatations

Interprétation des politiques : Dans bon nombre des PMO visés par la vérification, la gestion comprend des personnes nommées par le gouverneur en conseil (GC). Ces nominations peuvent être assorties de conditions variées (p. ex., nominations à temps plein ou à temps partiel). De plus, certains des PMO ont les pouvoirs requis pour établir leurs propres dispositions en matière de voyages et d'accueil. La complexité découlant de l'octroi de droits particuliers soulève des difficultés pour les personnes devant assurer la gestion des voyages et des activités d'accueil. Dans certains PMO, on avait de la difficulté à savoir quelles exigences s'appliquaient à qui, ce qui donnait lieu à un certain manque d'uniformité. Les vérificateurs n'ont pas relevé de tendance à l'abus, mais les pratiques observées ont nui au processus de validation et d'examen critique à l'interne, de sorte qu'il fallait s'en remettre davantage à l'intégrité des gens et à leur connaissance des normes et des droits accordés.

Les vérificateurs ont aussi constaté que le personnel de la plupart des PMO n'était pas certain de bien comprendre la Politique sur l'accueil. On se demandait notamment si des événements relevaient de cette politique, si les repas pris dans certaines circonstances entraient dans la définition de l'accueil et quels volets d'événements donnés étaient visés par cette définition et devaient être traités en conséquence.

Autorisation préalable des demandes : Fréquemment, les demandes de remboursement de frais de voyage et d'accueil n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation préalable. Dans d'autres cas, aucune date n'était indiquée à côté de la signature. Ainsi, il était impossible de fournir des assurances que l'autorisation avait dans les faits été accordée avant le voyage ou l'activité d'accueil. Trente trois pour cent (33 %) des demandes de remboursement de frais de voyage examinées par les vérificateurs n'avaient pas été autorisées au préalable par une signature.

Pour des raisons pratiques, les administrateurs généraux des PMO ont le droit d'autoriser au préalable leurs propres voyages.  Comme mesure de saine gestion, certains d'entre eux demandaient à leur agent supérieur de l'administration ou des finances de le faire. Cependant, dans la majorité des cas, il n'y avait pas d'autorisation au préalable. Et surtout, 6 % des demandes vérifiées avaient été signées pour approbation par les administrateurs généraux qui en étaient les auteurs.

Pièces à l'appui des demandes de remboursement : Dans un certain nombre de cas, il n'y avait pas de pièces justificatives adéquates au dossier, et les vérificateurs n'ont pu faire un rapprochement entre les frais de voyage demandés et les droits correspondants ou les frais effectivement engagés. Au total, 14 % des demandes examinées n'étaient pas accompagnées de pièces adéquates à l'appui des frais approuvés. Pour ce qui est des demandes de frais d'accueil, dans 10 % des cas, on n'avait pas consigné d'information sur l'activité (petit déjeuner, déjeuner, dîner, réception, rafraîchissements ou boissons), et dans 18 % des demandes, le nombre de personnes présentes et la catégorie dont elles faisaient partie n'étaient pas indiqués.

Remboursements : Un certain nombre de questions se sont posées en ce qui a trait à l'approbation et à l'attestation des demandes en vertu de la LGFP. En tout, 4 % des demandes de remboursement de frais de voyage payées n'avaient pas été approuvées conformément à l'article 34 de la LGFP, et 3 % avaient été approuvées par leur auteur, tandis que 6 % avaient été approuvées par voie électronique d'une manière non conforme à la Politique sur l'autorisation et l'authentification électroniques du Conseil du Trésor.

Dans le cas des activités d'accueil, 9 % des demandes payées n'avaient pas été attestées conformément à l'article 34 de la LGFP et 4 % avaient été approuvées par un participant.

Principales Recommandations

Personnes nommées par le gouverneur en conseil : Les ministères et les organismes devraient veiller à ce que les personnes responsables de la gestion des frais de voyage et des demandes de remboursement connexes, de même que les personnes nommées par le gouverneur en conseil, connaissent les droits particuliers de ces dernières en ce qui touche les frais de voyage ainsi que les exigences de production de pièces justificatives applicables dans leur organisation. Les communications et les explications à ce sujet doivent notamment comporter des renvois aux politiques et aux règlements pertinents, entre autres les dispositions visant expressément les PMO.

Gestion des frais de voyage et d'accueil : Le fonctionnaire responsable de la gestion financière à l'intérieur d'un PMO doit fournir une orientation et exercer une surveillance pour veiller à ce que les frais de voyage et d'accueil fassent l'objet d'une gestion rigoureuse. Il faut notamment que les personnes à qui ont été délégués les pouvoirs requis fournissent les autorisations préalable et les attestations subséquente. De plus, les paiements ne devraient pas être approuvés en l'absence des pièces justificatives exigées.

Interprétation de la Politique sur l'accueil : Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit fournir, en complément de la Politique sur l'accueil, une orientation et des exemples afin de faciliter l'interprétation de cette politique. C'est aux PMO qu'il appartient de veiller à ce que les exigences applicables soient clairement communiquées à leurs employés et aux personnes nommées par le gouverneur en conseil, à ce que ces derniers les comprennent bien et aussi à obtenir toutes les précisions requises.

Formation : Les PMO doivent veiller à ce qu'une formation adéquate soit offerte aux employés au sujet de la LGFP, de la Directive sur les voyages, de la Politique sur l'accueil, des Autorisations spéciales de voyager, des Conditions d'emploi et avantages sociaux particuliers aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein, du Règlement de 1997 sur les demandes de paiement et de règlement et des instruments de délégation de pouvoirs et autres qui sont propres à chaque PMO.

Autorisation électronique : Les PMO devraient consulter le Bureau du contrôleur général et la Direction du dirigeant principal de l'information afin de vérifier que les processus en place pour l'autorisation électronique des demandes de remboursement de frais de voyage et d'accueil sont conformes aux exigences de la Politique sur l'autorisation et l'authentification électroniques du Conseil du Trésor et de la LGFP.

Plan d'action de la direction : Les PMO où l'on a observé davantage de lacunes par rapport aux critères d'évaluation doivent soumettre au Bureau du contrôleur général des plans d'action de la direction touchant les recommandations mentionnées précédemment. De même, les secteurs compétents du Secrétariat du Conseil du Trésor ont été requis de fournir des plans relativement aux recommandations formulées.

Par la suite, le rapport de vérification final sera transmis à tous les PMO, qui devront déterminer, par examen dans quelle mesure s'applique chacune des recommandations et prendre les mesures qui s'imposent. Les plans de surveillance et de vérification interne horizontale comporteront des mesures de suivi aux fins de l'évaluation de la documentation, de la qualité et des résultats de ces examens.

La collectivité des PMO

La Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor énonce deux critères qui servent à déterminer quels organismes entrent dans la catégorie des PMO :

1. l'effectif du ministère ou de l'organisme doit compter moins de 500 équivalents temps plein (ETP);
2. ses niveaux de référence doivent être inférieurs à 300 millions de dollars par exercice ^[1].

Au moment de la vérification, on comptait 44 entités entrant dans la catégorie des PMO, et leurs administrateurs généraux géraient au total des ressources financières totalisant environ 730 millions de dollars ainsi que 4 500 ETP.

Les PMO constituent un volet important des activités de l'État et ont une incidence sur de nombreux secteurs, dont l'environnement, les relations de travail, l'économie, les télécommunications, les transports, l'agriculture, l'énergie, les ressources naturelles, les droits de la personne et les finances. On y retrouve des entités judiciaires et quasi judiciaires ainsi que des entités d'enquête et de réglementation.

La gouvernance, les contrôles internes et la gestion du risque dans les PMO peuvent être particuliers. Par exemple, la structure de gouvernance de nombreux PMO comprend un conseil décisionnel comptant des représentants provinciaux ou régionaux; le président du conseil peut être une personne nommée par le GC remplissant ses fonctions à temps plein ou à temps partiel, et il peut s'agir de l'administrateur général; les membres du conseil peuvent eux aussi être des personnes nommées par le GC et remplir leurs fonctions à temps plein ou à temps partiel; et il arrive parfois que des ententes de services de surveillance financière et des accords officiels soient conclus avec des ministères de plus grande taille.

La gouvernance opérationnelle est généralement horizontale, et on compte un plus petit nombre de directions et de divisions fonctionnelles (par exemple, ressources humaines, services administratifs, finances ou technologies de l'information). Cela signifie qu'un gestionnaire donné peut être responsable de plusieurs secteurs d'activités importants de son PMO, et aussi que, tout dépendant de la taille de l'entité et de son budget, le cloisonnement des tâches peut être moins prononcé; la taille de l'entité pourra aussi influer sur d'autres formes de contrôle, entre autres des contrôles de supervision réguliers. En raison de ces particularités, l'identification, l'évaluation et l'atténuation des risques sont des aspects importants de la gestion des PMO.

Objectif et étendue de la vérification

L'objectif de la vérification était de fournir une assurance quant à la question de savoir si les frais de voyage et d'accueil encourus dans les PMO sont administrés conformément aux politiques et aux directives applicables.

Les principes et les exigences régissant les voyages sont énoncés dans la Directive sur les voyages, les Autorisations spéciales de voyager et la Politique sur les voyages supplémentaire du Conseil du Trésor ainsi que dans les Conditions d'emploi et avantages sociaux particuliers aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein du Bureau du Conseil privé.

Ces documents visent à permettre le remboursement de frais raisonnables – transports, logement, repas et faux frais – devant être engagés dans le cadre de voyages en service commandé.

Le gouvernement du Canada gère les activités d'accueil conformément aux exigences et aux principes énoncés dans la Politique sur l'accueil, dont l'objet est de veiller à ce que le gouvernement organise des activités d'accueil de façon économique, uniforme et appropriée, pour faciliter la conduite de ses affaires ou lorsque la courtoisie l'exige.

Les secteurs d'intérêt suivants ont été examinés, en conformité avec la Politique sur la vérification interne sous sa forme actuelle, dans la perspective des politiques, des directives, des lois et des autres guides pertinents au regard des voyages et de l'accueil.

• Gouvernance : le cadre de gestion qui régit l'administration des frais de voyage et d'accueil est structuré adéquatement et fonctionne de façon efficace.
• Contrôles internes : les contrôles administratifs régissant les frais de voyage et d'accueil garantissent la conformité aux politiques et aux directives applicables.
• Gestion du risque : l'identification, l'évaluation et l'atténuation du risque contribuent à la gestion efficace des frais de voyage et d'accueil.

La présente mission de vérification a comporté l'examen d'un échantillon de demandes de remboursement de frais de voyage et d'accueil provenant des 44 PMO au cours de l'exercice 2005-2006 et des cinq premiers mois de 2006-2007. L'échantillon comportait 401 demandes de remboursement de frais de voyage et 115 demandes de remboursement de frais d'accueil.

Stratégie de vérification

Critères

Des outils de vérification et des procédures d'essai ont été définis et utilisés relativement à chacun des critères de vérification, notamment la collecte de données et une analyse fondée sur les critères qui sont énumérés à l'annexe 5. Ces critères portent sur la gouvernance, le contrôle interne et la gestion du risque.

Échantillonnage

Une approche fondée sur le risque a servi à établir un échantillon de demandes aux fins de la vérification. La première étape a consisté à analyser l'ensemble des frais de voyage et d'accueil engagés dans les 44 PMO, à partir des données du Système de rapports de gestion financière de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), le but étant de déterminer les paramètres suivants : le montant total des dépenses, le montant moyen des frais de voyage par équivalent temps plein (ETP) et le montant moyen des frais d'accueil par ETP.

Une fois cette analyse achevée, l'équipe de vérification a procédé à un examen préliminaire des 23 PMO pour lesquels le risque associé aux paramètres pertinents était relativement moindre – cet examen préalable a comporté un sondage, l'étude du déroulement des procédures de gestion des frais de voyage et d'accueil, l'examen d'un petit nombre de demandes de remboursement et des entrevues approfondies portant sur la gestion du risque, les contrôles internes et la procédure de gouvernance. Parmi les personnes interrogées, on retrouvait les chefs des finances, des gestionnaires de centre de responsabilité ou de centre de coûts et des voyageurs.

L'échantillon final (y compris les ajouts et les ajustements effectués sur le terrain) comportait 401 demandes de remboursement de frais de voyage et 115 demandes de remboursement de frais d'accueil provenant des 21 PMO restants. Les vérificateurs ont procédé à cette sélection sur place en se fondant sur leur jugement et en veillant à inclure des demandes de remboursement de montants importants et des demandes correspondant à  éventail représentatif d'auteurs de telles demandes (p. ex., personnes nommées par le gouverneur en conseil, gestionnaires, employés et entrepreneurs). Les vérificateurs ont examiné ces demandes de manière à faire ressortir les tendances et les comportements en ce qui a trait aux processus de gouvernance, aux contrôles internes et à la gestion du risque.

Méthodologie de sondage

Nous avons examiné les procédures, les lignes directrices et les pratiques en matière de gouvernance, de contrôle et de gestion du risque dans le cadre de notre échantillon de frais de voyage et d'accueil, de même que les mécanismes de surveillance et de rapport. Nous avons examiné les frais individuels pour vérifier si les données étaient complètes, raisonnables, exactes et valides, et si elles étaient conformes à la législation et aux politiques et directives applicables.

Pour assurer l'uniformité de l'approche aussi bien dans le contexte des questions de gouvernance que dans celui des questions de gestion des risques, les vérificateurs ont employé les mêmes outils et les mêmes méthodes (principalement des entrevues et l'examen de documents) que lors de l'examen initial des PMO jugés à risque moindre , pendant la phase de planification. Ce faisant, nous avons disposé d'une assise commune pour exposer les résultats de l'examen préliminaire et de la vérification détaillée.

En ce qui concernait les questions de contrôle interne, les vérificateurs ont procédé à une sélection dirigée, sur place, parmi le nombre alloué de demandes de remboursement par PMO. Cette approche a permis d'assurer la plus grande couverture des questions de vérification spécifiques et de faire en sorte que les aspects présentant un intérêt particulier (par exemple, plus gros montants, voyageurs fréquents, voyageurs se rendant outre-mer, bénéficiaires, type, etc.) soient évalués. Des outils formels d'évaluation de vérification ont guidé l'examen de chaque transaction.

Frais de voyage et d'accueil – Étendue de la vérification

Type de demande	Voyages : # de demandes de remboursement	Voyages : valeur ($)	Accueil : # de demandes de remboursement	Accueil : valeur ($)
Ensemble des PMO	89 803	30 556 206 $	6 972	1 318 298 $
PMO vérifiés	84 333	26 862 993 $	5 964	1 106 225 $
Échantillon sélectionné	401	1 404 804 $	115	305 841 $

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^[1] Font exception les agents du Parlement désignés dans cette politique, qui sont considérés comme faisant partie des grands ministères et organismes.