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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes

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Vérification interne horizontale
Délégation des pouvoirs financiers
au sein des grands ministères et organismes

Décembre 2008
Dernières modifications : novembre 2008
Secteur de la vérification interne
Bureau du contrôleur général





Table des matières

RÉSUMÉ

Introduction
Évaluation globale
Énoncé d'assurance
Principales constatations
Principales recommandations

OBSERVATIONS DÉTAILLÉES ET DISCUSSION

Contexte
Charte du projet de vérification
Étendue de la vérification
Stratégie de vérification
Constatations et recommandations découlant de la vérification
Pratiques exemplaires

ANNEXES

Annexe A : Ministères et organismes participants
Annexe B : Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor
Annexe C : Critères de vérification
Annexe D : Composition et mandat du Comité consultatif de projet



RÉSUMÉ

Introduction

Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, entrée en vigueur en avril 2006, le contrôleur général est tenu de procéder à la vérification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands ministères et organismes (GMO). Le présent rapport expose les résultats de la première vérification de ce genre; la vérification interne de la délégation des pouvoirs financiers.

Objet et étendue de la vérification : La vérification, menée par le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général, avait pour objet d'évaluer l'utilisation des instruments de délégation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures clés pour gérer les risques et contribuer à une saine gestion financière dans les ministères et les organismes. La mission a porté sur les pouvoirs de signature en matière de finances et a traité de trois questions principales :

  • la disponibilité d'un instrument de délégation à jour et approuvé;
  • la surveillance de l'exercice des pouvoirs délégués et la révision correspondante des délégations de pouvoirs;
  • la conformité avec les lois, règlements et politiques applicables. 

La vérification comportait deux phases. La phase I consistait à examiner les systèmes et les procédures associés à la délégation des pouvoirs financiers dans 24 grands ministères et organismes (voir annexe A). Elle comprenait également l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers délégués. Dans le cadre de la phase II, des travaux de vérification sur place ont été effectués dans cinq de ces organisations.

Bien que certaines opérations aient été examinées afin de nous aider à mieux comprendre les systèmes et procédures en matière de délégation, la vérification ne comportait pas de sondages détaillés des opérations financières.

Évaluation globale

Évaluation globale

Chacun des 24 ministères et organismes soumis à la vérification disposait d'un instrument de délégation officielle des pouvoirs financiers étudiés lors des travaux de vérification. Nous n'avons constaté aucune lacune grave évidente quant à la forme ou à la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observé qu'ils n'étaient pas exploités de manière à contribuer à la gouvernance ni en tant que mécanismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, perçus principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilité auprès des cadres de direction. Par conséquent, on n'accordait pas une priorité suffisamment grande au fait de veiller à ce que ces documents soient à jour et approuvés par le ministre en place, et à ce qu'ils soient examinés et modifiés périodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.

Il est également ressorti de la vérification que la structure et les niveaux de délégation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent à la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise à jour à intervalles réguliers. Non seulement on n'accordait pas une priorité suffisante à l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait également des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers délégués.

Également, seules quelques vérifications internes importantes portaient sur les contrôles financiers fondamentaux relatifs au traitement des opérations financières. Il est à souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours à des pratiques exemplaires méritant d'être prises en considération par d'autres ministères et organismes.

Il s'avérerait profitable qu'une plus grande attention soit portée aux instruments de délégation ainsi qu'à leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs généraux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour évaluer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs conférés à leur ministère ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la présentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant à proroger la délégation du pouvoir de passation de marchés, ou par une autre mesure de ce genre.

Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en matière de finances qui sont effectués par les ministères et les organismes ne comportent pas souvent une évaluation de la conception, de la configuration et de l'étendue des délégations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de spécimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui désigne les personnes occupant des postes investis de pouvoirs délégués et qui définit les limites locales attribuées aux postes et à leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des délégations de pouvoirs financiers dans les ministères et les organismes dépend de l'accès à ces documents physiques, qui sont parfois dupliqués ou modifiés après leur authentification. 

Lorsqu'on procède à l'évaluation et à l'assurance de la qualité des opérations financières menées à terme, on ne se fonde pas de façon constante sur les mesures de rendement et la tolérance au risque. En fait, un certain nombre de ministères et d'organismes ne procèdent pas à une telle surveillance et à de telles mesures. Par conséquent, un volet important de la gestion des risques et du contrôle est laissé de côté. Les résultats découlant d'une surveillance continue devraient être à la base même de la modification et même du retrait des délégations des pouvoirs financiers.

Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont été formulées à l'intention du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin que des améliorations soient mises de l'avant ou renforcées au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contrôle financier approprié axé sur le risque.

Les premières présentations des résultats de la vérification et des recommandations afférentes ont été accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des différents ministères et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera à faire des améliorations. Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général demandera aux dirigeants principaux de la vérification des différents ministères et organismes de lui fournir des plans d'action détaillés et de s'assurer que lesdits plans sont présentés à leur comité ministériel de vérification aux fins d'approbation.

Énoncé d'assurance

Selon le jugement professionnel du directeur de la vérification responsable des vérifications horizontales, les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont appropriés et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions énoncées dans le présent rapport de vérification. Ces opinions concernent les 24 ministères et organismes soumis à la vérification et sont fondées sur un examen des pratiques recensées au moment de la vérification au moyen de critères préalablement établis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.

L'assurance peut être donnée que les 24 ministères et organismes visés par la vérification étaient dotés d'instruments permettant de déléguer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constaté aucune lacune grave évidente quant à la forme ou à la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contrôles de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des délégations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs délégués, étaient appliqués de manière raisonnablement constante et uniforme. Il en résulte que les niveaux de risque varient d'un organisme à l'autre.

Principales constatations

La délégation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance

Dans les ministères et organismes vérifiés, on percevait généralement les pouvoirs délégués comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas à l'examen des principes pertinents, des tolérances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilités. Autrement dit, les instruments de délégation n'étaient pas suffisamment exploités de manière à contribuer à la bonne gouvernance et à la gestion du risque.

Actualité des instruments de délégation

On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de délégation en temps opportun.Bien que la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésorstipule que les ministères et les organismes doivent préparer un document de délégation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moitié des ministères et organismes vérifiés n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle révèle un problème au niveau de la conformité à la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accordé aux instruments de délégation et de la tendance, de la part de la gestion, à considérer l'approbation de ces documents comme étant une simple formalité administrative.

Examen annuel des instruments de délégation

On note bien des incohérences dans la qualité et la portée des examens annuels des instruments de délégation, notamment dans l'administration des fiches de spécimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont véritablement axés sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs délégués. Nous avons noté un cas, soulevé par la fonction de vérification interne d'un grand ministère, où l'évolution du marché a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interprétation des pouvoirs de passation de marchés.

Contrôles internes concernant l'exercice des pouvoirs délégués

Nous nous attendions à ce que le plan de la vérification des comptes et des procédures de surveillance soit axé sur les risques. Cependant, c'était rarement le cas, et un grand nombre d'incohérences ont été observées à cet égard. Par exemple, la moitié des organismes soumis à la vérification ne procédaient pas à une surveillance continue des opérations postérieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures était principalement axé sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contrôle. Les vérificateurs internes portaient très peu d'attention aux contrôles de base reliés au traitement des opérations financières.

Principales recommandations

Contexte : La gestion efficace des délégations de pouvoirs est appelée à jouer un rôle d'une importance fondamentale pour les administrateurs généraux, particulièrement dans un environnement où l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par conséquent, on souhaite se doter d'instruments de délégation bien conçus et bien gérés en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque. 

La technologie peut faciliter la communication des délégations et le maintien de celles-ci à jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient également sur la conception d'une répartition efficace des tâches, qui peut s'avérer plus efficiente que les contrôles habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, tôt ou tard, le besoin de recourir aux fiches de spécimen de signature. Dans un même ordre d'idées, elle aidera à valider de façon continue, par voie électronique, le bien‑fondé des pouvoirs exercés, à accepter ou à rejeter les opérations, ainsi qu'à produire des états des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'avèrera particulièrement utile à mesure que les processus opérationnels de bout en bout seront effectués par voie électronique. La surveillance des tendances en matière de dépenses, des modèles employés et de la conformité s'en trouvera également facilitée.

En ce qui concerne la gérance, il apparait que la fonction publique a traversé une période de vulnérabilité lorsque des mesures de rationalisation ont été prises, et que la technologie a pris plus de temps que prévu à offrir des avantages réels. Bien que certains ministères font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs délégués et améliorer la surveillance continue des opérations financières, il demeure nécessaire de discuter des tolérances au risque, de l'importance corrélative des délégations et des mesures du rendement des systèmes de traitement des dépenses.

 Il est également nécessaire d'examiner de façon courante les répercussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en matière de conformité ainsi que les conditions du marché (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, compétitivité, inflation).

Les principales recommandations découlant de la vérification sont les suivantes :

Délégation et gouvernance

Les ministres devraient être informés des principes et des possibilités en matière de gouvernance ainsi que des tolérances au risque à l'appui des instruments de délégation des ministères et des organismes. En donnant cette information, les ministères et les organismes devraient s'attarder en priorité à obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de délégation à jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs généraux, devraient avoir la possibilité de promptement décider de la pertinence des pouvoirs délégués.

Examen annuel des délégations de pouvoirs

Les ministères et les organismes devraient veiller à ce qu'il y ait en place des procédures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de délégation et à ce que ces examens soient efficaces et axés sur les risques. À tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :

a. les sources, les limites, le caractère suffisant et la pertinence des pouvoirs délégués;

b. les principes de base appuyant et orientant la délégation des pouvoirs dans l'organisme;

c. la compatibilité des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;

d. l'adéquation entre les pouvoirs et les responsabilités et l'expertise requise;

e. la clarté de la communication des pouvoirs;

f. l'exploitation de la technologie afin d'améliorer la gestion des pouvoirs délégués;

g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les résultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature délégués.

L'équipe de direction doit être informée des résultats de l'examen annuel.

De plus, le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor devrait s'assurer que le prochain amendement à la Politique sur la délégation des pouvoirs précise la nécessité, pour les ministères et les organismes, de procéder à des évaluations périodiques et annuelles plus poussées. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante à apporter à la gouvernance et à la gestion des risques.

Vérification des comptes, surveillance et vérification interne

Les ministères et les organismes devraient élaborer et mettre en œuvre des plans et des procédures visant à promouvoir une vérification des comptes antérieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualité postérieures aux paiements axées sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif à la qualité du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatisées de vérification et d'échantillonnage statistique pour mesurer la qualité des contrôles internes et mieux comprendre les types d'opérations présentant un risque accru. Ces activités de surveillance devraient être documentées et générer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs délégués.

Il importe également de noter qu'un traitement des comptes à payer axé sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en matière de contrôle et de conformité.

En outre, nous recommandons que les ministères et les organismes veillent à ce que les plans de vérification interne fondés sur les risques tiennent suffisamment compte des contrôles financiers de base liés aux comptes fournisseurs.

Innovations et partage

Le Bureau du contrôleur général devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance postérieure aux opérations élaborées par chacun des ministères et organismes.

De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'éliminer, le besoin de recourir aux fiches de spécimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres méthodes permettant d'authentifier et de valider par voie électronique l'identité des personnes et le bien-fondé des pouvoirs exercés.



OBSERVATIONS DÉTAILLÉES ET DISCUSSION

Contexte

La gestion efficace des ministères et des organismes du gouvernement nécessite que les ministres et les sous‑ministres délèguent des pouvoirs, de façon à permettre l'accomplissement des activités de leur organisation. Les ministères et les organismes, quant à eux, doivent gérer de manière responsable la délégation et l'exercice de ces pouvoirs. En 2005‑2006, le gouvernement du Canada a dépensé 175,2 milliards de dollars pour l'exécution de ses activités quotidiennes[1]. Des dizaines de milliers de fonctionnaires à l'échelle de l'administration ont exercé des pouvoirs délégués pour que les opérations du gouvernement soient menées à bon terme.

Par conséquent, la délégation de pouvoir constitue un outil habilitant important. Elle permet aux gestionnaires d'administrer les programmes dont ils sont responsables et de contribuer à l'accomplissement du mandat de l'organisme. Parallèlement, la délégation de pouvoir constitue un contrôle. Elle fournit un des éléments de base permettant aux organismes de responsabiliser les gestionnaires vis à vis de l'utilisation légitime des ressources en vue d'atteindre les objectifs établis.

On compte trois exigences clés de la politique ayant trait à la délégation de pouvoirs :

1. Communication : Les ministres et les administrateurs généraux doivent répartir les responsabilités de façon appropriée et déléguer et communiquer les pouvoirs financiers par écrit.

2. Contrôles : Les ministères doivent établir des politiques et des procédures visant à assurer un niveau de contrôle adéquat des pouvoirs délégués et faisant en sorte que les personnes sont bien informées de leurs responsabilités. Il faut mettre en place un processus d'authentification de la signature des personnes exerçant des pouvoirs délégués.

3. Principe : Les pouvoirs doivent être délégués aux postes désignés par leur titre. Aucun titulaire ne doit être autorisé à exercer des pouvoirs à moins qu'il ait été désigné par la personne dont relève le poste. Les pouvoirs délégués ne peuvent être réassignés à d'autres personnes.

Charte du projet de vérification

Le Conseil du Trésor a confié des responsabilités particulières au contrôleur général, notamment celle de procéder à une vérification horizontale englobant les grands ministères et organismes. La vérification de la délégation des pouvoirs financiers a été la première vérification interne horizontale menée par le Bureau du contrôleur général et a été gérée comme un projet pilote. Un sous-objectif particulier consistait à élaborer des protocoles et, plus spécialement, des approches concernant les rapports de vérification.

Raison d'être : Suite à un processus d'analyse des risques tenu au début de 2006 et auquel participaient les dirigeants principaux de la vérification, il a été déterminé que la gestion de la délégation des pouvoirs financiers figurait au nombre des activités pouvant faire l'objet d'une vérification interne horizontale. Cette activité tient une place importante dans toutes les discussions portant sur les contrôles internes de base à l'échelle du gouvernement. Elle répond également aux critères suivants : il s'agit d'un processus de gestion important; elle a une pertinence générale; et elle peut faire l'objet d'une vérification. En outre, elle renvoie directement à la Loi fédérale sur la responsabilité et au Cadre de responsabilisation de gestion. Une gestion efficace de la délégation des pouvoirs peut contribuer à une bonne gouvernance et à une bonne gestion du risque dans les ministères et les organismes. Elle représente un moyen essentiel d'établir le juste équilibre entre la flexibilité opérationnelle et le contrôle méthodique, car elle permet de soumettre les décisions et les opérations à risque accru aux paliers successifs de gestion aux fins d'examen.

Gouvernance : La vérification a été effectuée sous la direction du directeur exécutif de la Vérification des systèmes, vérification judiciaire et vérification horizontale, qui fait partie du Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général. La mission de vérification a également été menée en tenant compte des conseils d'un comité consultatif de projet présidé par le directeur des vérifications horizontales, auquel siégeaient les dirigeants principaux de la vérification de six des grands ministères et organismes (GMO) participants. La composition et le mandat du comité sont indiqués à l'annexe D.

Calendrier : Le contrôleur général a approuvé le projet de vérification en août 2006. La vérification a officiellement débuté lorsque le contrôleur général a communiqué par écrit avec les administrateurs généraux sélectionnés, le 25 août 2006. La phase I, qui consistait en une étude des documents des 24 GMO, a alors commencé. Elle a pris fin à la mi-décembre 2006. La phase II, dans le cadre de laquelle certains GMO ont été examinés plus en détail, a été amorcée au début de 2007, après une analyse des résultats de la phase I.

Objectifs de la vérification : Cette première vérification horizontale visait à fournir une assurance quant à l'efficacité des instruments de délégation des pouvoirs financiers en tant qu'outils de contrôle et outils habilitants contribuant à une bonne gestion du risque et à une saine gouvernance. La vérification avait également pour but d'aider à l'élaboration de protocoles pour l'exécution des prochaines vérifications internes horizontales.

Un autre objectif consistait à cibler et à faire connaître les pratiques exemplaires liées à la conception et à la communication des pouvoirs de signature délégués en matière d'opérations financières.

Étendue de la vérification

La vérification a porté sur les pouvoirs financiers précisés dans la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor. Pour de plus amples renseignements au sujet de ces pouvoirs financiers, veuillez vous reporter au lien indiqué à l'annexe B.

Comme nous l'avons déjà mentionné, la vérification comportait deux phases. La phase I portait sur 24 GMO ayant prévu de dépenser 1 milliard de dollars ou plus et consistait à examiner des documents clés, tels que les instruments de délégation, les organigrammes, les politiques et procédures financières applicables et les activités de surveillance. Au moment de la vérification, ces 24 ministères et organismes étaient responsables de plus de 90 % des dépenses totales prévues du gouvernement. Dans le cadre de la mission, l'équipe a examiné la délégation des pouvoirs financiers et la façon dont les instruments de délégation s'harmonisaient aux structures organisationnelles en place le 30 juin 2006. 

Il a été décidé dès le départ de limiter le nombre de ministères et d'organismes qui seraient examinés à la phase II. La sélection des ministères et des organismes qui allaient faire l'objet de la phase II a été faite de manière à bien représenter ceux qui affichaient des risques accrus (d'après les résultats de la phase I) et ceux qui semblaient utiliser des pratiques exemplaires. Cinq ministères ont été choisis pour cette phase.



Stratégie de vérification

Le diagramme ci-dessous résume les éléments clés des deux phases de la vérification.

Résumé des éléments clés des deux phases de la vérification

Version textuelle de l'image : Résumé des éléments clés des deux phases de la vérification

Les objectifs et les critères de la vérification étaient fondés sur les principes tirés de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor ainsi que des éléments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) portant sur la responsabilisation et la gérance.  Afin d'évaluer la fiabilité et l'efficacité des instruments de délégation, les trois objectifs centraux ou de portée générale suivants ont été déterminés[2] :

1) Les politiques et les instruments relatifs aux pouvoirs, à la responsabilité et à la reddition de comptes sont établis et clairement communiqués.

2) La délégation des pouvoirs financiers et les politiques applicables sont examinées à intervalles réguliers et sont modifiées au besoin.

3) La conformité aux lois, politiques et pouvoirs en matière de gestion financière fait l'objet d'un contrôle périodique.

En outre, l'équipe de vérification a entrepris de recenser les pratiques exemplaires relatives à la conception et à la communication de la délégation des pouvoirs financiers.  

Phase I

Nous avons élaboré et utilisé une série de 58 questions pour orienter l'exécution de la phase I de la vérification. Une valeur numérique a été assignée à chacune des cinq réponses possibles, comme suit:

Répond à l'exigence ........................0

Répond partiellement à l'exigence.......1

Ne répond pas à l'exigence................2

Préoccupation[3]..............................5

Sans objet......................................0

Les réponses sélectionnées ont été converties en valeurs numériques et additionnées afin de mesurer le niveau de risques associé à chaque ministère ou organisme participant. Plus le résultat global d'un ministère est élevé, plus le nombre de critères de vérification non satisfaits est grand. Par conséquent, les résultats élevés indiquent des niveaux de risques relativement élevés.

Durant la phase I, on s'est fondé sur l'étude des documents fournis par les ministères et les organismes pour répondre aux 58 questions du programme de vérification. Il y avait un échange continu d'information entre l'équipe de vérification et les 24 ministères et organismes participants. Ces communications faisaient suite à l'analyse des documents ministériels et servaient soit à préciser des questions, soit à obtenir des renseignements supplémentaires. À cette étape, des efforts considérables ont été déployés pour permettre aux ministères de répondre à tout sujet de préoccupation ciblé par les vérificateurs.

Étant donné que notre mandat consistait à exécuter une vérification horizontale, nous avons porté une grande attention à l'analyse et à la compilation des résultats par sujet. L'analyse des résultats selon le sujet a permis de déterminer les tendances et les observations qui touchent l'ensemble des organismes et de faire rapport à ce sujet.

Le diagramme ci-dessous (figure 1) indique l'étendue des écarts entre les niveaux de risques, déterminés en fonction  des critères établis relativement à la délégation des pouvoirs financiers et des cotes attribuées aux ministères et aux organismes. Il est à noter que cette analyse ne s'applique qu'à la délégation des pouvoirs financiers et qu'elle ne représente en aucun cas un énoncé général des risques présents dans les ministères et les organismes participants.

Figure 1

Analyse du risque – avec moyenne – effectuée à la phase I

Version textuelle de l'image : Analyse du risque – avec moyenne – effectuée à la phase I

Bien que l'équipe de vérification ait constaté l'existence d'un niveau général de conformité (dans la mesure où tous les ministères et organismes étaient dotés d'instruments de délégation des pouvoirs financiers), les résultats indiquent également la présence d'écarts importants entre les niveaux de risques.

Phase II

Sélection des ministères et des organismes : Lors de la phase II, des travaux de vérification sur place ont été effectués dans les cinq organismes sélectionnés, ce qui comprenait des visites à l'administration centrale des ministères et des organismes, et, dans tous les cas sauf un, des travaux sur place dans deux bureaux régionaux. Durant cette phase, l'équipe de vérification a cherché à confirmer les résultats de la phase I et à recenser les pratiques exemplaires potentielles.

Les cotes de risque attribuées aux ministères et aux organismes à la phase I sont représentées dans le diagramme circulaire ci-après. Les organismes présentant un risque inférieur se trouvent à l'intérieur du cercle vert, au centre (la zone de risque moindre), tandis que ceux à qui une cote de risque élevée a été attribuée sont situés aux environs de la limite extérieure du diagramme, indiquée par le cercle rouge (la zone de risque élevé).

L'équipe de vérification a sélectionné les trois participants se trouvant à l'extérieur du cercle rouge (c.-à-d. les GMO situés dans la zone de risque élevé) et les deux situés à l'intérieur du cercle vert (c.-à-d. ceux qui pourraient fournir des meilleures pratiques).

Sélection des ministères et des organismes à la phase II

Version textuelle de l'image : Sélection des ministères et des organismes à la phase II

Stratégie de vérification : La phase II consistait à examiner de façon détaillée la délégation des pouvoirs financiers dans cinq grands ministères et organismes. Elle a permis d'obtenir un aperçu plus détaillé du cadre de contrôle. Au moyen d'entrevues et en observant le traitement des opérations, l'équipe de vérification a analysé les diverses procédures de gestion et les divers contrôles internes. La compilation des résultats par organisation et par élément ou objet d'examen a permis d'obtenir une vue d'ensemble. Les éléments examinés étaient les suivants :

  • les contrôles internes relatifs à l'autorisation des opérations;
  • les activités de surveillance;
  • l'administration des fiches de spécimen de signature;
  • la communication et la formation;
  • le degré de compréhension des personnes exerçant des pouvoirs délégués.


Constatations et recommandations découlant de la vérification

La présente section énumère en détail les principales constatations découlant de la vérification horizontale de la délégation des pouvoirs financiers. Ces constatations sont fondées sur les éléments probants et les analyses associées aux phases I et II de la vérification. Tel qu'il a été mentionné précédemment, le travail de vérification de la phase I consistait à relever les éléments clés de la gestion de la délégation de pouvoirs financiers ainsi que leur degré de conformité avec la politique du Conseil du Trésor correspondante. Dans la phase II, le travail visait à valider les résultats de la phase I et à procéder à une analyse plus détaillée du cadre de gestion régissant la délégation des pouvoirs financiers.

Constatation 1 : La délégation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant

Les instruments de délégation ne sont pas exploités de manière à contribuer à une bonne gouvernance et à une bonne gestion du risque.

Bien que les ministères et les organismes examinés utilisaient les instruments de délégation comme un mécanisme de contrôle, nous avons remarqué que ces instruments étaient considérés principalement comme des outils administratifs.   Par conséquent, nous avons relevé peu d'éléments probants montrant que les comités de la haute direction étaient informés à intervalles réguliers sur des sujets tels que ceux-ci : les principes sous-tendant la conception des instruments et des délégations; les ajustements recommandés à la suite de changements modifiant la situation, les risques ou les résultats de la surveillance; les meilleurs modes de communication, et particulièrement ceux qui tirent avantage de la technologie. (La constatation 4 du présent rapport traite des questions entourant la surveillance de l'exercice des pouvoirs délégués.)

Dans le même ordre d'idées, lorsqu'il y a nomination d'un nouveau ministre ou d'un nouveau sous-ministre, l'instrument de délégation ne reçoit habituellement pas une attention prioritaire. Ici encore, cela découle d'une tendance à voir l'instrument comme un document administratif. En fait, depuis l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, il peut être avantageux pour un administrateur général qui vient d'être nommé de comprendre rapidement les tolérances aux risques et les principes de gouvernance qui influent sur la conception de la délégation des pouvoirs, ce qui inclut la concordance entre les capacités de gestion, l'organisation, la responsabilité, les risques et la flexibilité opérationnelle, ainsi que l'information, la surveillance, les rapports et les mécanismes de surveillance. Un système à maturité fera en sorte que le volume, la valeur et la nature des opérations financières autorisées soient visibles, transparents et assujettis à un contrôle de la qualité.

Dans ce contexte, nous avons conclu que les ministères et les organismes ne tiraient pas profit de façon appropriée des instruments de délégation en ne les exploitant pas pour la gestion des risques et la bonne gouvernance. Les examens annuels des délégations consistaient principalement à mettre à jour l'authentification des fiches de spécimen de signature.

La question de la délégation des pouvoirs est abordée par deux éléments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) : la responsabilisation et la gérance. Sous l'élément « responsabilisation », le CRG indique que les délégations doivent tenir compte des capacités. Plus particulièrement, les pouvoirs doivent être officiellement délégués et conformes aux responsabilités. L'équipe de vérification a cherché à évaluer l'efficacité de la délégation des pouvoirs financiers en déterminant la mesure dans laquelle les pouvoirs concordaient avec les responsabilités. Bien que les ministères et les organismes gèrent les instruments de délégation comme des outils de contrôle interne, l'équipe a relevé peu d'éléments probants montrant qu'ils considéraient les délégations existantes comme des outils habilitants.

Tel que mentionné précédemment, un nouveau ministre devrait être en mesure d'obtenir une séance d'information sur les pouvoirs délégués et d'approuver ces pouvoirs le plus tôt possible après avoir été assermenté. Parallèlement, il y a d'autres événements à la suite desquels un examen des instruments de délégation devrait avoir lieu; par exemple, lors de la réorganisation d'un ministère ou organisme faisant en sorte que les instruments de délégation ne conviennent plus à la structure organisationnelle ou lors de l'implantation de nouveaux programmes. 

Recommandation

Nous recommandons que les ministères et les organismes veillent à ce que des processus fonctionnels en place prévoient l'exécution d'examens annuels significatifs et axés sur les risques des instruments de délégation. À tout le moins, les examens annuels devraient prendre en compte les éléments suivants :

  • les fondements, les limites, le caractère suffisant et la pertinence des pouvoirs délégués;
  • les principes de base appuyant et orientant la délégation des pouvoirs dans l'organisme;
  • la compatibilité des pouvoirs avec la structure et les mandats actuels de l'organisme;
  • l'adéquation entre les pouvoirs et les responsabilités et l'expertise requise;
  • la clarté et l'accessibilité de la communication des pouvoirs;
  • l'exploitation de la technologie afin d'améliorer la gestion des pouvoirs délégués;
  • les nouvelles conditions ayant une incidence sur les risques, y compris les résultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs délégués.

L'équipe de direction doit être informée des principes sous-tendant et orientant la délégation des pouvoirs financiers, ainsi que des résultats des examens annuels.

Constatation 2 : Instruments de délégation actuels

On n'accordait pas une priorité suffisante au fait d'obtenir en temps opportun une approbation ministérielle concernant les instruments de délégation.

En juin 2006, soit 5 mois après le changement de gouvernement, 14 des 24 ministères et organismes soumis à la vérification disposaient d'instruments de délégation qui n'avaient pas encore été approuvés par les ministres en place. En outre, en date du 1er septembre 2006, c'est à dire 7 mois après l'assermentation du nouveau gouvernement, 12 ministères et organismes ne disposaient pas d'instruments de délégation actualisés, et 3 grands ministères n'avaient encore pris aucune mesure pour obtenir l'approbation du ministre.

La Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor stipule que « les pouvoirs financiers doivent être formellement délégués et communiqués par écrit par le ministre [...] ». Elle précise également que « la nomination d'un nouveau ministre n'entraîne pas automatiquement l'annulation des pouvoirs délégués, mais un nouveau document de délégation doit être préparé le plus rapidement possible afin de le soumettre à l'approbation du nouveau ministre. »

L'équipe de vérification a noté des cas où des fonctionnaires faisaient preuve d'une diligence raisonnable concernant la mise à jour des instruments de délégation.

Toutefois, elle a constaté en plusieurs occasions que la mise à jour et l'approbation de l'instrument de délégation ne constituaient pas une priorité. Cette situation semblait découler en grande partie du fait que l'on considérait l'instrument de délégation simplement comme un outil de conformité administrative.

Bien que la nomination d'un nouveau ministre n'invalide pas un instrument de délégation, il importe que le nouveau ministre puisse passer en revue les pouvoirs délégués le plus tôt possible. Il faut voir dans l'approbation ministérielle non seulement une question de conformité, mais aussi une question de bonne gouvernance. 

Recommandation

Nous recommandons que les ministères et les organismes s'engagent à informer les ministres au sujet des principes et des capacités en matière de gouvernance ainsi que des tolérances aux risques qui soutiennent et orientent les délégations de pouvoirs faites par l'intermédiaire des instruments de délégation. Les ministères et les organismes doivent accorder la priorité à l'obtention de l'approbation des ministres concernant les instruments de délégations en place. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs généraux, doivent pouvoir prendre des décisions le plus tôt possible à l'égard des délégations à l'échelle de leur organisation.

Constatation 3 : Examen annuel et mise à jour des instruments de délégation

Nous avons constaté un grand manque d'uniformité quant à la qualité, la visée et la périodicité des examens annuels des instruments de délégation. Cela peut donner lieu à un manque d'adaptation en fonction de l'évolution des risques et à une mauvaise interprétation des pouvoirs. En outre, la gestion des fiches de spécimen de signature s'est avérée généralement déficiente. 

Un quart des ministères et des organismes soumis à la vérification n'effectuaient pas d'examens annuels de leurs instruments de délégation ni des politiques connexes. Ces organismes ne satisfaisaient pas aux exigences de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, selon laquelle :

« Tous les pouvoirs délégués, y compris les modèles de délégation électronique, les spécimens de document de signature et les processus de validation et d'authentification qui sont appliqués dans les ministères et les bureaux concernés du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux doivent être examinés et mis à jour au moins à chaque année. »

D'autres ministères ont indiqué qu'un examen annuel avait été entrepris, mais qu'il n'était pas fondé sur une politique ou des procédures officielles. L'équipe de vérification a constaté que, dans la majorité des cas, les examens annuels se limitaient essentiellement à une mise à jour des fiches de spécimen de signature.

En l'absence d'un examen qualitatif bien structuré de l'évolution des conditions et des risques, il se peut qu'on en arrive à mal interpréter et à mal appliquer les pouvoirs délégués. Par exemple, dans un grand ministère, les vérificateurs internes ont rapporté que des changements survenus sur le marché et de mauvaises interprétations locales des pouvoirs en matière de passation de marchés s'étaient soldés par des tendances de non-conformité importantes.

Fiches de spécimen de signature (FSS) : Ces fiches comprennent les signatures authentifiées ainsi que des informations sur les limites et conditions imposées par la gestion. Conjuguées à un instrument de délégation, les fiches de spécimen de signature forment une partie de la configuration finale des pouvoirs délégués dans un ministère ou un organisme.   

L'équipe de vérification a constaté que les fiches de spécimen de signature n'incluent pas toujours les renseignements dont ont besoin les personnes relativement aux pouvoirs délégués au poste qu'elles occupent. Bien que ces personnes, y compris celles qui sont responsables de la vérification des comptes, peuvent faire une recherche en vue de mieux comprendre un pouvoir délégué particulier, ces renseignements devraient être communiqués de façon claire et rapidement accessibles.  

Au cours de la phase II, l'équipe de vérification a examiné la gestion des fiches de spécimen de signature. Dans la mesure où les ministères et les organismes ont encore recours à un processus axé exclusivement sur des documents papier, les fiches de spécimen de signature constituent un outil de contrôle essentiel et doivent faire l'objet d'une gestion appropriée.

Les éléments suivants ont été constatés :

  • Les FSS n'étaient pas toujours d'un accès rapide et facile.
  • Les systèmes parallèles comportaient des renseignements incomplets et/ou périmés.
  • Des fiches étaient manquantes, périmées ou modifiées de façon inappropriée.
  • Il y avait plus d'une FSS associée à une même personne.
  • Des FSS n'étaient pas mises à jour tous les ans ou lorsque la matrice de délégation était révisée.
  • Des FSS ne rendaient pas compte des mêmes pouvoirs que la matrice de délégation en vigueur.
  • Des FSS pour les nominations intérimaires n'étaient pas à jour.
  • Des FSS n'étaient pas protégées en dehors des heures de travail.
  • Des FSS n'étaient pas mises à jour en temps opportun pour rendre compte des arrivées et des départs d'employés.
  • Une unité effectuant une vérification des opérations pouvait avoir accès à une liste électronique des pouvoirs délégués, qui ne comportait toutefois aucune signature autorisée.
Recommandations

Nous recommandons que des procédures ministérielles écrites soient mises en application pour veiller à ce que les fiches de spécimen de signature soient à jour, valides et conformes aux instruments signés par le ministre. Les fiches de spécimen de signature doivent être accessibles – de préférence sous forme électronique – durant la vérification des opérations et utilisées de façon appropriée pour s'assurer que les opérations sont autorisées comme il se doit.

Nous recommandons également que le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examinent activement les moyens d'éliminer ou de minimiser l'exigence relative à l'utilisation de fiches de spécimen de signature sur support papier et de signatures manuscrites, et de remplacer celle-ci par d'autres méthodes d'authentification et de validation de l'identité des personnes et de la légitimité des pouvoirs exercés.

La recommandation relative à la constatation 1 s'applique également à la présente constatation.

Constatation 4 : Surveillance de l'exercice des pouvoirs délégués

Nous avons constaté un manque d'uniformité concernant la surveillance des éléments suivants : les paiements effectués; l'efficacité des contrôles applicables; et l'exercice des pouvoirs financiers délégués connexes. Cette surveillance joue un rôle important pour ce qui est de déceler les secteurs de risque ou les lacunes en matière de contrôle, et pour ce qui est d'apporter les ajustements nécessaires, notamment la modification des pouvoirs dont rendent compte les instruments de délégation.

Pour la moitié des 24 GMO, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune preuve d'une surveillance postérieure aux paiements du rendement des contrôles financiers internes qui s'appliquent à l'engagement des dépenses et ce, par l'entremise du traitement des montants facturés devant être payés. Nombre d'organismes ont fait savoir à l'équipe de vérification qu'une telle surveillance n'était pas nécessaire, puisqu'ils procédaient à une vérification intégrale des comptes avant d'effectuer les paiements. D'autres ont mentionné que la surveillance avait été interrompue et remplacée par des activités de vérification interne. En conséquence, deux lacunes clés ont été constatées :

1. Beaucoup de GMO ne surveillent pas activement l'exercice des pouvoirs délégués et, par conséquent, ne connaissent pas l'ampleur de la conformité et ne savent pas dans quelle mesure les contrôles internes sont efficaces.

2. On n'accorde pas une importance suffisante à la complémentarité des rôles de la vérification des comptes, de la surveillance active et de la vérification interne.

Les ministères et les organismes sont tenus de surveiller leurs pratiques de gestion et leurs activités de contrôle interne, et de prendre rapidement des mesures relativement aux secteurs où des lacunes sont constatées. Contrairement à l'opinion exprimée à l'équipe de vérification, la vérification intégrale des comptes peut mener à l'administration routinière des comptes créditeurs, alors qu'une approche ciblée en matière de gestion financière permet de concentrer les ressources de vérification sur les opérations présentant un risque plus élevé. En outre, les plans de vérification interne sont axés sur les risques et non de nature cyclique, et couvrent un large éventail d'activités de gestion. Ils visent à fournir une assurance concernant le cadre de contrôle de gestion et ne peuvent être considérés comme des contrôles de premier niveau. Idéalement, la vérification interne devrait examiner le processus de vérification des comptes, y compris le caractère approprié des activités courantes de surveillance.

L'équipe de vérification a cherché des éléments probants indiquant l'existence d'activités de surveillance et de mesures ayant été prises pour remédier aux lacunes (p. ex., les taux d'erreur ou les cas de non-conformité qui dépassent les niveaux de tolérance préalablement établis). Tel que mentionné ci-haut, elle s'inquiétait du fait que la vérification intégrale des comptes peut mener à l'administration routinière des comptes créditeurs, contrairement à une approche ciblée en matière de gestion financière qui permet de concentrer les ressources de vérification sur les opérations présentant un risque plus élevé.

Selon ce qu'a pu constater l'équipe de vérification, quatre ministères ou organismes ont au moins partiellement abordé la question de la gestion de la délégation des pouvoirs financiers dans le cadre de récentes activités de vérification. Cependant, d'après l'étude des rapports de vérification interne transmis au Bureau du contrôleur général et la consultation des sites Web des ministères ou organismes, les vérifications internes n'ont qu'exceptionnellement porté sur les contrôles de base des opérations financières, y compris le contrôle par sondages des paiements effectués.

Il est ressorti de la phase I de la vérification que les lacunes en matière de surveillance constituent une préoccupation clé. Le travail de suivi effectué lors de la phase II a fourni d'autres indices à cet égard. Dans un bureau régional, l'équipe de vérification a constaté l'existence d'une surveillance et de rapports préliminaires. Bien que ces rapports aient indiqué un taux d'erreurs élevé relativement à certains programmes ou à certaines dépenses, aucune mesure corrective n'a été prise pour remédier à la situation (p. ex., une vérification ou de la formation supplémentaires).

Recommandations

Nous recommandons que les ministères et les organismes élaborent des objectifs de rendement concernant la qualité du traitement des comptes, et qu'ils emploient des techniques de vérification automatisée et d'échantillonnage statistique pour mesurer la qualité des contrôles internes et aider à mieux comprendre les types d'opérations présentant des risques accrus. Ces activités de surveillance doivent être étayées et des rapports doivent être soumis aux fins d'examen aux paliers successifs de direction. De plus, des mesures de suivi doivent être prises, lesquelles peuvent comprendre la recommandation de modifier les pouvoirs délégués.

Nous recommandons également que les ministères et les organismes veillent à ce que leurs plans de vérification interne axés sur le risque tiennent suffisamment compte des corroborations des contrôles financiers de base concernant la vérification des comptes et les paiements.

En outre, le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor doit veiller à coordonner le regroupement et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance élaborées par chacun des ministères et des organismes.

Constatation 5 : Documentation relative à la gestion de l'autorisation et de l'authentification électroniques (AAE)

Nous avons constaté un manque de procédures formelles concernant la gestion du système d'autorisation et d'authentification électronique par lequel les ministères et les organismes peuvent demander, par voie électronique, que des paiements soient versés à des particuliers et à des organisations.

Les ministères et les organismes disposent d'un système permettant de demander à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) d'effectuer des paiements à des particuliers et à des organisations. Une fois qu'un ministère a approuvé un paiement, un employé autorisé, habituellement rattaché aux services financiers, utilise le système de paiement du receveur général pour effectuer ce paiement.

L'équipe de vérification a évalué dans quelle mesure les ministères et les organismes s'étaient dotés de politiques, de contrôles et de procédures pour gérer l'AAE; elle s'est principalement penchée sur l'octroi et la révocation des identificateurs d'utilisateur et des clés de signature électronique requis pour accéder au système et autoriser les opérations de paiement.

L'équipe a constaté que 16 ministères et organismes n'avaient pas mis en place des procédures étayées concernant la gestion de l'AAE. Bien qu'ils disposaient pour la plupart de procédures informelles, l'absence de procédures et de contrôles adéquats écrits ne fait qu'accroître le risque d'accès non autorisé au système centralisé de paiement du gouvernement.  

Recommandation

Nous recommandons que les ministères et les organismes élaborent des procédures écrites et des contrôles concernant l'autorisation et l'authentification électroniques (AAE); ceux-ci devraient porter notamment sur la révocation des pouvoirs délégués (identificateurs d'utilisateur et clés de signature électronique) permettant d'accéder au système de paiement du receveur général, afin de garantir que seules les personnes autorisées ont accès au système. 

Constatation 6 : Pouvoirs et restrictions des ministères concernant les comptes bancaires ministériels (CBM)

Douze des 17 ministères et organismes possédant des comptes bancaires ministériels disposaient d'instruments de délégation qui ne traitaient pas adéquatement les pouvoirs relatifs à ces comptes.

Afin de déterminer si les pouvoirs sont formellement délégués dans les instruments de délégation et s'ils sont clairement communiqués au personnel et bien compris par celui-ci, l'équipe de vérification s'est penchée sur la question des comptes bancaires ministériels. Les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires ministériels sont définis comme suit[4] :

« Le gouvernement a pour politique d'effectuer les paiements par les voies normales prévues à cette fin par le receveur général. Les ministères peuvent toutefois demander l'autorisation d'établir des comptes bancaires (appelés ci-après comptes bancaires ministériels) pour certaines catégories de paiements là où les services d'émission de chèque du receveur général ne sont pas immédiatement disponibles. »

Sur les 24 GMO soumis à la vérification, 17 utilisaient des comptes bancaires ministériels (CBM). De ce nombre, on en comptait 13 qui traitaient des CBM dans leurs instruments de délégation respectifs; les 4 GMO restants ne le faisaient pas. En outre, 8 des 17 GMO ne mentionnaient pas le montant maximal de 5 000 $ par opération dans leurs instruments de délégation.

Recommandation

En vue d'assurer que les pouvoirs sont formellement établis et qu'ils sont clairement communiqués au personnel et bien compris par celui-ci, nous recommandons que les ministères et les organismes incluent les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires ministériels dans leurs instruments de délégation, ainsi que les limites financières relatives aux paiements qui sont indiquées dans la Politique sur les comptes bancaires ministériels du Conseil du Trésor.

Constatation 7 : Vérification des comptes

Dans une assez large mesure, la façon de voir la vérification des comptes à payer a été influencée par une approche de service qui accorde beaucoup d'importance au paiement rapide des factures. Cela va à l'encontre d'une approche axée sur les risques visant à concilier le paiement des factures en temps opportun avec le besoin d'examen minutieux, de contrôle bien ciblé et de conformité. La vérification ciblée des comptes antérieure aux paiements, la surveillance de l'assurance de la qualité postérieure aux paiements et les vérifications internes constituent des éléments essentiels d'un mécanisme de traitement des paiements efficient et efficace.

Bien qu'il n'y ait pas eu d'examen détaillé des opérations financières dans le cadre de la vérification, nous avons effectué des entrevues, des observations et un examen restreint des opérations afin d'évaluer la qualité des contrôles internes en ce qui a trait à la vérification des comptes. Nous ne nous attendions certainement pas à ce que la vérification des comptes et les paiements soient exempts de toute erreur, mais nous avons constaté des déséquilibres manifestes entre le volet « service » et le volet « contrôle », car les opérations étaient souvent traitées sans qu'il y ait de vérification de base concernant les pouvoirs suivants :

  • L'engagement des dépenses (responsable du programme);
  • Le pouvoir de passation des marchés;
  • L'attestation de l'exécution et des coûts des marchés – article 34 de la LGFP.

La vérification des comptes est la dernière étape avant la demande de paiement relatif à une opération. Ce processus vise à garantir que les paiements et les règlements relatifs aux opérations sont vérifiés en tenant compte des risques, de manière à ce qu'un niveau de contrôle approprié soit maintenu. Dans le cadre de la vérification des comptes, on veille notamment à ce que les paiements soient autorisés comme il se doit.

Il y avait des cas où les paiements étaient effectués même si des problèmes n'avaient pas été réglés et où il n'y avait pas de surveillance postérieure aux paiements. Les situations de ce genre peuvent s'expliquer par le fait que l'on accorde la priorité au paiement rapide et que la personne détenant le pouvoir de réclamer des paiements, en vertu de l'article 33 de la LGFP, fait une demande de paiement sans qu'il y ait assurance de la vérification des comptes.

Tous les ministères disposaient d'une unité responsable de l'examen et du traitement des opérations, mais les méthodologies de vérification des comptes différaient grandement entre les ministères et les organismes soumis à la vérification. Bien que bon nombre de ministères vérifiaient la totalité des frais facturés, les vérifications n'étaient pas toutes d'une grande rigueur et pouvaient se limiter à des éléments tels que le montant d'une facture et le nom du fournisseur. La plupart des unités de vérification se concentraient sur la question du traitement, au lieu d'évaluer la conformité ou d'examiner les opérations présentant des problèmes difficiles à régler. 

Conformément à l'appendice A de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, les pouvoirs financiers englobent le pouvoir de dépenser et le pouvoir de payer. Le pouvoir de dépenser est constitué de quatre éléments : engagement des dépenses, contrôle des engagements, passation des marchés et conformité de l'exécution et des coûts du contrat. Il importe que les ministères aient des mesures de contrôle en place visant à garantir que les dépenses sont approuvées dans les règles.

Nous avons également constaté que la formation des employés affectés à la comptabilité, qu'il s'agisse d'agents financiers ou de commis comptables, ne leur permettait pas toujours d'évaluer et de remettre en question les opérations de façon appropriée. 

Dans les ministères et les organismes qui utilisent encore des fiches de spécimen de signature en format papier, la vérification adéquate des comptes a également été compliquée par le fait que les agents financiers ne se servent pas toujours des cartes de spécimen de signature les plus récentes. En outre, des systèmes parallèles, potentiellement incomplets ou obsolètes, sont mis sur pied.

Recommandation

Nous recommandons que les méthodologies de vérification des opérations soient axées sur les risques, et que des procédures adéquates soient élaborées pour faire en sorte que lorsqu'une opération est choisie aux fins de vérification, la vérification comprenne une validation des pouvoirs à l'appui de l'opération. La vérification doit permettre de remettre en question toute transaction impliquant une non-conformité.  La vérification des opérations constitue un contrôle clé pour ce qui est de garantir la conformité et de veiller à ce qu'il y ait un niveau de maitrise adéquat associé aux pouvoirs délégués.

Constatation 8 : Formation

La formation offerte par l'École de la fonction publique du Canada (EFPC) contribue sans aucun doute à la compréhension des pouvoirs financiers délégués. Toutefois, ce ne sont pas tous les ministères qui offrent une formation particulière et adaptée à leurs instruments de délégation et à leurs pouvoirs. L'EFPC n'est pas en mesure de traiter de façon adéquate des lois habilitantes, des instruments de délégation et des contrôles qui sont propres à certains ministères et organismes.

Lors de la phase II, l'équipe de vérification a constaté que les cinq ministères avaient mis en œuvre la formation requise par l'intermédiaire de l'École de la fonction publique du Canada. L'objectif de la Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du Conseil du Trésor est le suivant :

« L'objectif de la présente politique est de contribuer à la constitution d'un effectif compétent, bien formé et professionnel, de renforcer le leadership organisationnel et d'adopter des pratiques de fine pointe en matière de gestion afin de favoriser l'innovation et l'amélioration continue de la performance. »

En ce qui concerne la délégation des pouvoirs, « les gestionnaires à tous les niveaux [doivent posséder] les connaissances nécessaires à l'exercice efficace de leurs pouvoirs délégués ». La nouvelle Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2006, prévoit qu'une formation sera offerte :

  • Aux gestionnaires à tous les niveaux nommés pour la première fois, de sorte qu'ils satisfassent aux normes sur les connaissances en matière de formation indispensable avant que des pouvoirs ne leur soient délégués.
  • Aux gestionnaires et aux cadres supérieurs titulaires, afin de valider les connaissances associées à leurs responsabilités légales et de conserver les pouvoirs qui leur sont délégués.

La vérification ne comportait pas d'évaluation de la conformité aux exigences de la Politique en matière de formation. L'objectif consistait plutôt à évaluer les deux critères suivants :

  • Les pouvoirs financiers et les politiques sont communiqués efficacement (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqués par courriel ou par l'intermédiaire d'autres types de correspondance).
  • Les politiques et les pouvoirs en matière de finances sont connus et compris du personnel.

Le travail sur place effectué lors de la phase II a permis de constater que, dans certains ministères, des employés occupant un poste par intérim n'avaient reçu aucune formation sur la délégation des pouvoirs, ni de la part de l'École ni de celle de leur ministère.  En outre, dans certains ministères, des pouvoirs financiers sont délégués à des échelons hiérarchiques inférieurs à celui de la gestion; les employés concernés ne sont pas tenus de suivre la formation établie. Selon l'équipe de vérification, la même exigence en matière de formation doit s'appliquer à ces personnes qui sont investies de pouvoirs financiers délégués.  

Recommandation

Les ministères et les organismes doivent se doter de stratégies en matière de formation adaptées aux besoins des employés concernés et portant non seulement sur la délégation des pouvoirs, mais aussi sur les pouvoirs particuliers des ministères ou des organismes, les instruments de délégation et les politiques et procédures connexes. La formation doit être offerte à tous les employés occupant un poste auquel des pouvoirs ont été délégués, y compris les employés intérimaires et les employés qui ne font pas partie de la direction.



Pratiques exemplaires

Conformément la charte du projet de vérification, l'équipe de vérification s'est également attachée à déterminer et à faire connaître les pratiques exemplaires. À ce sujet, l'équipe de vérification rend compte des constats suivants :

Gestion de la vérification des comptes axée sur les risques

Un ministère a adopté une approche selon laquelle un profil de risques est établi pour les divers types de programmes et de dépenses. L'exigence en matière de vérification des comptes antérieure aux paiements est fondée sur ce profil de risques. La surveillance des paiements effectués est basée sur l'échantillonnage statistique. Les résultats de cette surveillance servent ensuite à mettre à jour les profils de risques applicables. Une telle approche permet au ministère de maintenir son niveau de service relativement au traitement des opérations, sans toutefois compromettre indûment le volet « contrôle ».

L'approche susmentionnée se trouve à l'opposée de celles de nombreux ministères qui, soit examinent toutes les opérations en mettant l'accent sur les mêmes éléments, soit ne produisent pas de rapport de suivi ou n'effectuent pas de suivi des questions posant problème. La stratégie basée sur le risque permet à la direction de concentrer les ressources limitées en matière de vérification, de déterminer les problèmes et de trouver des solutions.

Instruments de délégation et fiches de spécimen de signature

Les instruments de délégation s'avèrent le plus efficace lorsqu'ils permettent de communiquer clairement tous les pouvoirs et les restrictions qui les accompagnent. Ils doivent être conçus en vue d'être à la fois concis et efficacement modifiables, tout en étant suffisamment détaillés. Si l'on s'attarde de façon excessive aux fiches de spécimen de signature afin d'en saisir les détails, on perd de vue la configuration globale des pouvoirs, et la visibilité, l'exactitude et la facilité des mises à jour s'en trouvent amoindries. Une pratique exemplaire que nous avons relevée consistait à continuer d'accorder une bonne partie de l'attention aux fiches de spécimen de signature, tout en veillant à ce que ces cartes soient numérisées et conservées sous forme de documents électroniques accessibles aux fins d'examens centraux de routine. 

Fiches de spécimen de signature numérisées

Comme nous l'avons indiqué précédemment, il faut pouvoir accéder aux fiches de spécimen de signature au moment et à l'endroit où on en a besoin pour valider les opérations. Une bonne pratique consiste à faire en sorte que les employés affectés à la vérification des comptes aient accès à des images numériques des fiches de spécimen de signature. En l'absence d'images numériques, les employés font parfois des copies des fiches de spécimen de signature, et il peut arriver que ces copies ne soient pas à jour. Une approche électronique donnant accès à des images numériques des fiches de spécimen de signature permettrait d'améliorer l'efficacité des instruments et d'atténuer le risque que des opérations soient traitées sans les approbations appropriées. En outre, une approche centralisée ferait en sorte de réduire le travail administratif requis pour maintenir l'information à jour.

Communication efficace

Une autre bonne pratique consiste à fournir un point central de communication concernant les pouvoirs délégués, ainsi qu'à affecter des ressources Web sur l'intranet qui sont dédiées aux matrices de délégation, aux politiques et aux procédures. Cela permet également de faciliter la mise à jour de l'information.



ANNEXES

Annexe A :  Ministères et organismes participants
Annexe B :  Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor
Annexe C :  Critères de vérification
Annexe D :  Composition et mandat du Comité consultatif de projet

Annexe A : Ministères et organismes participants

  1. Affaires étrangères et Commerce international Canada
  2. Affaires indiennes et du Nord Canada
  3. Agence canadienne de développement international
  4. Agence des services frontaliers du Canada
  5. Agriculture et Agroalimentaire Canada
  6. Anciens Combattants Canada
  7. Citoyenneté et Immigration Canada
  8. Défense nationale
  9. Environnement Canada
  10. Gendarmerie royale du Canada
  11. Industrie Canada
  12. Infrastructure Canada
  13. Justice Canada
  14. Ministère des Finances
  15. Patrimoine canadien
  16. Pêches et Océans Canada
  17. Ressources humaines et Développement social Canada
  18. Ressources naturelles Canada
  19. Santé Canada
  20. Secrétariat du Conseil du Trésor
  21. Service Canada
  22. Service correctionnel Canada
  23. Transports Canada
  24. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Annexe B : Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor

Lien vers la politique publiée dans le site Web du Conseil du Trésor :

Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel

Annexe C : Critères de vérification

Voici les critères de vérification ayant été établis pour chacun des sous-objectifs indiqués ci-après.

Sous-objectif 1 : Les instruments et les politiques en matière de pouvoir, de responsabilité et de reddition de comptes ont été établis et sont clairement communiqués.

1a) Les pouvoirs sont délégués de façon formelle et sont conformes aux responsabilités des personnes qui en sont investies.

1b) L'organisation possède des politiques applicables en matière de délégations des pouvoirs, ou précise quelles politiques du Conseil du Trésor sont utilisées afin d'assurer un niveau de contrôle adéquat concernant les pouvoirs délégués.

1c) Les pouvoirs financiers et les politiques sont efficacement communiqués (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqués par courriel ou par l'intermédiaire d'autres types de correspondance).

1d) Les politiques et les pouvoirs financiers sont connus et compris des employés.

Sous-objectif 2 : La délégation des pouvoirs financiers et les politiques applicables font l'objet d'un examen périodique et sont modifiées au besoin.

2a) On possède la capacité et les moyens de déterminer, de respecter et d'appliquer les politiques des organismes centraux qui ont un lien d'interdépendance directe avec la délégation des pouvoirs financiers et de surveiller la conformité à ces politiques. 

2b) La responsabilité à l'égard de l'examen et de la révision des instruments de délégation des pouvoirs financiers et des politiques connexes est clairement établie et indiquée dans le mandat des unités organisationnelles concernées. Cette responsabilité est connue, comprise et appliquée en conséquence.

2c) Il existe des éléments de preuve d'examen ou de révision périodique (p. ex., des politiques révisées récemment, des notes de décision indiquant que des politiques ont été examinées et qu'il a été décidé de les modifier ou non).

2d) Le fondé de pouvoir compétent approuve la révision de politiques et de pouvoirs.

Sous-objectif 3 : L'application des lois, politiques et pouvoirs en matière de gestion financière fait l'objet d'une surveillance régulière.

3a) La surveillance de l'application des lois, politiques et pouvoirs en matière de gestion financière est effectuée adéquatement.  Cette surveillance est documentée et communiquée à la gestion.

3b) La haute gestion surveille les rapports concernant la conformité.

3c) Les rapports soumis à l'organisme de surveillance comprennent une déclaration qui précise clairement s'il y a conformité ou s'il y a des infractions et indique, le cas échéant, les correctifs apportés.

Annexe D : Composition et mandat du Comité consultatif de projet

Membres :

  • Vincent DaLuz
  • Robert Hamilton
  • Robin Strang
  • Lynden Hillier
  • Diane Robertson
  • Janak Shah
  • Peter Everson

Mandat :

  1. Examiner le programme de vérification pour la phase II.
  2. Offrir de façon continue des conseils sur la réalisation de la vérification.
  3. Offrir des conseils sur la présentation des résultats de la vérification pour les deux phases.
  4. Examiner et commenter les rapports provisoires.
  5. Examiner et commenter les protocoles élaborés pour la réalisation des vérifications horizontales.

[1] Comptes publics du Canada 2005‑2006, volume I, section 2.
[2] Les critères pour chacun des objectifs sont présentés à l'annexe C.
[3] La réponse « Préoccupation » signifie qu'une exigence n'est pas satisfaite et qu'on considère que la constatation revêt une grande importance.
[4] Politique sur les comptes bancaires ministériels du Conseil du Trésor : Énoncé de la politique.