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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes

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Vrification interne horizontale
Dlgation des pouvoirs financiers
au sein des grands ministres et organismes

Dcembre 2008
Dernires modifications : novembre 2008
Secteur de la vrification interne
Bureau du contrleur gnral





Table des matires

RSUM

Introduction
valuation globale
nonc d'assurance
Principales constatations
Principales recommandations

OBSERVATIONS DTAILLES ET DISCUSSION

Contexte
Charte du projet de vrification
tendue de la vrification
Stratgie de vrification
Constatations et recommandations dcoulant de la vrification
Pratiques exemplaires

ANNEXES

Annexe A : Ministres et organismes participants
Annexe B : Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor
Annexe C : Critres de vrification
Annexe D : Composition et mandat du Comit consultatif de projet



RSUM

Introduction

Aux termes de la Politique sur la vrification interne du Conseil du Trsor, entre en vigueur en avril 2006, le contrleur gnral est tenu de procder la vrification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands ministres et organismes (GMO). Le prsent rapport expose les rsultats de la premire vrification de ce genre; la vrification interne de la dlgation des pouvoirs financiers.

Objet et tendue de la vrification : La vrification, mene par le Secteur de la vrification interne du Bureau du contrleur gnral, avait pour objet d'valuer l'utilisation des instruments de dlgation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures cls pour grer les risques et contribuer une saine gestion financire dans les ministres et les organismes. La mission a port sur les pouvoirs de signature en matire de finances et a trait de trois questions principales :

  • la disponibilit d'un instrument de dlgation jour et approuv;
  • la surveillance de l'exercice des pouvoirs dlgus et la rvision correspondante des dlgations de pouvoirs;
  • la conformit avec les lois, rglements et politiques applicables. 

La vrification comportait deux phases. La phase I consistait examiner les systmes et les procdures associs la dlgation des pouvoirs financiers dans 24 grands ministres et organismes (voir annexe A). Elle comprenait galement l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers dlgus. Dans le cadre de la phase II, des travaux de vrification sur place ont t effectus dans cinq de ces organisations.

Bien que certaines oprations aient t examines afin de nous aider mieux comprendre les systmes et procdures en matire de dlgation, la vrification ne comportait pas de sondages dtaills des oprations financires.

valuation globale

valuation globale

Chacun des 24 ministres et organismes soumis la vrification disposait d'un instrument de dlgation officielle des pouvoirs financiers tudis lors des travaux de vrification. Nous n'avons constat aucune lacune grave vidente quant la forme ou la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observ qu'ils n'taient pas exploits de manire contribuer la gouvernance ni en tant que mcanismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, perus principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilit auprs des cadres de direction. Par consquent, on n'accordait pas une priorit suffisamment grande au fait de veiller ce que ces documents soient jour et approuvs par le ministre en place, et ce qu'ils soient examins et modifis priodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.

Il est galement ressorti de la vrification que la structure et les niveaux de dlgation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise jour intervalles rguliers. Non seulement on n'accordait pas une priorit suffisante l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait galement des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers dlgus.

galement, seules quelques vrifications internes importantes portaient sur les contrles financiers fondamentaux relatifs au traitement des oprations financires. Il est souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours des pratiques exemplaires mritant d'tre prises en considration par d'autres ministres et organismes.

Il s'avrerait profitable qu'une plus grande attention soit porte aux instruments de dlgation ainsi qu' leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs gnraux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour valuer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs confrs leur ministre ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la prsentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant proroger la dlgation du pouvoir de passation de marchs, ou par une autre mesure de ce genre.

Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en matire de finances qui sont effectus par les ministres et les organismes ne comportent pas souvent une valuation de la conception, de la configuration et de l'tendue des dlgations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de spcimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui dsigne les personnes occupant des postes investis de pouvoirs dlgus et qui dfinit les limites locales attribues aux postes et leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des dlgations de pouvoirs financiers dans les ministres et les organismes dpend de l'accs ces documents physiques, qui sont parfois dupliqus ou modifis aprs leur authentification. 

Lorsqu'on procde l'valuation et l'assurance de la qualit des oprations financires menes terme, on ne se fonde pas de faon constante sur les mesures de rendement et la tolrance au risque. En fait, un certain nombre de ministres et d'organismes ne procdent pas une telle surveillance et de telles mesures. Par consquent, un volet important de la gestion des risques et du contrle est laiss de ct. Les rsultats dcoulant d'une surveillance continue devraient tre la base mme de la modification et mme du retrait des dlgations des pouvoirs financiers.

Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont t formules l'intention du Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada afin que des amliorations soient mises de l'avant ou renforces au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contrle financier appropri ax sur le risque.

Les premires prsentations des rsultats de la vrification et des recommandations affrentes ont t accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des diffrents ministres et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera faire des amliorations. Le Secteur de la vrification interne du Bureau du contrleur gnral demandera aux dirigeants principaux de la vrification des diffrents ministres et organismes de lui fournir des plans d'action dtaills et de s'assurer que lesdits plans sont prsents leur comit ministriel de vrification aux fins d'approbation.

nonc d'assurance

Selon le jugement professionnel du directeur de la vrification responsable des vrifications horizontales, les procdures de vrification suivies et les lments de preuve recueillis sont appropris et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions nonces dans le prsent rapport de vrification. Ces opinions concernent les 24 ministres et organismes soumis la vrification et sont fondes sur un examen des pratiques recenses au moment de la vrification au moyen de critres pralablement tablis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.

L'assurance peut tre donne que les 24 ministres et organismes viss par la vrification taient dots d'instruments permettant de dlguer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constat aucune lacune grave vidente quant la forme ou la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contrles de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des dlgations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs dlgus, taient appliqus de manire raisonnablement constante et uniforme. Il en rsulte que les niveaux de risque varient d'un organisme l'autre.

Principales constatations

La dlgation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance

Dans les ministres et organismes vrifis, on percevait gnralement les pouvoirs dlgus comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas l'examen des principes pertinents, des tolrances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilits. Autrement dit, les instruments de dlgation n'taient pas suffisamment exploits de manire contribuer la bonne gouvernance et la gestion du risque.

Actualit des instruments de dlgation

On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de dlgation en temps opportun.Bien que la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsorstipule que les ministres et les organismes doivent prparer un document de dlgation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moiti des ministres et organismes vrifis n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle rvle un problme au niveau de la conformit la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accord aux instruments de dlgation et de la tendance, de la part de la gestion, considrer l'approbation de ces documents comme tant une simple formalit administrative.

Examen annuel des instruments de dlgation

On note bien des incohrences dans la qualit et la porte des examens annuels des instruments de dlgation, notamment dans l'administration des fiches de spcimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont vritablement axs sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs dlgus. Nous avons not un cas, soulev par la fonction de vrification interne d'un grand ministre, o l'volution du march a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interprtation des pouvoirs de passation de marchs.

Contrles internes concernant l'exercice des pouvoirs dlgus

Nous nous attendions ce que le plan de la vrification des comptes et des procdures de surveillance soit ax sur les risques. Cependant, c'tait rarement le cas, et un grand nombre d'incohrences ont t observes cet gard. Par exemple, la moiti des organismes soumis la vrification ne procdaient pas une surveillance continue des oprations postrieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures tait principalement ax sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contrle. Les vrificateurs internes portaient trs peu d'attention aux contrles de base relis au traitement des oprations financires.

Principales recommandations

Contexte : La gestion efficace des dlgations de pouvoirs est appele jouer un rle d'une importance fondamentale pour les administrateurs gnraux, particulirement dans un environnement o l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par consquent, on souhaite se doter d'instruments de dlgation bien conus et bien grs en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque. 

La technologie peut faciliter la communication des dlgations et le maintien de celles-ci jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient galement sur la conception d'une rpartition efficace des tches, qui peut s'avrer plus efficiente que les contrles habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, tt ou tard, le besoin de recourir aux fiches de spcimen de signature. Dans un mme ordre d'ides, elle aidera valider de faon continue, par voie lectronique, le bien‑fond des pouvoirs exercs, accepter ou rejeter les oprations, ainsi qu' produire des tats des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'avrera particulirement utile mesure que les processus oprationnels de bout en bout seront effectus par voie lectronique. La surveillance des tendances en matire de dpenses, des modles employs et de la conformit s'en trouvera galement facilite.

En ce qui concerne la grance, il apparait que la fonction publique a travers une priode de vulnrabilit lorsque des mesures de rationalisation ont t prises, et que la technologie a pris plus de temps que prvu offrir des avantages rels. Bien que certains ministres font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs dlgus et amliorer la surveillance continue des oprations financires, il demeure ncessaire de discuter des tolrances au risque, de l'importance corrlative des dlgations et des mesures du rendement des systmes de traitement des dpenses.

 Il est galement ncessaire d'examiner de faon courante les rpercussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en matire de conformit ainsi que les conditions du march (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, comptitivit, inflation).

Les principales recommandations dcoulant de la vrification sont les suivantes :

Dlgation et gouvernance

Les ministres devraient tre informs des principes et des possibilits en matire de gouvernance ainsi que des tolrances au risque l'appui des instruments de dlgation des ministres et des organismes. En donnant cette information, les ministres et les organismes devraient s'attarder en priorit obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de dlgation jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs gnraux, devraient avoir la possibilit de promptement dcider de la pertinence des pouvoirs dlgus.

Examen annuel des dlgations de pouvoirs

Les ministres et les organismes devraient veiller ce qu'il y ait en place des procdures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de dlgation et ce que ces examens soient efficaces et axs sur les risques. tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :

a. les sources, les limites, le caractre suffisant et la pertinence des pouvoirs dlgus;

b. les principes de base appuyant et orientant la dlgation des pouvoirs dans l'organisme;

c. la compatibilit des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;

d. l'adquation entre les pouvoirs et les responsabilits et l'expertise requise;

e. la clart de la communication des pouvoirs;

f. l'exploitation de la technologie afin d'amliorer la gestion des pouvoirs dlgus;

g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les rsultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature dlgus.

L'quipe de direction doit tre informe des rsultats de l'examen annuel.

De plus, le Bureau du contrleur gnral du Secrtariat du Conseil du Trsor devrait s'assurer que le prochain amendement la Politique sur la dlgation des pouvoirs prcise la ncessit, pour les ministres et les organismes, de procder des valuations priodiques et annuelles plus pousses. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante apporter la gouvernance et la gestion des risques.

Vrification des comptes, surveillance et vrification interne

Les ministres et les organismes devraient laborer et mettre en œuvre des plans et des procdures visant promouvoir une vrification des comptes antrieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualit postrieures aux paiements axes sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif la qualit du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatises de vrification et d'chantillonnage statistique pour mesurer la qualit des contrles internes et mieux comprendre les types d'oprations prsentant un risque accru. Ces activits de surveillance devraient tre documentes et gnrer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs dlgus.

Il importe galement de noter qu'un traitement des comptes payer ax sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en matire de contrle et de conformit.

En outre, nous recommandons que les ministres et les organismes veillent ce que les plans de vrification interne fonds sur les risques tiennent suffisamment compte des contrles financiers de base lis aux comptes fournisseurs.

Innovations et partage

Le Bureau du contrleur gnral devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance postrieure aux oprations labores par chacun des ministres et organismes.

De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'liminer, le besoin de recourir aux fiches de spcimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres mthodes permettant d'authentifier et de valider par voie lectronique l'identit des personnes et le bien-fond des pouvoirs exercs.



OBSERVATIONS DTAILLES ET DISCUSSION

Contexte

La gestion efficace des ministres et des organismes du gouvernement ncessite que les ministres et les sous‑ministres dlguent des pouvoirs, de faon permettre l'accomplissement des activits de leur organisation. Les ministres et les organismes, quant eux, doivent grer de manire responsable la dlgation et l'exercice de ces pouvoirs. En 2005‑2006, le gouvernement du Canada a dpens 175,2 milliards de dollars pour l'excution de ses activits quotidiennes[1]. Des dizaines de milliers de fonctionnaires l'chelle de l'administration ont exerc des pouvoirs dlgus pour que les oprations du gouvernement soient menes bon terme.

Par consquent, la dlgation de pouvoir constitue un outil habilitant important. Elle permet aux gestionnaires d'administrer les programmes dont ils sont responsables et de contribuer l'accomplissement du mandat de l'organisme. Paralllement, la dlgation de pouvoir constitue un contrle. Elle fournit un des lments de base permettant aux organismes de responsabiliser les gestionnaires vis vis de l'utilisation lgitime des ressources en vue d'atteindre les objectifs tablis.

On compte trois exigences cls de la politique ayant trait la dlgation de pouvoirs :

1. Communication : Les ministres et les administrateurs gnraux doivent rpartir les responsabilits de faon approprie et dlguer et communiquer les pouvoirs financiers par crit.

2. Contrles : Les ministres doivent tablir des politiques et des procdures visant assurer un niveau de contrle adquat des pouvoirs dlgus et faisant en sorte que les personnes sont bien informes de leurs responsabilits. Il faut mettre en place un processus d'authentification de la signature des personnes exerant des pouvoirs dlgus.

3. Principe : Les pouvoirs doivent tre dlgus aux postes dsigns par leur titre. Aucun titulaire ne doit tre autoris exercer des pouvoirs moins qu'il ait t dsign par la personne dont relve le poste. Les pouvoirs dlgus ne peuvent tre rassigns d'autres personnes.

Charte du projet de vrification

Le Conseil du Trsor a confi des responsabilits particulires au contrleur gnral, notamment celle de procder une vrification horizontale englobant les grands ministres et organismes. La vrification de la dlgation des pouvoirs financiers a t la premire vrification interne horizontale mene par le Bureau du contrleur gnral et a t gre comme un projet pilote. Un sous-objectif particulier consistait laborer des protocoles et, plus spcialement, des approches concernant les rapports de vrification.

Raison d'tre : Suite un processus d'analyse des risques tenu au dbut de 2006 et auquel participaient les dirigeants principaux de la vrification, il a t dtermin que la gestion de la dlgation des pouvoirs financiers figurait au nombre des activits pouvant faire l'objet d'une vrification interne horizontale. Cette activit tient une place importante dans toutes les discussions portant sur les contrles internes de base l'chelle du gouvernement. Elle rpond galement aux critres suivants : il s'agit d'un processus de gestion important; elle a une pertinence gnrale; et elle peut faire l'objet d'une vrification. En outre, elle renvoie directement la Loi fdrale sur la responsabilit et au Cadre de responsabilisation de gestion. Une gestion efficace de la dlgation des pouvoirs peut contribuer une bonne gouvernance et une bonne gestion du risque dans les ministres et les organismes. Elle reprsente un moyen essentiel d'tablir le juste quilibre entre la flexibilit oprationnelle et le contrle mthodique, car elle permet de soumettre les dcisions et les oprations risque accru aux paliers successifs de gestion aux fins d'examen.

Gouvernance : La vrification a t effectue sous la direction du directeur excutif de la Vrification des systmes, vrification judiciaire et vrification horizontale, qui fait partie du Secteur de la vrification interne du Bureau du contrleur gnral. La mission de vrification a galement t mene en tenant compte des conseils d'un comit consultatif de projet prsid par le directeur des vrifications horizontales, auquel sigeaient les dirigeants principaux de la vrification de six des grands ministres et organismes (GMO) participants. La composition et le mandat du comit sont indiqus l'annexe D.

Calendrier : Le contrleur gnral a approuv le projet de vrification en aot 2006. La vrification a officiellement dbut lorsque le contrleur gnral a communiqu par crit avec les administrateurs gnraux slectionns, le 25 aot 2006. La phase I, qui consistait en une tude des documents des 24 GMO, a alors commenc. Elle a pris fin la mi-dcembre 2006. La phase II, dans le cadre de laquelle certains GMO ont t examins plus en dtail, a t amorce au dbut de 2007, aprs une analyse des rsultats de la phase I.

Objectifs de la vrification : Cette premire vrification horizontale visait fournir une assurance quant l'efficacit des instruments de dlgation des pouvoirs financiers en tant qu'outils de contrle et outils habilitants contribuant une bonne gestion du risque et une saine gouvernance. La vrification avait galement pour but d'aider l'laboration de protocoles pour l'excution des prochaines vrifications internes horizontales.

Un autre objectif consistait cibler et faire connatre les pratiques exemplaires lies la conception et la communication des pouvoirs de signature dlgus en matire d'oprations financires.

tendue de la vrification

La vrification a port sur les pouvoirs financiers prciss dans la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor. Pour de plus amples renseignements au sujet de ces pouvoirs financiers, veuillez vous reporter au lien indiqu l'annexe B.

Comme nous l'avons dj mentionn, la vrification comportait deux phases. La phase I portait sur 24 GMO ayant prvu de dpenser 1 milliard de dollars ou plus et consistait examiner des documents cls, tels que les instruments de dlgation, les organigrammes, les politiques et procdures financires applicables et les activits de surveillance. Au moment de la vrification, ces 24 ministres et organismes taient responsables de plus de 90 % des dpenses totales prvues du gouvernement. Dans le cadre de la mission, l'quipe a examin la dlgation des pouvoirs financiers et la faon dont les instruments de dlgation s'harmonisaient aux structures organisationnelles en place le 30 juin 2006. 

Il a t dcid ds le dpart de limiter le nombre de ministres et d'organismes qui seraient examins la phase II. La slection des ministres et des organismes qui allaient faire l'objet de la phase II a t faite de manire bien reprsenter ceux qui affichaient des risques accrus (d'aprs les rsultats de la phase I) et ceux qui semblaient utiliser des pratiques exemplaires. Cinq ministres ont t choisis pour cette phase.



Stratgie de vrification

Le diagramme ci-dessous rsume les lments cls des deux phases de la vrification.

Rsum des lments cls des deux phases de la vrification

Version textuelle de l'image : Rsum des lments cls des deux phases de la vrification

Les objectifs et les critres de la vrification taient fonds sur les principes tirs de la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor ainsi que des lments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) portant sur la responsabilisation et la grance.  Afin d'valuer la fiabilit et l'efficacit des instruments de dlgation, les trois objectifs centraux ou de porte gnrale suivants ont t dtermins[2] :

1) Les politiques et les instruments relatifs aux pouvoirs, la responsabilit et la reddition de comptes sont tablis et clairement communiqus.

2) La dlgation des pouvoirs financiers et les politiques applicables sont examines intervalles rguliers et sont modifies au besoin.

3) La conformit aux lois, politiques et pouvoirs en matire de gestion financire fait l'objet d'un contrle priodique.

En outre, l'quipe de vrification a entrepris de recenser les pratiques exemplaires relatives la conception et la communication de la dlgation des pouvoirs financiers.  

Phase I

Nous avons labor et utilis une srie de 58 questions pour orienter l'excution de la phase I de la vrification. Une valeur numrique a t assigne chacune des cinq rponses possibles, comme suit:

Rpond l'exigence ........................0

Rpond partiellement l'exigence.......1

Ne rpond pas l'exigence................2

Proccupation[3]..............................5

Sans objet......................................0

Les rponses slectionnes ont t converties en valeurs numriques et additionnes afin de mesurer le niveau de risques associ chaque ministre ou organisme participant. Plus le rsultat global d'un ministre est lev, plus le nombre de critres de vrification non satisfaits est grand. Par consquent, les rsultats levs indiquent des niveaux de risques relativement levs.

Durant la phase I, on s'est fond sur l'tude des documents fournis par les ministres et les organismes pour rpondre aux 58 questions du programme de vrification. Il y avait un change continu d'information entre l'quipe de vrification et les 24 ministres et organismes participants. Ces communications faisaient suite l'analyse des documents ministriels et servaient soit prciser des questions, soit obtenir des renseignements supplmentaires. cette tape, des efforts considrables ont t dploys pour permettre aux ministres de rpondre tout sujet de proccupation cibl par les vrificateurs.

tant donn que notre mandat consistait excuter une vrification horizontale, nous avons port une grande attention l'analyse et la compilation des rsultats par sujet. L'analyse des rsultats selon le sujet a permis de dterminer les tendances et les observations qui touchent l'ensemble des organismes et de faire rapport ce sujet.

Le diagramme ci-dessous (figure 1) indique l'tendue des carts entre les niveaux de risques, dtermins en fonction  des critres tablis relativement la dlgation des pouvoirs financiers et des cotes attribues aux ministres et aux organismes. Il est noter que cette analyse ne s'applique qu' la dlgation des pouvoirs financiers et qu'elle ne reprsente en aucun cas un nonc gnral des risques prsents dans les ministres et les organismes participants.

Figure 1

Analyse du risque – avec moyenne – effectue  la phase I

Version textuelle de l'image : Analyse du risque – avec moyenne – effectue la phase I

Bien que l'quipe de vrification ait constat l'existence d'un niveau gnral de conformit (dans la mesure o tous les ministres et organismes taient dots d'instruments de dlgation des pouvoirs financiers), les rsultats indiquent galement la prsence d'carts importants entre les niveaux de risques.

Phase II

Slection des ministres et des organismes : Lors de la phase II, des travaux de vrification sur place ont t effectus dans les cinq organismes slectionns, ce qui comprenait des visites l'administration centrale des ministres et des organismes, et, dans tous les cas sauf un, des travaux sur place dans deux bureaux rgionaux. Durant cette phase, l'quipe de vrification a cherch confirmer les rsultats de la phase I et recenser les pratiques exemplaires potentielles.

Les cotes de risque attribues aux ministres et aux organismes la phase I sont reprsentes dans le diagramme circulaire ci-aprs. Les organismes prsentant un risque infrieur se trouvent l'intrieur du cercle vert, au centre (la zone de risque moindre), tandis que ceux qui une cote de risque leve a t attribue sont situs aux environs de la limite extrieure du diagramme, indique par le cercle rouge (la zone de risque lev).

L'quipe de vrification a slectionn les trois participants se trouvant l'extrieur du cercle rouge (c.--d. les GMO situs dans la zone de risque lev) et les deux situs l'intrieur du cercle vert (c.--d. ceux qui pourraient fournir des meilleures pratiques).

Slection des ministres et des organismes  la phase II

Version textuelle de l'image : Slection des ministres et des organismes la phase II

Stratgie de vrification : La phase II consistait examiner de faon dtaille la dlgation des pouvoirs financiers dans cinq grands ministres et organismes. Elle a permis d'obtenir un aperu plus dtaill du cadre de contrle. Au moyen d'entrevues et en observant le traitement des oprations, l'quipe de vrification a analys les diverses procdures de gestion et les divers contrles internes. La compilation des rsultats par organisation et par lment ou objet d'examen a permis d'obtenir une vue d'ensemble. Les lments examins taient les suivants :

  • les contrles internes relatifs l'autorisation des oprations;
  • les activits de surveillance;
  • l'administration des fiches de spcimen de signature;
  • la communication et la formation;
  • le degr de comprhension des personnes exerant des pouvoirs dlgus.


Constatations et recommandations dcoulant de la vrification

La prsente section numre en dtail les principales constatations dcoulant de la vrification horizontale de la dlgation des pouvoirs financiers. Ces constatations sont fondes sur les lments probants et les analyses associes aux phases I et II de la vrification. Tel qu'il a t mentionn prcdemment, le travail de vrification de la phase I consistait relever les lments cls de la gestion de la dlgation de pouvoirs financiers ainsi que leur degr de conformit avec la politique du Conseil du Trsor correspondante. Dans la phase II, le travail visait valider les rsultats de la phase I et procder une analyse plus dtaille du cadre de gestion rgissant la dlgation des pouvoirs financiers.

Constatation 1 : La dlgation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant

Les instruments de dlgation ne sont pas exploits de manire contribuer une bonne gouvernance et une bonne gestion du risque.

Bien que les ministres et les organismes examins utilisaient les instruments de dlgation comme un mcanisme de contrle, nous avons remarqu que ces instruments taient considrs principalement comme des outils administratifs.   Par consquent, nous avons relev peu d'lments probants montrant que les comits de la haute direction taient informs intervalles rguliers sur des sujets tels que ceux-ci : les principes sous-tendant la conception des instruments et des dlgations; les ajustements recommands la suite de changements modifiant la situation, les risques ou les rsultats de la surveillance; les meilleurs modes de communication, et particulirement ceux qui tirent avantage de la technologie. (La constatation 4 du prsent rapport traite des questions entourant la surveillance de l'exercice des pouvoirs dlgus.)

Dans le mme ordre d'ides, lorsqu'il y a nomination d'un nouveau ministre ou d'un nouveau sous-ministre, l'instrument de dlgation ne reoit habituellement pas une attention prioritaire. Ici encore, cela dcoule d'une tendance voir l'instrument comme un document administratif. En fait, depuis l'adoption de la Loi fdrale sur la responsabilit, il peut tre avantageux pour un administrateur gnral qui vient d'tre nomm de comprendre rapidement les tolrances aux risques et les principes de gouvernance qui influent sur la conception de la dlgation des pouvoirs, ce qui inclut la concordance entre les capacits de gestion, l'organisation, la responsabilit, les risques et la flexibilit oprationnelle, ainsi que l'information, la surveillance, les rapports et les mcanismes de surveillance. Un systme maturit fera en sorte que le volume, la valeur et la nature des oprations financires autorises soient visibles, transparents et assujettis un contrle de la qualit.

Dans ce contexte, nous avons conclu que les ministres et les organismes ne tiraient pas profit de faon approprie des instruments de dlgation en ne les exploitant pas pour la gestion des risques et la bonne gouvernance. Les examens annuels des dlgations consistaient principalement mettre jour l'authentification des fiches de spcimen de signature.

La question de la dlgation des pouvoirs est aborde par deux lments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) : la responsabilisation et la grance. Sous l'lment responsabilisation , le CRG indique que les dlgations doivent tenir compte des capacits. Plus particulirement, les pouvoirs doivent tre officiellement dlgus et conformes aux responsabilits. L'quipe de vrification a cherch valuer l'efficacit de la dlgation des pouvoirs financiers en dterminant la mesure dans laquelle les pouvoirs concordaient avec les responsabilits. Bien que les ministres et les organismes grent les instruments de dlgation comme des outils de contrle interne, l'quipe a relev peu d'lments probants montrant qu'ils considraient les dlgations existantes comme des outils habilitants.

Tel que mentionn prcdemment, un nouveau ministre devrait tre en mesure d'obtenir une sance d'information sur les pouvoirs dlgus et d'approuver ces pouvoirs le plus tt possible aprs avoir t asserment. Paralllement, il y a d'autres vnements la suite desquels un examen des instruments de dlgation devrait avoir lieu; par exemple, lors de la rorganisation d'un ministre ou organisme faisant en sorte que les instruments de dlgation ne conviennent plus la structure organisationnelle ou lors de l'implantation de nouveaux programmes. 

Recommandation

Nous recommandons que les ministres et les organismes veillent ce que des processus fonctionnels en place prvoient l'excution d'examens annuels significatifs et axs sur les risques des instruments de dlgation. tout le moins, les examens annuels devraient prendre en compte les lments suivants :

  • les fondements, les limites, le caractre suffisant et la pertinence des pouvoirs dlgus;
  • les principes de base appuyant et orientant la dlgation des pouvoirs dans l'organisme;
  • la compatibilit des pouvoirs avec la structure et les mandats actuels de l'organisme;
  • l'adquation entre les pouvoirs et les responsabilits et l'expertise requise;
  • la clart et l'accessibilit de la communication des pouvoirs;
  • l'exploitation de la technologie afin d'amliorer la gestion des pouvoirs dlgus;
  • les nouvelles conditions ayant une incidence sur les risques, y compris les rsultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs dlgus.

L'quipe de direction doit tre informe des principes sous-tendant et orientant la dlgation des pouvoirs financiers, ainsi que des rsultats des examens annuels.

Constatation 2 : Instruments de dlgation actuels

On n'accordait pas une priorit suffisante au fait d'obtenir en temps opportun une approbation ministrielle concernant les instruments de dlgation.

En juin 2006, soit 5 mois aprs le changement de gouvernement, 14 des 24 ministres et organismes soumis la vrification disposaient d'instruments de dlgation qui n'avaient pas encore t approuvs par les ministres en place. En outre, en date du 1er septembre 2006, c'est dire 7 mois aprs l'assermentation du nouveau gouvernement, 12 ministres et organismes ne disposaient pas d'instruments de dlgation actualiss, et 3 grands ministres n'avaient encore pris aucune mesure pour obtenir l'approbation du ministre.

La Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor stipule que les pouvoirs financiers doivent tre formellement dlgus et communiqus par crit par le ministre [...] . Elle prcise galement que la nomination d'un nouveau ministre n'entrane pas automatiquement l'annulation des pouvoirs dlgus, mais un nouveau document de dlgation doit tre prpar le plus rapidement possible afin de le soumettre l'approbation du nouveau ministre.

L'quipe de vrification a not des cas o des fonctionnaires faisaient preuve d'une diligence raisonnable concernant la mise jour des instruments de dlgation.

Toutefois, elle a constat en plusieurs occasions que la mise jour et l'approbation de l'instrument de dlgation ne constituaient pas une priorit. Cette situation semblait dcouler en grande partie du fait que l'on considrait l'instrument de dlgation simplement comme un outil de conformit administrative.

Bien que la nomination d'un nouveau ministre n'invalide pas un instrument de dlgation, il importe que le nouveau ministre puisse passer en revue les pouvoirs dlgus le plus tt possible. Il faut voir dans l'approbation ministrielle non seulement une question de conformit, mais aussi une question de bonne gouvernance. 

Recommandation

Nous recommandons que les ministres et les organismes s'engagent informer les ministres au sujet des principes et des capacits en matire de gouvernance ainsi que des tolrances aux risques qui soutiennent et orientent les dlgations de pouvoirs faites par l'intermdiaire des instruments de dlgation. Les ministres et les organismes doivent accorder la priorit l'obtention de l'approbation des ministres concernant les instruments de dlgations en place. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs gnraux, doivent pouvoir prendre des dcisions le plus tt possible l'gard des dlgations l'chelle de leur organisation.

Constatation 3 : Examen annuel et mise jour des instruments de dlgation

Nous avons constat un grand manque d'uniformit quant la qualit, la vise et la priodicit des examens annuels des instruments de dlgation. Cela peut donner lieu un manque d'adaptation en fonction de l'volution des risques et une mauvaise interprtation des pouvoirs. En outre, la gestion des fiches de spcimen de signature s'est avre gnralement dficiente. 

Un quart des ministres et des organismes soumis la vrification n'effectuaient pas d'examens annuels de leurs instruments de dlgation ni des politiques connexes. Ces organismes ne satisfaisaient pas aux exigences de la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor, selon laquelle :

Tous les pouvoirs dlgus, y compris les modles de dlgation lectronique, les spcimens de document de signature et les processus de validation et d'authentification qui sont appliqus dans les ministres et les bureaux concerns du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux doivent tre examins et mis jour au moins chaque anne.

D'autres ministres ont indiqu qu'un examen annuel avait t entrepris, mais qu'il n'tait pas fond sur une politique ou des procdures officielles. L'quipe de vrification a constat que, dans la majorit des cas, les examens annuels se limitaient essentiellement une mise jour des fiches de spcimen de signature.

En l'absence d'un examen qualitatif bien structur de l'volution des conditions et des risques, il se peut qu'on en arrive mal interprter et mal appliquer les pouvoirs dlgus. Par exemple, dans un grand ministre, les vrificateurs internes ont rapport que des changements survenus sur le march et de mauvaises interprtations locales des pouvoirs en matire de passation de marchs s'taient solds par des tendances de non-conformit importantes.

Fiches de spcimen de signature (FSS) : Ces fiches comprennent les signatures authentifies ainsi que des informations sur les limites et conditions imposes par la gestion. Conjugues un instrument de dlgation, les fiches de spcimen de signature forment une partie de la configuration finale des pouvoirs dlgus dans un ministre ou un organisme.   

L'quipe de vrification a constat que les fiches de spcimen de signature n'incluent pas toujours les renseignements dont ont besoin les personnes relativement aux pouvoirs dlgus au poste qu'elles occupent. Bien que ces personnes, y compris celles qui sont responsables de la vrification des comptes, peuvent faire une recherche en vue de mieux comprendre un pouvoir dlgu particulier, ces renseignements devraient tre communiqus de faon claire et rapidement accessibles.  

Au cours de la phase II, l'quipe de vrification a examin la gestion des fiches de spcimen de signature. Dans la mesure o les ministres et les organismes ont encore recours un processus ax exclusivement sur des documents papier, les fiches de spcimen de signature constituent un outil de contrle essentiel et doivent faire l'objet d'une gestion approprie.

Les lments suivants ont t constats :

  • Les FSS n'taient pas toujours d'un accs rapide et facile.
  • Les systmes parallles comportaient des renseignements incomplets et/ou prims.
  • Des fiches taient manquantes, primes ou modifies de faon inapproprie.
  • Il y avait plus d'une FSS associe une mme personne.
  • Des FSS n'taient pas mises jour tous les ans ou lorsque la matrice de dlgation tait rvise.
  • Des FSS ne rendaient pas compte des mmes pouvoirs que la matrice de dlgation en vigueur.
  • Des FSS pour les nominations intrimaires n'taient pas jour.
  • Des FSS n'taient pas protges en dehors des heures de travail.
  • Des FSS n'taient pas mises jour en temps opportun pour rendre compte des arrives et des dparts d'employs.
  • Une unit effectuant une vrification des oprations pouvait avoir accs une liste lectronique des pouvoirs dlgus, qui ne comportait toutefois aucune signature autorise.
Recommandations

Nous recommandons que des procdures ministrielles crites soient mises en application pour veiller ce que les fiches de spcimen de signature soient jour, valides et conformes aux instruments signs par le ministre. Les fiches de spcimen de signature doivent tre accessibles – de prfrence sous forme lectronique – durant la vrification des oprations et utilises de faon approprie pour s'assurer que les oprations sont autorises comme il se doit.

Nous recommandons galement que le Bureau du contrleur gnral du Secrtariat du Conseil du Trsor, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examinent activement les moyens d'liminer ou de minimiser l'exigence relative l'utilisation de fiches de spcimen de signature sur support papier et de signatures manuscrites, et de remplacer celle-ci par d'autres mthodes d'authentification et de validation de l'identit des personnes et de la lgitimit des pouvoirs exercs.

La recommandation relative la constatation 1 s'applique galement la prsente constatation.

Constatation 4 : Surveillance de l'exercice des pouvoirs dlgus

Nous avons constat un manque d'uniformit concernant la surveillance des lments suivants : les paiements effectus; l'efficacit des contrles applicables; et l'exercice des pouvoirs financiers dlgus connexes. Cette surveillance joue un rle important pour ce qui est de dceler les secteurs de risque ou les lacunes en matire de contrle, et pour ce qui est d'apporter les ajustements ncessaires, notamment la modification des pouvoirs dont rendent compte les instruments de dlgation.

Pour la moiti des 24 GMO, l'quipe de vrification n'a trouv aucune preuve d'une surveillance postrieure aux paiements du rendement des contrles financiers internes qui s'appliquent l'engagement des dpenses et ce, par l'entremise du traitement des montants facturs devant tre pays. Nombre d'organismes ont fait savoir l'quipe de vrification qu'une telle surveillance n'tait pas ncessaire, puisqu'ils procdaient une vrification intgrale des comptes avant d'effectuer les paiements. D'autres ont mentionn que la surveillance avait t interrompue et remplace par des activits de vrification interne. En consquence, deux lacunes cls ont t constates :

1. Beaucoup de GMO ne surveillent pas activement l'exercice des pouvoirs dlgus et, par consquent, ne connaissent pas l'ampleur de la conformit et ne savent pas dans quelle mesure les contrles internes sont efficaces.

2. On n'accorde pas une importance suffisante la complmentarit des rles de la vrification des comptes, de la surveillance active et de la vrification interne.

Les ministres et les organismes sont tenus de surveiller leurs pratiques de gestion et leurs activits de contrle interne, et de prendre rapidement des mesures relativement aux secteurs o des lacunes sont constates. Contrairement l'opinion exprime l'quipe de vrification, la vrification intgrale des comptes peut mener l'administration routinire des comptes crditeurs, alors qu'une approche cible en matire de gestion financire permet de concentrer les ressources de vrification sur les oprations prsentant un risque plus lev. En outre, les plans de vrification interne sont axs sur les risques et non de nature cyclique, et couvrent un large ventail d'activits de gestion. Ils visent fournir une assurance concernant le cadre de contrle de gestion et ne peuvent tre considrs comme des contrles de premier niveau. Idalement, la vrification interne devrait examiner le processus de vrification des comptes, y compris le caractre appropri des activits courantes de surveillance.

L'quipe de vrification a cherch des lments probants indiquant l'existence d'activits de surveillance et de mesures ayant t prises pour remdier aux lacunes (p. ex., les taux d'erreur ou les cas de non-conformit qui dpassent les niveaux de tolrance pralablement tablis). Tel que mentionn ci-haut, elle s'inquitait du fait que la vrification intgrale des comptes peut mener l'administration routinire des comptes crditeurs, contrairement une approche cible en matire de gestion financire qui permet de concentrer les ressources de vrification sur les oprations prsentant un risque plus lev.

Selon ce qu'a pu constater l'quipe de vrification, quatre ministres ou organismes ont au moins partiellement abord la question de la gestion de la dlgation des pouvoirs financiers dans le cadre de rcentes activits de vrification. Cependant, d'aprs l'tude des rapports de vrification interne transmis au Bureau du contrleur gnral et la consultation des sites Web des ministres ou organismes, les vrifications internes n'ont qu'exceptionnellement port sur les contrles de base des oprations financires, y compris le contrle par sondages des paiements effectus.

Il est ressorti de la phase I de la vrification que les lacunes en matire de surveillance constituent une proccupation cl. Le travail de suivi effectu lors de la phase II a fourni d'autres indices cet gard. Dans un bureau rgional, l'quipe de vrification a constat l'existence d'une surveillance et de rapports prliminaires. Bien que ces rapports aient indiqu un taux d'erreurs lev relativement certains programmes ou certaines dpenses, aucune mesure corrective n'a t prise pour remdier la situation (p. ex., une vrification ou de la formation supplmentaires).

Recommandations

Nous recommandons que les ministres et les organismes laborent des objectifs de rendement concernant la qualit du traitement des comptes, et qu'ils emploient des techniques de vrification automatise et d'chantillonnage statistique pour mesurer la qualit des contrles internes et aider mieux comprendre les types d'oprations prsentant des risques accrus. Ces activits de surveillance doivent tre tayes et des rapports doivent tre soumis aux fins d'examen aux paliers successifs de direction. De plus, des mesures de suivi doivent tre prises, lesquelles peuvent comprendre la recommandation de modifier les pouvoirs dlgus.

Nous recommandons galement que les ministres et les organismes veillent ce que leurs plans de vrification interne axs sur le risque tiennent suffisamment compte des corroborations des contrles financiers de base concernant la vrification des comptes et les paiements.

En outre, le Bureau du contrleur gnral du Secrtariat du Conseil du Trsor doit veiller coordonner le regroupement et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance labores par chacun des ministres et des organismes.

Constatation 5 : Documentation relative la gestion de l'autorisation et de l'authentification lectroniques (AAE)

Nous avons constat un manque de procdures formelles concernant la gestion du systme d'autorisation et d'authentification lectronique par lequel les ministres et les organismes peuvent demander, par voie lectronique, que des paiements soient verss des particuliers et des organisations.

Les ministres et les organismes disposent d'un systme permettant de demander Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) d'effectuer des paiements des particuliers et des organisations. Une fois qu'un ministre a approuv un paiement, un employ autoris, habituellement rattach aux services financiers, utilise le systme de paiement du receveur gnral pour effectuer ce paiement.

L'quipe de vrification a valu dans quelle mesure les ministres et les organismes s'taient dots de politiques, de contrles et de procdures pour grer l'AAE; elle s'est principalement penche sur l'octroi et la rvocation des identificateurs d'utilisateur et des cls de signature lectronique requis pour accder au systme et autoriser les oprations de paiement.

L'quipe a constat que 16 ministres et organismes n'avaient pas mis en place des procdures tayes concernant la gestion de l'AAE. Bien qu'ils disposaient pour la plupart de procdures informelles, l'absence de procdures et de contrles adquats crits ne fait qu'accrotre le risque d'accs non autoris au systme centralis de paiement du gouvernement.  

Recommandation

Nous recommandons que les ministres et les organismes laborent des procdures crites et des contrles concernant l'autorisation et l'authentification lectroniques (AAE); ceux-ci devraient porter notamment sur la rvocation des pouvoirs dlgus (identificateurs d'utilisateur et cls de signature lectronique) permettant d'accder au systme de paiement du receveur gnral, afin de garantir que seules les personnes autorises ont accs au systme. 

Constatation 6 : Pouvoirs et restrictions des ministres concernant les comptes bancaires ministriels (CBM)

Douze des 17 ministres et organismes possdant des comptes bancaires ministriels disposaient d'instruments de dlgation qui ne traitaient pas adquatement les pouvoirs relatifs ces comptes.

Afin de dterminer si les pouvoirs sont formellement dlgus dans les instruments de dlgation et s'ils sont clairement communiqus au personnel et bien compris par celui-ci, l'quipe de vrification s'est penche sur la question des comptes bancaires ministriels. Les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires ministriels sont dfinis comme suit[4] :

Le gouvernement a pour politique d'effectuer les paiements par les voies normales prvues cette fin par le receveur gnral. Les ministres peuvent toutefois demander l'autorisation d'tablir des comptes bancaires (appels ci-aprs comptes bancaires ministriels) pour certaines catgories de paiements l o les services d'mission de chque du receveur gnral ne sont pas immdiatement disponibles.

Sur les 24 GMO soumis la vrification, 17 utilisaient des comptes bancaires ministriels (CBM). De ce nombre, on en comptait 13 qui traitaient des CBM dans leurs instruments de dlgation respectifs; les 4 GMO restants ne le faisaient pas. En outre, 8 des 17 GMO ne mentionnaient pas le montant maximal de 5 000 $ par opration dans leurs instruments de dlgation.

Recommandation

En vue d'assurer que les pouvoirs sont formellement tablis et qu'ils sont clairement communiqus au personnel et bien compris par celui-ci, nous recommandons que les ministres et les organismes incluent les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires ministriels dans leurs instruments de dlgation, ainsi que les limites financires relatives aux paiements qui sont indiques dans la Politique sur les comptes bancaires ministriels du Conseil du Trsor.

Constatation 7 : Vrification des comptes

Dans une assez large mesure, la faon de voir la vrification des comptes payer a t influence par une approche de service qui accorde beaucoup d'importance au paiement rapide des factures. Cela va l'encontre d'une approche axe sur les risques visant concilier le paiement des factures en temps opportun avec le besoin d'examen minutieux, de contrle bien cibl et de conformit. La vrification cible des comptes antrieure aux paiements, la surveillance de l'assurance de la qualit postrieure aux paiements et les vrifications internes constituent des lments essentiels d'un mcanisme de traitement des paiements efficient et efficace.

Bien qu'il n'y ait pas eu d'examen dtaill des oprations financires dans le cadre de la vrification, nous avons effectu des entrevues, des observations et un examen restreint des oprations afin d'valuer la qualit des contrles internes en ce qui a trait la vrification des comptes. Nous ne nous attendions certainement pas ce que la vrification des comptes et les paiements soient exempts de toute erreur, mais nous avons constat des dsquilibres manifestes entre le volet service et le volet contrle , car les oprations taient souvent traites sans qu'il y ait de vrification de base concernant les pouvoirs suivants :

  • L'engagement des dpenses (responsable du programme);
  • Le pouvoir de passation des marchs;
  • L'attestation de l'excution et des cots des marchs – article 34 de la LGFP.

La vrification des comptes est la dernire tape avant la demande de paiement relatif une opration. Ce processus vise garantir que les paiements et les rglements relatifs aux oprations sont vrifis en tenant compte des risques, de manire ce qu'un niveau de contrle appropri soit maintenu. Dans le cadre de la vrification des comptes, on veille notamment ce que les paiements soient autoriss comme il se doit.

Il y avait des cas o les paiements taient effectus mme si des problmes n'avaient pas t rgls et o il n'y avait pas de surveillance postrieure aux paiements. Les situations de ce genre peuvent s'expliquer par le fait que l'on accorde la priorit au paiement rapide et que la personne dtenant le pouvoir de rclamer des paiements, en vertu de l'article 33 de la LGFP, fait une demande de paiement sans qu'il y ait assurance de la vrification des comptes.

Tous les ministres disposaient d'une unit responsable de l'examen et du traitement des oprations, mais les mthodologies de vrification des comptes diffraient grandement entre les ministres et les organismes soumis la vrification. Bien que bon nombre de ministres vrifiaient la totalit des frais facturs, les vrifications n'taient pas toutes d'une grande rigueur et pouvaient se limiter des lments tels que le montant d'une facture et le nom du fournisseur. La plupart des units de vrification se concentraient sur la question du traitement, au lieu d'valuer la conformit ou d'examiner les oprations prsentant des problmes difficiles rgler. 

Conformment l'appendice A de la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel, les pouvoirs financiers englobent le pouvoir de dpenser et le pouvoir de payer. Le pouvoir de dpenser est constitu de quatre lments : engagement des dpenses, contrle des engagements, passation des marchs et conformit de l'excution et des cots du contrat. Il importe que les ministres aient des mesures de contrle en place visant garantir que les dpenses sont approuves dans les rgles.

Nous avons galement constat que la formation des employs affects la comptabilit, qu'il s'agisse d'agents financiers ou de commis comptables, ne leur permettait pas toujours d'valuer et de remettre en question les oprations de faon approprie. 

Dans les ministres et les organismes qui utilisent encore des fiches de spcimen de signature en format papier, la vrification adquate des comptes a galement t complique par le fait que les agents financiers ne se servent pas toujours des cartes de spcimen de signature les plus rcentes. En outre, des systmes parallles, potentiellement incomplets ou obsoltes, sont mis sur pied.

Recommandation

Nous recommandons que les mthodologies de vrification des oprations soient axes sur les risques, et que des procdures adquates soient labores pour faire en sorte que lorsqu'une opration est choisie aux fins de vrification, la vrification comprenne une validation des pouvoirs l'appui de l'opration. La vrification doit permettre de remettre en question toute transaction impliquant une non-conformit.  La vrification des oprations constitue un contrle cl pour ce qui est de garantir la conformit et de veiller ce qu'il y ait un niveau de maitrise adquat associ aux pouvoirs dlgus.

Constatation 8 : Formation

La formation offerte par l'cole de la fonction publique du Canada (EFPC) contribue sans aucun doute la comprhension des pouvoirs financiers dlgus. Toutefois, ce ne sont pas tous les ministres qui offrent une formation particulire et adapte leurs instruments de dlgation et leurs pouvoirs. L'EFPC n'est pas en mesure de traiter de faon adquate des lois habilitantes, des instruments de dlgation et des contrles qui sont propres certains ministres et organismes.

Lors de la phase II, l'quipe de vrification a constat que les cinq ministres avaient mis en œuvre la formation requise par l'intermdiaire de l'cole de la fonction publique du Canada. L'objectif de la Politique en matire d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du Conseil du Trsor est le suivant :

L'objectif de la prsente politique est de contribuer la constitution d'un effectif comptent, bien form et professionnel, de renforcer le leadership organisationnel et d'adopter des pratiques de fine pointe en matire de gestion afin de favoriser l'innovation et l'amlioration continue de la performance.

En ce qui concerne la dlgation des pouvoirs, les gestionnaires tous les niveaux [doivent possder] les connaissances ncessaires l'exercice efficace de leurs pouvoirs dlgus . La nouvelle Politique en matire d'apprentissage, de formation et de perfectionnement, qui est entre en vigueur le 1er janvier 2006, prvoit qu'une formation sera offerte :

  • Aux gestionnaires tous les niveaux nomms pour la premire fois, de sorte qu'ils satisfassent aux normes sur les connaissances en matire de formation indispensable avant que des pouvoirs ne leur soient dlgus.
  • Aux gestionnaires et aux cadres suprieurs titulaires, afin de valider les connaissances associes leurs responsabilits lgales et de conserver les pouvoirs qui leur sont dlgus.

La vrification ne comportait pas d'valuation de la conformit aux exigences de la Politique en matire de formation. L'objectif consistait plutt valuer les deux critres suivants :

  • Les pouvoirs financiers et les politiques sont communiqus efficacement (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqus par courriel ou par l'intermdiaire d'autres types de correspondance).
  • Les politiques et les pouvoirs en matire de finances sont connus et compris du personnel.

Le travail sur place effectu lors de la phase II a permis de constater que, dans certains ministres, des employs occupant un poste par intrim n'avaient reu aucune formation sur la dlgation des pouvoirs, ni de la part de l'cole ni de celle de leur ministre.  En outre, dans certains ministres, des pouvoirs financiers sont dlgus des chelons hirarchiques infrieurs celui de la gestion; les employs concerns ne sont pas tenus de suivre la formation tablie. Selon l'quipe de vrification, la mme exigence en matire de formation doit s'appliquer ces personnes qui sont investies de pouvoirs financiers dlgus.  

Recommandation

Les ministres et les organismes doivent se doter de stratgies en matire de formation adaptes aux besoins des employs concerns et portant non seulement sur la dlgation des pouvoirs, mais aussi sur les pouvoirs particuliers des ministres ou des organismes, les instruments de dlgation et les politiques et procdures connexes. La formation doit tre offerte tous les employs occupant un poste auquel des pouvoirs ont t dlgus, y compris les employs intrimaires et les employs qui ne font pas partie de la direction.



Pratiques exemplaires

Conformment la charte du projet de vrification, l'quipe de vrification s'est galement attache dterminer et faire connatre les pratiques exemplaires. ce sujet, l'quipe de vrification rend compte des constats suivants :

Gestion de la vrification des comptes axe sur les risques

Un ministre a adopt une approche selon laquelle un profil de risques est tabli pour les divers types de programmes et de dpenses. L'exigence en matire de vrification des comptes antrieure aux paiements est fonde sur ce profil de risques. La surveillance des paiements effectus est base sur l'chantillonnage statistique. Les rsultats de cette surveillance servent ensuite mettre jour les profils de risques applicables. Une telle approche permet au ministre de maintenir son niveau de service relativement au traitement des oprations, sans toutefois compromettre indment le volet contrle .

L'approche susmentionne se trouve l'oppose de celles de nombreux ministres qui, soit examinent toutes les oprations en mettant l'accent sur les mmes lments, soit ne produisent pas de rapport de suivi ou n'effectuent pas de suivi des questions posant problme. La stratgie base sur le risque permet la direction de concentrer les ressources limites en matire de vrification, de dterminer les problmes et de trouver des solutions.

Instruments de dlgation et fiches de spcimen de signature

Les instruments de dlgation s'avrent le plus efficace lorsqu'ils permettent de communiquer clairement tous les pouvoirs et les restrictions qui les accompagnent. Ils doivent tre conus en vue d'tre la fois concis et efficacement modifiables, tout en tant suffisamment dtaills. Si l'on s'attarde de faon excessive aux fiches de spcimen de signature afin d'en saisir les dtails, on perd de vue la configuration globale des pouvoirs, et la visibilit, l'exactitude et la facilit des mises jour s'en trouvent amoindries. Une pratique exemplaire que nous avons releve consistait continuer d'accorder une bonne partie de l'attention aux fiches de spcimen de signature, tout en veillant ce que ces cartes soient numrises et conserves sous forme de documents lectroniques accessibles aux fins d'examens centraux de routine. 

Fiches de spcimen de signature numrises

Comme nous l'avons indiqu prcdemment, il faut pouvoir accder aux fiches de spcimen de signature au moment et l'endroit o on en a besoin pour valider les oprations. Une bonne pratique consiste faire en sorte que les employs affects la vrification des comptes aient accs des images numriques des fiches de spcimen de signature. En l'absence d'images numriques, les employs font parfois des copies des fiches de spcimen de signature, et il peut arriver que ces copies ne soient pas jour. Une approche lectronique donnant accs des images numriques des fiches de spcimen de signature permettrait d'amliorer l'efficacit des instruments et d'attnuer le risque que des oprations soient traites sans les approbations appropries. En outre, une approche centralise ferait en sorte de rduire le travail administratif requis pour maintenir l'information jour.

Communication efficace

Une autre bonne pratique consiste fournir un point central de communication concernant les pouvoirs dlgus, ainsi qu' affecter des ressources Web sur l'intranet qui sont ddies aux matrices de dlgation, aux politiques et aux procdures. Cela permet galement de faciliter la mise jour de l'information.



ANNEXES

Annexe A :  Ministres et organismes participants
Annexe B :  Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor
Annexe C :  Critres de vrification
Annexe D :  Composition et mandat du Comit consultatif de projet

Annexe A : Ministres et organismes participants

  1. Affaires trangres et Commerce international Canada
  2. Affaires indiennes et du Nord Canada
  3. Agence canadienne de dveloppement international
  4. Agence des services frontaliers du Canada
  5. Agriculture et Agroalimentaire Canada
  6. Anciens Combattants Canada
  7. Citoyennet et Immigration Canada
  8. Dfense nationale
  9. Environnement Canada
  10. Gendarmerie royale du Canada
  11. Industrie Canada
  12. Infrastructure Canada
  13. Justice Canada
  14. Ministre des Finances
  15. Patrimoine canadien
  16. Pches et Ocans Canada
  17. Ressources humaines et Dveloppement social Canada
  18. Ressources naturelles Canada
  19. Sant Canada
  20. Secrtariat du Conseil du Trsor
  21. Service Canada
  22. Service correctionnel Canada
  23. Transports Canada
  24. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Annexe B : Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsor

Lien vers la politique publie dans le site Web du Conseil du Trsor :

Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel

Annexe C : Critres de vrification

Voici les critres de vrification ayant t tablis pour chacun des sous-objectifs indiqus ci-aprs.

Sous-objectif 1 : Les instruments et les politiques en matire de pouvoir, de responsabilit et de reddition de comptes ont t tablis et sont clairement communiqus.

1a) Les pouvoirs sont dlgus de faon formelle et sont conformes aux responsabilits des personnes qui en sont investies.

1b) L'organisation possde des politiques applicables en matire de dlgations des pouvoirs, ou prcise quelles politiques du Conseil du Trsor sont utilises afin d'assurer un niveau de contrle adquat concernant les pouvoirs dlgus.

1c) Les pouvoirs financiers et les politiques sont efficacement communiqus (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqus par courriel ou par l'intermdiaire d'autres types de correspondance).

1d) Les politiques et les pouvoirs financiers sont connus et compris des employs.

Sous-objectif 2 : La dlgation des pouvoirs financiers et les politiques applicables font l'objet d'un examen priodique et sont modifies au besoin.

2a) On possde la capacit et les moyens de dterminer, de respecter et d'appliquer les politiques des organismes centraux qui ont un lien d'interdpendance directe avec la dlgation des pouvoirs financiers et de surveiller la conformit ces politiques. 

2b) La responsabilit l'gard de l'examen et de la rvision des instruments de dlgation des pouvoirs financiers et des politiques connexes est clairement tablie et indique dans le mandat des units organisationnelles concernes. Cette responsabilit est connue, comprise et applique en consquence.

2c) Il existe des lments de preuve d'examen ou de rvision priodique (p. ex., des politiques rvises rcemment, des notes de dcision indiquant que des politiques ont t examines et qu'il a t dcid de les modifier ou non).

2d) Le fond de pouvoir comptent approuve la rvision de politiques et de pouvoirs.

Sous-objectif 3 : L'application des lois, politiques et pouvoirs en matire de gestion financire fait l'objet d'une surveillance rgulire.

3a) La surveillance de l'application des lois, politiques et pouvoirs en matire de gestion financire est effectue adquatement.  Cette surveillance est documente et communique la gestion.

3b) La haute gestion surveille les rapports concernant la conformit.

3c) Les rapports soumis l'organisme de surveillance comprennent une dclaration qui prcise clairement s'il y a conformit ou s'il y a des infractions et indique, le cas chant, les correctifs apports.

Annexe D : Composition et mandat du Comit consultatif de projet

Membres :

  • Vincent DaLuz
  • Robert Hamilton
  • Robin Strang
  • Lynden Hillier
  • Diane Robertson
  • Janak Shah
  • Peter Everson

Mandat :

  1. Examiner le programme de vrification pour la phase II.
  2. Offrir de faon continue des conseils sur la ralisation de la vrification.
  3. Offrir des conseils sur la prsentation des rsultats de la vrification pour les deux phases.
  4. Examiner et commenter les rapports provisoires.
  5. Examiner et commenter les protocoles labors pour la ralisation des vrifications horizontales.

[1] Comptes publics du Canada 2005‑2006, volume I, section 2.
[2] Les critres pour chacun des objectifs sont prsents l'annexe C.
[3] La rponse Proccupation signifie qu'une exigence n'est pas satisfaite et qu'on considre que la constatation revt une grande importance.
[4] Politique sur les comptes bancaires ministriels du Conseil du Trsor : nonc de la politique.