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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes

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RSUM

Introduction

Aux termes de la Politique sur la vrification interne du Conseil du Trsor, entre en vigueur en avril 2006, le contrleur gnral est tenu de procder la vrification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands ministres et organismes (GMO). Le prsent rapport expose les rsultats de la premire vrification de ce genre; la vrification interne de la dlgation des pouvoirs financiers.

Objet et tendue de la vrification : La vrification, mene par le Secteur de la vrification interne du Bureau du contrleur gnral, avait pour objet d'valuer l'utilisation des instruments de dlgation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures cls pour grer les risques et contribuer une saine gestion financire dans les ministres et les organismes. La mission a port sur les pouvoirs de signature en matire de finances et a trait de trois questions principales :

  • la disponibilit d'un instrument de dlgation jour et approuv;
  • la surveillance de l'exercice des pouvoirs dlgus et la rvision correspondante des dlgations de pouvoirs;
  • la conformit avec les lois, rglements et politiques applicables. 

La vrification comportait deux phases. La phase I consistait examiner les systmes et les procdures associs la dlgation des pouvoirs financiers dans 24 grands ministres et organismes (voir annexe A). Elle comprenait galement l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers dlgus. Dans le cadre de la phase II, des travaux de vrification sur place ont t effectus dans cinq de ces organisations.

Bien que certaines oprations aient t examines afin de nous aider mieux comprendre les systmes et procdures en matire de dlgation, la vrification ne comportait pas de sondages dtaills des oprations financires.

valuation globale

valuation globale

Chacun des 24 ministres et organismes soumis la vrification disposait d'un instrument de dlgation officielle des pouvoirs financiers tudis lors des travaux de vrification. Nous n'avons constat aucune lacune grave vidente quant la forme ou la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observ qu'ils n'taient pas exploits de manire contribuer la gouvernance ni en tant que mcanismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, perus principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilit auprs des cadres de direction. Par consquent, on n'accordait pas une priorit suffisamment grande au fait de veiller ce que ces documents soient jour et approuvs par le ministre en place, et ce qu'ils soient examins et modifis priodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.

Il est galement ressorti de la vrification que la structure et les niveaux de dlgation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise jour intervalles rguliers. Non seulement on n'accordait pas une priorit suffisante l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait galement des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers dlgus.

galement, seules quelques vrifications internes importantes portaient sur les contrles financiers fondamentaux relatifs au traitement des oprations financires. Il est souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours des pratiques exemplaires mritant d'tre prises en considration par d'autres ministres et organismes.

Il s'avrerait profitable qu'une plus grande attention soit porte aux instruments de dlgation ainsi qu' leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs gnraux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour valuer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs confrs leur ministre ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la prsentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant proroger la dlgation du pouvoir de passation de marchs, ou par une autre mesure de ce genre.

Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en matire de finances qui sont effectus par les ministres et les organismes ne comportent pas souvent une valuation de la conception, de la configuration et de l'tendue des dlgations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de spcimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui dsigne les personnes occupant des postes investis de pouvoirs dlgus et qui dfinit les limites locales attribues aux postes et leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des dlgations de pouvoirs financiers dans les ministres et les organismes dpend de l'accs ces documents physiques, qui sont parfois dupliqus ou modifis aprs leur authentification. 

Lorsqu'on procde l'valuation et l'assurance de la qualit des oprations financires menes terme, on ne se fonde pas de faon constante sur les mesures de rendement et la tolrance au risque. En fait, un certain nombre de ministres et d'organismes ne procdent pas une telle surveillance et de telles mesures. Par consquent, un volet important de la gestion des risques et du contrle est laiss de ct. Les rsultats dcoulant d'une surveillance continue devraient tre la base mme de la modification et mme du retrait des dlgations des pouvoirs financiers.

Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont t formules l'intention du Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada afin que des amliorations soient mises de l'avant ou renforces au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contrle financier appropri ax sur le risque.

Les premires prsentations des rsultats de la vrification et des recommandations affrentes ont t accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des diffrents ministres et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera faire des amliorations. Le Secteur de la vrification interne du Bureau du contrleur gnral demandera aux dirigeants principaux de la vrification des diffrents ministres et organismes de lui fournir des plans d'action dtaills et de s'assurer que lesdits plans sont prsents leur comit ministriel de vrification aux fins d'approbation.

nonc d'assurance

Selon le jugement professionnel du directeur de la vrification responsable des vrifications horizontales, les procdures de vrification suivies et les lments de preuve recueillis sont appropris et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions nonces dans le prsent rapport de vrification. Ces opinions concernent les 24 ministres et organismes soumis la vrification et sont fondes sur un examen des pratiques recenses au moment de la vrification au moyen de critres pralablement tablis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.

L'assurance peut tre donne que les 24 ministres et organismes viss par la vrification taient dots d'instruments permettant de dlguer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constat aucune lacune grave vidente quant la forme ou la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contrles de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des dlgations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs dlgus, taient appliqus de manire raisonnablement constante et uniforme. Il en rsulte que les niveaux de risque varient d'un organisme l'autre.

Principales constatations

La dlgation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance

Dans les ministres et organismes vrifis, on percevait gnralement les pouvoirs dlgus comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas l'examen des principes pertinents, des tolrances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilits. Autrement dit, les instruments de dlgation n'taient pas suffisamment exploits de manire contribuer la bonne gouvernance et la gestion du risque.

Actualit des instruments de dlgation

On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de dlgation en temps opportun.Bien que la Politique sur la dlgation du pouvoir dcisionnel du Conseil du Trsorstipule que les ministres et les organismes doivent prparer un document de dlgation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moiti des ministres et organismes vrifis n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle rvle un problme au niveau de la conformit la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accord aux instruments de dlgation et de la tendance, de la part de la gestion, considrer l'approbation de ces documents comme tant une simple formalit administrative.

Examen annuel des instruments de dlgation

On note bien des incohrences dans la qualit et la porte des examens annuels des instruments de dlgation, notamment dans l'administration des fiches de spcimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont vritablement axs sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs dlgus. Nous avons not un cas, soulev par la fonction de vrification interne d'un grand ministre, o l'volution du march a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interprtation des pouvoirs de passation de marchs.

Contrles internes concernant l'exercice des pouvoirs dlgus

Nous nous attendions ce que le plan de la vrification des comptes et des procdures de surveillance soit ax sur les risques. Cependant, c'tait rarement le cas, et un grand nombre d'incohrences ont t observes cet gard. Par exemple, la moiti des organismes soumis la vrification ne procdaient pas une surveillance continue des oprations postrieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures tait principalement ax sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contrle. Les vrificateurs internes portaient trs peu d'attention aux contrles de base relis au traitement des oprations financires.

Principales recommandations

Contexte : La gestion efficace des dlgations de pouvoirs est appele jouer un rle d'une importance fondamentale pour les administrateurs gnraux, particulirement dans un environnement o l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par consquent, on souhaite se doter d'instruments de dlgation bien conus et bien grs en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque. 

La technologie peut faciliter la communication des dlgations et le maintien de celles-ci jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient galement sur la conception d'une rpartition efficace des tches, qui peut s'avrer plus efficiente que les contrles habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, tt ou tard, le besoin de recourir aux fiches de spcimen de signature. Dans un mme ordre d'ides, elle aidera valider de faon continue, par voie lectronique, le bien‑fond des pouvoirs exercs, accepter ou rejeter les oprations, ainsi qu' produire des tats des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'avrera particulirement utile mesure que les processus oprationnels de bout en bout seront effectus par voie lectronique. La surveillance des tendances en matire de dpenses, des modles employs et de la conformit s'en trouvera galement facilite.

En ce qui concerne la grance, il apparait que la fonction publique a travers une priode de vulnrabilit lorsque des mesures de rationalisation ont t prises, et que la technologie a pris plus de temps que prvu offrir des avantages rels. Bien que certains ministres font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs dlgus et amliorer la surveillance continue des oprations financires, il demeure ncessaire de discuter des tolrances au risque, de l'importance corrlative des dlgations et des mesures du rendement des systmes de traitement des dpenses.

 Il est galement ncessaire d'examiner de faon courante les rpercussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en matire de conformit ainsi que les conditions du march (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, comptitivit, inflation).

Les principales recommandations dcoulant de la vrification sont les suivantes :

Dlgation et gouvernance

Les ministres devraient tre informs des principes et des possibilits en matire de gouvernance ainsi que des tolrances au risque l'appui des instruments de dlgation des ministres et des organismes. En donnant cette information, les ministres et les organismes devraient s'attarder en priorit obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de dlgation jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs gnraux, devraient avoir la possibilit de promptement dcider de la pertinence des pouvoirs dlgus.

Examen annuel des dlgations de pouvoirs

Les ministres et les organismes devraient veiller ce qu'il y ait en place des procdures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de dlgation et ce que ces examens soient efficaces et axs sur les risques. tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :

a. les sources, les limites, le caractre suffisant et la pertinence des pouvoirs dlgus;

b. les principes de base appuyant et orientant la dlgation des pouvoirs dans l'organisme;

c. la compatibilit des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;

d. l'adquation entre les pouvoirs et les responsabilits et l'expertise requise;

e. la clart de la communication des pouvoirs;

f. l'exploitation de la technologie afin d'amliorer la gestion des pouvoirs dlgus;

g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les rsultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature dlgus.

L'quipe de direction doit tre informe des rsultats de l'examen annuel.

De plus, le Bureau du contrleur gnral du Secrtariat du Conseil du Trsor devrait s'assurer que le prochain amendement la Politique sur la dlgation des pouvoirs prcise la ncessit, pour les ministres et les organismes, de procder des valuations priodiques et annuelles plus pousses. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante apporter la gouvernance et la gestion des risques.

Vrification des comptes, surveillance et vrification interne

Les ministres et les organismes devraient laborer et mettre en œuvre des plans et des procdures visant promouvoir une vrification des comptes antrieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualit postrieures aux paiements axes sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif la qualit du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatises de vrification et d'chantillonnage statistique pour mesurer la qualit des contrles internes et mieux comprendre les types d'oprations prsentant un risque accru. Ces activits de surveillance devraient tre documentes et gnrer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs dlgus.

Il importe galement de noter qu'un traitement des comptes payer ax sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en matire de contrle et de conformit.

En outre, nous recommandons que les ministres et les organismes veillent ce que les plans de vrification interne fonds sur les risques tiennent suffisamment compte des contrles financiers de base lis aux comptes fournisseurs.

Innovations et partage

Le Bureau du contrleur gnral devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance postrieure aux oprations labores par chacun des ministres et organismes.

De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'liminer, le besoin de recourir aux fiches de spcimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres mthodes permettant d'authentifier et de valider par voie lectronique l'identit des personnes et le bien-fond des pouvoirs exercs.