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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes
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RÉSUMÉ
Introduction
Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, entrée en vigueur en avril 2006, le contrôleur général est tenu de procéder à la vérification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands ministères et organismes (GMO). Le présent rapport expose les résultats de la première vérification de ce genre; la vérification interne de la délégation des pouvoirs financiers.
Objet et étendue de la vérification : La vérification, menée par le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général, avait pour objet d'évaluer l'utilisation des instruments de délégation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures clés pour gérer les risques et contribuer à une saine gestion financière dans les ministères et les organismes. La mission a porté sur les pouvoirs de signature en matière de finances et a traité de trois questions principales :
- la disponibilité d'un instrument de délégation à jour et approuvé;
- la surveillance de l'exercice des pouvoirs délégués et la révision correspondante des délégations de pouvoirs;
- la conformité avec les lois, règlements et politiques applicables.
La vérification comportait deux phases. La phase I consistait à examiner les systèmes et les procédures associés à la délégation des pouvoirs financiers dans 24 grands ministères et organismes (voir annexe A). Elle comprenait également l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers délégués. Dans le cadre de la phase II, des travaux de vérification sur place ont été effectués dans cinq de ces organisations.
Bien que certaines opérations aient été examinées afin de nous aider à mieux comprendre les systèmes et procédures en matière de délégation, la vérification ne comportait pas de sondages détaillés des opérations financières.
Chacun des 24 ministères et organismes soumis à la vérification disposait d'un instrument de délégation officielle des pouvoirs financiers étudiés lors des travaux de vérification. Nous n'avons constaté aucune lacune grave évidente quant à la forme ou à la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observé qu'ils n'étaient pas exploités de manière à contribuer à la gouvernance ni en tant que mécanismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, perçus principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilité auprès des cadres de direction. Par conséquent, on n'accordait pas une priorité suffisamment grande au fait de veiller à ce que ces documents soient à jour et approuvés par le ministre en place, et à ce qu'ils soient examinés et modifiés périodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.
Il est également ressorti de la vérification que la structure et les niveaux de délégation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent à la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise à jour à intervalles réguliers. Non seulement on n'accordait pas une priorité suffisante à l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait également des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers délégués.
Également, seules quelques vérifications internes importantes portaient sur les contrôles financiers fondamentaux relatifs au traitement des opérations financières. Il est à souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours à des pratiques exemplaires méritant d'être prises en considération par d'autres ministères et organismes.
Il s'avérerait profitable qu'une plus grande attention soit portée aux instruments de délégation ainsi qu'à leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs généraux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour évaluer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs conférés à leur ministère ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la présentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant à proroger la délégation du pouvoir de passation de marchés, ou par une autre mesure de ce genre.
Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en matière de finances qui sont effectués par les ministères et les organismes ne comportent pas souvent une évaluation de la conception, de la configuration et de l'étendue des délégations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de spécimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui désigne les personnes occupant des postes investis de pouvoirs délégués et qui définit les limites locales attribuées aux postes et à leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des délégations de pouvoirs financiers dans les ministères et les organismes dépend de l'accès à ces documents physiques, qui sont parfois dupliqués ou modifiés après leur authentification.
Lorsqu'on procède à l'évaluation et à l'assurance de la qualité des opérations financières menées à terme, on ne se fonde pas de façon constante sur les mesures de rendement et la tolérance au risque. En fait, un certain nombre de ministères et d'organismes ne procèdent pas à une telle surveillance et à de telles mesures. Par conséquent, un volet important de la gestion des risques et du contrôle est laissé de côté. Les résultats découlant d'une surveillance continue devraient être à la base même de la modification et même du retrait des délégations des pouvoirs financiers.
Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont été formulées à l'intention du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin que des améliorations soient mises de l'avant ou renforcées au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contrôle financier approprié axé sur le risque.
Les premières présentations des résultats de la vérification et des recommandations afférentes ont été accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des différents ministères et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera à faire des améliorations. Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général demandera aux dirigeants principaux de la vérification des différents ministères et organismes de lui fournir des plans d'action détaillés et de s'assurer que lesdits plans sont présentés à leur comité ministériel de vérification aux fins d'approbation.
Énoncé d'assurance
Selon le jugement professionnel du directeur de la vérification responsable des vérifications horizontales, les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont appropriés et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions énoncées dans le présent rapport de vérification. Ces opinions concernent les 24 ministères et organismes soumis à la vérification et sont fondées sur un examen des pratiques recensées au moment de la vérification au moyen de critères préalablement établis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.
L'assurance peut être donnée que les 24 ministères et organismes visés par la vérification étaient dotés d'instruments permettant de déléguer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constaté aucune lacune grave évidente quant à la forme ou à la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contrôles de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des délégations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs délégués, étaient appliqués de manière raisonnablement constante et uniforme. Il en résulte que les niveaux de risque varient d'un organisme à l'autre.
Principales constatations
La délégation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance
Dans les ministères et organismes vérifiés, on percevait généralement les pouvoirs délégués comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas à l'examen des principes pertinents, des tolérances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilités. Autrement dit, les instruments de délégation n'étaient pas suffisamment exploités de manière à contribuer à la bonne gouvernance et à la gestion du risque.
Actualité des instruments de délégation
On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de délégation en temps opportun.Bien que la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésorstipule que les ministères et les organismes doivent préparer un document de délégation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moitié des ministères et organismes vérifiés n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle révèle un problème au niveau de la conformité à la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accordé aux instruments de délégation et de la tendance, de la part de la gestion, à considérer l'approbation de ces documents comme étant une simple formalité administrative.
Examen annuel des instruments de délégation
On note bien des incohérences dans la qualité et la portée des examens annuels des instruments de délégation, notamment dans l'administration des fiches de spécimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont véritablement axés sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs délégués. Nous avons noté un cas, soulevé par la fonction de vérification interne d'un grand ministère, où l'évolution du marché a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interprétation des pouvoirs de passation de marchés.
Contrôles internes concernant l'exercice des pouvoirs délégués
Nous nous attendions à ce que le plan de la vérification des comptes et des procédures de surveillance soit axé sur les risques. Cependant, c'était rarement le cas, et un grand nombre d'incohérences ont été observées à cet égard. Par exemple, la moitié des organismes soumis à la vérification ne procédaient pas à une surveillance continue des opérations postérieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures était principalement axé sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contrôle. Les vérificateurs internes portaient très peu d'attention aux contrôles de base reliés au traitement des opérations financières.
Principales recommandations
Contexte : La gestion efficace des délégations de pouvoirs est appelée à jouer un rôle d'une importance fondamentale pour les administrateurs généraux, particulièrement dans un environnement où l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par conséquent, on souhaite se doter d'instruments de délégation bien conçus et bien gérés en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque.
La technologie peut faciliter la communication des délégations et le maintien de celles-ci à jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient également sur la conception d'une répartition efficace des tâches, qui peut s'avérer plus efficiente que les contrôles habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, tôt ou tard, le besoin de recourir aux fiches de spécimen de signature. Dans un même ordre d'idées, elle aidera à valider de façon continue, par voie électronique, le bien‑fondé des pouvoirs exercés, à accepter ou à rejeter les opérations, ainsi qu'à produire des états des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'avèrera particulièrement utile à mesure que les processus opérationnels de bout en bout seront effectués par voie électronique. La surveillance des tendances en matière de dépenses, des modèles employés et de la conformité s'en trouvera également facilitée.
En ce qui concerne la gérance, il apparait que la fonction publique a traversé une période de vulnérabilité lorsque des mesures de rationalisation ont été prises, et que la technologie a pris plus de temps que prévu à offrir des avantages réels. Bien que certains ministères font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs délégués et améliorer la surveillance continue des opérations financières, il demeure nécessaire de discuter des tolérances au risque, de l'importance corrélative des délégations et des mesures du rendement des systèmes de traitement des dépenses.
Il est également nécessaire d'examiner de façon courante les répercussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en matière de conformité ainsi que les conditions du marché (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, compétitivité, inflation).
Les principales recommandations découlant de la vérification sont les suivantes :
Délégation et gouvernance
Les ministres devraient être informés des principes et des possibilités en matière de gouvernance ainsi que des tolérances au risque à l'appui des instruments de délégation des ministères et des organismes. En donnant cette information, les ministères et les organismes devraient s'attarder en priorité à obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de délégation à jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs généraux, devraient avoir la possibilité de promptement décider de la pertinence des pouvoirs délégués.
Examen annuel des délégations de pouvoirs
Les ministères et les organismes devraient veiller à ce qu'il y ait en place des procédures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de délégation et à ce que ces examens soient efficaces et axés sur les risques. À tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :
b. les principes de base appuyant et orientant la délégation des pouvoirs dans l'organisme;
c. la compatibilité des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;
d. l'adéquation entre les pouvoirs et les responsabilités et l'expertise requise;
e. la clarté de la communication des pouvoirs;
f. l'exploitation de la technologie afin d'améliorer la gestion des pouvoirs délégués;
g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les résultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature délégués.
L'équipe de direction doit être informée des résultats de l'examen annuel.
De plus, le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor devrait s'assurer que le prochain amendement à la Politique sur la délégation des pouvoirs précise la nécessité, pour les ministères et les organismes, de procéder à des évaluations périodiques et annuelles plus poussées. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante à apporter à la gouvernance et à la gestion des risques.
Vérification des comptes, surveillance et vérification interne
Les ministères et les organismes devraient élaborer et mettre en œuvre des plans et des procédures visant à promouvoir une vérification des comptes antérieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualité postérieures aux paiements axées sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif à la qualité du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatisées de vérification et d'échantillonnage statistique pour mesurer la qualité des contrôles internes et mieux comprendre les types d'opérations présentant un risque accru. Ces activités de surveillance devraient être documentées et générer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs délégués.
Il importe également de noter qu'un traitement des comptes à payer axé sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en matière de contrôle et de conformité.
En outre, nous recommandons que les ministères et les organismes veillent à ce que les plans de vérification interne fondés sur les risques tiennent suffisamment compte des contrôles financiers de base liés aux comptes fournisseurs.
Innovations et partage
Le Bureau du contrôleur général devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance postérieure aux opérations élaborées par chacun des ministères et organismes.
De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'éliminer, le besoin de recourir aux fiches de spécimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres méthodes permettant d'authentifier et de valider par voie électronique l'identité des personnes et le bien-fondé des pouvoirs exercés.