ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

10. Contexte des recommandations

Dans ce dernier chapitre, nous situons nos observations dans le contexte plus général des politiques et nous présentons des recommandations spécifiques en vue d'assurer une gestion plus délibérée et efficace de la rémunération dans le secteur public fédéral.

Le message essentiel est que comme la rémunération constitue une part substantielle des dépenses discrétionnaires du gouvernement fédéral (plus du tiers de ces dépenses) et comme les composantes de la rémunération sont étroitement liées, l'ensemble de ce secteur devrait être géré de manière cohérente et stratégique de manière à avoir la fonction publique dont nous avons besoin. En rédigeant ce rapport, nous nous sommes aperçus à quel point notre régime de gestion actuel demeure fragmentaire, en dépit des récents efforts déployés pour en accroître la cohérence. Même les données nécessaires pour répondre aux questions de base dans ce domaine reposent sur des définitions confuses et des rapports hétéroclites. Vu l'importance des sommes en jeu, l'information communiquée sur les coûts de la rémunération du gouvernement fédéral doit être claire, tout comme l'obligation connexe de rendre compte. Une gestion publique l'exige.

Dans les années à venir, la rémunération doit continuer à être régie principalement par les principes de comparabilité externe et de cohérence et d'équité internes, à la fois pour les employés et les contribuables. Nous devons appliquer ces principes afin de pouvoir répondre à nos besoins opérationnels futurs et faire face aux réalités opérationnelles de demain. Notre régime de rémunération doit être assez généreux pour que nous puissions attirer, maintenir en poste et motiver les personnes talentueuses dont nous avons besoin, et assez modeste pour garantir la prudence financière, tout en reflétant notre engagement collectif de rester un employeur socialement responsable. Parvenir à un tel équilibre ne peut jamais être facile et exigera toujours de faire des choix. Une meilleure information et une gestion plus systématique nous permettront de concilier tous ces éléments de la meilleure façon possible.

Nous commençons ce chapitre par un résumé des facteurs qui ont entraîné la hausse des coûts liés à la rémunération entre 1997‑1998 et 2002‑2003 et par une brève description de certaines tendances clés susceptibles d'influer sur la nature de la fonction publique au cours de la décennie ou des deux décennies à venir. Il est essentiel de bien comprendre ces deux perspectives pour pouvoir établir la politique de rémunération de demain. Dans les chapitres qui suivant, nous présentons 17 séries de recommandations (77 propositions en tout) réparties entre cinq thèmes :

1. Transparence et reddition de comptes;
2. Gestion cohérente de la rémunération;
3. Enjeux importants en matière de rémunération touchant aux salaires;
4. Enjeux importants en matière de rémunération touchant aux pensions et aux autres avantages sociaux;
5. Domaines possibles d'actualisation du cadre législatif.

Nous présentons aussi, au chapitre 15, une esquisse de plan de mise en œuvre possible. Le chapitre 16 renferme nos observations finales.

Facteurs influant sur les recommandations

Déterminants des coûts de la rémunération

En formulant nos recommandations, nous nous sommes fondés d'abord sur notre évaluation des principaux facteurs à l'origine de la hausse des dépenses de rémunération, surtout depuis la fin, en 1997‑1998, des gels salariaux et des réductions des effectifs associés à l'Examen des programmes. En gros, comme le résume l'appendice de l'Aperçu de ce rapport, les salaires ont représenté les deux tiers de la hausse d'environ 8 milliards de dollars de la rémunération totale du secteur public fédéral entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Le tableau 1051 résume les principaux facteurs de changement durant cette période.

En ce qui concerne les salaires, à partir de la combinaison du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme pôle d'analyse, la hausse peut être attribuée à cinq grands facteurs, comme l'illustre le diagramme circulaire de la figure 1052. Tout d'abord, à un taux cumulatif de 11,6 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003, à elle seule l'inflation a eu pour effet d'accroître la masse salariale de cette partie du secteur public fédéral de 8,2 à presque 9,2 milliards de dollars.

Tableau 1051 Principaux déterminants des hausses des coûts de la rémunération dans le secteur public fédéral depuis la fin de l'Examen des programmes, soit entre 1997‑1998 et 2002‑2003
	Dépenses		Différence
Éléments de coûts	(milliards de $)		(milliards de $)	%
	1997-1998	2002-2003
Salaires	12,0	17,2	5,2	66
Cotisations aux régimes de pension	1,3	2,5	1,2	15
Retenues salariales	0,4	0,9	0,5	6
Régime de santé / soins dentaires	0,7	1,1	0,4	5
Indemnités	0,4	0,8	0,4	5
Autres (net)	0,9	1,1	0,2	3
Total*	15,7	23,6	7,9	100
* À noter que les totaux indiqués ici sont légèrement inférieurs à ceux présentés ailleurs dans ce rapport. Ils excluent les sommes comme les paiements rétroactifs ou les prestations non liées à la pension versées aux pensionnés de la fonction publique. Dans d'autres cas, nous n'avons pas réussi à obtenir les données détaillées nécessaires pour effectuer une analyse à ce niveau. Nous avons donc limité la portée de l'analyse aux données figurant à l'appendice de l'Aperçu de ce rapport.

Pour ce qui est des salaires, en utilisant les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme unité d'analyse, les hausses peuvent être attribuées à cinq grands facteurs, tel qu'illustré dans le diagramme en secteurs de la figure 1052. Premièrement, avec un total cumulatif de 11,6 % entre 1997-1998 et 2002-2003, l'inflation à elle seule aurait accru la masse salariale de cette part du secteur public fédéral d'un milliard de dollars, soit de 8,2 milliards à près de 9,2 milliards de dollars.

Deuxièmement, après l'inflation, le facteur le plus important a été la hausse du nombre d'employés. Environ 1,8 milliard de la hausse totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale de l'effectif combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est attribuable à l'embauche de nouveaux employés. Parce que le recrutement est étalé sur les cinq années, il est difficile d'isoler la composante liée à l'inflation. Une estimation raisonnable de la contribution après inflation des salaires des nouveaux employés serait de 1,7 milliard de dollars.

Figure 1052
Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997‑1998 à 2002‑2003

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Troisièmement, une partie des hausses salariales est attribuable aux résultats des négociations collectives dépassant le taux d'inflation. À la fin de la période de cinq ans, la masse salariale avait progressé d'environ 0,8 milliard de dollars, plus ou moins à parts égales en raison de l'octroi de hausses économiques en sus du taux réel d'inflation et des hausses résultant des changements apportés à la structure salariale de divers groupes.

Quatrièmement, les changements touchant à la composition de l'effectif de la fonction publique ont représenté environ 0,5 milliard de dollars de la hausse cumulative de la masse salariale. Enfin, les règlements au titre de la parité salariale expliquent environ 0,2 milliard de dollars de la hausse.

À part les salaires, le seul autre facteur ayant exercé une influence réellement importante sur les coûts dans l'ensemble du secteur public fédéral entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été la hausse de la part de l'employeur des cotisations pour service courant aux régimes de pension. Cette hausse s'est chiffrée à 1,2 milliard de dollars, soit 15 % de la hausse globale de 8 milliards de dollars des coûts de la rémunération du gouvernement fédéral.

Par ailleurs, certaines catégories de dépenses de rémunération ont augmenté beaucoup plus rapidement en pourcentage. Par exemple, le coût total de la rémunération au rendement a triplé, quoiqu'à partir d'une base très limitée. En outre, les retenus salariales ont plus que doublé. Enfin, le coût des régimes de soins de santé et de soins dentaires ont augmenté d'environ 50 %, soit plus du double du taux d'augmentation de l'effectif.

Certaines des augmentations résultaient des pressions socioéconomiques ressenties par tous les employeurs. À ce titre, on compte l'inflation, évidemment, mais aussi une part substantielle des changements survenus dans la composition de l'effectif à mesure que les employeurs ont accordé plus d'importance au savoir, ainsi que la parité salariale, la hausse des retenues salariales et une bonne partie de la hausse des coûts des régimes de soins de santé et de soins dentaires parallèlement à l'augmentation de l'âge moyen des employés et de la poussée des coûts des médicaments. De plus, une partie de la hausse des coûts, pour l'employeur, des régimes de pension pour le service courant est imputable à la baisse des taux d'intérêt réels. Au total, ces composantes de la hausse des coûts de la rémunération auraient représenté environ 3,5 milliards de dollars sur la hausse totale de 8 milliards de dollars observée entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Cela laisse la plus grande partie de la hausse des dépenses aux composantes sur lesquelles l'employeur exerçait un contrôle. La réalité de la négociation collective impose toutefois des contraintes au contrôle qu'il peut exercer sur les coûts de rémunération. À partir de cette analyse, nous avons mis l'accent, dans nos recommandations, sur plusieurs mesures susceptibles de favoriser une gestion plus rigoureuse de l'augmentation du nombre d'employés et des hausses salariales en particulier, en commençant par la promotion de la transparence, et une gestion plus cohérente de ce type de croissance.

En plus de tenir compte des facteurs relatifs qui expliquent l'évolution antérieure des coûts, nous avons envisagé l'avenir, en nous demandant régulièrement si le régime de rémunération actuel permettra à la fonction publique fédérale d'attirer et de maintenir en poste les spécialistes et les leaders dont elle aura besoin pour répondre aux attentes des Canadiens de la prochaine génération. Nous avons donc proposé un examen sous divers plans de la pertinence de ce qui s'est produit depuis 1967, année où la négociation collective a fait son entrée dans la fonction publique fédérale.

La fonction publique de demain

Bien que nous ne puissions, dans ce rapport, analyser en profondeur l'évolution possible de l'administration publique dans les années à venir, nous devons faire état de certaines des tendances susceptibles d'influencer l'avenir de la fonction publique. Les attentes croissantes en matière de qualité du service et les pressions incessantes qui s'exercent en vue de réduire les coûts d'administration obligeront les gouvernements, quels qu'ils soient, à réévaluer fréquemment leurs fonctions et compétences de base et à revoir la façon dont ils s'acquittent de leurs responsabilités. La nature de ces responsabilités est en soi susceptible de changer en fonction de l'évolution de l'attitude du public, ce qui, à son tour, entraînera une évolution des rôles qu'assume le gouvernement fédéral. On peut s'attendre à ce que cette remise en cause continue du gouvernement se poursuive et entraîne des changements dans la nature du travail et des compétences des employés. Il s'ensuit qu'il faudra rajuster le régime de rémunération en fonction de ces changements.

Dans la société en général, nous pouvons nous attendre à ce que les tendances liées aux changements démographiques et technologiques, à l'importance accordée aux droits, à la mondialisation et à l'interconnectivité jouent des rôles clés.

Changements démographiques

Le vieillissement général de la population va se poursuivre. La croissance de la population et du marché du travail va dépendre de plus en plus de l'immigration. On prévoit que, d'ici 2020, cette croissance sera entièrement attribuable à l'immigration. La diversité ethnique et culturelle va augmenter.

Progrès technologiques

Les percées rapides favorisant l'ubiquité de l'information et sa vitesse de diffusion vont se poursuivre. La production de la plupart des biens sera assurée par des robots et autres moyens automatisés, et de nouveaux services verront le jour pour stimuler l'emploi. L'union de la biologie et de la technologie va changer notre conception de la vie.

Accent mis sur les droits

Plus de domaines d'action seront marqués par des demandes de reconnaissance des droits et un désir d'égalité entre les groupes. Le nombre de litiges et de cas de médiation complexes augmentera comme moyens de résoudre les conflits.

Mondialisation

Même si l'on peut s'attendre à une certaine hostilité envers la montée de la convergence mondiale, on peut aussi prévoir que la mode, les normes et l'actualité seront de plus en plus influencées par une conscientisation commune à l'échelle mondiale.

Interconnectivité

Les problèmes cadrent de moins en moins bien avec les structures conceptuelles et institutionnelles que nous avons établies pour mettre de l'ordre dans l'administration publique et y promouvoir la reddition de comptes. Il en découle un besoin de plus en plus reconnu de traiter les dossiers horizontalement et par delà les frontières habituelles.

Cette liste est assez conventionnelle. En effet, on y extrapole les tendances des 10 ou 20 dernières années. Elle ne tient pas compte de discontinuités majeures possibles résultant, par exemple, de menaces comme le terrorisme, la guerre, des températures extrêmes ou une pandémie. Quoi qu'il en soit, que les tendances actuelles s'accélèrent ou qu'un phénomène imprévu joue un rôle déterminant, le gouvernement du Canada devra de plus en plus prévoir et interpréter des changements rapides et imprévisibles et s'y adapter. Il devra absorber, comprendre et utiliser une information de plus en plus vaste et complexe. Il devra réussir plus facilement à se réorganiser de manière à pouvoir réagir rapidement à l'évolution des demandes.

Conséquences pour notre mode de gestion des gens dans l'avenir

Ce genre de phénomène laisse entrevoir plusieurs répercussions sur notre mode de gestion des gens. Dans la fonction publique de l'avenir, il sera nécessaire de reconnaître l'importance des compétences, de maintenir un équilibre entre le personnel permanent et le personnel temporaire en fonction des possibilités et des priorités, de conserver une certaine souplesse au niveau des structures et des gens et, enfin, de réduire au minimum les hiérarchies.

L'importance des compétences

Il sera de plus en plus nécessaire de recourir à des compétences spécialisées. Le secteur public fédéral devra recruter les diplômés universitaires les plus talentueux dont il aura besoin. En outre, il devra attirer des travailleurs plus chevronnés qui auront acquis une expérience et des connaissances essentielles en dehors du gouvernement. Ces besoins s'appliqueront à la plupart des domaines de spécialisation.

L'accent doit être mis sur l'apprentissage continu. Les fonctionnaires en exercice devront consacrer une part substantielle de leur temps à approfondir leurs connaissances, dans leur domaine d'expertise initial ou dans de nouveaux domaines.

Équilibre entre personnel permanent et personnel temporaire 

Pour assurer la pérennité des valeurs et préserver le savoir de l'organisation, il sera essentiel de maintenir en poste un noyau substantiel de fonctionnaires qui resteront toute leur carrière (ou presque) dans la fonction publique. L'innovation ou de nouvelles tâches nécessiteront toutefois un apport constant de nouveaux employés. On peut s'attendre à ce que plus de fonctionnaires entrent à la fonction publique, ou la quittent, au fil des ans, selon les possibilités qui s'offriront et les priorités de l'heure, peut-être plusieurs fois au cours de leur carrière.

Conserver des structures souples

Le paradigme fondamental de l'organisation stable fait obstacle à la capacité d'adaptation à l'évolution des priorités. Les gens ont besoin d'un port d'attache bien défini et d'une relation claire avec l'organisation. Cependant, il sera essentiel d'accroître grandement la souplesse structurelle pour réussir à relever rapidement les défis qui se présenteront. Sous l'aiguillon de la nécessité, les règles en vigueur sont interprétées avec souplesse, mais la norme sous-jacente de stabilité constitue de plus en plus un obstacle à l'efficacité tandis que les aspirations des employés à cet égard deviennent une source de frustration inutile.

Flexibilité dans les affectations

Comme dans le cas des structures, la souplesse est essentielle du côté du personnel. De plus en plus, nous devrons constituer et dissoudre différents groupes de personnes, pour répondre à des besoins précis. Les systèmes de classification actuels supposent que les emplois sont relativement fixes et que les employés peuvent être affectés de manière stable dans les rôles connexes. De plus en plus, cependant, ces notions nuisent au fonctionnement d'un appareil d'État en constante évolution.

Équilibrer le ratio des spécialistes aux généralistes est un autre moyen clé de maintenir une certaine souplesse au niveau des employés. Les connaissances spécialisées seront cruciales, tout comme la capacité de synthétiser l'information entre différentes disciplines de manière innovatrice. Cela accroîtra l'importance des compétences des généralistes, non pas comme substituts des spécialistes, mais plutôt comme compléments à ceux‑ci. Il sera enfin essentiel de pouvoir appliquer les connaissances entre secteurs.

Réduire au minimum les hiérarchies

Nous devrons veiller à ce qu'il y ait moins de hiérarchies dans la fonction publique fédérale. Corollaire des tendances décrites jusqu'ici, il faudra relier plus directement les experts et les décideurs. Moins on dispose de temps pour réagir, moins il doit y avoir d'intermédiaires. Et leur rôle doit être davantage de permettre aux divers spécialistes de se comprendre plutôt que d'interposer des niveaux multiples d'approbation. Les cadres supérieurs et les gestionnaires devront être tout aussi doués dans l'art de la diplomatie et de la persuasion, de la gestion des relations humaines, de la promotion de l'esprit d'équipe et du consensus inter-organisationnel, et de la gestion des projets et du rendement, que les experts doivent exceller dans leurs domaines de spécialité respectifs.

Il est important de souligner que ces tendances valent sensiblement pour tous les secteurs et à tous les niveaux de la fonction publique. On pense souvent que les expressions comme « travailleurs du savoir » ne s'appliquent qu'à des spécialistes très instruits. À vrai dire, la quantité de connaissances requises pour faire n'importe quel travail augmente sans cesse. Pour exercer aujourd'hui un métier, par exemple, il faut de plus en plus savoir se servir d'appareils électroniques, installer et réparer une large gamme d'équipements fabriqués sur mesure et suivre une formation spécialisée et souvent longue. Pour faire du travail de bureau et de secrétariat, il faut de plus en plus savoir coordonner divers services afin de soutenir des équipes de travail constamment remaniées et il faut maîtriser des logiciels complexes. Ainsi, bien que la portée et la nature des tendances précitées varieront entre différents groupes de fonctionnaires, pratiquement aucune partie du secteur public fédéral (tout comme de la société et de l'économie canadienne dans son ensemble) ne sera à l'abri de leurs effets sur le milieu de travail et la nature du travail.

À titre d'observation finale, on peut émettre des hypothèses sur la taille future du secteur public fédéral. Nous avons indiqué au chapitre 5 dans quelle mesure le secteur public fédéral avait diminué proportionnellement à la population active canadienne au cours de la dernière décennie. Bien que l'on ait observé une croissance relativement rapide, surtout dans le noyau de la fonction publique, entre 1997‑1998 et 2002‑2003, cette croissance a suivi une réduction considérable des effectifs durant la première partie des années 90. Si on se tourne vers l'avenir, le scénario le plus probable est que la taille du secteur public fédéral restera environ la même qu'aujourd'hui et, partant, son pourcentage par rapport à l'ensemble de la population active canadienne diminuera encore. Certaines fonctions dans le domaine des services (p. ex., dans le domaine du traitement de l'assurance-emploi) seront assurées électroniquement, avec pour conséquence des réductions de personnel. Il se peut que d'autres fonctions soient privatisées ou transférées à d'autres paliers de gouvernement. Par ailleurs, on peut prévoir que certaines fonctions fédérales de base, comme les Forces canadiennes, prendront de l'expansion et que divers types de nouveaux programmes nécessitent le recrutement d'employés supplémentaires.

Les phénomènes décrits dans cette section nécessiteront sans doute des interventions dans le domaine de la politique et des pratiques de rémunération. À mesure que nous présenterons, dans le reste de cette partie, nos recommandations sur les moyens à prendre pour renforcer la gestion de la rémunération dans le secteur public fédéral, nous tenterons autant que possible de nous appuyer sur les tendances attendues, mises en relief ici, comme points de référence pour orienter notre démarche.