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ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

10. Contexte des recommandations

Dans ce dernier chapitre, nous situons nos observations dans le contexte plus gnral des politiques et nous prsentons des recommandations spcifiques en vue d'assurer une gestion plus dlibre et efficace de la rmunration dans le secteur public fdral.

Le message essentiel est que comme la rmunration constitue une part substantielle des dpenses discrtionnaires du gouvernement fdral (plus du tiers de ces dpenses) et comme les composantes de la rmunration sont troitement lies, l'ensemble de ce secteur devrait tre gr de manire cohrente et stratgique de manire avoir la fonction publique dont nous avons besoin. En rdigeant ce rapport, nous nous sommes aperus quel point notre rgime de gestion actuel demeure fragmentaire, en dpit des rcents efforts dploys pour en accrotre la cohrence. Mme les donnes ncessaires pour rpondre aux questions de base dans ce domaine reposent sur des dfinitions confuses et des rapports htroclites. Vu l'importance des sommes en jeu, l'information communique sur les cots de la rmunration du gouvernement fdral doit tre claire, tout comme l'obligation connexe de rendre compte. Une gestion publique l'exige.

Dans les annes venir, la rmunration doit continuer tre rgie principalement par les principes de comparabilit externe et de cohrence et d'quit internes, la fois pour les employs et les contribuables. Nous devons appliquer ces principes afin de pouvoir rpondre nos besoins oprationnels futurs et faire face aux ralits oprationnelles de demain. Notre rgime de rmunration doit tre assez gnreux pour que nous puissions attirer, maintenir en poste et motiver les personnes talentueuses dont nous avons besoin, et assez modeste pour garantir la prudence financire, tout en refltant notre engagement collectif de rester un employeur socialement responsable. Parvenir un tel quilibre ne peut jamais tre facile et exigera toujours de faire des choix. Une meilleure information et une gestion plus systmatique nous permettront de concilier tous ces lments de la meilleure faon possible.

Nous commenons ce chapitre par un rsum des facteurs qui ont entran la hausse des cots lis la rmunration entre 1997‑1998 et 2002‑2003 et par une brve description de certaines tendances cls susceptibles d'influer sur la nature de la fonction publique au cours de la dcennie ou des deux dcennies venir. Il est essentiel de bien comprendre ces deux perspectives pour pouvoir tablir la politique de rmunration de demain. Dans les chapitres qui suivant, nous prsentons 17 sries de recommandations (77 propositions en tout) rparties entre cinq thmes :

  1. Transparence et reddition de comptes;
  2. Gestion cohrente de la rmunration;
  3. Enjeux importants en matire de rmunration touchant aux salaires;
  4. Enjeux importants en matire de rmunration touchant aux pensions et aux autres avantages sociaux;
  5. Domaines possibles d'actualisation du cadre lgislatif.

Nous prsentons aussi, au chapitre 15, une esquisse de plan de mise en œuvre possible. Le chapitre 16 renferme nos observations finales.

Facteurs influant sur les recommandations

Dterminants des cots de la rmunration

En formulant nos recommandations, nous nous sommes fonds d'abord sur notre valuation des principaux facteurs l'origine de la hausse des dpenses de rmunration, surtout depuis la fin, en 1997‑1998, des gels salariaux et des rductions des effectifs associs l'Examen des programmes. En gros, comme le rsume l'appendice de l'Aperu de ce rapport, les salaires ont reprsent les deux tiers de la hausse d'environ 8 milliards de dollars de la rmunration totale du secteur public fdral entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Le tableau 1051 rsume les principaux facteurs de changement durant cette priode.

En ce qui concerne les salaires, partir de la combinaison du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme ple d'analyse, la hausse peut tre attribue cinq grands facteurs, comme l'illustre le diagramme circulaire de la figure 1052. Tout d'abord, un taux cumulatif de 11,6 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003, elle seule l'inflation a eu pour effet d'accrotre la masse salariale de cette partie du secteur public fdral de 8,2 presque 9,2 milliards de dollars.

Tableau 1051

Principaux dterminants des hausses des cots de la rmunration dans le secteur public fdral depuis la fin de l'Examen des programmes, soit entre 1997‑1998 et 2002‑2003

  Dpenses Diffrence
lments de cots (milliards de $) (milliards de $) %

 

1997-1998

2002-2003

 

 

Salaires

12,0

17,2

5,2

66

Cotisations aux rgimes de pension

1,3

2,5

1,2

15

Retenues salariales

0,4

0,9

0,5

6

Rgime de sant / soins dentaires

0,7

1,1

0,4

5

Indemnits

0,4

0,8

0,4

5

Autres (net)

0,9

1,1

0,2

3

Total*

15,7

23,6

7,9

100

* noter que les totaux indiqus ici sont lgrement infrieurs ceux prsents ailleurs dans ce rapport. Ils excluent les sommes comme les paiements rtroactifs ou les prestations non lies la pension verses aux pensionns de la fonction publique. Dans d'autres cas, nous n'avons pas russi obtenir les donnes dtailles ncessaires pour effectuer une analyse ce niveau. Nous avons donc limit la porte de l'analyse aux donnes figurant l'appendice de l'Aperu de ce rapport.

Pour ce qui est des salaires, en utilisant les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme unit d'analyse, les hausses peuvent tre attribues cinq grands facteurs, tel qu'illustr dans le diagramme en secteurs de la figure 1052. Premirement, avec un total cumulatif de 11,6 % entre 1997-1998 et 2002-2003, l'inflation elle seule aurait accru la masse salariale de cette part du secteur public fdral d'un milliard de dollars, soit de 8,2 milliards prs de 9,2 milliards de dollars.

Deuximement, aprs l'inflation, le facteur le plus important a t la hausse du nombre d'employs. Environ 1,8 milliard de la hausse totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale de l'effectif combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est attribuable l'embauche de nouveaux employs. Parce que le recrutement est tal sur les cinq annes, il est difficile d'isoler la composante lie l'inflation. Une estimation raisonnable de la contribution aprs inflation des salaires des nouveaux employs serait de 1,7 milliard de dollars.

Figure 1052
Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997‑1998 2002‑2003

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Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998  2002-2003

Troisimement, une partie des hausses salariales est attribuable aux rsultats des ngociations collectives dpassant le taux d'inflation. la fin de la priode de cinq ans, la masse salariale avait progress d'environ 0,8 milliard de dollars, plus ou moins parts gales en raison de l'octroi de hausses conomiques en sus du taux rel d'inflation et des hausses rsultant des changements apports la structure salariale de divers groupes.

Quatrimement, les changements touchant la composition de l'effectif de la fonction publique ont reprsent environ 0,5 milliard de dollars de la hausse cumulative de la masse salariale. Enfin, les rglements au titre de la parit salariale expliquent environ 0,2 milliard de dollars de la hausse.

part les salaires, le seul autre facteur ayant exerc une influence rellement importante sur les cots dans l'ensemble du secteur public fdral entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a t la hausse de la part de l'employeur des cotisations pour service courant aux rgimes de pension. Cette hausse s'est chiffre 1,2 milliard de dollars, soit 15 % de la hausse globale de 8 milliards de dollars des cots de la rmunration du gouvernement fdral.

Par ailleurs, certaines catgories de dpenses de rmunration ont augment beaucoup plus rapidement en pourcentage. Par exemple, le cot total de la rmunration au rendement a tripl, quoiqu' partir d'une base trs limite. En outre, les retenus salariales ont plus que doubl. Enfin, le cot des rgimes de soins de sant et de soins dentaires ont augment d'environ 50 %, soit plus du double du taux d'augmentation de l'effectif.

Certaines des augmentations rsultaient des pressions socioconomiques ressenties par tous les employeurs. ce titre, on compte l'inflation, videmment, mais aussi une part substantielle des changements survenus dans la composition de l'effectif mesure que les employeurs ont accord plus d'importance au savoir, ainsi que la parit salariale, la hausse des retenues salariales et une bonne partie de la hausse des cots des rgimes de soins de sant et de soins dentaires paralllement l'augmentation de l'ge moyen des employs et de la pousse des cots des mdicaments. De plus, une partie de la hausse des cots, pour l'employeur, des rgimes de pension pour le service courant est imputable la baisse des taux d'intrt rels. Au total, ces composantes de la hausse des cots de la rmunration auraient reprsent environ 3,5 milliards de dollars sur la hausse totale de 8 milliards de dollars observe entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Cela laisse la plus grande partie de la hausse des dpenses aux composantes sur lesquelles l'employeur exerait un contrle. La ralit de la ngociation collective impose toutefois des contraintes au contrle qu'il peut exercer sur les cots de rmunration. partir de cette analyse, nous avons mis l'accent, dans nos recommandations, sur plusieurs mesures susceptibles de favoriser une gestion plus rigoureuse de l'augmentation du nombre d'employs et des hausses salariales en particulier, en commenant par la promotion de la transparence, et une gestion plus cohrente de ce type de croissance.

En plus de tenir compte des facteurs relatifs qui expliquent l'volution antrieure des cots, nous avons envisag l'avenir, en nous demandant rgulirement si le rgime de rmunration actuel permettra la fonction publique fdrale d'attirer et de maintenir en poste les spcialistes et les leaders dont elle aura besoin pour rpondre aux attentes des Canadiens de la prochaine gnration. Nous avons donc propos un examen sous divers plans de la pertinence de ce qui s'est produit depuis 1967, anne o la ngociation collective a fait son entre dans la fonction publique fdrale.

La fonction publique de demain

Bien que nous ne puissions, dans ce rapport, analyser en profondeur l'volution possible de l'administration publique dans les annes venir, nous devons faire tat de certaines des tendances susceptibles d'influencer l'avenir de la fonction publique. Les attentes croissantes en matire de qualit du service et les pressions incessantes qui s'exercent en vue de rduire les cots d'administration obligeront les gouvernements, quels qu'ils soient, rvaluer frquemment leurs fonctions et comptences de base et revoir la faon dont ils s'acquittent de leurs responsabilits. La nature de ces responsabilits est en soi susceptible de changer en fonction de l'volution de l'attitude du public, ce qui, son tour, entranera une volution des rles qu'assume le gouvernement fdral. On peut s'attendre ce que cette remise en cause continue du gouvernement se poursuive et entrane des changements dans la nature du travail et des comptences des employs. Il s'ensuit qu'il faudra rajuster le rgime de rmunration en fonction de ces changements.

Dans la socit en gnral, nous pouvons nous attendre ce que les tendances lies aux changements dmographiques et technologiques, l'importance accorde aux droits, la mondialisation et l'interconnectivit jouent des rles cls.

Changements dmographiques

Le vieillissement gnral de la population va se poursuivre. La croissance de la population et du march du travail va dpendre de plus en plus de l'immigration. On prvoit que, d'ici 2020, cette croissance sera entirement attribuable l'immigration. La diversit ethnique et culturelle va augmenter.

Progrs technologiques

Les perces rapides favorisant l'ubiquit de l'information et sa vitesse de diffusion vont se poursuivre. La production de la plupart des biens sera assure par des robots et autres moyens automatiss, et de nouveaux services verront le jour pour stimuler l'emploi. L'union de la biologie et de la technologie va changer notre conception de la vie.

Accent mis sur les droits

Plus de domaines d'action seront marqus par des demandes de reconnaissance des droits et un dsir d'galit entre les groupes. Le nombre de litiges et de cas de mdiation complexes augmentera comme moyens de rsoudre les conflits.

Mondialisation

Mme si l'on peut s'attendre une certaine hostilit envers la monte de la convergence mondiale, on peut aussi prvoir que la mode, les normes et l'actualit seront de plus en plus influences par une conscientisation commune l'chelle mondiale.

Interconnectivit

Les problmes cadrent de moins en moins bien avec les structures conceptuelles et institutionnelles que nous avons tablies pour mettre de l'ordre dans l'administration publique et y promouvoir la reddition de comptes. Il en dcoule un besoin de plus en plus reconnu de traiter les dossiers horizontalement et par del les frontires habituelles.

Cette liste est assez conventionnelle. En effet, on y extrapole les tendances des 10 ou 20 dernires annes. Elle ne tient pas compte de discontinuits majeures possibles rsultant, par exemple, de menaces comme le terrorisme, la guerre, des tempratures extrmes ou une pandmie. Quoi qu'il en soit, que les tendances actuelles s'acclrent ou qu'un phnomne imprvu joue un rle dterminant, le gouvernement du Canada devra de plus en plus prvoir et interprter des changements rapides et imprvisibles et s'y adapter. Il devra absorber, comprendre et utiliser une information de plus en plus vaste et complexe. Il devra russir plus facilement se rorganiser de manire pouvoir ragir rapidement l'volution des demandes.

Consquences pour notre mode de gestion des gens dans l'avenir

Ce genre de phnomne laisse entrevoir plusieurs rpercussions sur notre mode de gestion des gens. Dans la fonction publique de l'avenir, il sera ncessaire de reconnatre l'importance des comptences, de maintenir un quilibre entre le personnel permanent et le personnel temporaire en fonction des possibilits et des priorits, de conserver une certaine souplesse au niveau des structures et des gens et, enfin, de rduire au minimum les hirarchies.

L'importance des comptences

Il sera de plus en plus ncessaire de recourir des comptences spcialises. Le secteur public fdral devra recruter les diplms universitaires les plus talentueux dont il aura besoin. En outre, il devra attirer des travailleurs plus chevronns qui auront acquis une exprience et des connaissances essentielles en dehors du gouvernement. Ces besoins s'appliqueront la plupart des domaines de spcialisation.

L'accent doit tre mis sur l'apprentissage continu. Les fonctionnaires en exercice devront consacrer une part substantielle de leur temps approfondir leurs connaissances, dans leur domaine d'expertise initial ou dans de nouveaux domaines.

quilibre entre personnel permanent et personnel temporaire 

Pour assurer la prennit des valeurs et prserver le savoir de l'organisation, il sera essentiel de maintenir en poste un noyau substantiel de fonctionnaires qui resteront toute leur carrire (ou presque) dans la fonction publique. L'innovation ou de nouvelles tches ncessiteront toutefois un apport constant de nouveaux employs. On peut s'attendre ce que plus de fonctionnaires entrent la fonction publique, ou la quittent, au fil des ans, selon les possibilits qui s'offriront et les priorits de l'heure, peut-tre plusieurs fois au cours de leur carrire.

Conserver des structures souples

Le paradigme fondamental de l'organisation stable fait obstacle la capacit d'adaptation l'volution des priorits. Les gens ont besoin d'un port d'attache bien dfini et d'une relation claire avec l'organisation. Cependant, il sera essentiel d'accrotre grandement la souplesse structurelle pour russir relever rapidement les dfis qui se prsenteront. Sous l'aiguillon de la ncessit, les rgles en vigueur sont interprtes avec souplesse, mais la norme sous-jacente de stabilit constitue de plus en plus un obstacle l'efficacit tandis que les aspirations des employs cet gard deviennent une source de frustration inutile.

Flexibilit dans les affectations

Comme dans le cas des structures, la souplesse est essentielle du ct du personnel. De plus en plus, nous devrons constituer et dissoudre diffrents groupes de personnes, pour rpondre des besoins prcis. Les systmes de classification actuels supposent que les emplois sont relativement fixes et que les employs peuvent tre affects de manire stable dans les rles connexes. De plus en plus, cependant, ces notions nuisent au fonctionnement d'un appareil d'tat en constante volution.

quilibrer le ratio des spcialistes aux gnralistes est un autre moyen cl de maintenir une certaine souplesse au niveau des employs. Les connaissances spcialises seront cruciales, tout comme la capacit de synthtiser l'information entre diffrentes disciplines de manire innovatrice. Cela accrotra l'importance des comptences des gnralistes, non pas comme substituts des spcialistes, mais plutt comme complments ceux‑ci. Il sera enfin essentiel de pouvoir appliquer les connaissances entre secteurs.

Rduire au minimum les hirarchies

Nous devrons veiller ce qu'il y ait moins de hirarchies dans la fonction publique fdrale. Corollaire des tendances dcrites jusqu'ici, il faudra relier plus directement les experts et les dcideurs. Moins on dispose de temps pour ragir, moins il doit y avoir d'intermdiaires. Et leur rle doit tre davantage de permettre aux divers spcialistes de se comprendre plutt que d'interposer des niveaux multiples d'approbation. Les cadres suprieurs et les gestionnaires devront tre tout aussi dous dans l'art de la diplomatie et de la persuasion, de la gestion des relations humaines, de la promotion de l'esprit d'quipe et du consensus inter-organisationnel, et de la gestion des projets et du rendement, que les experts doivent exceller dans leurs domaines de spcialit respectifs.

Il est important de souligner que ces tendances valent sensiblement pour tous les secteurs et tous les niveaux de la fonction publique. On pense souvent que les expressions comme  travailleurs du savoir  ne s'appliquent qu' des spcialistes trs instruits. vrai dire, la quantit de connaissances requises pour faire n'importe quel travail augmente sans cesse. Pour exercer aujourd'hui un mtier, par exemple, il faut de plus en plus savoir se servir d'appareils lectroniques, installer et rparer une large gamme d'quipements fabriqus sur mesure et suivre une formation spcialise et souvent longue. Pour faire du travail de bureau et de secrtariat, il faut de plus en plus savoir coordonner divers services afin de soutenir des quipes de travail constamment remanies et il faut matriser des logiciels complexes. Ainsi, bien que la porte et la nature des tendances prcites varieront entre diffrents groupes de fonctionnaires, pratiquement aucune partie du secteur public fdral (tout comme de la socit et de l'conomie canadienne dans son ensemble) ne sera l'abri de leurs effets sur le milieu de travail et la nature du travail.

titre d'observation finale, on peut mettre des hypothses sur la taille future du secteur public fdral. Nous avons indiqu au chapitre 5 dans quelle mesure le secteur public fdral avait diminu proportionnellement la population active canadienne au cours de la dernire dcennie. Bien que l'on ait observ une croissance relativement rapide, surtout dans le noyau de la fonction publique, entre 1997‑1998 et 2002‑2003, cette croissance a suivi une rduction considrable des effectifs durant la premire partie des annes 90. Si on se tourne vers l'avenir, le scnario le plus probable est que la taille du secteur public fdral restera environ la mme qu'aujourd'hui et, partant, son pourcentage par rapport l'ensemble de la population active canadienne diminuera encore. Certaines fonctions dans le domaine des services (p. ex., dans le domaine du traitement de l'assurance-emploi) seront assures lectroniquement, avec pour consquence des rductions de personnel. Il se peut que d'autres fonctions soient privatises ou transfres d'autres paliers de gouvernement. Par ailleurs, on peut prvoir que certaines fonctions fdrales de base, comme les Forces canadiennes, prendront de l'expansion et que divers types de nouveaux programmes ncessitent le recrutement d'employs supplmentaires.

Les phnomnes dcrits dans cette section ncessiteront sans doute des interventions dans le domaine de la politique et des pratiques de rmunration. mesure que nous prsenterons, dans le reste de cette partie, nos recommandations sur les moyens prendre pour renforcer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral, nous tenterons autant que possible de nous appuyer sur les tendances attendues, mises en relief ici, comme points de rfrence pour orienter notre dmarche.