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ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILITÉ

1. Introduction

Le présent rapport fait état de la première analyse descriptive exhaustive de la rémunération dans le secteur public fédéral du Canada. Il présente également un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rémunération dans le secteur public fédéral à l'appui d'une fonction publique de haut calibre qui corresponde aux attentes des Canadiens.

La rémunération est une question importante qui nécessite une gestion plus systématique. Elle constitue un important poste de dépenses discrétionnaires au gouvernement fédéral. Pour l'exercice 2002‑2003, la rémunération sous forme de salaires et autres modes de rémunération a représenté pour les contribuables fédéraux des coûts d'environ 25 milliards de dollars. Cela équivaut à plus du tiers des dépenses discrétionnaires du gouvernement fédéral, soit la partie du budget fédéral qui n'est pas prescrite par la loi[1].

Un système de rémunération bien pensé est une composante essentielle de la gestion efficace de la fonction publique. Les membres de la génération du baby‑boom atteindront l'âge de la retraite au cours de la prochaine décennie, et les connaissances des employés, l'innovation et la souplesse revêtiront une importance croissante en milieu de travail au Canada. La rémunération sera donc un facteur critique pour toute organisation souhaitant attirer et conserver les talents dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs opérationnels.

Origine et nature de ce rapport

L'augmentation relativement rapide de la taille de la fonction publique fédérale et des dépenses totales en personnel à la fin des années 1990 et au début des années 2000 nous a amenés à nous interroger sur les facteurs à l'origine de ces changements. Les Comptes publics du Canada renferment des renseignements généraux sur les dépenses en personnel des ministères et les dépenses globales du gouvernement à ce poste, rajustées à la comptabilité d'exercice pour l'ensemble des opérations. La comparabilité des dépenses d'une année à l'autre dépend du moment auquel surviennent certains déboursés importants, comme les règlements au titre de la parité salariale, et peut être influencée par les changements apportés aux conventions comptables. Néanmoins, les dépenses totales dans ce domaine présentées dans les Comptes publics, sur une base comparable d'une année à l'autre, révèlent une croissance significative à compter de 1999. Le tableau qui suit permet de voir l'évolution des dépenses depuis 1995, la première année pour laquelle des chiffres sont disponibles par voie électronique.

Des études externes récentes sur la comparabilité de la rémunération au gouvernement fédéral par rapport à la rémunération d'un travail semblable dans le secteur privé canadien ou aux autres paliers de gouvernement indiquent qu'il y avait une plus‑value importante et croissante en faveur du secteur public fédéral. Certaines de ces études sont évaluées à la Section 3 du présent volume. Nous en concluons qu'elles surestiment probablement la taille d'une prime éventuelle, mais qu'il semble vrai qu'au cours des dernières années, le taux d'accroissement des salaires moyens dans la fonction publique fédérale a dépassé celui du marché du travail canadien.

Année

Dépenses en personnel
(Millions de $)

1995

19 155 $

1996

19 269 $

1997

17 933 $

1998

17 804 $

1999

18 300 $

2000

19 779 $

2001

23 902 $

2002

23 165 $

2003

25 120 $

2004

26 360 $

Pour éclairer ces questions, le Conseil du Trésor a décidé au début de 2004 d'inclure la rémunération dans la série d'examens des dépenses entrepris à cette époque[2].

Bien que cet examen particulier ait été conçu à l'origine pour permettre une exploration rapide de ce domaine vaste et complexe, l'examen s'est élargi au fur et à mesure de la progression des travaux pour devenir une étude beaucoup plus ambitieuse et informée. Amorcé au début de 2004 en même temps que les autres examens, l'examen présenté dans ce rapport était pour l'essentiel achevé à la fin de 2005. Après la mise en forme et la traduction, le Rapport a été finalisé au début de 2006[3].

L'étude de la rémunération et de sa comparabilité visait à faire un examen objectif et factuel de la question afin de donner aux ministres et à la haute direction un tableau accessible, intégré et cohérent de la rémunération dans toute sa complexité. Le Rapport d'examen pourrait ensuite servir de base à un débat et à des choix responsables et éclairés pour améliorer la gestion de la rémunération dans le secteur public fédéral au cours des années à venir.

Un point de vue indépendant

Ni le président du Conseil du Trésor ni aucun des dirigeants ou cadres supérieurs du Secrétariat du Conseil du Trésor n'ont cherché à influencer les conclusions ou les recommandations de l'examen. Ainsi, le Rapport ne traduit pas les vues du Conseil du Trésor ni du Secrétariat du Conseil du Trésor au sujet de la rémunération dans le secteur public fédéral. L'analyse et les recommandations présentées dans le Rapport sont uniquement celles de son auteur principal, James Lahey, qui a occupé le poste de secrétaire délégué au Secrétariat du Conseil du Trésor jusqu'en décembre 2004, puis de sous‑ministre délégué à Affaires indiennes et du Nord Canada.

Après avoir réalisé l'examen de façon autonome, en tablant sur son expérience au sein de l'ancien Bureau de la gestion des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor et, auparavant, dans les postes de sous‑ministre adjoint du Travail, puis de sous‑ministre adjoint de la Politique stratégique à Développement des ressources humaines Canada, M. Lahey a remis son rapport final au secrétaire du Conseil du Trésor.

Il incombe maintenant au Conseil, en sa qualité de comité du Cabinet chargé de la gestion judicieuse de la fonction publique fédérale, de décider, sur les conseils du secrétaire du Conseil du Trésor, des mesures à prendre pour donner suite au Rapport. Les recommandations qu'il renferme ont une vaste portée, englobant 77 propositions dont plusieurs concernent des questions difficiles ou controversées. Par conséquent, lorsqu'il décidera des mesures de suivi à prendre, le Conseil du Trésor devra mettre soigneusement en balance les considérations de leadership, de coût, de faisabilité, de relations, de calendrier d'exécution et de capacité de gestion.

Observations sur le Rapport

Nous sommes conscients que ce rapport de plus de 600 pages, comprenant deux volumes, sans compter les appendices, qui fait abondamment usage de chiffres, de graphiques et de tableaux, pourra en décourager plus d'un. Nous ne nous faisons pas d'illusions : la plupart des intéressés se contenteront de lire l'Aperçu – qui compte lui‑même quelque 80 pages – et peut‑être de parcourir rapidement le reste du texte ou de se limiter aux questions qui les touchent plus particulièrement.

Pourquoi produire un document aussi volumineux? Essentiellement, nous voulions dresser un portrait complet de la rémunération dans le secteur public fédéral, assorti de détails suffisants et d'une analyse assez approfondie pour servir de base fiable à la fois pour comprendre la situation et pour déterminer les mesures à prendre afin de renforcer la cohérence et l'efficacité de la gestion dans ce domaine. Nous espérons que cet aperçu extrêmement fouillé et, selon nous, relativement clair d'une question importante mais ténébreuse influencera la façon dont les membres de la fonction publique fédérale envisagent la rémunération. Il ne devrait plus être acceptable de discuter d'un volet de la rémunération dans l'administration fédérale ou de l'examiner isolément des autres. Tous les aspects de la rémunération, voire de la gestion des ressources humaines en général, sont interconnectés et s'influencent inévitablement les uns les autres.

Nous avions aussi l'intention de dresser, à l'intention des praticiens du domaine de la rémunération dans la fonction publique fédérale, un compendium accessible des politiques et du contexte factuel dans lequel s'inscrit leur travail. En s'en servant comme point de départ, les nouveaux intervenants du domaine pourront rapidement être en mesure de situer les enjeux dans un ensemble plus vaste.

Nous considérions en outre que nous faisions œuvre de pionniers dans le domaine de l'examen des dépenses. Une des responsabilités fondamentales du Secrétariat du Conseil du Trésor est de suivre de près et d'évaluer les tendances des dépenses publiques pour être en mesure de recommander des économies éventuelles et de désigner les domaines où la réussite appelle de nouveaux investissements. C'est pourquoi il importe de développer pleinement la capacité du Secrétariat de réaliser des études approfondies et de résumer une information vaste et complexe pour la présenter de manière réfléchie et utilisable. Le présent rapport constitue un modèle d'une telle analyse en profondeur des dépenses et des politiques.

Il est aussi instructif d'exposer certains autres principes que nous avons tenté d'appliquer dans notre examen et le rapport qui en découle. Ces principes sont énumérés ci-après.

Orientation factuelle

Dans la mesure du possible, nous avons cherché à présenter les données factuelles disponibles sur les décisions de politique et les dépenses des employeurs. Nous nous sommes abstenus de porter des jugements ou d'interpréter les faits, sauf lorsque nous avons jugé que des commentaires s'imposaient pour en faciliter la compréhension.

L'Examen met l'accent sur cinq domaines d'emploi fédéraux :

  1. Le noyau de la fonction publique,
  2. Les employeurs distincts,
  3. Les Forces canadiennes,
  4. La Gendarmerie royale du Canada,
  5. Les autres groupes, y compris les juges de nomination fédérale, les parlementaires, le personnel des cabinets de ministres et les étudiants.

Un autre domaine dont nous traitons brièvement est celui des entreprises commerciales et sociétés d'État fédérales qui financent leurs dépenses de rémunération essentiellement à même leurs recettes commerciales. L'appendice D renferme une liste des organisations figurant dans chaque domaine.

Nous nous sommes fiés aux autorités compétentes de chaque domaine pour la plus grande partie de nos données. En ce qui concerne le noyau de la fonction publique, il s'agit surtout du Secrétariat du Conseil du Trésor et, dans une certaine mesure, de l'Agence de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de la Commission de la fonction publique.

En ce qui a trait aux employeurs distincts, nous avons pu recourir dans bien des cas aux bases de données du Secrétariat du Conseil du Trésor. Pour certains employeurs, comme le Conseil national de recherches, et pour certaines questions touchant l'ensemble des employeurs distincts (comme les mouvements de personnel ou les heures supplémentaires), nous nous sommes adressés directement aux employeurs concernés pour obtenir des données.

En ce qui concerne les domaines des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, ce sont les services des ressources humaines et/ou des finances et les sites Web de ces organisations qui nous ont servi de sources. Dans le cas de la GRC, nous avons également eu le concours du personnel du Conseil de la solde de la GRC.

Pour les autres domaines, nous avons utilisé des données publiées, les données du Conseil du Trésor et des Comptes publics et les renseignements fournis par les gestionnaires financiers compétents.

Pragmatisme 

Nous nous sommes efforcés de trouver les bons chiffres sur telle ou telle question, mais après avoir fait des efforts raisonnables, nous avons accepté l'information disponible. Dans certains cas, la recherche de la perfection nous aurait entraînés dans une spirale de confusion croissante, sans nécessairement nous donner de meilleures données.

Perspective de l'employeur

Par l'entremise du Conseil national mixte, nous avons invité les syndicats de la fonction publique à nous faire part de leur vues sur la rémunération dans le secteur public fédéral. Ils ont toutefois décliné notre invitation, peut‑être parce qu'ils ne savaient pas dans quoi ils s'engageaient. Nous avons consulté à l'occasion des personnes bien informées des vues des syndicats et nous avons tenu compte de leurs observations, mais notre rapport reflète nécessairement la perspective de l'employeur. Durant la période de consultation recommandée après la publication du Rapport, les syndicats et d'autres parties prenantes devraient avoir l'occasion de commenter notre analyse et nos recommandations.

Franchise

Nous avons choisi la franchise lorsqu'il nous fallait aborder des questions délicates. Nous n'avons pas cherché délibérément la controverse, mais nous n'avons pas non plus hésité à dire la vérité telle que nous la comprenions.

Les limites des données disponibles

Au fil de la rédaction des divers thèmes du Rapport, la disponibilité, l'interprétation et la fiabilité des données quantitatives ont posé des défis incessants. Dans chaque cas, nous avons retenu ce qui nous paraissait la meilleure information. Nous nous sommes efforcés de faire preuve de constance au sujet de chaque indicateur ou sujet tout au long du Rapport. Nous avons consulté des spécialistes dans chaque domaine et lorsque, comme dans le cas des reclassifications, nous avons trouvé deux sources légitimes dont les renseignements différaient sensiblement, nous avons réuni les experts pour discuter des écarts dans leurs données et convenir d'une approche commune. Enfin, dans la mesure où les ressources le permettaient, nous avons présenté une version préliminaire de notre rapport, pour examen et révisions, aux gestionnaires de données les mieux informés.

Toutefois, au bout du compte, nous devons reconnaître que les données disponibles ne sont pas parfaites. Beaucoup de chiffres sont des estimations plutôt que des observations exactes. Cela est inévitable, car la plupart des chiffres dont il importe d'assurer le suivi ne cessent de fluctuer. Les effectifs ou le total des salaires, par exemple, changent tous les jours, voire toutes les heures. Les chiffres annuels ne peuvent être qu'approximatifs. Normalement, ils fourniront un instantané de la situation à tel moment, ou mieux encore, une moyenne de plusieurs instantanés pendant la période de référence, afin d'atténuer l'effet des variations saisonnières. De surcroît, la complexité des questions étudiées et le caractère inédit d'une grande partie du Rapport nous ont obligés à improviser ou à chercher des variables de substitution pouvant donner une idée raisonnable de l'évolution d'un indicateur. Tous ces éléments, auxquels il faut ajouter les faiblesses humaines pendant les nombreux mois au cours desquels nous nous sommes consacrés à cette vaste entreprise, se sont inévitablement traduits par des erreurs.

La vraie question, cependant, est de savoir si toute erreur de ce genre est importante. Est‑il probable qu'une série de chiffres soit erronée au point de donner une idée fondamentalement fausse du niveau, de la nature ou des tendances des dépenses consacrées à la rémunération dans le secteur public fédéral ou de ses principales composantes? Après avoir passé de nombreux mois à travailler sur ces données et à faire autant de recoupements que possible sur une même question à partir de différentes sources, nous avons acquis la conviction que les tendances et les relativités présentées ici sont pour l'essentiel exactes. Et advenant qu'un critique puisse démontrer qu'un chiffre ou une série de chiffres est erroné, les corrections subséquentes favoriseront la transparence, un débat réfléchi et une rigueur méthodologique qui ne pourront que contribuer à la gestion responsable de la rémunération dans l'administration fédérale.

Structure du Rapport

Le Rapport couvre un vaste domaine dont la plus grande partie n'a jamais été résumée de façon accessible et dont les éléments n'ont jamais été regroupés en un texte continu.

Le Rapport comprend trois volumes, auxquels s'ajoute un aperçu.

Le volume un traite des questions essentielles et présente des données comparatives accompagnées d'une analyse de chacune des recommandations.

La section un du présent volume renferme les données essentielles et historiques nécessaires à la compréhension de l'ensemble du domaine de la rémunération.

Le chapitre 2 présente l'historique de la comparabilité de la rémunération depuis la mise en place du système de rémunération au mérite en 1918, en passant par les recommandations de diverses commissions, notamment les commissions Beatty et Glassco, à l'établissement d'un cadre de négociation collective, et diverses périodes de suspension de la négociation collective et de gel des salaires, jusqu'à aujourd'hui.

Le chapitre 3 explique le cadre juridique et institutionnel de la détermination des salaires, en décrivant le processus de négociation collective mis en place avec l'adoption de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, de 2003, et présente un aperçu de la structure de classification des postes. Il décrit aussi le processus mis en place pour les employeurs distincts, celui qui s'applique aux cadres de direction et aux employés exclus de la négociation collective, et les programmes du Conseil national mixte qui s'appliquent aux employés de tous les groupes.

Lasection deux, qui est constituée du chapitre 4, décrit et examine les facteurs qui ont contribué à l'augmentation des coûts moyens des salaires. Cette analyse précise le contexte de l'examen détaillé de la rémunération présenté dans le volume deux et fournit suffisamment d'informations pour que celui ou celle qui lirait seulement le présent volume puisse avoir une idée de certaines des grandes questions qu'il importe d'aborder.

Lasection trois renferme l'ensemble de l'analyse comparative entreprise aux fins du présent examen.

Le chapitre 5 compare les tendances de la rémunération fédérale aux tendances économiques dans l'ensemble de la société canadienne.

Le chapitre 6 examine les conclusions des rapports externes qui comparent la rémunération dans le secteur fédéral à celle du secteur privé.

Le chapitre 7 scrute le Régime de pension de retraite de la fonction publique et en compare les prestations à celles en vigueur dans d'autres secteurs.

Le chapitre 8 compare les autres avantages sociaux offerts dans la fonction publique fédérale à ceux offerts dans d'autres sphères de compétence et dans le secteur privé.

Le chapitre 9 renferme nos conclusions sur la question de la comparabilité, sur la base des analyses présentées dans la section trois.

Lasection quatre fait état de nos conclusions générales et de nos recommandations.

Le chapitre 10 explique comment la transparence et l'obligation de rendre compte peuvent aider à gérer les facteurs à l'origine de l'évolution des coûts de la rémunération.

Le chapitre 11 fournit des détails sur la façon dont la rémunération dans le secteur fédéral peut être gérée de façon cohérente.

Le chapitre 12 traite de questions de fond importantes touchant à la rémunération, par exemple la structure des groupes professionnels, la réforme de la classification, la gestion des salaires et la paye des groupes spéciaux, y compris les cadres de direction, les dirigeants des sociétés d'État et les personnes qui travaillent dans les domaines fédéraux autres que le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 13 renferme nos recommandations en ce qui a trait aux pensions de retraite de la fonction publique et aux autres avantages sociaux.

Le chapitre 14 traite des modifications possibles aux lois, y compris le cadre de règlement des différends liés à la négociation collective et la parité salariale.

Le chapitre 15 propose une approche étape par étape pour la mise en œuvre.

Le chapitre 16 renferme nos conclusions.

Le volume deux renferme les analyses détaillées de la rémunération dans chacun des cinq domaines de l'administration fédérale en 2002‑2003.

Divers chapitres du volume deux présentent aussi un rappel historique de la façon dont nous sommes parvenus aux formes et aux niveaux actuels de rémunération, ainsi que des descriptions de tous les avantages sociaux, dont les divers régimes de retraite. Nous décrivons à la fois les salaires et avantages des employés de la fonction publique et les coûts qu'ils représentent pour les contribuables. Les données vont jusqu'à l'exercice financier 2002‑2003, le plus récent pour lequel une information complète était disponible en 2004, lorsque le Rapport a été rédigé. L'analyse historique est centrée sur la période de 1990‑1991 à 2002‑2003, avec un accent particulier sur la période de 1997‑1998 à 2002‑2003, qui faisait suite à la mise en œuvre complète des compressions de personnel et des contrôles salariaux liés à l'Examen des programmes.

En examinant aussi longuement l'évolution de la politique et des dépenses liées aux divers volets de la rémunération, nous voulions mieux comprendre la situation de la rémunération telle qu'elle se présentait dans le secteur public fédéral au début des années 2000. Une simple ventilation des dépenses en 2002‑2003 ne permet pas de voir quels secteurs sont en croissance ni les raisons de cette croissance. Tout plan viable doit tenir compte de ces facteurs.

Le volume deux est divisé en trois sections.

La première section renferme l'introduction, qui présente des données contextuelles utiles aux examens détaillés qui suivent.

La seconde section traite de la rémunération totale dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

Le chapitre 2 décrit l'ensemble des composantes de la rémunération pour le noyau de la fonction publique, y compris les employeurs distincts. Nous avons dû inclure les employeurs distincts avec le noyau de la fonction publique en raison des nombreux changements clés survenus ces dernières années qui ont fait en sorte que des segments importants de la fonction publique ont, alternativement, fait partie du noyau de la fonction publique et du domaine des employeurs distincts.

Le noyau de la fonction publique comprend les ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est l'employeur aux termes de la loi et dont la liste se trouve à la Partie I de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Le domaine des employeurs distincts englobe les organismes énumérés à la Partie II de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, soit l'Agence du revenu du Canada[4], l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et Parcs Canada, de même que plus de 15 entités de moindre envergure qui comptent tout au plus quelques centaines d'employés chacune. Dans notre analyse, nous nous concentrons principalement sur les plus grands employeurs distincts.

Le chapitre 3 examine les facteurs qui sont à l'origine des augmentations et des diminutions des niveaux d'emploi et de salaire, y compris des éléments tels que les nouvelles initiatives de programmes, les répercussions de l'Examen des programmes et les changements dans la composition de l'effectif.

Le chapitre 4 explique comment se déroule le changement structurel dans le noyau de la fonction publique, y compris les mécanismes de reclassification et de dotation des postes. Il examine aussi les diverses composantes de l'évolution de la masse salariale globale.

Le chapitre 5 décrit d'autres éléments de la rémunération, tels que la rémunération au rendement pour certains groupes d'employés, le temps supplémentaire et les autres indemnités et primes.

Le chapitre 6 examine en détail le Régime de pension de retraite de la fonction publique et fait un survol historique des taux de cotisation des employés et de l'employeur.

Le chapitre 7 décrit les divers régimes d'assurances et les autres avantages sociaux accessibles aux employés et aux pensionnés de la fonction publique.

La troisième section englobe les quatre autres domaines d'emploi au palier fédéral.

Le chapitre 8 présente un instantané de la rémunération et des avantages sociaux en 2002‑2003 pour le domaine des Forces canadiennes, dont les membres réguliers des Forces canadiennes et les membres actifs de la Réserve des Forces canadiennes, ainsi qu'un aperçu historique de la rémunération globale dans ce domaine.

Le chapitre 9 présente un instantané et un survol historique du domaine de la Gendarmerie royale du Canada, y compris les membres réguliers de la GRC et les civils employés aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Les fonctionnaires ordinaires travaillant pour la GRC sont compris dans le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 10 présente un instantané et un survol historique du domaine des Autres groupes, soit les juges de nomination fédérale, les parlementaires (députés et sénateurs), les employés de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les étudiants embauchés dans le cadre de programmes spéciaux d'emploi des étudiants. Notre analyse se limite aux données disponibles.

Le chapitre 11 présente un instantané et un survol historique du domaine des entreprises commerciales fédérales. Étant donné que ces sociétés comptent sur des recettes de source commerciale pour financer en tout ou en grande partie leurs activités, elles n'ont que très peu recours aux crédits parlementaires fédéraux pour couvrir leurs dépenses de rémunération. De plus, elles ont toute latitude pour établir leurs propres politiques en matière de personnel et de rémunération, et celles-ci varient largement selon les domaines d'activité où ces sociétés sont présentes[5]. Notre analyse est donc forcément brève.

On pourrait être tenté d'utiliser l'information présentée dans le volume deux pour faire des comparaisons entre les divers domaines d'emploi du secteur public fédéral. Par exemple, nous présentons des figures ventilant l'effectif dans chaque domaine d'emploi par tranche de 5 000 $ de salaire. Il est intéressant de juxtaposer ces distributions parce qu'elles révèlent des tendances très distinctes dans différents domaines. On pourrait tenter de les expliquer en affirmant que tel domaine est surpayé ou sous-payé par rapport à tel autre. Mais nous devons nous garder de faire de telles comparaisons futiles. Chaque domaine a ses propres secteurs d'activité et des besoins correspondants en main-d'œuvre qui se reflètent dans des courbes salariales caractéristiques. Il n'y aucune raison de s'attendre à observer une relation particulière entre les domaines.

Les divers appendices aux volumes un et deux renferment des renseignements et des données supplémentaires pour approfondir l'analyse présentée dans les trois volumes. Dans au moins un cas, l'appendice C traitant du rapport de 1962 de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (le Rapport Glassco), nous avons reproduit intégralement les passages les plus pertinents.

L'Aperçu, publié séparément, présente un sommaire de l'ensemble du Rapport.