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ARCHIVÉ - Appendices - Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral


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Appendice C

Extraits pertinents sur la rémunération dans la fonction publique et la comparabilité, tirés de la section sur la Gestion du personnel du Rapport de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement, chapitres 7 et 8 du Rapport de la Commission Glassco, 1963

7

RÉMUNÉRATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE:

COMPARAISONS AVEC LE SECTEUR PRIVÉ

COMPARAISON DES NIVEAUX DE RÉMUNÉRATION, RÉGIME, PRATIQUES, NORMES

1  On a comparé les traitements de la fonction publique avec ceux de l'extérieur au moyen d'une étude détaillée des niveaux des salaires et de leur structure dans la fonction publique, des données relatives à l'emploi à l'extérieur tirées des enquêtes du Bureau d'étude des traitements du ministère du Travail et publiées par le Bureau fédéral de la statistique, des enquêtes privées sur les traitements, des rapports et documents inédits, des enquêtes de la Commission royale et des résultats des entrevues. La plupart des comparaisons se fondent sur les traitements payés en septembre 1960 et les comparaisons citées dans le présent rapport se rapportent presque entièrement aux traitements des emplois classifiés en vertu de la Loi sur le service civil. Plus loin dans le rapport, on trouvera des observations au sujet des salaires afférents aux emplois à taux régnants, aux emplois dans les sociétés de la Couronne et à d'autres emplois exemptés.

2  Établir des comparaisons pertinentes n'a pas été tâche facile, à cause de la complexité des méthodes de classification de l'administration, qui compte 887 groupes et 1,827 catégories. Dans certains domaines, on disposait de peu d'informations statistiques précises permettant d'établir des comparaisons ; un exemple serait les taux de traitements versés au personnel administratif et exécutif.

Emplois de bureau (commis, secrétaire et occupations connexes)

3  Les salaires offerts pour la plupart des emplois de bureau au niveau du recrutement sont pour le moins comparables à ceux de l'extérieur.

4  Les comparaisons relatives aux situations de bureau au niveau supérieur sont moins sures, principalement à cause de la plus grande difficulté rencontrée dans l'évaluation des fonctions remplies. Cependant, les renseignements disponibles indiquent que les traitements dans l'administration sont inférieurs à ceux du secteur industriel pour ce qui est des emplois de bureau les plus élevés.

5  Une forte proportion des fonctionnaires des emplois de bureau travaille à Ottawa et dans quinze zones métropolitaines. Parce que les salaires de l'administration se comparent favorablement, dans l'ensemble, à ceux de l'industrie dans ces villes, les autres fonctionnaires travaillant dans des centres moins importants, sont favorisés par rapport à la moyenne locale généralement moins élevée. Cette prime est compensée en partie par la qualité, du personnel que l'administration réussit à y recruter.

Emplois de service et d'entretien

6  Les salaires payés par l'administration aux spécialistes, aux hommes de métier, aux emplois de service et autres connexes se comparent moins favorablement à ceux de l'industrie privée. Le barème national dans la fonction publique est inférieur aux taux moyens de l'endroit dans les grands centres, alors que dans les petits centres il équivaut à ceux de l'endroit ou il leur est supérieur. (Nota - plus de 60 p. 100 des employés de ces catégories travaillent dans des centres dont la population n'atteint pas 100,000, en comparaison de seulement un quart environ des employés de bureau.)

7  Bien que les salaires versés par l'administration pour certaines occupations de service (par exemple, le service de nettoyage) soient nettement inférieurs à ceux de l'industrie privée, ils sont conformes à ceux des organisations de service et des institutions publiques qui sont normalement les employeurs importants dans ce genre d'occupations.

Emplois aux postes, à la douane et à l'immigration

8  Un grand nombre d'emplois dans ce groupe important (plus de 20 p. 100 de tous les employés relevant de la Loi sur le service civil) n'ont pas d'homologues directs dans l'industrie.

9  Les comparaisons indirectes du Bureau d'étude des traitements (par exemple, facteur comparé avec chauffeur-livreur ou releveur de compteurs d'électricité; agent des douanes et de l'accise avec agent de police) portent à croire que les taux du Service civil pour les emplois modestes se rapprochent de ceux de l'extérieur.

10  Bien que des comparaisons indirectes de ce genre portent à croire que les traitements pour les emplois supérieurs de cette nature (par exemple, les catégories supérieures de douaniers) sont inférieurs à ceux de l'extérieur, plusieurs facteurs sont à l'avantage de l'administration. Par exemple, dans certains centres, la police travaille plus de 40 heures par semaine, limite normale dans la fonction publique; douaniers et fonctionnaires à l'Immigration se recrutent et travaillent souvent dans de petits centres où le revenu moyen est relativement bas.

11  Plus de 40 p. 100 de ceux qui remplissent des fonctions particulières aux services de la poste, de la douane et de l'immigration habitent des centres dont la population est inférieure à 100,000. En conséquence, même si les traitements correspondant à ces emplois nuisent quelque peu au recrutement et à la conservation du personnel dans les zones plus importantes où les traitements sont plus élevés, la majorité de ceux-ci équivaut ou est même supérieure aux taux pratiqués dans les petits centres.

Emplois techniques (semi professionnels)

12  À cause du caractère «fourre-tout» des classes et des catégories dans lesquelles entrent un grand nombre d'employés techniques, les données permettant de comparer les salaires sont maigres. Par exemple, la classe des agents techniques, réservée à l'origine aux occupations semi professionnelles de nature technique, englobe aujourd'hui une grande variété d'occupations, y compris des emplois d'un caractère professionnel et des emplois de bureau, dont beaucoup ne semblent pas avoir été classés judicieusement. Il faudrait reclasser ces groupes de façon appropriée et réorganiser comme il faut les classes techniques, parce que les besoins futurs d'agents techniques seront considérables.

Emplois professionnels

13  Les traitements des professionnels subissent moins de variations régionales que les salaires des employés de bureau et des préposés à (entretien ou au service. Le marché devient de plus en plus national et les traitements tendent à s'équilibrer.

14  Quant aux ingénieurs et, à un moindre degré, aux géologues, scientifiques, économistes et statisticiens, la vive concurrence de (industrie tend à fixer les niveaux de traitement. Dans ces domaines, le gouvernement fédéral est un employeur important; il a dû voir à ce que les traitements dans la fonction publique puissent soutenir la concurrence, afin de pouvoir recruter et retenir les employés qu'il lui faut.

15  En dehors de l'administration, les institutions, qui ont toujours pratiqué un niveau de rémunération peu élevé, emploient un fort groupe d'employés professionnels, dont les bibliothécaires, les travailleurs sociaux et les diététistes. Le gouvernement tend ici à donner l'exemple au point de vue du traitement, en partie pour ne pas manquer d'un personnel dont il a besoin et, aussi, afin de maintenir (équilibre qui s'impose entre les traitements de ces spécialistes et ceux des autres professionnels de la fonction publique.

16  Dans le cas d'un troisième groupe de professionnels, la demande extérieure n'existe pas ou est si faible que le marché se trouve dominé par le gouvernement fédéral. Certains agronomes entrent dans ce groupe. Les traitements de ces fonctionnaires spécialisés ont tendance à être en retard sur ceux des autres emplois de la fonction publique, tendance qui se manifeste moins dans les traitements initiaux que dans la lenteur relative des augmentations de traitement en cours d'emploi.

17  PROFESSIONS EN FORTE DEMANDE.A l'égard de ces professions, les traitements de la fonction publique aux stades du recrutement équivalent ou sont légèrement supérieurs à ceux de l'industrie privée. On obtient ainsi un nombre suffisant de recrues mais, contrairement à l'industrie, il manque la souplesse de traitement qui permet d'attirer les recrues de talent exceptionnel. Dans la fonction publique, la majorité des professionnels s'élèvent au «niveau normal» (ordinairement la classe 3), mais beaucoup pourront y rester toute leur carrière. C'est à ce palier que les traitements du gouvernement se comparent le moins favorablement à la moyenne de l'industrie, présentant d'ordinaire un recul de 3 à 6 p. 100 par rapport au secteur privé pour la plupart des occupations. L'avancement au niveau de surveillant et aux niveaux supérieurs dans les catégories professionnelles, où les taux sont à peu près ceux de la moyenne industrielle, n'est que pour le petit nombre. Le régime n'a pas la souplesse qu'il faudrait pour retenir les professionnels qui se classent au-dessus de la moyenne. Aux niveaux les plus élevés, les traitements du gouvernement ne permettent pas de tenir tête à la concurrence (par exemple, ceux des ingénieurs et des économistes); le Service civil éprouve ainsi de la difficulté à garder ses professionnels les plus compétents.

18  La concurrence provenant des autres paliers de gouvernement (la tendance dans les municipalités est d'accorder à ces groupes professionnels des traitements plus élevés), des universités et de (industrie privée, tend à restreindre le champ de recrutement pour le gouvernement fédéral dans le cas des meilleurs candidats. De plus, les fonctionnaires professionnels aux paliers supérieurs peuvent solliciter un emploi administratif afin d'obtenir un meilleur traitement, ce qui contribue encore à priver les groupes professionnels de leurs meilleurs hommes. Autre point intéressant: dans la fonction publique, la proportion d'ingénieurs qui accèdent au niveau le plus élevé (ingénieur, classe 7) est moins forte que dans l'industrie. Vingt et un ingénieurs seulement, soit 1.8 p. 100 du nombre total des ingénieurs du Service civil dans les classes 1 à 7 inclusivement, se situent au palier de la classe 7, ce qui se compare à 2.4 p. 100 dans l'industrie, selon le Bureau d'étude des traitements, ou à 3.7 p. 100, selon l'Association des ingénieurs.

19  En résumé, les fonctionnaires exerçant ces professions reçoivent, au début ou au niveau du recrutement, des émoluments égaux ou légèrement supérieurs à la moyenne de l'industrie, mais à mesure qu'ils s'élèvent dans le fonctionnarisme, ils tendent à se laisser devancer par leurs homologues de l'industrie.

20  PROFESSIONS MOINS EN DEMANDE.Au niveau du recrutement, les traitements que le Service civil attribue à ces professions sont parfois bien supérieurs à ceux qu'on attribue ailleurs à un grand nombre d'occupations professionnelles (par exemple, ceux des travailleurs sociaux). Par contre, lorsque ces professionnels atteignent le niveau «moyen» ou les niveaux de surveillance, leur rémunération est très inférieure à celle qui est versée ailleurs, même si la formation universitaire et les qualités requises sont analogues. Le gouvernement a pris quelque initiative en vue de relever les taux de ces catégories, mais il ne peut dépasser certaines limites sans nuire à la situation de certaines institutions publiques qui sont obligées de soutenir la concurrence fédérale dans le recrutement de leur personnel. D'autre part, les effectifs compétents dans cette sphère peuvent à la longue se restreindre si la rémunération et les perspectives de carrière ne peuvent raisonnablement se comparer à celles des professions plus recherchées.

21  PROFESSIONS PEU EN DEMANDE.Le traitement à partir du niveau d'engagement jusqu'au niveau normal est le même que celui des fonctions professionnelles les plus en demande.

22  Bien que les échelles de traitements se comparent favorablement, la plupart des fonctionnaires dans ces champs d'activité n'atteignent pas la limite correspondant à leurs capacités aussi rapidement que leurs collègues dans les professions plus en demande. Par exemple, les courbes de maturité (traitement moyen selon le nombre d'années depuis l'obtention d'un grade de bachelier) montrent que les agents forestiers et les chargés de recherches (agriculture) gagnent moins dans la fonction publique que leurs collègues du génie.

23  II importe que le revenu moyen dans ces professions se compare favorablement avec celui des professions les plus en demande afin que le gouvernement puisse toujours recruter un personnel dont une partie importante est souvent indispensable à la productivité de la nation.

Emplois administratifs

24  Les comparaisons dans ce domaine sont sujettes à certaines réserves, parce que la formule actuelle de classification ne permet pas un choix facile de situations clefs pour fins de comparaison et parce que les données fournies par les enquêtes conduites à l'extérieur sont limitées. Jusqu'au niveau de $12,500 par année, les traitements des fonctionnaires affectés à des emplois administratifs semblent conformes à ceux de l'industrie. La compression marquée des échelles de traitements au delà de $12,500 ne permet pas de douter que la plupart des fonctions administratives supérieures sont beaucoup moins rémunérées dans le secteur public que dans l'industrie.

25  La statistique de l'impôt sur le revenu, pour l'année fiscale 1958, permet de constater les différences qui existent entre les traitements des fonctionnaires supérieurs et les salaires versés à leurs homologues dans l'industrie privée:

 

Groupes de salariés en pourcentage du nombre total d'employés

Groupe de salariés

Fonctionnaires fédéraux sujets à l'impôt

Employés des entreprises commerciales sujets à l'impôt

($000)

%

%

10-14.9

0.7

1.2

15-19.9

0.1

0.4

20-24.9

0.03

0.1

25+

0.02

0.2

Total – Plus de 10,000 $

0.85%

1.9%

Remarques d'ordre général

26  Dans l'ensemble, les échelles de salaires pour les postes inférieurs de l'administration sont égales ou même supérieures à celles des emplois correspondants dans l'industrie privée. Les échelles de salaires pour les emplois supérieurs à ces niveaux accusent certaines différences, surtout dans les hauts postes administratifs ou professionnels où le gouvernement est nettement désavantagé, au point de vue financier, par rapport à l'industrie privée.

  • En général, le traitement de début pour chaque catégorie d'emplois de la fonction publique est à la hauteur de la concurrence du secteur privé et il en est de même jusqu'au niveau moyen. Cependant, dans bien des secteurs, les échelles de salaire du service public tendent à se laisser distancer par celles de l'industrie au-dessus de ce niveau.
  • Au cours de la dernière décennie, les relèvements de salaire des fonctionnaires ont été comparables à ceux du secteur privé, mais ils ont été apportés avec un décalage de deux ans environ.
  • D'autre part, entre 1939 et 1951, les relèvements de salaire des fonctionnaires ont été moindres que ceux des employés du secteur privé. Deux éléments importants ont joué en l'occurrence: a) le statut économique et social de l'ouvrier s'étant amélioré au cours de cette période, celui des fonctionnaires, groupe à prédominance de «collets blancs», devait inévitablement subir une baisse proportionnelle; b) au début de la guerre, les emplois de la fonction publique étaient proportionnellement bien rémunérés, les salaires n'ayant pas été réduits autant que ceux du secteur privé durant la crise économique. Ce n'est qu'au cours de la dernière décade qu'il a fallu accorder des relèvements comparables à ceux du secteur privé pour maintenir la parité avec le marché de l'extérieur.
  • Les employeurs de l'extérieur ont des programmes de rémunération plus souples et de meilleures méthodes d'administration des salaires que la fonction publique: ils sont donc mieux placés qu'elle pour attirer et conserver à leur service les employés de compétence supérieure.
  • La fonction publique applique pour chaque emploi une échelle de salaires uniforme dans tout le pays, tandis que les salaires versés par l'industrie privée accusent des différences considérables selon les diverses régions, notamment pour ce qui est des emplois de bureau et des autres emplois modestes. En raison de cette uniformité suivie à l'échelon national, nombreux sont les fonctionnaires (le nombre proportionnel varie d'un groupe à l'autre) qui sont mieux rémunérés que leurs homologues du secteur privé dans telle ou telle localité. C'est l'inverse dans le cas de quelques catégories de fonctionnaires employés dans les localités où les salaires sont élevés. Dépourvu de la souplesse requise pour adapter les traitements aux niveaux des salaires qui ont cours dans les diverses régions, le service public applique souvent des échelles de salaires supérieures à ces niveaux dans certains centres, inférieures dans certains autres.
  • En conséquence, d'une part, du plafonnement assez rigide imposé au niveau supérieur (en fonction, peut-être, du niveau de traitement des ministres) et, d'autre part, des relèvements de salaire aux paliers inférieurs, commandés par la concurrence au recrutement, l'écart entre le traitement des hauts fonctionnaires et celui des fonctionnaires des échelons moyens ou inférieurs s'est gravement rétréci. Dans le secteur privé, cet écart s'est au contraire amplifié, ce qui accentue le problème.
  • Les traitements de la fonction publique ont tendance à être plus stables que les salaires de l'industrie privée. Cependant, les salaires du secteur privé se sont stabilisés de plus en plus ces dernières années, ce qui a pour effet d'éliminer peu à peu un attrait que possédait autrefois la fonction publique.
  • Bien que les traitements des hauts postes administratifs soient habituellement plus élevés dans les sociétés de la Couronne, il y a peu de différence entre les traitements des fonctionnaires et ceux de leurs homologues des sociétés de la Couronne. Établissant leurs échelles de traitements et administrant les salaires avec plus d'élasticité, les organismes exemptés bénéficient de certains avantages pour-ce qui est d'obtenir et de conserver les employés particulièrement doués.
  • Les employés à taux régnants étant rémunérés en fonction des taux en cours dans les localités où ils travaillent, alors que les fonctionnaires sont rémunérés à des taux , uniformes pour tout le pays, il y a parfois des différences entre les traitements versés à des fonctionnaires qui font le même genre de travail dans une région donnée.

AVANTAGES SOCIAUX: COMPARAISONS AVEC L'EMPLOI DANS LE SECTEUR PRIVÉ

27  D'une façon générale, les régimes de prévoyance en vigueur dans la fonction publique sont plus favorables aux employés que ceux de la plupart des industries privées. Toutefois, il convient de ne pas oublier deux choses. Tout d'abord, le secteur privé de l'économie, au cours des deux dernières décennies, a rétréci l'écart qui existait auparavant. En second lieu, certains employeurs importants offrent maintenant un régime de prévoyance qui vaut presque celui du service du gouvernement, et quelques-uns offrent même des avantages plus attrayants que la fonction publique.

28  Le régime des pensions constitue le principal attrait des programmes de la fonction publique. En réalité, le plan de pension de retraite du service public est libéral au point de faire obstacle aux changements qu'il serait souhaitable d'apporter à l'ensemble des avantages prévus. L'importance qu'on accorde aux pensions est si exagérée qu'il convient de se demander si le programme global des avantages est approprié aux besoins de certains groupes d'employés, les jeunes fonctionnaires ayant des personnes à charge, par exemple.

29  Les avantages que la fonction publique offre à ses employés sont plus intéressants que ceux de l'industrie privée sous deux autres aspects importants. En général, on jouit au service du gouvernement d'une plus grande sécurité d'emploi. Toutefois, en ce qui concerne les techniciens, les professionnels et les autres groupes plutôt rares de main-d'oeuvre, cet avantage a de beaucoup diminué, car l'industrie en est venue à offrir à ces groupes d'employés un degré comparable de sécurité. Dans l'ensemble, le service du gouvernement accorde aussi avec plus de libéralité le droit aux divers genres de congés qu'on ne le fait habituellement dans le secteur privé. En ce qui a trait aux autres avantages et aux conditions de travail, la fonction publique et l'industrie privée en sont à peu près au même point.

30  Abstraction faite de certaines différences entre le Service civil et les divers groupes exemptés, les avantages offerts aux fonction­naires sont les mêmes à tous les paliers. Dans le secteur privé de l'économie, on constate, la plupart du temps, des différences considérables entre les avantages inhérents aux postes supérieurs et ceux dont jouissent les autres employés. En conséquence, l'ensemble des avantages accordés aux ouvriers et aux employés de bureau dans la fonction publique a tendance à être plus libéral que celui dont bénéficient les groupes correspondants dans l'industrie. Par contre, les avantages accordés aux fonctionnaires supérieurs dans les domaines professionnel et administratif n'égalent pas ceux que l'industrie offre à des employés de même niveau.

31  Si les importants programmes d'avantages offerts aux employés du gouvernement sont tellement supérieurs à ceux du secteur privé, c'est qu'on n'a pas, semble-t-il, une idée d'ensemble de la rémunération totale (traitements, plus avantages offerts aux em­ployés) qui puisse orienter la mise au point d'un programme d'avantages destiné à la fonction publique. Sans doute est-ce aussi parce qu'on n'évalue pas comme il le faudrait les frais occasionnés par ces programmes, et qu'on néglige de tenir compte d'une évaluation de ce genre quand on arrête des lignes de conduite intéressant les avantages accordés aux employés.

32  Les programmes d'avantages offerts aux employés du gouvernement sont si compliqués que nombre de fonctionnaires et de candidats éventuels n'en reconnaissent pas la valeur. On ne dispose d'aucun moyen efficace pour faire connaître aux fonctionnaires le caractère et la valeur de ces avantages.

Le Service civil et l'industrie*

*Le passage suivant se fonde sur les résultats d'une enquête sur les avantages sociaux qu'a menée le Bureau d'étude des traitements, ainsi que sur d'autres données, dont certaines sont inédites. En ce qui concerne la fonction publique, les avantages décrits tiennent compte du nouveau règlement édicté en vertu de la Loi sur le service civil, telle que modifiée en 1961.

33  RÉGLEMENTS RÉGISSANT LES CONGÉS:

  1. Congés statutaires. Les fonctionnaires jouissent de dix congés statutaires, ce qui constitue un avantage comparativement aux employés de l'industrie qui n'ont, pour la plupart, que huit ou neuf congés statutaires.
  2. Congés annuels (vacances). L'administration accorde trois semaines de congé (quinze jours ouvrables) dès la première année d'emploi, ce qui diffère de la pratique adoptée dans l'industrie, où la durée des vacances est proportionnée à la durée du service (une ou deux semaines après une année de service, trois semaines entre cinq et quinze années de service, et, dans quelques cas seulement, quatre semaines après vingt ou vingt-cinq ans de service). Le fonctionnaire bénéficie de vacances plus longues pendant les premières années qu'il passe au service du gouvernement mais l'ensemble des congés qu'on lui accorde pendant toute la durée de sa carrière correspond maintenant à ce que l'on donne dans l'industrie.

    On vient d'accorder aux fonctionnaires qui comptent vingt ou vingt-cinq années de service une semaine de vacances supplémentaire, ce qui remplace le congé d'ancienneté de vingt-cinq jours ouvrables que prenait d'un trait le fonctionnaire qui avait accompli vingt ans de service.
  3. Congés de maladie. Dans la fonction publique, les congés de maladie s'accumulent au même rythme que les congés annuels, soit à raison d'un jour et quart par mois (quinze jours ouvrables par année), mais ils commencent dès le premier mois, et non au septième mois comme les congés annuels. Les crédits de congé de maladie peuvent être reportés d'une année à l'autre et accumulés indéfiniment.

    Dans l'industrie, la protection contre la perte de salaire pour cause de maladie prend la forme de congés de maladie payés, de plans d'indemnités de maladie ou, pour certains employés de bureau, d'une combinaison d'indemnités et de congés de maladie payés. Les fonctionnaires ont des conditions meilleures que la plupart des employés de bureau de l'industrie et meilleures que la plupart des ouvriers du secteur privé qui sont protégés par des plans d'indemnités de maladie.

    La majorité des employés de bureau du secteur privé sont protégés par des plans de congés de maladie, mais le plan des fonctionnaires se caractérise par plusieurs éléments qui le rendent nettement plus avantageux que la formule générale. La reconnaissance formelle de droits, l'absence de délai et l'accumulation illimitée des congés de maladie en font un régime incontestablement plus généreux. Ces avantages sont moins manifestes sur de courtes périodes de service, étant donné que l'industrie accorde couramment, à titre non officiel, de courts congés de maladie. Le versement du plein traitement en cas de maladie dépasse ce qui est accordé à un grand nombre d'employés de bureau dans l'industrie; ces derniers ne touchent qu'une partie de leur traitement pour un pourcentage donné des jours d'absence. Dans l'industrie, les plans dont bénéficient les ouvriers prévoient généralement des jours d'attente suivis du versement de cinquante à soixante-quinze p. 100 du salaire; les périodes d'absence rémunérées sont considérablement plus courtes que le maximum des congés de maladies que les fonctionnaires sont en mesure d'accumuler. Là aussi, les fonctionnaires bénéficient de conditions beaucoup plus favorables.
  4. Congé de retraite. Quand les fonctionnaires quittent le Service civil pour une raison autre que le renvoi et la démission, ils peuvent obtenir un congé de retraite, pourvu qu'ils aient été employés depuis au moins quatre ans. La durée du congé de retraite est d'une semaine pour chaque année de travail, jusqu'à concurrence de 26 semaines. Les employés qui prennent leur retraite peuvent demander une gratification plutôt qu'un congé. Cette gratification est égale à la différence entre le taux de traitement hebdomadaire lors de la retraite et le montant de la pension payé pour le nombre de semaines de congé de retraite auxquelles ils ont droit. Les employés qui démissionnent après quatre ans de service peuvent recevoir une gratification dont le montant s'é1ève à la moitié du traitement hebdomadaire pour chaque année de service, jusqu'à concurrence d'un montant équivalant à treize semaines de traitement.

    Ces dispositions relatives au congé de retraite dépassent de beaucoup ce qui est accordé normalement dans le secteur privé. L'octroi officiel d'une indemnité de départ ou d'un congé de retraite comportant le versement du traitement pendant une période qui va jusqu'à six mois se retrouve très rarement dans l'industrie, quoique pareils régimes tendent à se répandre.

    Le congé de retraite que le Service civil accorde aux employés qui prennent leur retraite en raison de leur âge ou de leur mauvais état de santé n'a pour ainsi dire aucune contrepartie dans les indemnités de départ versées dans l'industrie.
  5. Congé d'ancienneté. Certains fonctionnaires qui avaient déjà acquis le droit au congé d'ancienneté avant que ne soit édicté le nouveau règlement pourront encore prendre leur vingt-cinq jours, mais ce genre de congé disparaîtra à mesure que les ayants droit prendront le congé en question ou leur retraite. Le congé d'ancienneté est rarement accordé dans l'industrie, qui tend de plus en plus à accorder des vacances allant progressivement jusqu'à quatre semaines après l'accomplissement d'âne période donnée de service (généralement vingt ou vingt-cinq ans). Si on le considère comme partie intégrante du régime de vacances, le congé d'ancienneté a pour effet d'avantager tant soit peu les fonctionnaires ayant à leur actif une longue période de service. Si on le considère comme un témoignage de reconnaissance de longues années d'emploi, plutôt que comme partie intégrante du régime de vacances, le congé d'ancienneté est un net avantage pour les fonctionnaires. Dans l'industrie, le petit nombre d'employés qui ont droit à un congé d'ancienneté comparable, accordé en vertu d'un plan officiel, ne l'ont habituellement qu'à l'expiration de vingt-cinq ans de service.
  6. Congé spécial (pour raisons personnelles). Ainsi que son nom l'indique, ce congé est accordé pour raisons spéciales, telles que décès ou maladie d'un proche parent, quarantaine, mariage et raisons semblables. Les fonctionnaires accumulent des congés spéciaux à raison d'un demi jour par mois d'emploi ininterrompu. Les jours de congé spécial qui n'ont pas été pris peuvent être reportés d'une année à l'autre jusqu'à concurrence de vingt-cinq jours. En général, les congés spéciaux ne peuvent être que de courte durée, lors même que l'employé en aurait accumulé le maximum. Un congé payé, qui n'est pas imputé sur les crédits de congé spécial, est accordé au fonctionnaire devant comparaître en justice en qualité de membre du jury ou de témoin.

    II est difficile de faire la comparaison entre les fonctionnaires et les employés de bureau de l'industrie au point de vue des congés spéciaux accordés pour raisons personnelles. Dans l'industrie, il est rare que des congés spéciaux soient accordés conformément à un plan officiel et que les employés puissent en accumuler. Les employés de bureau de l'industrie peuvent souvent prendre congé pour des raisons personnelles, que ces congés soient prévus de façon officielle ou non, mais cette pratique est très peu appliquée pour les ouvriers du secteur privé.

    Dans le secteur privé, les employés de bureau et les ouvriers obtiennent généralement un congé lors d'un décès dans la famille ou pour exercer les fonctions de juré. Ce congé, qu'il soit prévu officiellement ou non, est payé à la majorité des employés de bureau, mais généralement pas aux ouvriers. Un congé payé, souvent non officiel, est accordé pour le mariage à la majorité des employés de bureau dans l'industrie, ce qui est rarement le cas pour les ouvriers.
  7. Congé d'études. Le nouveau règlement a abandonné le congé d'études prévu dans l'ancien. Sous l'ancien régime un congé d'études pouvait être accordé à certains fonctionnaires lorsqu'il était possible d'assurer de façon satisfaisante l'exécution de leur travail durant leur absence. Fréquemment le congé d'études n'était pas payé. Dans certains cas, toutefois, l'employé obtenait un congé payé pour suivre un cours de courte durée qui lui aurait permis d'augmenter son rendement dans le service. Un congé à demi-solde pouvait être accordé à un employé diplômé afin de lui permettre de se perfectionner dans un domaine utile pour son ministère. Toutes les demandes de congé d'études devaient être recommandées par le sous-ministre intéressé et revues par la Commission du service civil.

    Le secteur privé n'a pas, d'une façon générale, de pratique bien déterminée en matière de congés d'études, mais dans l'ensemble, le service public paraît plus généreux.
  8. Congé d'accident du travail. Les fonctionnaire blessés au cours de leur travail sans qu'il y ait eu faute ou négligence de leur part peuvent, sur présentation d'un certificat médical satisfaisant, bénéficier d'un congé payé qui ne diminuera pas les congés de maladie qu'ils auraient accumulés. Le congé d'accident du travail a pour effet d'assurer aux fonctionnaires classifiés le plein traitement au lieu des pourcentages prévus par les lois provinciales sur l'indemnisation des accidentés du travail. Ces dispositions sont plus larges que celles qui sont généralement appliquées dans l'industrie.

    L'indemnité de traitement médical versée à l'employé, et la pension ou autre paiement faits aux personnes à sa charge au moment de son décès sont fixés par les dispositions de la Loi sur l'indemnisation des accidentés du travail en vigueur dans la province de son emploi habituel.
  9. Congé de grossesse. Les conditions prévues pour l'octroi du congé de grossesse dans l'industrie et la réadmissibilité de l'employée à son emploi sont comparables à la pratique suivie dans la fonction publique. Environ la moitié des employeurs de l'industrie accordent des congés de maternité non payés, souvent à titre officieux.

34  ASSURANCE

  1. Prestations supplémentaires de décès (assurance-vie collective). Les prestations supplémentaires de décès prévues dans la Loi sur la pension du service public peuvent parfaitement être assimilées aux plans d'assurance-vie collective courants dans l'industrie. La loi prévoit des prestations de décès proportionnelles aux traitements jusqu'à concurrence de $5,000. Les employés paient mensuellement 10 cents par tranche de $250 du montant assuré. Dès que l'employé atteint soixante ans, les prestations baissent de 10 p. 100 chaque année, et à l'âge de soixante-dix ans (sauf s'il est toujours à l'emploi du gouvernement) il n'est plus assuré (sauf dans certains cas où le fonctionnaire conserve une assurance de base de $500).

    Cette assurance-vie collective des fonctionnaires correspond à ce qui se fait dans l'industrie; mais tandis que dans l'industrie la cotisation de l'employeur est normalement de 50 p. 100 au moins, la participation du gouvernement est beaucoup plus faible. Le secteur privé offre nombre de formules diverses visant à accorder le maximum de protection à chaque assuré, mais bon nombre d'employés de bureau adhèrent à des plans les assurant pour au moins l'équivalent de leur traitement annuel. Dans l'industrie, beaucoup de plans d'assurance-vie collective s'étendent aux employés retraités et couvrent les cas d'invalidité totale et permanente. De façon générale, les prestations supplémentaires de décès des fonctionnaires sont moins avantageuses que les prestations équivalentes des plans d'assurance-vie collective de l'industrie.

    Tout examen des prestations supplémentaires de décès offertes aux fonctionnaires doit cependant tenir compte des dispositions de la Loi sur la pension du service civil touchant des survivants. La veuve de l'employé protégé par la loi et décédé avant ou après avoir pris sa retraite touche la moitié de la pension à laquelle celui-ci avait droit au moment de son décès. De plus, le montant versé à la veuve s'accroît selon le nombre des enfants à charge, jusqu'à concurrence de 90 p. 100 de la pension à laquelle l'employé avait droit lors de son décès. Les prestations aux survivants sont également versées aux orphelins. Ces dispositions sont beaucoup plus larges que tout ce qui est généralement offert aux employés en dehors du service public.
  2. Assurance-hospitalisation. La situation des fonctionnaires est la même que celle de la grande majorité des employés de l'industrie qui sont tenus de verser des cotisations aux plans provinciaux de base d'assurance hospitalisation. Les fonctionnaires sont moins bien partagés que la moitié environ des employés de l'industrie, qui sont protégés par des plans complémentaires d'assurance hospitalisation où l'employeur paie au moins la moitié des primes.
  3. Assurance chirurgicale-médicale collective. La situation des fonctionnaires est comparable à celle de la grande majorité des employés de l'industrie pouvant adhérer à des plans d'assurance chirurgicale-médicale collective qui englobent également les personnes à leur charge. En vertu de ces plans, l'employeur verse au moins la moitié des primes. Les modalités du plan du service public concernant les frais médicaux majeurs sont comparables à celles des plans qu'on trouve généralement dans l'industrie.

35  PLAN DE PENSION. Le plan de pension de l'administration est bien plus avantageux que les plans que l'on retrouve dans l'industrie. Sans doute, presque tous les employés de la grande et moyenne industrie sont protégés par des plans de pension, mais la Loi sur la pension du service civil présente plusieurs avantages:

  • La participation est automatique, alors que dans bien des plans du secteur privé, l'admissibilité dépend de l'âge ou de la durée du service.
  • Les cotisations ne sont plus exigées après trente-cinq ans de service, alors que dans la plupart des plans de l'industrie, les cotisations sont exigées jusqu'à la retraite.
  • La pension fournit à 2 p. 100 du traitement par année de service alors que la formule est moins généreuse dans la majorité des plans de l'industrie. Dans le plan du service public, on prend comme base de calcul la moyenne du traitement que l'employé a touché durant ses six meilleures années d'emploi, ce qui donne une pension bien supérieure à celle qui résulterait du même pourcentage appliqué au traitement moyen qu'il a touché durant toute sa carrière. Dans l'industrie, les pensions sont très rarement calculées d'après le traitement moyen des années les mieux rémunérées. La période de base fixée par la Loi sur la pension du service public a été abaissée récemment des «dix meilleures années» aux «six meilleures années»; le régime de pension s'en est trouvé sensiblement amélioré et les charges du gouvernement à ce titre, sensiblement accrues.
  • Les paiements faits aux survivants en vertu du plan du service public sont sensiblement plus généreux que ceux de la grande majorité des plans du secteur privé. A la mort de son mari, la veuve reçoit la moitié de la pension de son mari, plus 10 p. 100 par enfant, jusqu'à concurrence de 90 p. 100 de la pension. La pension ne lui est plus versée si elle se remarie; elle y a droit de nouveau si elle redevient veuve.
  • Les modalités du plan du service public concernant le versement immédiat de la pension en cas d'invalidité sont sensiblement plus larges que celles de la plupart des plans du secteur privé, quel que soit l'âge de l'intéressé.
  • Après cinq années d'emploi, les droits à la pension sont pleinement acquis et ils sont reconnus sous forme de pension différée.

36  La cotisation de l'employé au fonds de pension du service public (6 1/2 p. 100 du traitement pour les hommes et 5 p. 100 pour les femmes) est sensiblement plus élevée que la cotisation aux plans du secteur privé où la plus fréquente est de 5 p. 100. Ce désavantage est compensé du fait que les cotisations ne sont plus exigibles après trente-cinq ans de participation au fonds de pension. Pour l'employeur, le gouvernement, ce plan de pension est extrêmement coûteux. Le coût et les aspects actuariels du régime font l'objet d'un examen dans un autre rapport soumis par vos commissaires.

37  CONDITIONS DE TRAVAIL ET AUTRES AVANTAGES

  1. Journée de travail. Au Service civil, la semaine normale de travail des employés de bureau et des catégories administratives, professionnelles et techniques est de cinq jours ou de 37 1/2 heures par semaine. Dans les ministères qui ont à leur emploi un personnel de service et d'entretien, les employés de bureau travaillent également 5 jours ou 37 1/2 heures. Les préposés au service et à (entretien, le personnel hospitalier et les employés d'exploitation des services des postes, des douanes et de l'immigration ont la semaine de cinq jours, soit de 40 heures. Un nombre restreint d'employés pompiers et gardiens de phare travaillent plus de 40 heures par semaine. II peut être exigé de certains employés des douanes, de (immigration et d'autres services des heures de travail qui ne correspondent pas à la semaine de cinq jours ou de 40 heures.

    La semaine de travail au Service civil correspond à celle qui est généralement en vigueur dans le commerce et l'industrie. Par exemple, dans l'industrie de fabrication du pays, 70 p. 100 des employés de bureau travaillent 37 1/2 heures par semaine et 70 p. 100 des ouvriers d'usine, 40 heures par semaine.
  2. Rétribution des heures supplémentaires: Le Service civil a l'habitude de payer les heures supplémentaires des employés de bureau par l'octroi de congés équivalant aux heures ainsi accomplies, contrairement à ce qui se fait dans l'industrie où la majorité des employés de bureau touchent, pour leurs heures supplémentaires, une rémunération en espèces au taux normal ou à un taux moitié plus élevé. D'autre part, les heures supplémentaires des employés d'exécution du Service civil leur sont payées de la même façon que dans l'industrie.

    Le Service civil n'accorde pas d'allocation de repas. Les fonctionnaires tenus de faire des heures supplémentaires ne reçoivent pas d'allocations de déplacement. De telles allocations sont fréquemment accordées dans le secteur privé.
  3. Repos payé (collations). Il est difficile de dire exactement ce qu'il en est à ce propos, car le Service civil n'a pas de règle formelle, de sorte que la pratique varie d'un ministère à l'autre et même d'un service à l'autre au sein d'un même ministère. Néanmoins, l'octroi non officiel de périodes de repos payées (collations) aux fonctionnaires semble assez comparable à la pratique dont bénéficie environ la moitié des employés de bureau dans l'industrie. Les périodes de repos payées dont bénéficient les ouvriers de l'industrie sont davantage réglementées.

    Dans certains secteurs du Service civil, les fonctionnaires vont habituellement à la cafétéria pour la collation. Cette habitude prête à des abus et est difficile à réglementer, tant dans le service public que dans l'industrie. Nombre de grandes administrations préfèrent de plus en plus que le café soit apporté sur dessertes roulantes au bureau même de l'employé, L°adoption de cette pratique par les bureaux du gouvernement éviterait bien des pertes de temps.
  4. Assurance-chômage. Les fonctionnaires de l'État appartenant à des classes dont le traitement annuel excède $5,460 ne participent pas à la Caisse d'assurance-chômage. Après deux années de service, un employé peut cesser d'y participer si le ministère certifie qu'il sera vraisemblablement employé pendant une période indéfinie.
  5. Indemnisation des travailleurs. Les lois provinciales qui régissent le versement d'indemnités à des personnes qui sont tuées ou blessées ou qui contractent une maladie professionnelle pendant l'exercice de leurs fonctions ne s'appliquent pas aux fonctionnaires fédéraux. Toutefois, la Loi concernant l'indemnisation des employés de l'État assure une indemnisation analogue à l'échelle prévue par la Loi sur l'indemnisation des accidents du travail de la province dans laquelle la personne est ordinairement employée.
  6. Suppléments de traitement: travail de nuit. En règle générale, on ne paie pas de sur-salaire pour le travail de nuit dans la fonction publique. Cette règle, cependant, comporte deux exceptions. Les employés du ministère des Postes qui appartiennent à des équipes travaillant soit le soir, soit la nuit reçoivent un supplément de 15 c. l'heure pour le travail de nuit. Un certain nombre d'employés du Département des impressions et de la papeterie publiques qui travaillent avec du personnel rémunéré aux taux régnants des métiers de l'imprimerie touchent également un supplément de salaire s'ils travaillent régulièrement la nuit. Ce supplément est de 32 cents l'heure, montant égal à la différence établie pour les imprimeurs rémunérés aux taux régnants.

    Traitement d'encouragement. Dans la fonction publique, la catégorie de première sténodactylo représente une forme de salaire d'encouragement dans le domaine de la sténodactylographie. Les sténographes, les dactylographes et les copistes (surtout dans les centres de sténographie) touchent une prime à taux unique lorsqu'elles atteignent et maintiennent, pendant une période de temps fixée, des normes de productivité établies à l'égard des trois classes de premières sténo-dactylographes. Ces normes sont établies en fonction d'un régime de comptage des lignes.
  7. Indemnités. Dans un certain nombre de cas, on verse au fonctionnaire classifié une indemnité en rapport avec les fonctions que comporte son emploi pour un travail accompli hors du cadre de ses fonctions normales. A ce titre, l'indemnité fait partie du barème de traitement et n'est pas considérée comme un avantage social.

    Des indemnités de différentes sortes sont versées à des employés pour les indemniser des inconvénients d'ordre social et économique que comporte la vie dans des centres isolés. Le personnel des services extérieurs envoyé outre-mer a droit à des indemnités spéciales dont la plus importante est l'indemnité de logement et de représentation qui varie selon le grade, l'état civil et le poste. Les fonctionnaires d'administration envoyés outremer ne touchent pas d'indemnités de représentation et il y a eu du mécontentement au sujet de la disparité de traitement entre les deux groupes.
  8. Avantages divers et conditions de travail. Il y a dans la fonction publique un certain nombre d'avantages divers, et des conditions de travail qui s'appliquent d'une façon moins générale que la plupart de ceux qui viennent d'être énumérés.
    • Indemnité pour accident d'avion.
    • Congé pour formation extérieure (séances d'études, de discussions, etc.), entraînement des forces de réserve, entraînement de défense passive et assistance à des congrès professionnels ou scientifiques.
    • Indemnités versées dans des circonstances spéciales pour acquitter des frais de transport excessifs encourus pour se rendre au travail.
    • Service complet de santé dispensé aux fonctionnaires fédéraux à Ottawa. Un certain nombre de sociétés privées accordent toutefois des examens médicaux périodiques plus complets que ceux fournis par ce service de santé.
    • Fourniture de l'uniforme à l'employé s'il est nécessaire ou souhaitable de l'identifier par ce moyen dans l'accomplissement de son travail (ex. le ministère des Postes, les Douanes et l'Immigration).
    • Appartenance à des associations quand elle s'impose pour permettre à l'employé de s'acquitter de ses fonctions ou lorsqu'il y va de l'intérêt du ministère d'être représenté dans une association.
    • Une certaine subvention des services alimentaires dans les cafétérias des édifices du gouvernement et dans d'autres sortes de restaurants sans qu'elle atteigne toutefois la même importance que dans quelques grands établissements financiers et commerciaux.
    • Frais de voyage. Ils sont bien plus restreints et fouillés, et exigent bien plus de paperasserie que dans le secteur privé.
  9. Situation désavantageuse de certains hauts fonctionnaires du point de vue des avantages sociaux. Il n'y a aucune différence entre les avantages offerts aux fonctionnaires administratifs et professionnels des catégories supérieures et ceux accordés à tous les autres fonctionnaires. Par contre, bien des sociétés privées accordent des avantages supplémentaires et plus généreux à leur personnel de direction. Par conséquent, les programmes des avantages accordés aux hauts fonctionnaires soutiennent mal la comparaison, dans plusieurs domaines importants, avec ceux accordés au personnel de direction de bien des sociétés.

    Dans le secteur privé, le personnel de direction a souvent droit à une protection d'assurance-vie d'un montant égal à deux ou trois fois celui des émoluments; les allocations pour frais encourus et les indemnités en remboursement de tels frais sont moins restreintes. Les dirigeants dans l'industrie bénéficient aussi très souvent de certains avantages dont ne peuvent nullement jouir les hauts fonctionnaires du gouvernement. Entre autres :
    • Examens médicaux périodiques.
    • Boni, propriété d'actions et programmes d'épargne.
    • Compensation après déduction fiscale, comme par exemple les programmes différés de retraite ou de participation aux bénéfices.
    • Grande diversité d'avantages spéciaux en assurance qui ont pris la forme de suppléments à l'indemnisation accordée au personnel de direction.
    • Revenants-bons qui, du point de vue fiscal, ne sont pas considérés comme étant du revenu.
    • Possibilités de tirer un revenu d'autres domaines d'activité.

FONCTION PUBLIQUE ET ORGANISMES EXEMPTÉS – COMPARAISON DES AVANTAGES SOCIAUX.

38  Certains plans de prévoyance du Service civil s'appliquent aussi à la plupart des sociétés de la Couronne et autres organismes exemptés. D'autres programmes d'avantages de la fonction publique ne s'appliquent pas, du moins pas officiellement, aux employés des organismes exemptés. La Loi sur la pension du service civil (y compris le programme de prestations en cas de décès), le programme d'assurance des frais médicaux et chirurgicaux pour les membres de la. fonction publique et la Loi sur l'indemnisation des employés du gouvernement sont des programmes officiels d'avantages qui s'appliquent à un certain nombre d'organismes publics, de commissions et de sociétés, ainsi qu'à la fonction publique. En pratique sont exclus d'ordinaire de cette protection les employés de sociétés industrielles appartenant à l'État, comme 1a Polymer Corporation Limited, les chemins de fer Nationaux du Canada et Air-Canada. On trouvera ci-dessous quelques-uns des principaux organismes qui se trouvent exclus de la protection que procurent les programmes mentionnés plus haut:

Principaux organismes exclus de l'application de la Loi sur la pension du service public

La Société centrale d'hypothèques et de logement
Eldorado Mining and Refning Limited
La Banque du Canada
Radio-Canada
Polymer Corporation Limited
Les chemins de fer Nationaux du Canada Air-Canada

Principaux organismes exclus du programme de prestation en cas de décès

Canadian Arsenals Limited
Radio-Canada
Société canadienne des communications transmarines
Cornwall International Bridge Co., Ltd.
Corporation de disposition des biens de la Couronne
Defence Construction (1951) Limited
Eldorado Mining and Refining Limited
Eldorado Aviation Limited
Northern Transportation Company Limited
Polymer Corporation Limited
L'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent

Principaux organismes exclus du programme d'assurance-groupe pour frais médicaux et chirurgicaux

La Société centrale d'hypothèques et de logement
Eldorado Mining and Refining Limited
L'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent
Atomic Energy of Canada Limited
La Banque du Canada
Canadian Arsenals Limited
Radio-Canada
Polymer Corporation Limited
Les chemins de fer Nationaux du Canada
Air-Canada

Principaux organismes exclus de l'application de la Loi concernant l'indemnisation des employés de l'État

La Banque du Canada
Air-Canada
Les chemins de fer Nationaux du Canada

(Nota: La Polymer est assujettie à la loi.)

39  Plusieurs organismes mentionnés ci-dessus, qui ne sont pas officiellement visés par les plans précités, en appliquent néanmoins les dispositions principales. Dans d'autres domaines des avantages, nombre d'organismes, de commissions et de sociétés de la Couronne suivent de près la pratique établie dans le Service civil. Tout comme dans le cas des traitements, les organismes exemptés sont surtout avantagés parce qu'ils peuvent adapter librement avantages et conditions aux exigences du marché ou à des situations et besoins spéciaux.

Avantages accordés aux employés à taux régnants

40  Les employés à taux régnants sont un peu défavorisés par rapport aux fonctionnaires au point de vue des avantages sociaux. Toutefois, ils sont aussi bien sinon mieux traités que les ouvriers du secteur privé.

41  Les différences principales entre les avantages accordés aux fonctionnaires et ceux accordés aux employés à taux régnants sont les suivants :

Congés. Les congés annuels accordés aux em­ployés à taux régnants augmentent progressivement, passant de cinq jours pour ceux qui comptent moins de deux années de service, à dix jours pour ceux qui comptent de deux à quatorze ans de service, et à quinze jours pour ceux qui peuvent faire état de quinze ans de service et plus. Les fonctionnaires ont trois semaines (15 jours ouvrables) de congé à partir de la première année complète de service.

Neuf jours fériés payés sont accordés aux employés à taux régnants et dix aux fonctionnaires.

Les employés à taux régnants peuvent accumuler 7 ½ jours de congé de maladie par année et les fonctionnaires 15. D'après le règlement général s'appliquant aux premiers, le premier jour de maladie n'est pas payé alors que le plan du Service civil ne fixe pas de délai.

Le sous-ministre peut accorder des congés spéciaux pour des raisons déterminées d'ordre personnel, mais les employés à taux régnants, contrairement aux fonctionnaires, ne peuvent accumuler de congés spéciaux.

Les employés à taux régnants n'ont pas droit au congé d'ancienneté, au congé de retraite, ni à la gratification tenant lieu du congé de retraite. De même, aucune modalité ne prévoit l'octroi de congés payés aux employés à taux régnants pour les accidents de travail. L'indemnité pour perte de salaire est limitée par les dispositions de la Loi sur l'assurance contre les accidents du travail. Le gouvernement ne couvre pas la différence ni une partie de la différence entre l'indemnité prévue par cette loi et le salaire normal de l'employé. Celui-ci, s'il a droit à l'indemnité prévue par la Loi sur l'assurance contre les accidents du travail, n'a pas droit à un congé de maladie.

Assurances. Les employés à taux régnants adhèrent obligatoirement au plan de prestations supplémentaires de décès si, après deux ans de service, ils sont acceptés dans le plan de pension.

Il peut être versé à la veuve de l'employé à taux régnants décédé, après deux ans de service ou plus, sans que cet employé ait adhéré au plan de prestations supplémentaires de décès, une gratification représentant deux mois de salaire.

Les employés à taux régnants et les personnes à leur charge peuvent adhérer au plan d'assurance collective d'indemnités chirurgicales-médicales pour la fonction publique aux mêmes conditions que les fonctionnaires.

Plan de pension. Les employés à taux régnants participent au fonds de pension et aux autres avantages prévus par la Loi de la pension du service public, après avoir été acceptés individuellement. Les fonctionnaires y participent automatiquement dès leur nomination ou durant leur première année de service, mais quelle que soit leur ancienneté, les employés à taux régnants ne sont pas surs d'y être admis. Ils peuvent l'être à l'expiration de deux ans de service (ou 24 mois de travail au cours d'années consécutives), à condition que le ministère qui les emploie en fasse la recommandation au gouverneur en conseil après avoir pris en considération l'assiduité de l'employé, la qualité de son travail et certains autres facteurs.  Environ 55 p. 100 des employés à taux régnants ont été admis au fonds de pension. 

Conditions de travail et autres avantages. La majorité des employés;.à taux régnants qui sont engagés à plein temps travaillent 40 heures ou cinq jours par semaine; les samedis et dimanches sont considérés comme des jours normaux de repos non-payé.

Les heures supplémentaires des employés à taux régnants peuvent être payées en espèces ou sous forme de congé. Elles sont généralement rétribuées en espèces à un taux moitié plus élevé que le taux normal par quart d'heure complet de travail supplémentaire fait en sus de l'horaire quotidien normal. Lorsque le paiement prend la forme d'un congé, ce congé est aussi moitié plus long que les heures supplémentaires qui ont été faites. Des modalités spéciales s'appliquent au travail fait les jours de congé statutaire et le jour de repos normal de l'employé.

L'octroi de périodes de repos payées (collations) n'est pas réglementé. La situation varie d'un ministère à l'autre et dépend de la nature du travail. En général, les employés à taux régnants bénéficient moins que les fonctionnaires de ces périodes de repos; cela tient en partie à ce que beaucoup d'entre eux travaillent en dehors des ateliers et des bureaux.

Les employés à taux régnants doivent verser des cotisations à la Caisse d'assurance-chômage, sauf s'ils comptent deux ans de service et que le ministère qui les emploie confirme qu'il prévoit les garder pour une période indéterminée. Ceux qui gagnent plus de $5,460 par an sont tenus de verser des cotisations s'ils ne répondent pas aux conditions précitées. De façon générale, la proportion des cotisants à la Caisse d'assurance-chômage est plus forte chez les employés à taux régnants que chez les fonctionnaires.

La Loi concernant l'indemnisation des employés du gouvernement s'applique aussi bien aux employés à taux régnants qu'aux fonctionnaires. Toutefois, le règlement ne contient pas de disposition générale concernant l'octroi de congés pour accident du travail aux employés à taux régnants. Par conséquent, ils reçoivent seulement le pourcentage des salaires courants et les plafonds fixés par la Loi sur l'assurance contre les accidents du travail. Des congés de maladie payés ne peuvent être accordés que pour la période non couverte par l'indemnité pour perte de salaire versée en vertu de la Loi concernant l'indemnisation des employés du gouvernement. Il n'est pas versé de salaire pour compléter l'indemnité payable en vertu de la Loi sur l'assurance contre les accidents du travail lorsque le taux de cette indemnité est inférieur au salaire courant de l'employé ou lorsqu'il faut observer un certain délai en vertu de la loi provinciale sur l'assurance contre les accidents de travail. Les employés à taux régnants peuvent bénéficier de congés de maladie payés dans les cas où ils n'ont pas droit à une indemnité.

Des sursalaires de nuit, des sursalaires pour travail de surveillance ainsi qu'un salaire spécial de service sur appel sont accordés aux employés à taux régnants, mais non aux fonctionnaires. En général, toutefois, il n'y a pas d'équipes de nuit chez les employés à taux régnants. Quelques employés aux cales sèches et à l'imprimerie touchent un supplément pour le travail de nuit. Les ouvriers d'imprimerie qui travaillent de nuit reçoivent une majoration de 15 p. 100 de leur salaire normal jusqu'à concurrence de 32 cents par heure.

Dans certaines catégories d'emploi, les employés qui sont de service sur appel peuvent toucher 21 cents par heure de service accompli les jours de congé payé, et 15 cents l'heure les autres jours. Lorsque l'employé du service d'urgence est appelé, il reçoit au minimum le salaire normal de trois heures, quelle que soit la durée de son travail.

Les employés à taux régnants qui exercent une surveillance peuvent toucher un sursalaire calculé en multiples de 5 cents, jusqu'à concurrence de 30 cents par heure, en sus du salaire horaire autorisé pour leur métier. Toute proposition en vue du versement d'un sursalaire de plus de 15 cents l'heure pour un travail de surveillance doit être examinée par la Commission du service civil et approuvée par le conseil du Trésor.

REMARQUES GÉNÉRALES

42  Pris dans leur ensemble, les régimes de prestations et les autres avantages qu'on trouve dans l'administration sont si complexes, si mal compris (non seulement en général mais sur bien des points importants), et si notoirement différents de ceux qui sont pratiqués dans le secteur privé, que les mesures suivantes amélioreraient incontestablement la situation :

  • Suspendre provisoirement l'adoption de nouveaux avantages et toute modification importante de ceux qui existent déjà, afin qu'on puisse évaluer comme il convient l'ensemble des avantages dans la fonction publique.
  • Faire une étude approfondie des avantages offerts aux employés, tant par le secteur public que par le secteur privé, en tenant compte, en particulier, du genre de l'échelle des avantages, de leur portée, de leur coût et de la répartition de ce coût entre employés et employeurs. On pourrait ainsi mettre au point, dans la fonction publique un ensemble d'avantages correspondant aux besoins des employés et aux régimes pratiqués dans le secteur privé.
  • Arrêter comme objet à long terme de la politique de rémunération de la fonction publique que les traitements et les avantages sociaux se conformeront mieux à ceux qui sont pratiqués dans les secteurs correspondants du marché du travail.

43  La politique en matière d'avantages offerts aux employés dans la fonction publique pourrait utilement s'inspirer des principes suivants

  1. Acceptation des avantages comme partie intégrante de la rémunération totale, tant au point de vue des frais de main-d'œuvre du gouvernement qu'au point de vue de l'intérêt que ces avantages présentent pour les employés actuels et pour ceux qu'on veut attirer dans la fonction publique.
  2. Remise à une administration centrale de la direction et de la coordination des avantages intéressant tous les employés. Actuellement, (administration des régimes de prévoyance est éparpillée: le ministère des Finances est responsable des pensions et prestations de décès; la Commission du service civil, des congés; le conseil du Trésor et la Commission, du règlement concernant les heures supplémentaires, etc. Certaines conditions de travail (par exemple, les périodes de repos) ne sont pas régies par une administration centrale et varient souvent d'un ministère à l'autre.

    La remise à une administration centrale de cette direction et de cette coordination ferait ressortir le fait que les avantages et les conditions de travail sont des éléments de la politique en matière de personnel, éléments qui servent le même objectif général que la sélection, la formation, le classement et les pratiques de rémunération directe. Cela permettrait au gouvernement, en tant qu'employeur, d'avoir une vue d'ensemble de la question de la rémunération globale et de bien peser chacun des éléments du programme; les négociations officieuses pourraient même y trouver leur compte.
  3. Équilibre rationnel entre les avantages offerts et les charges financières qu'ils entraînent pour le gouvernement. Un avantage entraînant des frais excessifs complique la mise au point d'autres avantages qui peuvent mieux servir tant l'employeur que les employés. Le plan de pension est justement un programme qui colite tellement cher au gouvernement que celui-ci a de la peine à prendre en charge un accroissement de frais créés par d'autres catégories d'avantages, lors même qu'il serait souhaitable de le faire. Par exemple, les prestations de décès prévues par la Loi sur la pension pourraient être obtenues de façon moins coûteuse et plus utile (surtout pour les employés à peu d'années d'emploi et à lourdes charges de famille) au moyen d'une assurance-vie collective plus étendue.
  4. Maintien d'un rapport prédéterminé avec le niveau des avantages offerts aux employés du secteur privé. Dans les domaines où les avantages du service public sont de beaucoup supérieurs à ceux du secteur privé, il est extrêmement difficile de les réduire pour corriger l'écart. En pratique, il vaut peut-être mieux attendre que les avantages du secteur privé atteignent le niveau de ceux du service public, tout en prenant garde, dans l'intervalle, de ne pas éterniser le déséquilibre actuel.
  5. Mise au point d'un programme d'avantages offrant le plus grand intérêt au plus grand nombre. Pour ce faire, les hauts fonctionnaires responsables de ce domaine, qui comptent souvent de longues années de service, devraient se garder soigneusement d'envisager des programmes d'avantages en fonction de leur propre groupe d'âges et de traitements.
  6. Acceptation du fait que les programmes d'avantages ne doivent pas être nécessairement les mêmes pour toutes les catégories d'emplois. Dans l'industrie, les avantages, tout comme les salaires, varient suivant les catégories d'emplois. Si l'on décidait de retenir, dans l'administration, la formule des mêmes avantages pour toutes les catégories, il faudrait probablement modifier certaines échelles de traitements correspondant à des groupes d'emplois particuliers en compensation des avantages offerts dans le secteur privé.
  7. Reconnaissance de la valeur de la simplicité dans les régimes de prévoyance. Si le fonctionnaire n'arrive à comprendre ni l'ensemble du régime ni les détails de chaque avantage qu'il lui procure, ce régime aura moins de valeur au point de vue des relations avec le personnel qu'un autre plus simple et moins coûteux. Il est de tradition dans la fonction publique de compliquer règlements et instructions. Les programmes qui veulent prévoir toutes les éventualités deviennent si complexes que les fonctionnaires finissent par ne plus savoir à quels avantages ils ont droit. II serait tellement plus simple et tout aussi équitable de s'en remettre dans une certaine mesure à la discrétion des cadres de direction.
  8. Reconnaissance de la valeur d'un bon programme visant à instruire les fonctionnaires sur la valeur des avantages dont ils bénéficient. Les régimes de prévoyance ont pour but de faciliter la concurrence sur le marché de la main-d'œuvre et d'encourager le moral et le rendement. De nombreux employeurs du secteur privé se sont rendus compte qu'il colite peu de bien renseigner le personnel sur la valeur des avantages qui leur sont offerts, et que cette initiative est utile pour les relations avec leurs employés.

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LA RÉMUNÉRATION : PRINCIPES ET APPLICATION

1  Dans une institution publique tout comme dans une institution privée, la mise au point d'un bon régime de rémunération est loin d'être facile. La fixation du salaire n'est p'as réductible à des méthodes scientifiques ou mécaniques.  Les sont complexes, et leur importance ne cesse de varier selon les circonstances et les pressions émanant du marché. Les prix qui ont cours sur le marché dictent les limites de la rémunération, mais la fixation de telle ou telle échelle de salaires se ressent d'influences changeantes d'ordre politique, administratif et social.

HISTORIQUE DE LA RÉMUNÉRATION DANS LA FONCTION PUBLICQUE

2  Pour brosser l'historique du régime actuel des traitements dans l'administration fédérale, il faut remonter au rapport d'Arthur Young and Company qui date de 1919. Ce document visait surtout au classement et à la composition des salaires; toutefois, il énonçait les principes suivants au sujet du programme général de paie:

  • La rémunération, au même niveau, devrait être uniforme.
  • La rémunération prévue pour les différentes catégories doit être proportionnellement juste. Pour le même métier, la même profession ou le même genre d'emploi, le rapport proportionnel est établi d'après les différences relatives aux fonctions, aux responsabilités, à l'expérience, aux connaissances et à la compétence. Le rapport entre les échelles de traitements prévues pour les différents domaines des métiers, des professions et des divers genres d'emploi doit  être le même que celui qui existe dans le monde des affaires entre ces mêmes domaines.
  • Le traitement prévu pour chaque catégorie doit être équitable; c'est-à-dire juste envers le fonctionnaire et envers le contribuable.
    1. Pour être juste envers le fonctionnaire, le traitement qu'on lui verse doit lui permettre de maintenir un niveau de vie conforme au bien-être de la société présente et future. Aux paliers inférieurs, le traitement doit être assez élevé pour attirer dans la fonction publique des jeunes gens et des jeunes filles qui, sans .charge de famille, possèdent une formation et des aptitudes telles qu'ils puissent plus tard se perfectionner et fournir un précieux apport au service.
    2. Pour être juste envers le contribuable:
      1. Le traitement ne doit pas être nettement supérieur au salaire que des employeurs avisés accordent pour des services comparables dans le monde des affaires et de l'industrie. Tout excédent par rapport à la moyenne courante prend l'allure d'une subvention spéciale, et aucun groupe ne devrait être favorisé de cette façon.
      2. En outre, pour comparer la rémunération prévue pour des services analogues dans la fonction publique et le secteur privé, il faut tenir compte des avantages et des désavantages relatifs de l'emploi public et privé:
        • la permanence et la continuité de l'emploi
        • la semaine de travail
        • les vacances et les congés de maladie.

3  Ce sont les catégories d'emplois techniques et professionnels qui ont fait l'objet de l'énoncé de principe suivant sur le traitement. D'après les constatations de la Commission royale d'enquête sur le personnel technique et scientifique (1930), la rémunération aux paliers inférieurs se comparait favorablement à celle du marché de l'extérieur; mais le traitement prévu pour la plupart des catégories d'emplois scientifiques au gouvernement était nettement insuffisant.

4  Au cours de la crise économique, on a appliqué de nombreuses mesures destinées à restreindre la rémunération, tant dans l'administration que dans le secteur privé de l'économie. Dans la fonction publique, on a réduit les traitements de 10 p. 100 (Loi sur la déduction sur les traitements, 1932), restreint l'avancement, mis un terme aux relèvements statutaires et aboli les postes permanents qui devenaient vacants (C. P. 44 / 13 67 -14 juin 1932). Comme les réductions de salaire pratiquées dans le secteur privé avaient été bien plus considérables, comme on a rétabli, vers les années trente-cinq, la moitié de la réduction de 10 p. 100 qu'avaient subie les traitements des fonctionnaires, et, enfin:, comme on a procédé au rétablissement du plein traitement avant la fin de la décennie, les traitements en vigueur dans le service du gouvernement, au début de la guerre, étaient très avantageux, comparativement à ceux du secteur privé.

5  Dans ses grandes lignes, le programme de rémunération suivi pendant la seconde guerre mondiale tendait généralement à la restriction des augmentations, que tempéraient divers expédients destinés à empêcher l'injustice flagrante et à permettre au gouvernement de recruter, par des offres raisonnablement concurrentielles, le nombre supplémentaire d'employés dont il avait besoin en cette période de crise. Le régime de rémunération en vigueur dans la fonction publique pendant la guerre a été assoupli par l'indemnité de vie chère, l'avancement dans les unités militaires, les suppléments inhérents aux travaux de guerre et la dilution du régime de classement.

6  Dans la période qui a suivi immédiatement la guerre, c'est le traitement des échelons supérieurs de la fonction publique qui a d'abord été mis en question. Par suite de la recommandation de la Commission royale d'enquête sur le classement administratif dans la fonction publique (1946), on a accordé des augmentations à certains sous-ministres et à d'autres hauts fonctionnaires. C'est aussi à cette époque qu'on a incorporé au régime des traitements de la fonction publique l'indemnité de cherté de vie accordée pendant la guerre.

7  En présentant certains remaniements de traitement en 1948, le très honorable Louis Saint-Laurent, alors premier ministre, a énoncé de nouveau les principes dont s'inspire la politique de rémunération suivie par le gouvernement. C'était la première fois depuis 1919 qu'on énonçait l'ensemble des principes relatifs au traitement, mais ces principes ne différaient guère de ceux qu'on avait formulés en 1919. Les trois principaux peuvent se résumer comme suit :

  • Un traitement égal pour un travail égal, défini de façon à comporter les différences de salaire à l'échelle régionale et locale.
  • Des rapports équitables entre les catégories.
  • Des rapports équitables avec l'emploi dans l'entreprise privée, définis de façon à ce qu'on tienne compte du salaire moyen versé par «les employeurs avisés», ou par ceux qu'on appelle «les bons employeurs».

8  En 1958, lors du congrès de fondation de l'Association du service civil du Canada, le très honorable John Diefenbaker a formulé la déclaration suivante sur la rémunération au sein de la fonction publique:

Pendant de nombreuses années, on a généralement reconnu que la fixation des traitements, dans la fonction publique, doit se conformer à deux grands principes. Tout d'abord, les traitements doivent être assez élevés pour répondre à (objectif qui leur est propre: attirer et conserver dans le service du gouvernement ceux et celles qui possèdent les aptitudes requises. En second lieu, ils doivent être équitables, et pour les fonctionnaires et pour ceux qui ne sont pas au service du gouvernement, autrement dit, les contribuables; la rémunération que nous accordons pour tel ou tel genre d'emploi doit donc se comparer au salaire que versent les employeurs de l'entreprise privée pour un travail analogue, compte tenu des autres conditions d'emploi qui doivent entrer en ligne de compte si l'on veut établir une juste comparaison. A mon avis, ces principes devraient continuer à nous guider.

9  C'est l'article 10 de la nouvelle Loi sur le service civil qui constitue le plus récent énoncé des principes relatifs au traitement. Cet article est ainsi libellé:

En faisant des recommandations sur la rémunération, la Commission doit considérer les exigences du service civil et tenir compte également des traitements et autres modalités et conditions d'emploi qui règnent au Canada pour un travail similaire à l'extérieur du service civil, de même que du rapport qui existe entre les fonctions des diverses catégories dans le service civil ainsi que de toutes autres questions qu'elle estime être dans l'intérêt public.

10  Ces principes relatifs à la rémunération sont bien moins précis que ceux qu'on avait énoncés en 1919 et en 1947, même s'ils leur ressemblent; ils peuvent donc être diversement interprétés.

11  On n'a pas encore établi, jusqu'ici, l'ensemble des principes régissant la rémunération des fonctionnaires. Les déclarations qu'on a formulées dans le passé, parce qu'elles étaient trop générales, n'ont eu qu'une utilité très restreinte dans la pratique. En énonçant des principes bien précis qui régiraient la rémunération des fonctionnaires, le gouvernement répondrait à des besoins pressants. Cet énoncé

  • servirait de plan général à l'intérieur duquel on pourrait mettre au point des régimes de rémunération plus détaillés;
  • servirait d'indicateur au Bureau d'étude des traitements, lui permettant d'établir des comparaisons pertinentes avec le marché de l'extérieur;
  • aiderait la direction des ministères à administrer les traitements;
  • permettrait aux fonctionnaires et aux associations de fonctionnaires de mieux comprendre la ligne de conduite et les pratiques suivies par le gouvernement en matière de rémunération;
  • fournirait au Parlement et au grand public les données de base et la documentation dont ceux-ci ont besoin pour juger le programme de rémunération du gouvernement.

12  Autre constatation importante: ce n'est que ces dernières années qu'on a accordé une grande attention aux forces du marché pour la fixation des traitements des fonctionnaires. Même si le rapport Young, présenté en 1919, y voyait un des critères pour l'établissement des salaires, on s'est surtout préoccupé, au cours des années vingt et trente, d'assurer le maintien de l'équilibre à l'intérieur du service même en se contentant de respecter de vagues normes d'équité. La pratique suivie au chapitre de la rémunération pendant les années suivantes, montre qu'on tenait les échelles de salaires pour satisfaisantes dès qu'elles permettaient de recruter et de conserver le personnel requis. Durant la seconde Grande Guerre et les années suivantes,. on s'est surtout fondé sur les fluctuations du coût de la vie pour les rajustements de traitements. Ce n'est qu'à la fin des années quarante que l'on a commencé à tenir vraiment compte des pressions et des taux du marché de l'extérieur. En énonçant de nouveau les principes relatifs à la rémunération, en 1947, M. Saint-Laurent a compris davantage l'importance du marché qu'on ne l'avait fait jusque là. Depuis lors, on a accordé de plus en plus d'attention aux échelles de salaires en vigueur sur le marché de l'emploi; mais ce souci ne s'est concrétisé qu'en 1957 par l'établissement d'un programme et de pratiques assez bien adaptés au marché de l'emploi; c'est alors qu'on a créé le Bureau d'étude des traitements.

13  Deux facteurs ont contribué à ce que la fixation des traitements soit davantage conforme, ces dernières années, aux taux du marché. D'abord, en raison de l'emploi à peu près intégral réalisé depuis la seconde guerre mondiale, le marché est inévitablement devenu un facteur plus important en ce qui concerne la fixation des traitements; en deuxième lieu, l'administration, qui a de plus en plus besoin d'un personnel assez rare dans les domaines technique, professionnel et administratif, a été contrainte de faire une concurrence plus serrée aux employeurs de l'extérieur.

LA RÉMUNÉRATION DANS L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE: CRTTÈRES EXTERNES

14  L'objectif général du programme des traitements dans la fonction publique devrait manifestement être le suivant: la création et le maintien d'un service efficace et dûment rémunéré. Ce programme devrait tendre vers trois objectifs précis: aider à remplir les cadres du service par un personnel compétent, en y attirant les candidats qui font l'affaire et en retenant les employés compétents; rémunérer équitablement les serviteurs du gouvernement; réaliser les deux objectifs précédents à des frais le moins élevé possible pour le contribuable.

15  Le gouvernement fait concurrence aux employeurs sur le marché du travail. Si d'une façon générale les traitements offerts dans le service public sont considérablement moindres que les salaires offerts pour des fonctions et des conditions de travail analogues dans l'industrie, le gouvernement aura de plus en plus de difficulté à recruter des employés possédant les aptitudes requises. Par contre, si le barème du service public est considérablement plus élevé que celui de l'entreprise privée, l'administration absorbera une part excessive de la main-d'œuvre la plus compétente de l'industrie, ce qui nuira à la productivité dans l'économie nationale.

16  En outre, il est manifeste que le gouvernement, s'il ne tient pas compte des taux régnants, aura très peu d'indications sur les principaux aspects économiques de la fixation des salaires. D'ordinaire, il n'existe dans la fonction publique aucun rapport direct entre la rémunération et la demande dont le produit fait l'objet, car la plupart des services du gouvernement ne sont pas offerts sur un marché libre; ils le sont encore moins sur un marché concurrentiel. Les conditions qui règnent sur le marché du travail constituent donc le seul indicateur économique à la disposition du gouvernement.

17  Mais en se fondant surtout sur les taux du marché de l'extérieur pour établir les barèmes de la rémunération dans la fonction publique, on ne fait que choisir un point de départ. Dans la pratique, bien des difficultés surgissent. Tout d'abord, l'échelle de traitements prévue pour tout poste de la fonction publique peut habituellement être comparée à un éventail de taux en vigueur sur le marché. Ensuite, nombre de fonctions du service public n'ont pas d'équivalents dans l'industrie privée; il est alors difficile, voire impossible de trouver un juste terme de comparaison dans les taux du marché.

18  La première difficulté signalée ci-dessus provient de ce que l'expression «taux du marché» ou «taux régnants» correspond à une entité abstraite. Dans la réalité, il n'y a pas de taux unique sur le marché. Il existe de nombreux taux régnants, et il ne suffit pas, pour résoudre le problème de la fixation des traitements, de relever les taux inhérents aux divers genres de travail dans les milieux privés; il faut encore choisir un bon échantillon d'entreprises et de taux afin d'orienter la fixation des traitements.

19  Règle générale, lès salaires versés dans tous les établissements (sauf les très petits) peuvent fort bien servir de moyen de comparaison pour la rémunération des postes d'employés de bureau et d'ouvriers, à condition qu'on tienne bien compte de la répartition géographique des fonctionnaires des catégories en cause. Mais dans le cas des postes techniques, professionnels et supérieurs, le gouvernement doit faire concurrence à un groupe choisi d'employeurs. Le gouvernement, qui est un important employeur, fait alors directement concurrence aux gros employeurs du secteur privé; il ne doit pas se laisser distancer par eux s'il veut recruter et conserver un effectif compétent.

20  Le Bureau d'étude des traitements fonde ses comparaisons de salaires à partir d'un «groupe choisi d'employeurs». Il ne faut pas entendre par là les meilleurs employeurs, mais plutôt un groupe représentatif des employeurs à qui le service public dispute des candidats. Le groupe de compagnies qui sert d'échantillon aux relevés du Bureau d'étude des traitements, même s'il n'est pas encore fixe, semble bien convenir à l'effectif professionnel et technique; mais pour bien des catégories inférieures d'emploi, peut-être ne serait-il pas nécessaire de recourir dans une même mesure à des entreprises choisies.

21  Le marché du travail ayant subi des transformations radicales, bien des groupes de main-d'œuvre hautement spécialisée pour qui le service du gouvernement fédéral constituait auparavant presque le seul débouché, sont maintenant très recherchés par l'industrie privée, les gouvernements provinciaux et municipaux, et les maisons d'enseignement. Les candidats qui, dans le passé, auraient considéré la fonction publique avant toute autre possibilité peuvent maintenant choisir entre un grand nombre de postes intéressants et lucratifs. Pour cette raison et pour d'autres encore, le service public doit appliquer des échelles de traitements telles qu'il soit de plus en plus à la hauteur de la concurrence. Il doit donc maintenir des normes élevées pour la sélection et le rendement de ses employés. Il doit s'appliquer davantage à maintenir l'efficacité, les normes de rendement, et la production en harmonie avec les niveaux de la rémunération. Le coût de la rémunération ne commence qu'avec les niveaux de traitement. Ce qui compte, en définitive, c'est la production qu'achètent les traitements.

22  On a déjà signalé que nombre de fonctions du service public trouvent difficilement des équivalents, pour fins de comparaison, dans le secteur privé de l'économie. Ainsi, peut-on utiliser les taux du marché de la concurrence pour établir la rémunération des astronomes, des météorologues, des contrôleurs de la circulation aux aéroports et d'autres pour qui le principal employeur est le gouvernement? Pour donner à ces emplois la place qui leur revient dans lé régime de traitements du gouvernement, on peut se servir d'emplois repères que l'on retrouve dans le secteur privé, faire la comparaison des fonctions et recourir à d'autres méthodes de ce genre.

23  II incombe au gouvernement de voir à ce que les employés dont la fonction n'a pas d'équivalent sur le marché reçoivent un traitement équitable par rapport à ceux dont le marché détermine le salaire. On a déjà constaté que l'augmentation de traitement des fonctionnaires qui n'ont pas d'homologues dans le secteur privé de l'économie est plus lent que celui des fonctionnaires occupant des emplois comparables mais dont les services font l'objet d'une certaine concurrence. Le gouvernement doit aussi poursuivre un autre objectif: assurer une réserve suffisante et durable d'effectifs pour occuper les emplois propres à la fonction publique. Ce besoin montre d'une façon plus convaincante encore que l'administration doit accorder une rémunération équitable et proportionnellement juste.

24  Le gouvernement devrait-il modifier sa politique en matière de rémunération des fonctionnaires pour tenir compte des attraits que constituent les avantages et autres modalités d'emploi inhérents à la fonction publique? Comme il est en bien meilleure posture que l'industrie privée pour ce qui est des avantages sociaux offerts aux employés de bureau et aux ouvriers, le gouvernement serait en quelque sorte justifié de réduire le traitement initial prévu pour ces catégories d'employés un peu en deçà de celui du secteur privé. Mais, du fait que la concurrence joue sur le marché du travail, il ne serait pas sage d'en faire autant pour le personnel de direction ou pour le personnel professionnel et technique. Les diplômés de ces groupes sont vraisemblablement plus attirés par le salaire net et les possibilités d'avancement que par des avantages sociaux dont la valeur ne se fait sentir qu'avec le temps. Sur le marché du travail, où les postes supérieurs font l'objet d'une concurrence serrée, ils n'ont pas de peine à trouver les salaires qu'ils souhaitent et des avantages assez semblables à ceux qu'offre la fonction publique. Le régime de traitement du gouvernement devrait chercher à satisfaire à la longue aux conditions du marché, tant au point de vue des échelles de traitements qu'à celui des avantages sociaux.

LA RÉMUNÉRATION DANS L'ADNIINISTRA TION FÈDÉRALE : CRITÈRES INTERNES

Le régime de classification

25  Les comparaisons avec l'extérieur fournissent de bons points de repère pour l'établissement de niveaux généraux de rémunération intéressant certains genres de travail au sein de la fonction publique. Elles indiquent la marge dans laquelle devrait tomber le traitement de telle ou telle catégorie d'employés, mais elles n'apportent pas toutes les données requises pour l'administration d'un régime de rémunération bien conçu. Pareil régime doit faire en sorte que le traitement du fonctionnaire puisse être incorporé à la structure de la rémunération indiquée par les comparaisons avec l'extérieur, et qu'il le soit de façon à prévoir des récompenses et des stimulants pour le travail méritant. La classification des positions est essentielle à la réalisation de ces objectifs, surtout quand il y va d'une organisation aussi vaste et aussi complexe que la fonction publique.

26  Importante dans l'administration d'un régime de rémunération, la classification l'est aussi pour d'autres fins. Elle dépend de la nature des fonctions que devra remplir le candidat nommé. La nature des emplois est évidemment une condition essentielle lorsqu'il s'agit de l'affectation, de l'avancement, de la formation des employés et de l'évaluation de leur rendement. La classification et la nature des emplois sur laquelle elle se fonde facilitent le recrutement qui doit répondre aux besoins présents et futurs de personnel, et orientent les décisions touchant les aptitudes exigées du candidat nommé à chaque emploi.

27  Le régime de classification de l'administration tire ses origines du rapport que la société Arthur Young and Company a présenté au Parlement, en 1919, à la suite d'une étude. A l'époque, un sentiment populaire très prononcé voulait qu'on mette frein au favoritisme. Pour mettre sur pied le régime dit «du mérite» qui était destiné à rattacher les nominations et l'avancement aux aptitudes du fonctionnaire plutôt qu'à la faveur politique, il fallait d'abord établir un régime de classification comportant une désignation précise de chaque poste.

28  Le régime actuel de classification a été légalement institué par la Loi de 1918 sur le service civil, modifiée en 1919. La nouvelle Loi de 1961 sur le service civil, refonte de l'ancienne, maintient le régime de classification. L'article 9 est ainsi conçu:

9. (1) La Commission doit répartir le service civil en catégories d'emploi et classifier chaque emploi qui en relève.

(2) La Commission peut subdiviser chaque catégorie en deux ou plusieurs classes, mais une catégorie non ainsi subdivisée constitue, aux fins du présent article, une classe.

(3) La Commission doit délimiter chaque classe d'après des normes relatives aux devoirs, responsabilités et qualités requises, et y donner une désignation appropriée.

(4) Chaque classe doit comprendre tous les emplois d'une catégorie qui comportent des fonctions et responsabilités semblables et requièrent, de la part des personnes nommées à un emploi de cette classe, des qualités similaires.

(5) La Commission peut diviser, réunir, changer ou abolir toute catégorie ou classe; toutefois, une mesure prise en vertu du présent paragraphe sans (approbation du gouverneur en conseil ne modifie en rien l'effectif d'un ministère.

(6) Dans tous les dossiers de la Commission, de l'auditeur général et du conseil du Trésor, ainsi que dans toutes les prévisions budgétaires des ministères et les états et crédits soumis au Parlement, on doit utiliser la désignation de chaque classe, qu'il n'est pas nécessaire, cependant, d'employer pour d'autres objets.

29  La société Arthur Young and Company, dans son rapport présenté en 1919, s'est penchée sur la nécessité et l'objet de la classification. Elle a signalé que la classification des postes du service est une condition préalable à l'examen des candidats. La Loi de 1918 exigeait que les candidats soient examinés et que les nominations soient faites «au moyen d'un examen de concours qui sera d'une nature propre à déterminer les aptitudes des aspirants aux emplois particuliers auxquels ils doivent être nommés». Voici ce que déclare la société Arthur Young and Company à ce propos : « Évidemment la Commission ne saurait décider des qualités que possèdent les candidats pour remplir les devoirs attachés à des positions particulières à moins qu'elle ne sache quels sont les devoirs de ces positions . . . Ce n'est qu'à l'aide d'un système de classification d'après lequel les positions comportant des devoirs essentiellement identiques et exigeant les mêmes aptitudes sont groupées, qu'il est possible de tenir des examens d'avance et de dresser et tenir à jour des listes de candidats compétents (listes d'éligibles).»

30  En outre, la loi exigeait que la Commission du service civil, «après avoir consulté les divers sous-chefs, prépare des plans pour l'organisation de chaque ministère du service civil». Pour que la Commission puisse s'acquitter de cette tâche et indiquer «les catégories d'emploi et le nombre d'employés de chaque catégorie nécessaires au fonctionnement de chaque ministère», un programme de classification s'imposait. Enfin, la société Arthur Young and Company soulignait qu'un programme de ce genre constituait une condition préalable à «une rémunération uniforme pour un même travail».

31  Le régime de classification, mis en vigueur en 1919, a toujours été appliqué par la Commission du service civil. Pour la gouverne de ceux qui sont chargés de ce programme, la Commission a ratifié la déclaration de principes suivante:

1. Les devoirs et les responsabilités attachés à une position devraient être le critérium devant servir à déterminer la classification de la position, parce que ces attributs constituent les caractéristiques fondamentales qui la distinguent d'autres positions et parce que, en groupant les positions de façon à réunir celles qui en substance comportent les mêmes devoirs et responsabilités, on remplira complètement le but visé par la classification.

2. Les positions comportant en substance les mêmes devoirs et responsabilités exigent presque les mêmes aptitudes quant à (instruction, (expérience, les connaissances et l'adresse de la part des titulaires, et pour cette raison, ces qualités requises, subordonnées comme elles le sont à la nature du travail à effectuer, constituent une base auxiliaire lorsqu'il s'agit de déterminer la classification d'une position donnée.

3. Ni le degré d'efficacité qu'apporte dans l'exercice des fonctions celui qui remplit cette position, ni les aptitudes que ce dernier possède ou qui lui manquent, ni le traitement qu'il reçoit, ni aucune autre circonstance relevant uniquement de lui-même, doivent être considérés comme devant influer sur la classification de la position en question.

4. Pour le groupement des positions il faudrait adopter le procédé pratique le moins compliqué qui répondra au but pour lequel la classification s'impose; pour se conformer au principe, l'unité de classification devrait être un groupe (désigné sous le nom de «classe») comprenant toutes les positions du Service, sans tenir compte des ministères, qui comportent des devoirs et des responsabilités essentiellement identiques.

32  On peut comprendre sans peine la tâche que représente la mise à exécution d'un programme de classification si l'on songe que le Service civil ne comptait que 25,000 employés lors de la mise à exécution du programme, tandis qu'il en compte aujourd'hui 130,000. Un régime qui devait adopter la méthode la plus simple et la plus pratique pour le groupement des postes pouvait s'accommoder d'une certaine souplesse quand il s'appliquait à 25,000 ou même à 50,000 employés. Mais au fur et à mesure que le Service civil a pris de l'ampleur, le régime est devenu plus complexe, plus difficile à appliquer et moins conforme aux besoins.

33  La Commission royale d'enquête sur la classification 'des emplois administratifs, a fait savoir qu'il y avait, en 1946, 3,700 différentes catégories (dont 1,500 correspondaient à des emplois provisoires créés en temps de guerre). Ce nombre lui a paru excessif et aux antipodes du «procédé pratique le moins compliqué». Elle a donc recommandé l'adoption d'un régime de classification plus simple et plus facile d'application. Depuis lors, on s'est manifestement efforcé de donner suite à cette recommandation; au moment où commençait l'étude qui fait l'objet du présent rapport, le nombre de catégories avait été réduit à 887, dont 106 avaient été décrites de façon telle qu'on les croyait adaptées aux conditions actuelles du travail. Cependant, il n'existait pas de normes officielles pour les 781 autres catégories, et on estimait que l'établissement d'une liste complète de normes prendrait encore des années.

34  Jusqu'au début des années cinquante, la gestion du régime de classification faisait preuve d'une certaine élasticité. Bien qu'ils fussent des employés de la Commission du service civil, les agents du classement exerçaient presque toujours leurs fonctions dans les ministères et ils étaient tenus de se familiariser avec tous les fonctionnaires. Ils finissaient par bien connaître les ministères auprès desquels ils étaient détachés, ainsi que les fonctionnaires qui y travaillaient. Les décisions relatives au classement étaient arrêtées, pour ainsi dire, sur place. C'est ainsi que les choses se passaient après la seconde guerre mondiale: ceux qui accomplissaient alors ce travail avaient acquis une certaine ancienneté et, en plus d'être rompus au classement, s'étaient occupés d'un grand nombre de genres d'employés dans mille circonstances diverses. A cette époque, on savait fort bien qui était à la tête de la Commission; les échelons hiérarchiques entre les agents du classement et le président de la Commission étaient peu nombreux, et les agents du classement pouvaient obtenir des décisions rapides et compter sur l'appui du leur chef.

35  Depuis dix ans, cette souplesse a disparu. Les problèmes touchant le classement semblent plus difficiles à résoudre, tant pour le fonctionnaire que pour son chef. La persuasion éclairée ne joue plus un rô1e aussi important et les rouages fonctionnent beaucoup plus lentement qu'auparavant. Cet état de choses semble être attribuable à plusieurs raisons, dont le réorganisation de la Commission elle-même. Les trois commissaires se partagent maintenant les responsabilités, avec ce résultat que l'équipe préposée au classement et au traitement, et l'équipe chargée du fonctionnement et de la mise à exécution relèvent de deux commissaires différents.

36  En outre, on a pris une initiative qui paraît discutable: on a confié le classement, le recrutement et l'affectation aux agents du Service de fonctionnement de la Commission. Dans le monde industriel, l'expérience montre que ces fonctions sont distinctes et qu'il vaut mieux les considérer séparément; sinon, l'une ou l'autre aura vraisemblablement à en souffrir, selon les pressions du moment. Peu d'administrateurs du personnel peuvent exercer des fonctions aussi diverses avec une égale compétence.

37  Toutefois, la détérioration relative de l'application du régime de classification est surtout imputable aux exigences de la réglementation financière. Le conseil du Trésor n'est pas habilité à classer un emploi; mais en fixant le nombre de postes d'une catégorie donnée dans un ministère au cours d'une année financière, et en déterminant le traitement de chaque catégorie, il détient le véritable pouvoir malgré le régime de classification. Ces responsabilités accrues ont inévitablement entraîné un dédoublement des équipes préposées au personnel. Ainsi, le conseil du Trésor n'a pas mis de temps à constater que, pour prendre des décisions sur l'échelle de traitements appropriée à telle ou telle catégorie, il avait besoin de spécialistes en matière de personnel qui examineraient les recommandations de la Commission du service civil. D'autre part, le processus de révision des effectifs, dont les imperfections ont déjà été examinées plus haut, a rendu le programme de classification inerte et inopérant.

38  La classification ne semble pas poser autant de problèmes à l'industrie qu'à la fonction publique. C'est surtout parce que l'industrie a moins tendance à appliquer des catégories communes à tous les secteurs de son activité. Dans le service du gouvernement fédéral, c'est d'ordinaire la classification qui sert de dénominateur commun, tandis que dans l'industrie, c'est l'éventail des salaires. La distinction est d'importance. On a constaté, dans l'industrie, qu'il est beaucoup plus avantageux d'échelonner les catégories d'emploi d'après un tableau simplifié d'échelles de salaires plutôt que d'appliquer un régime de classification englobant toute l'organisation.

39  Bien des pays d'Europe, notamment la Grande-Bretagne, la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche et la Belgique, ont adopté des catégories générales communes à tous les secteurs de leur administration. Le régime de classification adopté au Canada s'oriente aussi dans cette voie. Aux États-Unis, le service de l'État fédéral est tellement vaste qu'on ne saurait procéder par catégories applicables à l'ensemble du service. C'est donc l'éventait des traitements qui sert de dénominateur commun et, sous l'empire du Programme de classification des emplois dans le service fédéral des États-Unis, tous les postes sont compris dans 18 classes de traitements. Chaque classe de traitements s'applique à de nombreuses catégories et le titre des postes n'a que peu d'importance. Ce qui compte, c'est que tel ou tel emploi d'une classe de traitements donnée se compare à tous les autres emplois de cette classe au point de vue des difficultés d'exécution qu'il comporte et des responsabilités assignées au titulaire.

40  C'est généralement cette méthode qu'on applique à l'heure actuelle dans l'industrie nord-américaine. Il existe un nombre restreint d'éventails de salaire, et la désignation des fonctions d'une catégorie permet de rattacher cette catégorie à tel ou tel éventail. Parce qu'elle est subjective, cette classificationne peut être méticuleusement précise; les échelles de salaires ont donc tendance à s'étendre et à déborder les unes sur les autres. En réalité, sous l'empire du régime actuel de classification, la Commission du service civil et le conseil du Trésor s'efforcent d'établir des distinctions plus subtiles que la Commission du service civil des États-Unis ou que les administrateurs préposés aux relations industrielles des grandes entreprises ne s'estiment capables de faire. En conséquence, les bureaux de la Commission du service civil à Ottawa regorgent d'une fastidieuse documentation provenant de querelles interminables sur de prétendues injustices ou manques de logique, conséquence inévitable de la complication du régime actuel de classification.

41  La normalisation des catégories qu'on tente d'établir montre aussi qu'on cherche à atteindre une perfection impossible. Au mois de mai 1961, seulement 106 catégories sur 887 avaient été assujetties à des normes généralement reconnues. Il y a quelques mois, un fonctionnaire de la Commission du service civil prédisait qu'il faudrait quatorze ans pour mener le programme à terme. Cette prédiction est sans doute juste, étant donné la méthode qu'on utilise: les normes sont énoncées dans les détails les plus méticuleux. Cette longueur et cette complexité dépassent les capacités de mémorisation de l'administrateur moyen qui ne pourra jamais espérer retenir avec netteté un nombre utile de normes. En voulant établir une classification poussée jusqu'aux plus menus détails, on manque du sens des réalités. Des détails minutieux, qui servent peu à déterminer la valeur d'un emploi par rapport au marché ou à le situer au sein de l'organisation, ont surtout pour effet d'embrouiller la question et de rendre moins souple l'administration du personnel. Les désignations minutieuses des emplois ne valent que pour un certain temps, car tout comme les organismes vivants, les emplois évoluent constamment.

42  Il est de beaucoup préférable de recourir à des désignations succinctes comportant tous les détails importants dont on a besoin pour éclairer l'organisation et déterminer la valeur d'un emploi donné. Heureusement, la Commission du service civil s'intéresse de nouveau à cette formule depuis quelque temps, avec ce résultat que la préparation des normes s'est accélérée d'autant. On espère mettre au point un ensemble complet de normes en quatre ans. Peut-être cette prédiction pèche-t-elle par optimisme; tout dépendra de la rapidité de l'évolution à l'intérieur du régime de classification pendant cette période. Le rythme de l'évolution de la fonction publique est tel que les administrateurs du régime de classification, s'ils ne veulent pas donner l'impression de piétiner, devront travailler de plus en plus vite.

43  Tout ceci n'est que rafistolage d'un régime qui devrait être totalement repensé. A l'heure actuelle, les agents de la classification font songer à des mécaniciens spécialisés qui s'acharneraient à réparer les pièces motrices d'un bateau à aubes en transformant un boulon de carrosse en pièce de rechange et en trouvant quelque emploi à une chaîne de bicyclette. Ils sont trop affairés pour se demander si le moteur qu'ils connaissent si bien et qu'ils soignent avec tant d'ingéniosité n'est pas désuet.

44  On a injecté une forte dose de rigidité au régime de classification de la fonction publique en adoptant la méthode qui consiste à rattacher aux postes des conditions très précises touchant l'instruction et l'expérience des aspirants. Ces exigences semblent souvent quelque peu arbitraires; il en résulte inévitablement que bien des carrières prévues par le régime de classification contiennent des obstacles que ne réussissent pas à surmonter nombre de candidats qui ont une grande puissance de travail et des aptitudes susceptibles de les mener loin.

45  La première déclaration de principe sur la classification, formulée par la Commission du service civil et citée ci-dessus, annonçait la pratique qui consiste à déterminer l'instruction et l'expérience exigées des candidats. L'utilisation de telles normes présente un avantage: il facilite le choix des candidats. L'établissement de normes objectives et explicites, quelque arbitraires qu'elles soient, permet, mieux que la désignation la plus pondérée des emplois, de restreindre le nombre des appels pouvant être interjetés contre des décisions relatives à l'avancement, et de réduire dans une certaine mesure les pressions qu'on ne cesse d'exercer pour faire de l'ancienneté le principal motif de l'avancement.

46  Ceux qui soutiennent qu'il faut établir des normes arbitraires et bien arrêtées touchant l'instruction des candidats ont contre eux l'expérience des organismes exemptés. Ainsi, la Banque du Canada n'exige pas de ses économistes des titres académiques déterminés. Certains employés accèdent à ce poste, mais n'ont jamais fréquenté l'université, ni ne se sont perfectionnés dans l'accomplissement de leurs fonctions à la Banque même.

47  Dans le passé, les administrateurs du régime de classification ont tâché de faire disparaître la rigidité en établissant et en utilisant des catégories générales plus souples. Ainsi, on peut ranger dans la catégorie des «chimistes» ceux qui répondent aux exigences requises en matière d'instruction, et dans la catégorie des «agents techniques» ceux qui n'ont pas fait d'études régulières en chimie mais qui possèdent les connaissances d'un chimiste subalterne. Celui qui a fait des études académiques sera considéré comme «économiste»; son collègue autodidacte, comme «agent technique». Ainsi, pour redonner au programme un peu de la souplesse que les normes lui font perdre, on a ajouté à la liste nombre de catégories générales très vagues : celles des «agents techniques» et des «agents d'administration » en sont les exemples les plus frappants. On peut sans peine deviner les fonctions d'un commis, d'un économiste, d'un surveillant de machines à calculer, ou d'un inspecteur en cargaisons; il n'en va pas de même pour un agent technique si l'on s'en tient uniquement au titre de son emploi. Le titre semble indiquer un travail de laboratoire; il arrive souvent que le titulaire soit un agent du personnel ou de l'information.

48  Un principe fondamental du régime de classification, énoncé en 1919, était ainsi libellé : «Ni le degré d'efficacité qu'apporte dans l'exercice des fonctions celui qui remplit cette position, ni les aptitudes que ce dernier possède ou qui lui manquent, ni le traitement qu'il reçoit, ni aucune autre circonstance relevant uniquement de lui-même, doivent être considérés comme devant influer sur la classification de la position en question. » Autrement dit, la classification ne concerne pas des particuliers comme tels, mais les fonctions inhérentes aux emplois.

49  Toutefois, la classification du service public se préoccupe plus du titulaire que du poste; c'est ce qui est devenu très manifeste et qui ressort notamment des catégories d'emploi scientifique. Ainsi, un fonctionnaire peut escalader tous les échelons qui vont de «chimiste 1 », avec traitement annuel de $4,380, à «chimiste 5», avec traitement de $11,200, sans jamais changer d'emploi ni cesser de s'occuper du même problème. En l'occurrence, le changement de classe correspond au changement qui se produit dans le titulaire de l'emploi, ce qui change du tout au tout le niveau du poste qu'il occupe, en raison d'éléments purement personnels. On reconnaît depuis longtemps que la fonction, à tous les paliers de l'administration, tend à se modeler sur celui qui l'exerce. L'exercice d'une fonction administrative ne se résoud pas à une seule norme d'excellence: deux administrateurs peuvent accomplir leur tâche avec compétence, mais la meilleure façon de procéder, pour l'un, peut être presque impossible pour l'autre.

50  Même aux échelons des emplois de bureau, les aptitudes et autres caractéristiques propres d'un fonctionnaire peuvent modifier la nature d'un emploi et contraindre au reclassement. Il en résulte ce qu'on a appelé, dans le service public, « d'ascension par reclassification ». Il ne fait pas de doute que cette pratique est justifiée dans une certaine mesure.

51  L'administration actuelle du régime de classification, voire le régime lui-même, n'est qu'un aspect du paternalisme excessif qui entoure le fonctionnaire.  Il est protégé par le Parlement, indirectement par les députés et directement par la Commission du service civil; sauf si l'on recourt à divers moyens pour Le contourner, un régime rigide d'administration du personnel empêche sa personnalité de s'épanouir. Ainsi, on affranchit la classification de toute autorité ministérielle pour la confier à un organisme de régie plus éloigné, sans doute dans le dessein d'assurer l'objectivité et l'impartialité: Cette initiative a pour résultat de dépersonnaliser le régime tout en le rendant bien moins sensible aux réalités des fonctions, qui évoluent constamment, et des responsabilités assignées à chacun.

Le régime de rémunération

52  La plupart des régimes modernes de rémunération tentent - et ce sont des tentatives imparfaites - d'assurer que chaque employé soit rémunéré équitablement par rapport à quatre considérations fondamentales:

  • Les exigences de l'emploi.
  • Le rendement de l'employé relativement à ces exigences.
  • L'importance interne (et habituellement historique) qui est accordée aux responsabilités et aux difficultés inhérentes à un emploi donné comparativement à celles de tous les autres emplois de l'organisation.
  • L'importance relative qui est accordée à cet emploi à l'extérieur.

53  Comme il n'y a pas, dans la réalité, de régime parfait de rémunération, on emploie diverses méthodes pour déterminer les rapports à l'intérieur d'un régime et pour en assurer la mise à exécution. En Amérique du Nord, le monde économique et certains gouvernements, notamment celui des États-Unis, semblent s'entendre dans une large mesure sur les principes qui doivent éclairer le régime de la rémunération. Le régime qu'appliquent actuellement la fonction publique et la plupart des sociétés de la Couronne n'est pas conforme à ces critères.

54  Dans l'administration canadienne, le régime de la rémunération, comme celui de la classification, s'appuie sur des principes formulés dans le rapport de la société Arthur Young and Company, en 1919. En voici le résumé :

  • La rémunération, au même niveau, doit être uniforme.
  • Il doit exister un juste rapport entre les ni­veaux de rémunération prévue pour les différentes catégories. Pour le même métier, la même profession ou le même genre d'emploi, le rapport est établi d'après les différences relatives aux fonctions, aux responsabilités, à l'expérience, aux connaissances et à la compétence. Le rapport entre les échelles de traitements prévues pour les différents domaines des métiers, des professions et des divers genres d'emploi doit être le même que celui qui existe dans le monde des affaires.
  • Le traitement prévu pour chaque catégorie doit être équitable, c'est-à-dire juste envers le fonctionnaire et envers le contribuable. On explicitait les répercussions sociales de cette justice en disant que le traitement ne devait pas être nettement supérieur au salaire accordé pour des services comparables par des employeurs avisés du monde des affaires et de l'industrie. Pour comparer la rémunération de l'administration et du secteur industriel, on devait tenir compte de la permanence et de la continuité de l'emploi, de la semaine de travail, des vacances et des congés de maladie.
  • Le barème doit comporter un minimum absolu, un maximum absolu, et des échelons intermédiaires entre ces deux extrêmes.

55  Avant d'analyser l'application du régime actuel, il serait opportun de s'arrêter aux postulats d'où découle la méthode qui est suivie. En voici l'énumération :

  • Le recours à un organisme central d'administration assurera la meilleure mise en application des principes.
  • On peut appliquer avec beaucoup de précision le principe selon lequel on doit accorder un traitement égal pour un travail égal.
  • L'application du second principe, suivant lequel le rapport de la rémunération des diverses catégories doit être juste, suppose un régime d'évaluation des emplois.
  • L'interprétation du quatrième principe, initialement énoncé par la société Arthur Young and Company, à savoir «que les échelles de traitement doivent établir un minimum et un maximum absolus et des taux intermédiaires», est maintenant subordonnée à de nombreuses hypothèses qui semblent avoir pris naissance avec le temps et qui ne s'inspirent pas du rapport de la société Arthur Young and Company. Ces hypothèses se résument comme suit: 
    1. la valeur d'un employé d'une catégorie donnée peut être étroitement délimitée;
    2. la marge de cette délimitation se rétrécit à mesure que s'accroît la valeur des services que rend l'employé;
    3. à l'intérieur de cette étroite marge, la compétence croissante de l'employé peut être directement rattachée à l'élément de temps et on peut donc l'en rémunérer selon un horaire pré-établi;
    4. la grande majorité des employés de n'importe quelle catégorie mériteront les relèvements de traitements conformes à ces règles chronométriques, et il devrait par conséquent être difficile de les leur refuser.
  • Le postulat suivant est passé sous silence, mais il n'en est pas moins important: c'est que le traitement d'aucun membre classifié du service public ne doit excéder celui d'un ministre du Cabinet. Cette hypothèse semble exercer de profondes influences sur les sociétés de la Couronne, et il y a lieu de croire que c'est même le cas là où le directeur du conseil d'administration reçoit un traitement supérieur à celui d'un ministre du Cabinet.

56  Une condition fondamentale du régime de rémunération a fait défaut et en a paralysé l'application; il aurait fallu un ensemble complet de normes de classification. En outre, le régime présupposait l'évaluation des emplois, mais on n'a jamais adopté de méthode officielle d'évaluation des emplois. Il est vrai qu'on a appliqué à l'évaluation des emplois certains facteurs d'un régime de comparaison, mais au fond, il s'agit d'un régime de gradation appliqué d'une façon très libre. Si, à l'occasion, on a accordé des traitements équitables, le régime n'y est pour rien. La Commission du service civil conseille et le conseil du Trésor décide: double responsabilité et dédoublement de l'effectif. Les rapports avec les salaires en vigueur dans le monde économique sont assurément mieux observés depuis la création du Bureau d'étude des traitements, mais à son tour, le Bureau ne dispose pas de normes suffisantes pour établir des comparaisons, ce qui entrave son travail.

57  Depuis la mise en oeuvre de ce régime, on applique le principe que les échelles doivent comporter un minimum absolu, un maximum absolu, et, entre ces deux extrêmes, des échelons intermédiaires auxquels l'employé accède automatiquement. Ce principe diffère tout à fait de la pratique générale du monde économique, notamment en ce qui a trait aux postes de surveillance et d'administration. Certaines sociétés ont adopté des programmes de progression automatique aux échelons inférieurs du travail de bureau. Elles ont constaté que la progression automatique, aux plus bas échelons et parfois jusqu'aux échelons moyens des catégories d'emplois de bureau, réduit les réclamations, simplifie l'administration et épargne le temps des administrateurs préposés aux services, au personnel ou aux relations industrielles.

58  On pourrait prétendre que cette situation tend à démontrer la sagesse du système de l'administration fédérale. Cependant, la plupart de ceux qui appliquent ce système avoueront qu'il favorise la médiocrité et constitue un effort de rationalisation en faveur de la paix. Ce sont les employés à rendement supérieur qui en sont les victimes. On ne reconnaît pas leur compétence de peur d'attirer les griefs de leurs collègues, plus faibles en compétence mais plus forts en nombre.

59  Ce qui suit confirme la justesse de cette conclusion: les sociétés qui adoptent des échelons automatiques de salaires pour les dactylographes établissent, pour les surveillants, de larges marges de rémunération où la compétence entre en ligne de compte. Elles supposent que les méthodes d'émulation importent davantage pour les postes supérieurs. Cette opinion est peut-être juste, car on peut fort bien supposer que les employés qui possèdent les qualités requises pour accéder aux postes supérieurs sont, selon toute vraisemblance, les plus sensibles à l'émulation financière. Certes, rien ne prouve qu'il soit préférable d'éliminer les primes de rendement pour lesemployés de bureaux aux échelons inférieurs. En mettant tous ces employés sur le même pied, on facilite peut-être le travail d'administration. Cela ne veut pas dire, loin de là, qu'une entreprise accroîtra le rendement de ses employés de bureau subalternes en les privant de l'émulation financière. Même les sociétés qui ont procédé de cette façon ne se font pas d'illusions à ce propos.

60  L'application des échelles de salaires dans la fonction publique n'a absolument rien de commun avec la recommandation de la société Arthur Young and Company. Cette recommandation, formulée au numéro (g) de la troisième partie, du rapport est ainsi libellée :

L'augmentation du traitement au sens employé ici signifie l'augmentation du salaire d'un employé occupant une position déterminée, d'un taux à un taux plus élevé tout en restant dans la limite de la rémunération qui peut lui être accor­dée, sans qu'il y ait changement de position ou de fonctions. On admettra que (augmentation de salaire est une des formes de récompense les plus efficaces que l'on puisse offrir à l'employé pour l'encourager à s'appliquer à son travail. II est évident que si l'on accorde une augmentation de salaire comme récompense pour les bons services ou comme encouragement à bien faire, qu'il faudra baser ces augmentations sur le travail efficace reconnu et sur aucune autre considération.

Déjà en 1919, on pouvait écrire dans le rapport de Arthur Young and Company «que l'augmentation annuelle n'est refusée que très rarement», ce qui est aussi vrai maintenant qu'alors. Le passage d'un échelon à l'autre tend à se faire d'une façon tellement automatique que le Bureau d'étude des traitements, la Commission du service civil et le conseil du Trésor emploient l'échelon supérieur de l'échelle comme norme pour établir leurs comparaisons avec les traitements payés par un échantillon d'entreprises privées.

61  Le système des échelles, conçu dans l'étude de 1919, tenait compte, pour l'évaluation d'un poste, des efforts que le titulaire déployait pour le remplir. Les échelles étaient relativement courtes, de sorte que la disposition visant à reconnaître les efforts et la diversité des employés était peu importante; mais elle existait quand même, et il est re­grettable que ce stimulant dont on pouvait attendre d'excellents résultats ait été à peu près neutralisé, dans la pratique, au sein de la fonction publique.

62  Depuis lors, des sociétés clairvoyantes du continent nord-américain ont eu tendance à allonger ces échelles, surtout aux niveaux supérieurs. On a cherché à établir le traitement de l'employé à l'échelon approprié de l'échelle, strictement d'après son rendement. Nous ne disconvenons pas par là que dans une organisation quelconque la durée du service tend à faire hausser le traitement, mais on s'est toujours efforcé d'enrayer cette tendance et de minimiser son influence par rapport au rendement.

63  Cette gamme plus étendue préconisée par l'industrie n'est efficace que si le principe de l'avancement au mérite est appliqué. Un plus large éventail, conçu pour reconnaître l'inégalité du rendement - chose inévitable au sein de n'importe quel groupe d'hommes et de femmes - mais appliqué de façon que le passage d'un échelon à l'autre corresponde strictement dans la pratique au temps écoulé, conterait très cher. Comme le système actuel des échelons se fonde sur le temps écoulé et non sur le mérite, les directeurs, dans les ministères, trouvent nécessaire de se servir d'autres moyens pour reconnaître le mérite. Le moyen le plus commun c'est ce qu'on a déjà appelé «l'ascension par reclassification », pratique facilitée par une classification générale imprécise et par l'absence de normes pour la majorité des classifications. Ainsi il est possible de justifier un changement de classe en invoquant le prétexte que les fonctions ont changé; mais la véritable raison sera que la valeur d'un employé a changé. Ses fonctions restent les mêmes mais, de l'avis de son supérieur, son rendement mérite d'être reconnu.

64  Cette pratique a grandement sapé l'efficacité du système de classification et les échelles ne correspondent plus à grand-chose, de sorte que seule une enquête de grande envergure au sein du Service civil pourrait révéler les échelles qui correspondent à des postes comportant des difficultés et des responsabilités semblables. On peut dire à coup sûr que les échelles véritables sont beaucoup plus longues qu'elles ne le paraissent d'après les listes officielles des classes. L'expérience obtenue ailleurs laisse supposer qu'elles sont peut-être beaucoup plus étendues que celles que préconise l'industrie à l'heure actuelle; mais si la chose est vraie, elles ne sont pas administrées équitablement car ce ne sont pas tous les employés compétents donnant un rendement supérieur qui bénéficient de cette pratique de «l'ascension par reclassification». D'autre part, les changements véritables de responsabilité peuvent ne pas être, et souvent ne sont pas reconnus promptement. Un employé peut être mal classifié et mal rémunéré pendant de longues périodes de temps en attendant que son cas soit étudié par les organismes de contrôle qui n'ont aucune responsabilité réelle à son égard et qui ne s'intéressent pas à lui, ni à la réalisation des objectifs de son ministère.

65  Vos commissaires se trouvent obligés de conclure que le régime actuel de rémunération est essentiellement négatif. Il ne prévoit pas la reconnaissance formelle du rendement supérieur. Les administrateurs sont enclins à considérer ce régime comme un moyen de contrôle des frais et, pour les raisons données, il est apte à décevoir ceux qui le considèrent comme étant en effet un moyen efficace de contrôler les frais. Il est trop facile de s'y soustraire et, qui pis est, ceux qui exercent le contrôle ne peuvent savoir jusqu'à quel point on s'y soustrait. C'est donc un système de régie qui n'est pas ce qu'il paraît être-un système qu'on tire d'un côté ou de l'autre selon la pression des circonstances et qu'on rapièce pour répondre à des besoins variables. II a depuis longtemps perdu l'homogénéité qu'il avait peut-être autrefois.

66  Ces graves imperfections des systèmes de classification et de rémunération sont de plus en plus évidentes à mesure que le service public emploie plus de professionnels et d'administrateurs de haut calibre. Que ce soit pour soutenir la concurrence en ce qui concerne le recrutement de ce personnel ou pour obtenir de lui un meilleur rendement, l'administration fédérale, tout comme les employeurs des secteurs privés, doit de plus en plus se laisser guider par les principes suivants:

  1. II faut insister encore plus sur l'offre d'avantages pécuniaires ou autres aux fonctionnaires professionnels supérieurs, afin de combattre la tendance actuelle qu'ils ont d'abandonner des postes professionnels et de chercher (avancement dans les postes administratifs. Les plans devraient prévoir des chances égales d'avancement pour le personnel professionnel et administratif avec des échelles de traitements à peu près semblables. Le système actuel accorde trop d'importance, dans certains secteurs, au palier de l'organisation et au nombre de subordonnés, mais pas assez à la compétence technique et au rendement du fonctionnaire.
  2. Il doit être tenu compte davantage des différences dans le rendement individuel, surtout au niveau supérieur. Il importe de fonder désormais la rétribution sur la compétence et le rendement des employés plutôt que sur la nature des fonctions seulement. Le système actuel, qu'on dit fondé sur le principe du salaire égal pour un travail égal, résulte trop souvent en un traitement égal pour un effort et un intérêt inégaux. Cela est injuste et peut nuire au moral et au rendement du personnel. Selon le système actuel de classification, le poste compte d'abord et l'homme vient ensuite. Un bon système de classification et de rémunération reconnaît que dans les secteurs professionnels et administratifs, c'est l'mployé qui détermine le degré de responsabilité attaché au poste. Les groupes d'emplois peuvent être classifiés par le degré de responsabilité qui s'y rattache aussi bien que par la nature dutravail accompli. Ainsi, dans une juste mesure, l'employé peut être récompensé par l'avancement au sein d'une catégorie et par une promotion à une catégorie supérieure pour le même travail exécuté à un niveau comportant plus de responsabilités.

MÉTHODE DE FIXATION ET DE GESTION DE LA RÉMUNÉRATION

67  Aux termes de la Loi sur le service civil, la fixation et la gestion des traitements incombent à la Commission du service civil et au gouverneur en conseil. La Commission doit faire une révision constante des niveaux de rémunération et, chaque fois qu'il y a lieu, soumettre des recommandations à ce sujet au gouverneur en conseil. Avant d'être mises en oeuvre, les recommandations de la. Commission doivent être approuvées par le gouverneur en conseil, dont les pouvoirs à cet égard sont habituellement exercés par le conseil du Trésor.

68  Deux directions de la Commission du service civil s'occupent de la fixation des traitements. Le Bureau d'étude des traitements est chargé de recueillir des données. II doit faire des recherches comparatives sur les niveaux de traitement, les conditions d'emploi et les pratiques connexes qui règnent aussi bien au sein du Service civil qu'à l'extérieur. II doit aussi présenter un rapport objectif de ses conclusions à la Commission, au conseil du Trésor et, en fait, aux représentants des principales associations de fonctionnaires. La Direction des traitements et des normes est chargée d'aider la Commission à mettre au point les recommandations sur les traitements, compte tenu des rapports du Bureau, et d'autres considérations telles que la nécessité d'une certaine concordance des normes à l'intérieur du Service civil ou les constatations récentes à l'égard du recrutement et de la rétention d'employés compétents dans la fonction publique.

69  La Commission est conseillée par le Comité consultatif sur l'étude des traitements. Cet organisme se, réunit régulièrement pour recevoir les rapports du Bureau, étudier divers problèmes relatifs aux critères et aux techniques d'étude, décider dumoment opportun d'effectuer les études et de distribuer les rapports. Le Comité, présidé par un commissaire du Service civil, comprend six autres membres, dont trois représentent le personnel et trois la direction. Un des trois délégués dupersonnel représente (Institut professionnel du service public du Canada. Parmi les membres représentant l'administration, l'un doit représenter la direction des ministères qui emploient un personnel professionnel.

70  Les associations de personnel s'intéressent activement à la fixation des traitements. Leur rôle, qui a évolué au cours des ans, a récemment été officiellement reconnu dans la nouvelle Loi sur le service civil; en effet, un article prévoit que la Commission doit consulter en matière de traitements les «représentants des organisations et associations appropriées d'employés».

71  Le rôle des ministères est plus difficile à définir. Juridiquement, ils n'ont aucune responsabilité dans ce domaine. Dans la pratique, cependant, il y a consultation constante entre la Commission et la direction des ministères en vue de déterminer si les niveaux de traitements sont suffisants et quelles seront les conséquences probables des revisions proposées.

72  Dernière étape dans la fixation des traitements, le conseil du Trésor examine les recommandations de la Commission. Cela nécessite souvent de longs entretiens entre les fonctionnaires supérieurs des deux organis­mes. Aux termes de l'ancienne Loi sur le service civil, le gouverneur en conseil pouvait accepter ou rejeter les recommandations de la Commission, mais ne pouvait établir des niveaux de traitements différents de ceux qui étaient recommandés. Aux termes de la nouvelle loi, le gouverneur en conseil, bien qu'il doive tenir compte des vues de la Commission, est libre d'établir les niveaux qu'il juge opportuns.

73  La responsabilité de la Commission du service civil en ce qui concerne les recommandations sur les traitements se borne à celles qui touchent les fonctionnaires. Le conseil du Trésor, le ministère employeur et le ministère du Travail se partagent la responsabilité de déterminer les niveaux de traitements des employés aux taux régnants, des officiers et des équipages de navires et d'autres groupes semblables soustraits à l'application de la Loi sur le service civil. Il n'est pas étonnant qu'il y ait dans le domaine de la fixation du niveau des traitements versés aux fonctionnaires un dédoublement des rouages et des efforts, de même qu'un manque de coordination et de principes directeurs communs. On pourrait y remédier si la Division du personnel du conseil du Trésor, dont l'établissement a été proposé, était chargée de faire un relevé de la situation et de formuler des recommandations au Conseil au sujet de tous les redressements de traitements dans la fonction publique. De même, le Bureau d'étude des traitements devrait être chargé de recueillir et de coordonner toutes les données comparatives qui ont trait au travail hors du service public. Il est beaucoup plus apte à fournir ces utiles renseignements que ne le sont le ministère du Travail ou le Bureau fédéral de la statistique, dont le rôle se prête mieux à l'assemblage et à la compilation des données d'ensemble destinées au public.

74  La responsabilité de l'établissement et du rajustement des plans relatifs aux avantages offerts aux employés est encore plus dispersée qu'elle ne l'est dans le cas des traitements. Par conséquent, chaque plan de prévoyance en est venu à être considéré isolément plutôt que par rapport à l'ensemble ou, ce qui est plus juste, selon la rémunération globale (paiements et avantages). Pour bien remplir le rôle qui lui revient, la Division du personnel du conseil du Trésor doit se préoccuper autant de l'ensemble des avantages offerts au service public que de la fixation des traitements.

75  Il y a lieu de s'arrêter en particulier aux comparaisons qu'il convient de faire entre le secteur privé et le service public en ce qui concerne les niveaux de traitements, les avantages et les autres conditions de travail. Quoique simple en théorie, la chose est extrêmement difficile dans la pratique. Il s'agit essentiellement d'obtenir des données mais il faut, pour déterminer quelles sont les données pertinentes, un solide bagage de connaissances techniques et-professionnelles. On ne peut faire de comparaisons justes des traitements qu'en se fondant sur une saine évaluation des fonctions et des exigences de la tâche à accomplir. Pour comparer les conditions de travail et les avantages, il faut étudier avec soin ce qu'ils valent et ce qu'ils coûtent à l'employeur et à l'employé.

76  Le Bureau d'étude des traitements a été établi en 1957 pour ce difficile travail de documentation. Il a fait de grands progrès sur la façon d'évaluer la comparabilité des fonctions dans le service public et dans le secteur privé, et sur la façon d'établir des comparaisons de traitements d'après les données obtenues. Il fournit des renseignements précieux au sujet des marchés du travail où la fonction publique doit soutenir la concurrence. Il s'est récemment mis à la tâche indispensable d'adjoindre aux comparaisons de traitements des données sur les avantages et autres conditions de travail. Le Bureau, qui fonctionne comme organisme indépendant et impartial autrement, il ne pourrait mener à bien sa tâche professionnelle fournit des données sur lesquelles l'administration centrale du gouvernement peut se fonder pour prendre des décisions sur la rémunération. A l'heure actuelle, les renseignements qu'il recueille sont fournis à la Commission du service civil (dont le Bureau fait partie), au conseil du Trésor et à certains dirigeants d'importantes associations de fonctionnaires.

77  Comme on l'a déjà constaté au Royaume-Uni (où les études sur les traitements sont menées par un organisme dirigé et financé conjointement par le gouvernement et les associations de personnel), la tentation de faire de trop nombreuses ou de trop fréquentes comparaisons avec le secteur privé, ou encore les pressions qui s'exercent en ce sens représentent un des plus graves dangers. Afin que cette tâche conserve des proportions raisonnables pour une organisation aussi vas­te et variée que la fonction publique, il faut être déterminé à restreindre les comparaisons à des tâches repères appropriées et à en limiter la fréquence par un plan d'examen cyclique. Le gouvernement fédéral a fait un pas dans cette voie récemment en établissant un plan d'examen biennal, les niveaux de traitements des fonctionnaires et des membres de la Gendarmerie royale étant divisés en cinq groupes, et les dates suivantes ayant été fixées pour les premiers examens.

  • Catégories professionnelles et connexes: examinées le ler juillet 1961.
  • Catégories administratives, services d'écritures et de bureau, catégories sous-professionnelles et officiers de la Gendarmerie royale: examinées le ler octobre 1961.
  • Catégories des employés d'hôpitaux : examinées le ler janvier 1962.
  • Catégories des employés de pénitenciers, et des sous-officiers de 1a Gendarmerie royale: examinées le ler avril 1962.
  • Catégories des employés de la douane et de l'immigration, des employés des postes, des métiers, de la construction, de la surveillance, de l'entretien et autres : à être examinées le ler octobre 1962.

78  C'est en se tenant au courant de la situation chez les employeurs qui accordent leur collaboration qu'on apprendra à limiter le nombre et la fréquence des comparaisons exigées par l'administration interne. Sans cette collaboration volontaire des employeurs du secteur privé, les comparaisons de traitements sont susceptibles d'être faussées, et il sera très difficile d'en obtenir même de médiocres. D'autre part, la plupart des employeurs avec lesquels le gouvernement fédéral désire faire des comparaisons éprouvent les mêmes besoins et sont déjà habitués à cette pratique. Ils savent que, pour eux, les comparaisons de traitements ne valent que si l'on tient compte en même temps des frais de main-d'œuvre et des autres frais. Ils font des comparaisons avec d'autres sociétés, sachant bien que pour obtenir la collaboration voulue, il faut que leurs demandes soient raisonnables et que les renseignements qu'ils reçoivent et échangent soient utiles aux deux parties. Il ne faudrait pas chercher à contraindre des employeurs du secteur privé à accorder leur collaboration ni leur imposer des obligations astreignantes et coûteuses sans leur accorder en retour des avantages réciproques.