ARCHIVÉ - Evaluation des fondations

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IV. Bien‑fondé du recours aux  fondations comme instruments de la politique publique

Ce chapitre porte sur la question de savoir si les fondations constituent un moyen d'action approprié pour atteindre les objectifs de la politique publique. Nous avons pris comme point de départ pour cette analyse les critères sur lesquels reposent les décisions de recourir à une fondation plutôt qu'à un autre instrument ou une autre façon de procéder possible. Nous nous penchons ensuite sur la mesure dans laquelle les fondations énumérées au tableau III‑1 correspondent à ces critères, y compris le besoin d'un financement pluriannuel, et sur les autres facteurs qui pourraient être pris en compte dans ces décisions. Enfin, nous tentons de voir si les activités des fondations pourraient tout aussi bien être menées dans le cadre des structures gouvernementales d'exécution de programmes existantes.

A. Critères de l'utilisation du modèle de la fondation

Des principes directeurs sur les situations dans lesquelles il convient de recourir à une fondation sont fournis dans Le plan budgétaire de 2003. Un examen approfondi de ces principes, de même que les commentaires formulés par les représentants des fondations et du gouvernement qui ont participé à nos entrevues, nous révèlent qu'ils sont fondés sur une série de critères servant à déterminer si :

• d'abord, il existe un besoin précis qui se prête à intervention;
• ensuite, des décisions peuvent être prises de façon indépendante et impartiale;
• enfin, un financement pluriannuel est nécessaire pour que l'entité puisse fonctionner de manière efficace et obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources.

Ce raisonnement concorde en outre avec les observations figurant dans divers plans budgétaires, par exemple, celui de 2005, qui mentionne que « L'indépendance de ces fondations, leur stabilité financière et les compétences spécialisées de leurs membres leur permettent de relever des défis précis de façon impartiale et très efficace ».^[13]  Outre les principes directeurs et les énoncés qu'on relève dans les plans budgétaires, les seules indications quant à la définition des occasions et des défis particuliers dont il pourrait être question sont celles fournies dans le document d'information Reddition de comptes des fondations de Finances Canada, dans lequel on énonce ce qui suit :

Viennent également appuyer ce raisonnement le s commentaires qu'avait faits le secrétaire d'État aux Institutions financières internationales, M. Maurizio Bevilacqua à cette époque, devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales en juin 2002. Parlant dans le contexte de la recherche, du développement et de l'innovation, M. Bevilacqua a énuméré cinq raisons pour faire appel au modèle de la fondation afin de réaliser les objectifs d'une politique :

• Pour se concentrer sur un domaine particulier, alors que les conseils subventionnaires, qui sont les principaux bailleurs de fonds pour les initiatives publiques de recherche et développement, ont un mandat beaucoup plus vaste.
• Pour mettre à profit les connaissances et l'expérience directes de personnes qui travaillent dans les domaines pertinents pour assurer l'orientation au niveau du conseil d'administration et une contribution à la sélection des projets par le biais de l'examen par des pairs.
• Pour utiliser un financement par dotation initiale, une approche qui n'est pas tributaire des crédits parlementaires votés annuellement, avec tous les risques de fluctuation que cela implique.
• Pour tenir compte du fait que la recherche et le développement scientifiques sont des activités à long terme et qu'elles dépendent de ressources financières stables garanties.
• Pour utiliser la disponibilité d'un financement à long terme garanti pour attirer des fonds additionnels d'autres paliers de gouvernement et du secteur privé.^[15]

Selon nous, les principes directeurs reposent sur un ensemble de critères d'évaluation des propositions de recours au modèle de la fondation. Ces critères sont résumés au tableau IV‑1. 

Tableau IV‑1

Critères sur lesquels reposent les principes directeurs de l'utilisation des fondations

Principes directeurs	Critères sous‑jacents
1. Les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois.	Existe‑t‑il une occasion ou un besoin précis à l'échelle nationale ou régionale qui n'est pas abordé par les instruments ou mécanismes actuels de mise en œuvre de la politique gouvernementale? L'orientation et les objectifs stratégiques pertinents peuvent‑ils être définis dans une loi ou une entente de financement?
2. La structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux.	Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour assurer un processus décisionnel indépendant et impartial? Les candidats du bassin d'administrateurs possible sont‑ils disposés à jouer le rôle attendu du conseil d'administration?
3. Les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine.	Accepte‑t‑on la méthode de l'examen par des pairs et la sélection fondée sur le mérite comme base commune de sélection des projets financés? Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour permettre l'utilisation d'un processus d'examen par des pairs?
4. Les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur.	Le besoin auquel on veut répondre exige‑t‑il des projets qui s'étendent sur plusieurs années? A‑t‑on besoin d'un financement garanti sur la durée des projets pluriannuels pour pouvoir gérer efficacement les projets et les ressources financières?
5. Les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé.	Existe‑t‑il des partenaires financiers possibles pour les projets envisagés et dans quelle mesure sont‑ils disposés à fournir un financement de contrepartie?

De façon générale, les commentaires formulés par les personnes interviewées concernant la justification du recours aux fondations concordaient avec les critères. Ces commentaires, de même que les renseignements présentés dans les rapports annuels des fondations et d'autres documents, nous donnent une idée de l'éventail des secteurs ciblés par les fondations. Il s'en dégage en outre un certain nombre d'autres critères possibles dont on pourrait tenir compte pour déterminer si le recours à une fondation est la solution qui convient à une situation donnée.

Les fondations procurent un soutien financier pour un vaste éventail de questions et de défis bien précis.

• Établissement d'une infrastructure spécialisée de calibre mondial pour la recherche dans les universités et les établissements de santé, la gestion environnementale dans le secteur municipal et les systèmes d'information électroniques pancanadiens sur la santé :
  • Fondation canadienne pour l'innovation,
  • Fonds municipal vert,
  • Inforoute Santé du Canada.
• Réalisation de travaux de recherche et développement ciblés sur des besoins verticaux (p. ex., recherche sur les services de santé) ou horizontaux (p. ex., recherche en génomique touchant de multiples secteurs de l'économie) bien précis :
  • Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé,
  • Génome Canada,
  • Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère,
  • Technologies du développement durable Canada,
  • Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques.
• Soutien de l'éducation, par exemple, versement de bourses à des étudiants qui ont besoin d'aide financière, financement visant à accroître le niveau d'alphabétisation :
  • Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire,
  • Fondation du Collège Frontière,
  • Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau.
• Initiatives communautaires visant l'amélioration de la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement, comme le dossier des pensionnats dans les collectivités autochtones et la restauration de l'habitat du saumon en Colombie‑Britannique :
  • Fondation autochtone de guérison,
  • Clayoquot Biosphere Trust,
  • Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique.
• Courtage des connaissances à l'échelle internationale et soutien de la recherche, par exemple, en ce qui a trait à l'application des systèmes de gouvernement fédéraux et à la promotion de l'activité canadienne dans la région de l'Asie‑Pacifique :
  • Forum des fédérations,
  • Fondation Asie Pacifique.

Voici les autres critères possibles qui sont ressortis des commentaires des personnes interviewées.

• S'agit‑il d'un secteur dans lequel le gouvernement fédéral devrait intervenir ou qu'il devrait appuyer?
  
  Il va sans dire que toute fondation proposée devrait œuvrer dans un domaine où l'intervention ou l'appui du gouvernement fédéral est fondé; le rôle proposé devrait en outre être conforme aux objectifs et aux priorités stratégiques établis.
• Existe‑t‑il des mécanismes, ou devra‑t‑on mettre en place des mécanismes, pour assurer la coordination ou l'intégration avec des programmes complémentaires ou connexes et éviter tout chevauchement ou double emploi? Cette coordination peut‑elle se faire de manière efficace?
  
  Les domaines d'activités des fondations, surtout celles oeuvrant dans la recherche, sont caractérisés par un vaste éventail de programmes gouvernementaux et d'intervenants différents, ce qui entraîne, selon l'une des personnes interviewées, toutes sortes de recoupements entre les activités des fondations et ces autres programmes. Dans ces situations, l'ampleur de la coordination qui sera nécessaire et les moyens qui pourraient être employés pour assurer cette coordination sont manifestement des points qui doivent être pris en compte dès le départ.
  
  Ainsi, l'infrastructure de recherche permet la réalisation de projets de recherche financés par des conseils subventionnaires et exige des fonds de fonctionnement et d'entretien, ou peut devenir une condition de la réalisation de tels projets. Dans cet exemple, la coordination se fait à deux niveaux. Au niveau du projet, les entités qui demandent du financement pour la mise sur pied d'une infrastructure doivent être dotées de stratégies de recherche intégrées démontrant comment l'infrastructure proposée sera utilisée dans le cadre de leurs programmes de recherche généraux. Il faut en plus assurer une coordination et un partage de l'information entre les conseils subventionnaires et les autres acteurs, comme Industrie Canada, de manière à veiller à ce que les travaux de recherche financés puissent être réalisés et à ce que les opérations liées à l'infrastructure soient financées. 
  
  

• Combien de temps faudra‑t‑il pour atteindre les résultats immédiats ou finaux visés? Quelle est la stratégie de retrait?
  
  Environ 93 % des fonds transférés aux fondations l'ont été en vertu d'une entente de durée déterminée. En théorie, une fois que les mandats et les objectifs de la fondation ont été réalisés, cette dernière n'est plus nécessaire. On s'attend à ce que le travail des fondations s'étende sur une longue période et aille probablement dans bien des cas au‑delà de la durée de leur entente de financement. Il est donc logique d'établir, dès le départ, des critères pour déterminer si les résultats souhaités ont été obtenus ou s'il y a lieu de prolonger ou de renouveler l'entente. Si cela n'est pas fait, on risque que la notion de « réussite » soit modifiée de manière à justifier la prolongation du mandat.
  
  Les autres 7 % du financement accordé aux fondations ont été versés sous forme de dotations perpétuelles. Selon les représentants de ces fondations, le recours à une dotation perpétuelle était justifié par le besoin de mesures à long terme soutenues pour arriver à des changements substantiels. À l'examen des rapports annuels et des plans d'activités des deux genres de fondations, il ne nous a toutefois pas semblé que les fondations à dotation perpétuelle répondaient nécessairement à des besoins exigeant un travail sur de plus longues périodes pour en arriver à des résultats que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée. Les représentants de ces fondations ont également décrit les raisons d'être de leur fondation dans des termes semblables à ceux employés par les représentants des fondations perpétuelles.
  
  
• Le rôle et la compétence du gouvernement fédéral pourraient‑ils soulever des questions ou préoccupations de la part des autres ordres de gouvernement? Si oui, ces derniers accepteront‑ils et appuieront‑ils le recours à une fondation?
  
  Étant donné les domaines visés, dans un certain nombre de cas, si les activités menées par les fondations étaient exécutées au sein du gouvernement fédéral, elles soulèveraient des questions de compétence entre les ordres de gouvernement fédéral et provincial/territorial. Ces fondations peuvent mettre directement l'accent sur la mise en place de dispositions pour sélectionner des bénéficiaires et leur apporter un soutien indépendamment de ces questions de compétence. Toutefois, au moment de décider si une fondation est le mécanisme qui convient à la situation, il importe de déterminer si les autres ordres de gouvernement sont susceptibles d'appuyer l'approche proposée et de vouloir et pouvoir fournir un financement ou un soutien à titre de partenaires. Selon les personnes interviewées, le financement de certaines nouvelles fondations annoncées à la fin des années 1990 est arrivé à la suite de périodes de réduction des transferts fédéraux aux provinces et les fondations ont eu de la difficulté au départ à établir des ententes de fonctionnement. Dans d'autres cas, elles ont observé que, même si les provinces et territoires accueillaient favorablement l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard d'une fondation, le financement de contrepartie exigé leur posait un problème considérable.

B. Mesure dans laquelle les fondations existantes respectent les principes directeurs

Notre examen des documents des fondations et nos entrevues avec les représentants de ces dernières ont révélé des différences dans la mesure dans laquelle les caractéristiques des fondations concordent avec les principes directeurs établis dans Le plan budgétaire de 2003. En résumé, la concordance est la plus étroite avec les principes suivants : se concentrer sur un secteur particulier, utiliser un conseil d'administration indépendant composé de personnes ayant de l'expérience dans les domaines pertinents et avoir besoin d'un financement pluriannuel. La concordance varie davantage du côté des principes liés à l'examen par les pairs et à l'obtention de fonds additionnels auprès de tierces parties. Les activités de certaines fondations font en sorte que, d'une part, les décisions de sorties de fonds sont prises en fonction de satisfaire ou de surpasser les critères prédéterminés et que, d'autre part, les activités financées sont réalisées par la fondation elle-même plutôt que par des tiers. L'obligation en matière d'obtention de fonds varie selon les fondations et leur contexte de fonctionnement qui parfois ne leur permet pas d'attirer des fonds. 

1. Se concentrer sur un secteur particulier

Les mandats des fondations examinées prévoient tous un domaine d'activités précis. Les ententes de financement leur permettent en même temps d'affecter les fonds selon les priorités établies par leur conseil d'administration. Cependant, certaines nouvelles subventions accordées récemment par le gouvernement à certaines fondations étaient assorties d'une condition selon laquelle le financement devait être utilisé pour appuyer des sous‑domaines précis dans le cadre de leur mandat. Si cette façon de procéder permet de veiller à ce qu'il y ait une concordance étroite entre les activités des fondations et les politiques et priorités du gouvernement, elle a aussi pour effet de laisser moins de latitude aux conseils d'administration pour établir des priorités en fonction de ce que les fondations considèrent être les besoins à combler et les occasions à saisir. Les représentants des fondations interviewés n'ont pas indiqué que ces subventions plus ciblées avaient diminué l'efficacité de leurs processus d'affectation des ressources et de sélection des projets, bien que certains aient mentionné que cette approche pourrait éventuellement présenter un risque de déséquilibre entre les besoins et le financement disponible. Nous pensons en outre que les décisions prises dans le cadre du processus budgétaire concernant le ciblage du financement tiennent compte des commentaires d'intervenants dans les domaines en question et des fondations mêmes.

Voici des exemples de subventions plus ciblées :

• la moitié des 300 millions de dollars en plus annoncés dans le budget de 2005 pour le Fonds municipal vert doit être affectée au réaménagement des friches industrielles;
• le nouveau financement de 500 millions de dollars accordé à la Fondation canadienne pour l'innovation en 2002‑2003 devait servir à appuyer la mise sur pied d'installations de recherche en santé de pointe;
• le financement supplémentaire de 75 millions de dollars accordé à Génome Canada en 2002‑2003 devait servir à appuyer de grands projets de science génomique en santé appliquée se traduisant par la mise au point d'instruments et de techniques qui permettront d'améliorer la prédiction et la prévention des maladies.

2. Tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants

Les ministères chargés du financement et les fondations ont tous indiqué que les conseils d'administration des fondations réunissent le savoir‑faire et l'expérience voulus pour la prise de décisions éclairées et la surveillance de l'entité. Ils ont également souligné que, de façon générale, les membres des conseils d'administration sont très actifs et très engagés, prennent leurs responsabilités au sérieux et font preuve d'une grande transparence. La Fondation canadienne pour l'innovation vient d'ailleurs de se voir décerner le Prix national de la gouvernance pour le secteur public par le Conference Board du Canada et Spencer Stuart, qui ont souligné que « la FCI montre que même le conseil d'administration d'un établissement public, travaillant dans les limites de ses obligations de rendre compte et des responsabilités qui lui incombent, peut être créatif et innovateur dans son approche de la gouvernance. »

3. Faire appel à un processus d'examen par des pairs pour la sélection des projets

La plupart des fondations, mais non pas la totalité, font appel à un processus d'examen par des pairs pour sélectionner les projets financés. Les représentants des ministères chargés du financement et des fondations ont indiqué que, de façon générale, ces fondations ont investi beaucoup de temps et de travail dans la mise sur pied de leurs processus de sélection de projets. Leurs décisions reposent sur des processus d'évaluation exhaustifs des propositions ainsi que des examens par des groupes de pairs spécialisés, qui formulent des recommandations sur les projets à financer en se fondant sur le respect de critères transparents liés au mérite et à l'excellence. 

Quelques fondations procèdent différemment. Dans le cas de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, on a établi avec les ministères provinciaux et territoriaux des ententes selon lesquelles la sélection des bénéficiaires des bourses est fondée sur les mêmes critères que ceux utilisés pour sélectionner les bénéficiaires de l'aide financière provinciale. La Fondation du Collège Frontière finance le recrutement et la formation d'enseignants bénévoles, qui agissent comme professeurs d'alphabétisation partout au Canada pour le Collège Frontière. La Fondation Asie Pacifique, pour sa part, finance des travaux de recherche menés à l'interne et le coût d'activités de courtage d'information et de réseautage à l'échelle internationale.

4. Fournir un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels

Comme nous l'indiquons au tableau IV‑1, ce principe directeur porte sur la mesure dans laquelle les activités entreprises par les fondations touchent des projets et des engagements financiers pluriannuels. Voici ce qui ressort des commentaires des personnes interviewées et des documents des fondations.

• La majorité des fondations, particulièrement celles qui gèrent des sommes importantes et appuient des projets dans les domaines énumérés ci‑dessous, ont indiqué que les projets exigeaient une planification sur plusieurs années pour aller chercher des partenaires et obtenir des fonds de contrepartie (un soutien en argent ou en argent et en nature) :
  • établissement d'une infrastructure de calibre mondial;
  • réalisation de travaux de recherche et développement ciblés;
  • soutien à l'éducation (dans certains cas);
  • initiatives communautaires visant à améliorer la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement.
  Un certain nombre de ces fondations ont indiqué que la disponibilité d'un financement pluriannuel était essentielle aux promoteurs de projets pour obtenir des fonds de tierces parties après avoir conclu une entente de principe avec la fondation. Le fait que le financement versé par la fondation soit assuré pendant plus d'un exercice permet aux partenaires, comme les autres ordres de gouvernement, de tenir compte de leurs engagements à l'égard du projet dans leur propre planification budgétaire.
• Dans le cas des fondations qui œuvrent dans le domaine du courtage de l'information et de certaines des fondations qui appuient l'éducation, les activités menées ne sont pas toujours tributaires d'un financement pluriannuel (du moins, pas dans la même mesure que celles des fondations dont nous parlons ci‑dessus), mais un tel financement leur permet de planifier et de choisir leurs activités à plus long terme, et de pouvoir ensuite gérer ces activités de façon plus efficace. 

 

Incidence du financement pluriannuel Un financement pluriannuel est essentiel. Il faut quelques années pour mettre un programme scientifique en marche. Cette approche (fondation) représente un gros avantage pour la collectivité des chercheurs. Elle permet au subventionneur et au bénéficiaire de planifier adéquatement. Elle donne aussi le temps de bien évaluer. Elle donne le temps d'acquérir des capacités; les étudiants de troisième cycle ont besoin de trois à quatre ans (de recherche) pour obtenir leur diplôme. (Représentant d'un ministère)

5. Recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé

Les obligations des fondations en ce qui concerne l'obtention de financement supplémentaire auprès de tierces parties pour leurs projets varient considérablement d'une à l'autre. Dans certains cas, l'entente de financement renferme des cibles ou des limites bien précises quant au pourcentage des coûts des projets qui peuvent être financés par la fondation. Cette catégorie de fondations représente près des deux tiers du financement accordé aux fondations. Selon leurs rapports annuels, ces fondations arrivent à respecter, parfois même à dépasser, les cibles qui leur sont imposées.

Dans d'autres cas, l'entente renferme des paramètres très généraux selon lesquels la fondation doit obtenir du financement additionnel, mais sans cible précise. On y dit, par exemple, que la fondation peut recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé. Une partie au moins de ces fondations exigent ou essaient d'obtenir des fonds d'autres sources quand elles accordent un financement de projet. Cette catégorie de fondations représente environ 2 % du financement global versé aux fondations. Elles arrivent également, selon leurs rapports sur le rendement, à obtenir un soutien en nature et financier considérable de tierces parties. Ainsi, la Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA) a indiqué dans son rapport annuel de 2004‑2005 que « Le soutien obtenu d'autres sources que le gouvernement s'avère surtout un soutien en nature. Globalement, le soutien additionnel reçu, en espèces et en nature, est évalué à 12 millions de dollars. » (Ce qui correspond approximativement aux décaissements de la FCSCA pendant l'exercice 2004‑2005.)

Les ententes de financement d'une troisième catégorie de fondations ne renferment aucune exigence en ce qui concerne l'obtention de soutien de tierces parties. Dans le cas de deux de ces fondations, cette situation tient simplement compte du fait qu'il ne serait pas raisonnable de s'attendre à ce que les promoteurs des projets obtiennent un financement supplémentaire, par exemple dans celui de la Fondation autochtone de guérison, ou que la fondation œuvre dans un domaine dans lequel les provinces et territoires accordent déjà beaucoup de financement, comme c'est le cas de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire. Ces deux fondations représentent 29 % du total des fonds fédéraux transférés. Les autres fondations de cette catégorie ne représentent que 3 % des fonds transférés par le gouvernement fédéral. Dans le cas de ces dernières, les raisons de l'absence d'exigences en matière d'obtention de fonds de tierces parties ne sont pas manifestes, bien qu'il soit possible que, au moment où elles ont été constituées, ni la fondation ni le ministère responsable ne pouvait prédire avec assurance s'il serait possible d'obtenir des fonds auprès d'autres sources ou si ce genre d'exigence empêcherait la fondation de réaliser ses objectifs. 

Parmi les fondations à dotation perpétuelle, deux fondations communautaires sont tenues d'aller chercher du financement additionnel, sans qu'aucune cible ne soit précisée, et quatre n'ont aucune obligation que ce soit à cet égard. Deux d'entre elles fournissent un soutien à l'éducation, une finance la recherche et la quatrième appuie le courtage d'information à l'échelle internationale et la recherche connexe.^[16]

Tous les représentants des fondations ayant des obligations précises à respecter en matière d'obtention de fonds d'autres sources qui ont été interviewés ont indiqué qu'ils considéraient que leur capacité de soutenir des projets pluriannuels leur permettait d'attirer des fonds. Selon eux, l'avantage tenait du fait que les partenaires de financement pouvaient planifier le projet et en établir le budget sans risque que l'engagement de la fondation prenne fin si des ententes n'étaient pas conclues pendant l'exercice visé et que les versements pouvaient être mieux adaptés à l'avancement du projet. Un grand nombre des représentants des ministères que nous avons interviewés estimaient que les programmes ministériels visant des domaines semblables aux domaines d'activités des fondations étaient également efficaces pour ce qui est d'obtenir des fonds d'autres sources. On nous a également mentionné que certaines fondations arrivaient peut‑être à attirer différents types de partenaires comparativement aux programmes ministériels, surtout dans le secteur privé. Des recherches plus poussées seraient nécessaires pour confirmer ce point, de même que l'ampleur de l'effet de levier de programmes ministériels semblables.

Lien entre le financement pluriannuel et les fonds obtenus d'autres sources Le financement pluriannuel signifie que la fondation devient le principal bailleur de fonds des projets. Une fois que les promoteurs des projets ont obtenu l'approbation conditionnelle de la fondation, ils peuvent demander et obtenir des fonds d'autres sources. Le fait de savoir que le financement sera toujours « là » (c.‑à‑d. qu'il ne prend pas fin à la fin de l'exercice en cours) une fois que les promoteurs auront trouvé tous les partenaires et toutes les autres sources de financement nécessaires fait toute la différence. (Représentant d'une fondation)

Effet de levier Nous voulons savoir quel soutien additionnel nous réussissons à aller chercher; nous conservons de l'information sur nos partenaires et nous conservons de l'information sur les étudiants formés. Nous avons déterminé que nous obtenons au moins un dollar pour un dollar. Nous avons également déterminé que la moitié de chaque dollar est consacrée à la formation du personnel. (Représentant d'une fondation)

 

Ministère du Développement économique, de l'Innovation et de l'Exportation, Un Québec innovant et prospère : Stratégie québécoise de la recherche et de l'innovation, Québec, 2006. Génome Québec … « [...] avec la participation de Génome Canada et d'autres partenaires l'investissement total au Québec a atteint 340 millions depuis 2000. Ces investissements ont donné le coup d'envoi de la génomique au Québec, permettant la mise en place d'infrastructures d'envergure internationale et la réalisation de projets majeurs, de même qu'une accélération sans précédent des travaux de recherche. Ce domaine de recherche prend ainsi son essor et les retombées initiales sont probantes : 459 chercheurs actuellement employés, 256 publications scientifiques, 726 conférences et 28 déclarations d'inventions et brevets. » (p.29)

6. Propositions de fondations qui n'ont pas été acceptées 

En plus d'évaluer la mesure dans laquelle les fondations existantes respectent les principes directeurs du gouvernement visant le recours à une fondation, on peut également tirer des leçons pour la prochaine sélection et utilisation des fondations à partir des explications sur le fait de ne pas avoir recours à des fondations pour  répondre à des objectifs et questions stratégiques publics. D'après nos entrevues avec des représentants de Finances Canada, il semble que le gouvernement ait rejeté un nombre bien plus grand de propositions de fondations qu'il n'en a accepté. On nous a dit que ces décisions étaient en général fondées sur la mesure dans laquelle les entités proposées cadraient avec les objectifs stratégiques et respectaient les principes directeurs.^[17]

Il est par contre utile d'examiner les circonstances dans lesquelles une fondation annoncée dans le budget de 2001 — la Fondation pour l'infrastructure stratégique — a par la suite pris la forme d'un programme normal, soit le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique. À la suite de l'engagement pris dans le budget, le ministre des Finances avait expliqué à la Chambre que la complexité des questions liées aux rôles des provinces et des municipalités dans les projets d'infrastructure « nécessiterait des négociations de gouvernement à gouvernement, excluant du même coup l'établissement d'une fondation indépendante.^[18] » P. Aucoin a avancé une autre raison pour expliquer ce revirement. Ainsi, selon lui, il est possible qu'un certain nombre de ministres fédéraux et de députés d'arrière‑ban du caucus aient été atterrés à l'idée d'une fondation indépendante sur laquelle ils n'exerceraient aucun contrôle, peut‑être même aucune influence, répartissant un fonds de 2 milliards de dollars sur des projets ayant des répercussions politiques énormes étant donné l'incidence de leur répartition sur les intéressés régionaux et les circonscriptions électorales.^[19]

L'une comme l'autre, ces explications démontrent l'importance des facteurs contextuels dans la sélection d'une fondation et le fait que les ministres peuvent être tenus responsables de la conception et de l'organisation des fondations. Les domaines visés par les fondations initiales, et la majeure partie des fonds transférés, sont des domaines dans lesquels la prise de décisions et la sélection de projets supposent généralement des examens par des groupes de pairs et la consultation d'experts indépendants. Qui plus est, il s'agit de domaines dans lesquels des façons de procéder semblables sont souvent employées par le gouvernement fédéral; les intervenants, y compris les ministres et les ministères, sont habitués de faire appel à des entités indépendantes pour la consultation et la prise de décisions. Cela n'était visiblement pas le cas en ce qui concerne le secteur ciblé par la Fondation pour l'infrastructure stratégique/Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique.

C. Pourrait‑on réaliser les objectifs des fondations tout aussi facilement par un « mode de prestation habituel du gouvernement »?

Un dernier point à prendre en compte pour déterminer le bien‑fondé du recours aux fondations pour mettre en œuvre la politique publique est de savoir si les activités des fondations auraient pu être menées tout aussi efficacement avec un « mode de prestation habituel du gouvernement ». Les informateurs clés qui ont participé à nos entrevues nous ont donné leurs opinions d'après leurs propres expériences et observations. La majorité d'entre eux, y compris des représentants des ministères chargés du financement et des gestionnaires de programmes apparentés, estimaient que, de façon générale, les programmes et les activités exécutés par les fondations existantes ne pourraient probablement pas être menés de façon aussi efficace ou efficiente au sein de la structure de prestation ministérielle. Voici des détails sur les principales raisons invoquées pour justifier ce point de vue.

• Étant donné la nature des domaines précis dans lesquels bien des fondations œuvrent, les programmes ministériels seraient moins en mesure d'agir en temps opportun et moins efficaces. Voici deux exemples :
  • Fondation autochtone de guérison – Les personnes interviewées estimaient qu'un programme mis en œuvre par le gouvernement même qui avait été responsable des pensionnats par le passé ne susciterait pas une très grande confiance chez les groupes autochtones, sans compter qu'il n'aurait pas offert les mêmes occasions de faire participer ces groupes à la conception et à la mise en œuvre du programme.
  • Fondation des bourses d'études du millénaire, Fonds municipal vert et Inforoute Santé du Canada – Pour mener leurs activités et atteindre les bénéficiaires visés, ces trois fondations doivent conclure des ententes et collaborer avec les gouvernements provinciaux/territoriaux. En tant qu'entités indépendantes, elles peuvent signer de telles ententes sans avoir à tenir compte des questions de compétence fédérale/provinciale/territoriale.
• Les fondations peuvent agir avec plus de rapidité et de souplesse que ne le pourraient les programmes ministériels grâce à leur mandat ciblé, à leur petite taille et à leur structure de gestion horizontale.
• Les programmes ministériels fonctionnent dans le cadre du cycle d'affectation des crédits annuels, ce qui suppose un travail administratif différent de celui des fondations, qui, elles, peuvent prendre des engagements à l'égard de projets pluriannuels et administrer ces projets sur la base de leur cycle de vie. Du point de vue des fondations, l'incertitude qui entoure le financement des projets pluriannuels inhérente aux programmes ministériels pourrait être un des inconvénients des « modes de prestation habituels du gouvernement », mais le plus grand problème est probablement l'effet du cycle de financement annuel sur le moment des paiements et la capacité de faire correspondre les versements aux grandes étapes des projets.
  
  

Fondation ou programme ministériel Il est évident que la bureaucratie n'aurait en aucun cas pu accomplir ce que la Fondation a accompli au cours des quelques dernières années. […] Si nous nous étions adressés aux provinces pour cela, nous l'aurions fait de façon bureaucratique et avec tout un bagage, et les provinces n'auraient pas collaboré avec nous dans la mesure où elles l'ont fait avec les fondations. (Représentant d'un ministère)