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Ce rapport présente les résultats d'une évaluation du recours aux fondations comme instruments de la politique publique. Cette évaluation a été réalisée par KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (KPMG) au nom du gouvernement du Canada entre septembre 2006 et janvier 2007. Elle donne suite à l'engagement qu'avait pris le gouvernement devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales et le Comité permanent des comptes publics, à savoir « évaluer le recours aux fondations comme instruments d'exécution de la politique publique, plus particulièrement en ce qui concerne l'assistance financière préalable sous forme de subventions conditionnelles ».
Pour les fins de notre analyse, « bien‑fondé du recours aux fondations » désigne le bien‑fondé de l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique fédérale; « efficacité », les progrès réalisés quant à la concrétisation des objectifs prévus dans les ententes de financement des fondations et (le cas échéant) la loi pertinente; « coût », l'importance relative et la composition des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations.
Nous avons utilisé plusieurs sources d'information afin d'être en mesure d'évaluer les différentes questions de divers points de vue et de comprendre et de concilier les positions des divers intervenants, soit les fondations, les ministères chargés du financement, les organismes centraux et, dans une mesure limitée, les partenaires/bénéficiaires. Voici une description des méthodes employées :
Dans le cadre de nos analyses, nous avons cerné six caractéristiques fondamentales des fondations utilisées comme instruments d'exécution de la politique publique. En voici une description.
Ces caractéristiques correspondent de très près aux principes directeurs de l'utilisation des fondations énoncés dans Le plan budgétaire de 2003, à savoir:
Avec cette structure, les fondations n'ont pas à rendre compte directement aux ministres ni au Parlement, et le gouvernement ne peut intervenir dans le fonctionnement d'une fondation que si cette dernière s'écarte de son mandat officiel et des modalités de son entente de financement.
De façon générale, les rapports de la vérificatrice générale ont jusqu'ici porté sur 16 organismes présentant les caractéristiques mentionnées ci‑dessus. Ce sont également ceux sur lesquels porte notre analyse. Le tableau qui suit présente ces organismes et leur niveau de financement.
Fondations ayant une entente de financement de durée déterminée |
||||
Fondation |
Financement |
Fondation |
Financement |
|
Fondation canadienne pour l'innovation |
3 650 $ |
Fondation autochtone de guérison |
390 $ |
|
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire |
2 500 $ |
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé |
151,5 $ |
|
Inforoute Santé du Canada |
1 200 $ |
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère |
110 $ |
|
Génome Canada |
600 $ |
Forum des fédérations |
30 $ |
|
Technologies du développement durable Canada |
550 $ |
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|
Fondations ayant une entente de financement qui leur procure une dotation perpétuelle |
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Fondation |
Financement |
Fondation |
Financement |
|
Fonds municipal vert |
550 $ |
Fondation du Collège Frontière |
15 $ |
|
Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau |
120 $ |
Clayoquot Biosphere Trust |
12 $ |
|
Fondation Asie Pacifique du Canada |
50 $ |
Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques |
10 $ |
|
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique |
30 $ |
|
|
1. Bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique
Les 16 fondations examinées dans le cadre de cette évaluation présentent en général un grand degré de conformité avec les principes directeurs publiés dans Le plan budgétaire de 2003 :
Dans ce contexte, l'utilisation du modèle de la fondation convient dans les situations présentant les éléments suivants : des besoins précis sur plusieurs années, une capacité décisionnelle indépendante et impartiale, un besoin de financement pluriannuel souple des activités visées et, idéalement, des possibilités d'obtenir des fonds additionnels pour ces activités auprès de tierces parties.
2. Efficacité
D'après les rapports des évaluations des activités des fondations et des résultats obtenus par ces dernières, les résultats signalés dans les rapports annuels des fondations et les commentaires des informateurs clés, il semble que les fondations obtiennent en général les résultats visés et que leur utilisation comme mécanisme de mise en œuvre de la politique soit justifiée dans les cas en question. Les projets appuyés par la majorité des fondations ont un long cycle de vie; on commence donc tout juste à disposer de renseignements sur les résultats et les répercussions, mais les premiers résultats semblent prometteurs.
Étant donné les domaines dans lesquels les fondations œuvrent pour la plupart, leurs activités se trouvent à rejoindre ou à compléter les activités menées dans le cadre de programmes gouvernementaux apparentés. Cela s'applique tout particulièrement au domaine de la recherche‑développement et de la mise sur pied d'infrastructures spécialisées. Nous avons constaté que le conseil d'administration et les dirigeants des fondations sont conscients de la nécessité d'éviter les doubles emplois et ont pris des mesures pour veiller à repérer les risques de chevauchement et les possibilités de collaboration avec les programmes gouvernementaux et à en tenir compte dans leurs plans d'activités. Cela étant dit, un grand nombre d'informateurs clés des ministères, des fondations et des conseils subventionnaires ont indiqué que le partage de l'information et la coordination sont en général efficaces, mais qu'il s'agit là d'un domaine qui demande un effort constant étant donné l'évolution des politiques et des programmes et le roulement qui se fait au sein de la gestion de ces divers organismes.
Si un certain degré de coordination ou d'intégration des activités des fondations avec celles de programmes gouvernementaux complémentaires semble nécessaire, une trop grande coordination donnerait à penser que la fondation ne répond pas à un besoin aussi précis et distinct qu'on ne l'avait prévu au départ. Nous n'avons pas relevé de problèmes de chevauchement ou de double emploi importants parmi les fondations examinées.
Il existe bel et bien des mécanismes pour veiller à ce que les objectifs des fondations soient en harmonie avec les objectifs stratégiques du gouvernement et ces mécanismes sont utilisés. Du côté du gouvernement, on peut proposer aux fondations un nouveau financement lié à des priorités ou à des objectifs stratégiques revus et les objectifs seront prévus dans l'entente de financement renégociée conjointement dans le cadre du processus. Du côté des fondations, les membres des conseils d'administration et les cadres supérieurs de ces dernières communiquent avec des personnes-ressources dans les ministères compétents et les cabinets des ministres pour se tenir au courant de l'évolution des priorités stratégiques et ils rajustent ensuite en conséquence leurs priorités et affectation des ressources dans les paramètres globaux de leur mandat. Les fondations peuvent également se servir de leurs évaluations périodiques des résultats obtenus pour déterminer dans quelle mesure les objectifs stratégiques sont respectés et tenir compte ensuite de leurs constatations dans leur planification générale. Les fondations à dotation perpétuelle ont une plus grande marge de manœuvre, puisque leur mandat est d'une durée indéfinie, et pourraient plus facilement s'écarter des objectifs stratégiques du gouvernement; le ministre ne peut intervenir que si les modalités de l'entente de financement ne sont pas respectées. (Soulignons que cela ne veut pas dire que ces fondations semblent avoir des objectifs qui ne cadrent pas avec les objectifs stratégiques du gouvernement.)
Le gouvernement a adopté diverses mesures pour renforcer la responsabilité des fondations depuis leur première utilisation, en 1997‑1998. Parmi ces mesures figurent des exigences uniformes concernant la production de plans d'activités et de rapports de rendement annuels, la réalisation de vérifications et d'évaluations indépendantes, la présentation de ces rapports aux ministres responsables et leur publication, de même que la possibilité pour les ministres responsables de commander leurs propres évaluations et vérifications du rendement. L'entente de financement de la plupart des 16 fondations examinées renferme dorénavant ces dispositions, de même qu'un énoncé de conditions dans lesquelles l'État peut intervenir en cas de non‑respect des exigences prévues à l'entente[3].
De plus, la vérificatrice générale s'est vu accorder un pouvoir élargi pour ce qui est de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les fondations, et des données sur les décaissements annuels de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant comprises dans les états financiers annuels du gouvernement. Ces modifications aux exigences en matière de responsabilisation et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes.
3. Coût
Notre analyse de la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas a révélé que ces dernières fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de respecter les exigences en matière de gouvernance et de responsabilisation. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent être étroitement liés aux projets financés.
De façon plus générale, et à l'exclusion des coûts engagés pendant la période de démarrage, la part que représentent les coûts de fonctionnement et d'administration dans les dépenses totales des fondations ayant un taux de décaissements annuel moyen élevé (c.‑à‑d., supérieur à 100 millions de dollars par année) varie entre 3 % et 4 %. Ces taux se rapprochent des 5 % à 6 % des conseils subventionnaires et d'Infrastructure Canada, qui ont des points communs avec certaines des fondations, mais traitent un nombre de projets considérablement plus grand (dans le cas des conseils) et ont des décaissements annuels beaucoup plus élevés. Parmi les fondations de taille moyenne (de 40 à 80 millions de dollars par année environ), cette part est de l'ordre de 7 % à 11 % (24 % dans un cas).
Les fondations dont les décaissements annuels aux fins du financement de projets sont peu élevés (moins de 40 millions de dollars par année) n'ont pas les mêmes possibilités que celles qui ont des décaissements plus élevés de réaliser des économies d'échelle et bon nombre d'entre elles mènent d'autres activités en plus de la sélection et du financement de projets, comme la transmission des connaissances, le renforcement des capacités et la sensibilisation. La part des coûts de fonctionnement et d'administration dans le total des dépenses varie entre 29 % et 51 % environ, sauf une fondation fonctionnant avec très peu de ressources, qui affiche un taux moyen de 6 %. Dans certains cas, la part relativement élevée des dépenses totales du fonctionnement et d'administration peut être due au fait que les déboursements annuels montent toujours aux niveaux prévus. Ceci semble être le cas pour Technologies du développement durable Canada et Inforoute Santé du Canada ou le délai qui s'écoule entre la sélection des projets et leur démarrage est très long, tout comme la période sur laquelle s'étale le versement des fonds.
La question de l'envergure des activités touche particulièrement les fondations à dotation perpétuelle, dont le niveau de financement disponible pour les projets et l'administration est fonction du revenu tiré de la dotation. Pour pouvoir en arriver à des activités d'envergure raisonnable, une fondation doit donc obtenir (ou acquérir) une dotation d'un montant très élevé.
Recommandation 1 – Adopter des critères plus structurés pour l'évaluation des propositions de recours à une fondation
D'après les constatations présentées dans la section qui précède, et plus en détail dans le corps de ce rapport, les fondations constituent un moyen approprié pour concrétiser des objectifs de politique publique dans les cas où l'indépendance, la stabilité financière et les compétences spécialisées de ces organisations permettent d'exécuter un programme de façon plus efficace qu'on ne le pourrait autrement. À l'heure actuelle, les seules lignes directrices officielles qui existent pour déterminer si le modèle de la fondation constitue une solution appropriée sont les cinq principes directeurs d'abord publiés dans Le plan budgétaire de 2003. Bien que ces principes offrent des indications générales utiles sur l'utilisation des fondations, nous sommes d'avis que l'élaboration et l'application d'une série de critères complémentaires fondés sur l'expérience acquise seraient utiles. Ces critères viendraient compléter les principes directeurs en vigueur et offriraient une base cohérente et plus rigoureuse pour évaluer les propositions de recours à une fondation ou renouveler ou modifier des ententes de financement.
Nous recommandons que le gouvernement formule un cadre plus structuré pour orienter l'évaluation des propositions visant le recours à une fondation pour réaliser un objectif stratégique ou la prolongation ou le renouvellement du financement d'une fondation existante. Ce cadre viendrait préciser les principes directeurs existants en définissant des critères sur lesquels reposeront les décisions en ce qui concerne l'utilisation des fondations ainsi que l'évaluation des analyses de rentabilisation à l'appui de leur financement. Les critères suivants devraient être envisagés.
1. Secteur d'intervention particulier ou occasion
2. Possibilité de mettre sur pied un conseil d'administration indépendant dont les membres possèdent une connaissance et une expérience directes des enjeux
3. Nécessité d'un financement qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels
4. Capacité d'appuyer les décisions sur un processus d'examen par des pairs
5. Preuve de la capacité d'obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources
6. Délai nécessaire pour obtenir les résultats visés
Toutes les propositions de recours à une fondation devraient satisfaire aux critères 1, 2 et 3, qui sont liés à la justification de base de l'utilisation d'une fondation. La façon d'appliquer les trois autres critères, ou l'importance qui leur est accordée, pourrait varier selon le contexte de fonctionnement de la fondation proposée. Le poids accordé à ces facteurs varie déjà à l'heure actuelle.
Recommandation 2 – Recourir à des fondations de durée déterminée plutôt que perpétuelles
Avant d'opter pour le financement d'une fondation par dotation perpétuelle, il convient d'évaluer avec attention dans quelle mesure la nature du besoin ciblé diffère de celle des besoins ciblés par les fondations à entente de financement de durée déterminée.
Sept fondations sur les seize que nous avons examinées fonctionnent avec une dotation perpétuelle, utilisant le revenu d'investissement de leur dotation pour financer la mise en œuvre de leurs programmes et leurs activités administratives. Environ 7 % du financement transféré aux fondations examinées était sous cette forme. Les fondations à dotation perpétuelle représentent le modèle de fondation le plus indépendant, en ce sens que le gouvernement a moins la possibilité de renégocier les modalités de leur entente de financement et, éventuellement, de s'assurer que leurs activités continuent de concorder avec les objectifs stratégiques pertinents. (Nous ne voulons pas dire que les activités de ces fondations ne cadrent pas avec les objectifs du gouvernement à l'heure actuelle.) Le fait qu'elles dépendent entièrement du revenu de leurs investissements signifie en outre qu'elles sont davantage exposées aux fluctuations des taux d'intérêt et ont besoin d'un fonds de dotation élevé pour conserver un taux élevé de financement de projets. Nous n'avons toutefois pas constaté que les fondations à dotation perpétuelle oeuvraient nécessairement dans des secteurs exigeant des activités à plus long terme que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée.
Recommandation 3 – Tenir compte de l'envergure prévue des activités et de l'efficacité relative de la fondation proposée par rapport aux coûts
L'efficacité relative des fondations par rapport à leurs coûts repose sur l'envergure de leurs activités relativement aux coûts de fonctionnement et d'administration et les activités complémentaires menées, comme les activités de sensibilisation et de renforcement des capacités, auprès des bénéficiaires ciblés. Dans les cas où les coûts de fonctionnement et d'administration prévus représentent une part considérable du total des fonds disponibles, il pourrait être plus économique de recourir à un autre mécanisme pour obtenir les résultats stratégiques visés.
Nous recommandons que, en plus des critères mentionnés à la recommandation 1, l'envergure prévue des activités de la fondation et l'importance relative de ses coûts de fonctionnement et d'administration soient prises en compte dans l'évaluation de toute nouvelle fondation proposée.