ARCHIVÉ - Evaluation des fondations

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Sommaire

A. Objectifs et portée de l'évaluation

Ce rapport présente les résultats d'une évaluation du recours aux fondations comme instruments de la politique publique. Cette évaluation a été réalisée par KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (KPMG) au nom du gouvernement du Canada entre septembre 2006 et janvier 2007. Elle donne suite à l'engagement qu'avait pris le gouvernement devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales et le Comité permanent des comptes publics, à savoir « évaluer le recours aux fondations comme instruments d'exécution de la politique publique, plus particulièrement en ce qui concerne l'assistance financière préalable sous forme de subventions conditionnelles ». 

• Nous avons examiné trois aspects de l'utilisation des fondations par le gouvernement : le bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique;
• l'efficacité des fondations;
• leur coût.

Pour les fins de notre analyse, « bien‑fondé du recours aux fondations » désigne le bien‑fondé de l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique fédérale; « efficacité », les progrès réalisés quant à la concrétisation des objectifs prévus dans les ententes de financement des fondations et (le cas échéant) la loi pertinente; « coût », l'importance relative et la composition des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations.

Nous avons utilisé plusieurs sources d'information afin d'être en mesure d'évaluer les différentes questions de divers points de vue et de comprendre et de concilier les positions des divers intervenants, soit les fondations, les ministères chargés du financement, les organismes centraux et, dans une mesure limitée, les partenaires/bénéficiaires. Voici une description des méthodes employées :

• une étude des documents portant sur la mise sur pied, le fonctionnement et le rendement des fondations;
• une série de six études de cas, pour approfondir le mandat, les activités, les résultats et les coûts des fondations;
• des entrevues avec 94 informateurs clés provenant de la haute direction et des conseils d'administration/conseils des fondations, des ministères chargés du financement, des organismes centraux et d'un petit nombre d'autres intervenants;
• une recension d'un certain nombre d'écrits portant sur les expériences d'autres administrations par rapport à l'utilisation de modèles organisationnels semblables. Cette analyse a révélé que le Canada semble être le seul pays à utiliser les ententes de financement pluriannuel avec des fondations indépendantes comme mécanisme de mise en œuvre de la politique publique.

B. Caractéristiques fondamentales des fondations

Dans le cadre de nos analyses, nous avons cerné six caractéristiques fondamentales des fondations utilisées comme instruments d'exécution de la politique publique. En voici une description.

• Ce sont des entités indépendantes créées par voie législative ou en tant qu'organismes sans but lucratif en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou d'une loi semblable.
• Elles sont créées expressément dans le but de fournir un service ou une gamme de services précis pour répondre à des besoins qui ne sont pas comblés par des programmes ou des services gouvernementaux en place.
• Elles sont financées à partir des paiements forfaitaires uniques, au moyen de subventions conditionnelles leur fournissant un financement pluriannuel pendant une période déterminée ou d'une dotation perpétuelle^[1].
• Leur mandat et leur structure de gouvernance sont prévus dans leur loi habilitante ou leurs statuts. Leurs objectifs, les exigences touchant la gouvernance et la responsabilisation et les modalités liées à l'utilisation des fonds transférés sont stipulés dans leur entente de financement avec le gouvernement du Canada.
• Elles fonctionnent, dans l'ensemble, en accordant des fonds pour des projets et des activités menés par des tiers et sélectionnés en fonction de leur mérite. De façon générale, les processus de sélection comprennent une évaluation par rapport à des critères exhaustifs et un examen par des pairs. La plupart des fondations exigent également des bénéficiaires d'obtenir un financement assorti pour leurs projets.
• La gouvernance de ces organismes est assurée par des conseils d'administration composés de personnes qui possèdent des connaissances et une expérience pertinentes et proviennent (dans l'ensemble) de l'extérieur du gouvernement fédéral, bien que le conseil de certaines fondations compte des représentants du gouvernement à titre de membres d'office. Un nombre minoritaire de membres des conseils d'administration sont désignés par le gouvernement. Dans le cas du Fonds municipal vert (FMV), la gouvernance est assurée par le Conseil national d'administration de la Fédération canadienne des municipalités (FCM), qui reçoit les recommandations du Conseil du FMV sur la sélection et le financement de projets; le Conseil du FMV est composé de membres du Conseil d'administration de la FCM et de représentants du gouvernement fédéral et des secteurs privé et universitaire.

Ces caractéristiques correspondent de très près aux principes directeurs de l'utilisation des fondations énoncés dans Le plan budgétaire de 2003, à savoir:

1. les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois;
2. la structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux;
3. les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine;
4. les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur;
5. les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé^[2].

Avec cette structure, les fondations n'ont pas à rendre compte directement aux ministres ni au Parlement, et le gouvernement ne peut intervenir dans le fonctionnement d'une fondation que si cette dernière s'écarte de son mandat officiel et des modalités de son entente de financement.

De façon générale, les rapports de la vérificatrice générale ont jusqu'ici porté sur 16 organismes présentant les caractéristiques mentionnées ci‑dessus. Ce sont également ceux sur lesquels porte notre analyse. Le tableau qui suit présente ces organismes et leur niveau de financement.

Fondations ayant une entente de financement de durée déterminée
Fondation		Financement (M$)	Fondation	Financement (M$)
Fondation canadienne pour l'innovation		3 650 $	Fondation autochtone de guérison	390 $
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire		2 500 $	Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	151,5 $
Inforoute Santé du Canada		1 200 $	Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	110 $
Génome Canada		600 $	Forum des fédérations	30 $
Technologies du développement durable Canada		550 $
Fondations ayant une entente de financement qui leur procure une dotation perpétuelle
Fondation	Financement (M$)		Fondation	Financement (M$)
Fonds municipal vert	550 $		Fondation du Collège Frontière	15 $
Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau	120 $		Clayoquot Biosphere Trust	12 $
Fondation Asie Pacifique du Canada	50 $		Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques	10 $
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	30 $

C. Principales conclusions

1. Bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique

Les 16 fondations examinées dans le cadre de cette évaluation présentent en général un grand degré de conformité avec les principes directeurs publiés dans Le plan budgétaire de 2003 :

• Elles répondent à des besoins précis qui se prêtent à l'intervention. Ces besoins touchent souvent des secteurs dans lesquels une entité indépendante peut conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux/territoriaux sans avoir à régler les questions de compétence dont un ministère fédéral serait obligé de tenir compte et ainsi agir avec souplesse et rapidité pour verser les fonds aux bénéficiaires visés. À l'heure actuelle, les fondations s'intéressent à cinq catégories distinctes de besoins, à savoir :
  • l'établissement d'une infrastructure spécialisée de calibre mondial;
  • la réalisation de travaux de recherche et développement ciblés;
  • le soutien de l'éducation;
  • les initiatives communautaires visant l'amélioration de la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement;
  • le courtage des connaissances à l'échelle internationale et le soutien de la recherche.
• Elles oeuvrent dans des secteurs dans lesquels les décisions peuvent être prises de façon indépendante et impartiale et dans lesquels de tels processus décisionnels sont instaurés depuis longtemps.
• Elles ont besoin d'un financement pluriannuel pour permettre la planification et la mise en œuvre de projets à plus long terme ou œuvrent dans des secteurs où une planification à long terme s'impose pour assurer l'exécution la plus efficace possible des projets à court terme.
• Elles peuvent avoir besoin d'un financement pluriannuel pour obtenir des fonds additionnels d'autres ordres de gouvernement, du secteur privé et d'organisations non gouvernementales intéressées. (Les exigences en matière d'obtention de fonds de tierces parties varient d'une fondation à l'autre. Certaines ont des cibles quantitatives précises à respecter à cet égard, d'autres sont encouragées à obtenir un soutien additionnel et deux n'ont aucune obligation à respecter à ce chapitre étant donné le secteur dans lequel elles oeuvrent [Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire et Fondation autochtone de guérison]).

Dans ce contexte, l'utilisation du modèle de la fondation convient dans les situations présentant les éléments suivants : des besoins précis sur plusieurs années, une capacité décisionnelle indépendante et impartiale, un besoin de financement pluriannuel souple des activités visées et, idéalement, des possibilités d'obtenir des fonds additionnels pour ces activités auprès de tierces parties.

2. Efficacité

1. Progrès réalisés à l'égard des objectifs

   D'après les rapports des évaluations des activités des fondations et des résultats obtenus par ces dernières, les résultats signalés dans les rapports annuels des fondations et les commentaires des informateurs clés, il semble que les fondations obtiennent en général les résultats visés et que leur utilisation comme mécanisme de mise en œuvre de la politique soit justifiée dans les cas en question. Les projets appuyés par la majorité des fondations ont un long cycle de vie; on commence donc tout juste à disposer de renseignements sur les résultats et les répercussions, mais les premiers résultats semblent prometteurs. 

2. Coordination avec les programmes gouvernementaux apparentés

   Étant donné les domaines dans lesquels les fondations œuvrent pour la plupart, leurs activités se trouvent à rejoindre ou à compléter les activités menées dans le cadre de programmes gouvernementaux apparentés. Cela s'applique tout particulièrement au domaine de la recherche‑développement et de la mise sur pied d'infrastructures spécialisées. Nous avons constaté que le conseil d'administration et les dirigeants des fondations sont conscients de la nécessité d'éviter les doubles emplois et ont pris des mesures pour veiller à repérer les risques de chevauchement et les possibilités de collaboration avec les programmes gouvernementaux et à en tenir compte dans leurs plans d'activités. Cela étant dit, un grand nombre d'informateurs clés des ministères, des fondations et des conseils subventionnaires ont indiqué que le partage de l'information et la coordination sont en général efficaces, mais qu'il s'agit là d'un domaine qui demande un effort constant étant donné l'évolution des politiques et des programmes et le roulement qui se fait au sein de la gestion de ces divers organismes.

   Si un certain degré de coordination ou d'intégration des activités des fondations avec celles de programmes gouvernementaux complémentaires semble nécessaire, une trop grande coordination donnerait à penser que la fondation ne répond pas à un besoin aussi précis et distinct qu'on ne l'avait prévu au départ. Nous n'avons pas relevé de problèmes de chevauchement ou de double emploi importants parmi les fondations examinées.

3. Concordance avec les objectifs stratégiques du gouvernement

   Il existe bel et bien des mécanismes pour veiller à ce que les objectifs des fondations soient en harmonie avec les objectifs stratégiques du gouvernement et ces mécanismes sont utilisés. Du côté du gouvernement, on peut proposer aux fondations un nouveau financement lié à des priorités ou à des objectifs stratégiques revus et les objectifs seront prévus dans l'entente de financement renégociée conjointement dans le cadre du processus. Du côté des fondations, les membres des conseils d'administration et les cadres supérieurs de ces dernières communiquent avec des personnes-ressources dans les ministères compétents et les cabinets des ministres pour se tenir au courant de l'évolution des priorités stratégiques et ils rajustent ensuite en conséquence leurs priorités et affectation des ressources dans les paramètres globaux de leur mandat. Les fondations peuvent également se servir de leurs évaluations périodiques des résultats obtenus pour déterminer dans quelle mesure les objectifs stratégiques sont respectés et tenir compte ensuite de leurs constatations dans leur planification générale. Les fondations à dotation perpétuelle ont une plus grande marge de manœuvre, puisque leur mandat est d'une durée indéfinie, et pourraient plus facilement s'écarter des objectifs stratégiques du gouvernement; le ministre ne peut intervenir que si les modalités de l'entente de financement ne sont pas respectées. (Soulignons que cela ne veut pas dire que ces fondations semblent avoir des objectifs qui ne cadrent pas avec les objectifs stratégiques du gouvernement.) 

4. Fonctionnement des mécanismes de responsabilisation

   Le gouvernement a adopté diverses mesures pour renforcer la responsabilité des fondations depuis leur première utilisation, en 1997‑1998. Parmi ces mesures figurent des exigences uniformes concernant la production de plans d'activités et de rapports de rendement annuels, la réalisation de vérifications et d'évaluations indépendantes, la présentation de ces rapports aux ministres responsables et leur publication, de même que la possibilité pour les ministres responsables de commander leurs propres évaluations et vérifications du rendement. L'entente de financement de la plupart des 16 fondations examinées renferme dorénavant ces dispositions, de même qu'un énoncé de conditions dans lesquelles l'État peut intervenir en cas de non‑respect des exigences prévues à l'entente^[3]. 

   De plus, la vérificatrice générale s'est vu accorder un pouvoir élargi pour ce qui est de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les fondations, et des données sur les décaissements annuels de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant comprises dans les états financiers annuels du gouvernement. Ces modifications aux exigences en matière de responsabilisation et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes.

3. Coût

Notre analyse de la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas a révélé que ces dernières fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de respecter les exigences en matière de gouvernance et de responsabilisation. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent être étroitement liés aux projets financés.

De façon plus générale, et à l'exclusion des coûts engagés pendant la période de démarrage, la part que représentent les coûts de fonctionnement et d'administration dans les dépenses totales des fondations ayant un taux de décaissements annuel moyen élevé (c.‑à‑d., supérieur à 100 millions de dollars par année) varie entre 3 % et 4 %. Ces taux se rapprochent des 5 % à 6 % des conseils subventionnaires et d'Infrastructure Canada, qui ont des points communs avec certaines des fondations, mais traitent un nombre de projets considérablement plus grand (dans le cas des conseils) et ont des décaissements annuels beaucoup plus élevés. Parmi les fondations de taille moyenne (de 40 à 80 millions de dollars par année environ), cette part est de l'ordre de 7 % à 11 % (24 % dans un cas).

Les fondations dont les décaissements annuels aux fins du financement de projets sont peu élevés (moins de 40 millions de dollars par année) n'ont pas les mêmes possibilités que celles qui ont des décaissements plus élevés de réaliser des économies d'échelle et bon nombre d'entre elles mènent d'autres activités en plus de la sélection et du financement de projets, comme la transmission des connaissances, le renforcement des capacités et la sensibilisation. La part des coûts de fonctionnement et d'administration dans le total des dépenses varie entre 29 % et 51 % environ, sauf une fondation fonctionnant avec très peu de ressources, qui affiche un taux moyen de 6 %. Dans certains cas, la part relativement élevée des dépenses totales du fonctionnement et d'administration peut être due au fait que les déboursements annuels montent toujours aux niveaux prévus. Ceci semble être le cas pour Technologies du développement durable Canada et Inforoute Santé du Canada ou le délai qui s'écoule entre la sélection des projets et leur démarrage est très long, tout comme la période sur laquelle s'étale le versement des fonds.

La question de l'envergure des activités touche particulièrement les fondations à dotation perpétuelle, dont le niveau de financement disponible pour les projets et l'administration est fonction du revenu tiré de la dotation. Pour pouvoir en arriver à des activités d'envergure raisonnable, une fondation doit donc obtenir (ou acquérir) une dotation d'un montant très élevé. 

D. Recommandations

Recommandation 1 – Adopter des critères plus structurés pour l'évaluation des propositions de recours à une fondation

D'après les constatations présentées dans la section qui précède, et plus en détail dans le corps de ce rapport, les fondations constituent un moyen approprié pour concrétiser des objectifs de politique publique dans les cas où l'indépendance, la stabilité financière et les compétences spécialisées de ces organisations permettent d'exécuter un programme de façon plus efficace qu'on ne le pourrait autrement. À l'heure actuelle, les seules lignes directrices officielles qui existent pour déterminer si le modèle de la fondation constitue une solution appropriée sont les cinq principes directeurs d'abord publiés dans Le plan budgétaire de 2003. Bien que ces principes offrent des indications générales utiles sur l'utilisation des fondations, nous sommes d'avis que l'élaboration et l'application d'une série de critères complémentaires fondés sur l'expérience acquise seraient utiles. Ces critères viendraient compléter les principes directeurs en vigueur et offriraient une base cohérente et plus rigoureuse pour évaluer les propositions de recours à une fondation ou renouveler ou modifier des ententes de financement.

Nous recommandons que le gouvernement formule un cadre plus structuré pour orienter l'évaluation des propositions visant le recours à une fondation pour réaliser un objectif stratégique ou la prolongation ou le renouvellement du financement d'une fondation existante. Ce cadre viendrait préciser les principes directeurs existants en définissant des critères sur lesquels reposeront les décisions en ce qui concerne l'utilisation des fondations ainsi que l'évaluation des analyses de rentabilisation à l'appui de leur financement. Les critères suivants devraient être envisagés.

1. Secteur d'intervention particulier ou occasion

• Existe‑t‑il une occasion ou un besoin précis à l'échelle nationale ou régionale qui n'est pas abordé par les instruments ou mécanismes actuels de mise en œuvre de la politique gouvernementale ou auquel le modèle de la fondation conviendrait mieux?
• S'agit‑il d'un secteur dans lequel le gouvernement fédéral devrait intervenir ou qu'il devrait appuyer?
• L'orientation et les objectifs stratégiques pertinents peuvent‑ils être définis dans une loi ou une entente de financement?
• Le rôle et la compétence du gouvernement fédéral pourraient‑ils soulever des questions ou préoccupations de la part des autres ordres de gouvernement? Si oui, ces derniers accepteront‑ils et appuieront‑ils le recours à une fondation?
• Les activités proposées supposent‑elles un degré élevé de chevauchement avec des programmes gouvernementaux en place ou exigent‑elles un degré élevé d'intégration avec des programmes complémentaires? Ces activités pourraient‑elles être menées par une organisation d'exécution de programme existante plutôt qu'une fondation distincte?
• Existe‑t‑il des mécanismes, ou devra‑t‑on mettre en place des mécanismes, pour assurer la coordination ou l'intégration des activités proposées avec ces programmes et éviter tout chevauchement ou double emploi? Cette coordination peut‑elle se faire de manière efficace?

2. Possibilité de mettre sur pied un conseil d'administration indépendant dont les membres possèdent une connaissance et une expérience directes des enjeux

• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour assurer un processus décisionnel indépendant et impartial?
• Les candidats du bassin d'administrateurs possible sont‑ils disposés à jouer le rôle attendu du conseil d'administration?

3. Nécessité d'un financement qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels

• En quoi la disponibilité d'un financement pluriannuel permettra‑t-elle d'agir plus rapidement et de façon plus efficace par rapport aux coûts dans le secteur en question?
• A‑t‑on besoin d'un financement garanti sur la durée des projets pluriannuels envisagés pour pouvoir gérer efficacement les projets et les ressources financières?

4. Capacité d'appuyer les décisions sur un processus d'examen par des pairs

• Accepte‑t‑on la méthode de l'examen par des pairs et la sélection fondée sur le mérite comme base commune de sélection des projets financés?
• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour permettre l'utilisation d'un processus d'examen par des pairs?

5. Preuve de la capacité d'obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources

• Existe‑t‑il des partenaires financiers possibles pour les projets envisagés?
• Comment peut‑on prouver que des partenaires éventuels sont disposés à fournir un financement de contrepartie?

6. Délai nécessaire pour obtenir les résultats visés

• Combien de temps faudra‑t‑il pour atteindre les résultats immédiats ou finaux visés?
• Quelle est la stratégie de retrait du gouvernement?

Toutes les propositions de recours à une fondation devraient satisfaire aux critères 1, 2 et 3, qui sont liés à la justification de base de l'utilisation d'une fondation. La façon d'appliquer les trois autres critères, ou l'importance qui leur est accordée, pourrait varier selon le contexte de fonctionnement de la fondation proposée. Le poids accordé à ces facteurs varie déjà à l'heure actuelle.

Recommandation 2 – Recourir à des fondations de durée déterminée plutôt que perpétuelles

Avant d'opter pour le financement d'une fondation par dotation perpétuelle, il convient d'évaluer avec attention dans quelle mesure la nature du besoin ciblé diffère de celle des besoins ciblés par les fondations à entente de financement de durée déterminée.

Sept fondations sur les seize que nous avons examinées fonctionnent avec une dotation perpétuelle, utilisant le revenu d'investissement de leur dotation pour financer la mise en œuvre de leurs programmes et leurs activités administratives. Environ 7 % du financement transféré aux fondations examinées était sous cette forme. Les fondations à dotation perpétuelle représentent le modèle de fondation le plus indépendant, en ce sens que le gouvernement a moins la possibilité de renégocier les modalités de leur entente de financement et, éventuellement, de s'assurer que leurs activités continuent de concorder avec les objectifs stratégiques pertinents. (Nous ne voulons pas dire que les activités de ces fondations ne cadrent pas avec les objectifs du gouvernement à l'heure actuelle.) Le fait qu'elles dépendent entièrement du revenu de leurs investissements signifie en outre qu'elles sont davantage exposées aux fluctuations des taux d'intérêt et ont besoin d'un fonds de dotation élevé pour conserver un taux élevé de financement de projets. Nous n'avons toutefois pas constaté que les fondations à dotation perpétuelle oeuvraient nécessairement dans des secteurs exigeant des activités à plus long terme que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée.

Recommandation 3 – Tenir compte de l'envergure prévue des activités et de l'efficacité relative de la fondation proposée par rapport aux coûts

L'efficacité relative des fondations par rapport à leurs coûts repose sur l'envergure de leurs activités relativement aux coûts de fonctionnement et d'administration et les activités complémentaires menées, comme les activités de sensibilisation et de renforcement des capacités, auprès des bénéficiaires ciblés. Dans les cas où les coûts de fonctionnement et d'administration prévus représentent une part considérable du total des fonds disponibles, il pourrait être plus économique de recourir à un autre mécanisme pour obtenir les résultats stratégiques visés.  

Nous recommandons que, en plus des critères mentionnés à la recommandation 1, l'envergure prévue des activités de la fondation et l'importance relative de ses coûts de fonctionnement et d'administration soient prises en compte dans l'évaluation de toute nouvelle fondation proposée.