ARCHIVÉ - Vérification de l'élaboration du Système d'information sur la gestion des dépenses (SIGD) - Version finale - Réponse de la direction - 25 novembre 2005

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1. Sommaire

L'exécution réussie des grands projets revêt une importance critique compte tenu du contexte actuel de changement rapide et de budgets limités. Il est essentiel que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) applique des pratiques appropriées de gestion des projets pour garantir le succès de ses grands projets. Le Comité de vérification interne et d'évaluation du SCT a demandé la tenue de la présente vérification afin de fournir à la direction du Secrétariat une évaluation indépendante du projet du SIGD (Première étape) et de cerner les secteurs à améliorer.

Le projet du SIGD

L'exécution réussie du projet du SIGD revêt une importance critique afin d'appuyer les priorités du SCT et du gouvernement, comme en témoigne l'annonce dans le Budget de 2003 du renforcement du Système de gestion des dépenses du gouvernement, de la réaffectation des ressources à de nouvelles priorités, des examens ministériels et horizontaux cycliques des programmes, et de l'établissement de liens entre la planification et la gestion axée sur les résultats. En date de mars 2004 le SIGD a au nombre de ses objectifs celui d'assurer que le bureau du budget et le conseil de gestion du gouvernement disposent de l'information et des outils analytiques dont ils auront besoin pour s'acquitter de leurs fonctions de gérance. L'objectif général visé consiste à créer un environnement propice à l'intégration de l'analyse des données afin de favoriser la prise de décisions efficaces en ce qui concerne les dépenses.

Objectifs et portée de la vérification

L'objectif de la vérification interne du projet du SIGD (Première étape) est de cerner les questions importantes liées à la gestion des projets et de fournir une rétroaction concrète et des conseils à cet égard. Il s'agit de la seconde vérification du projet du SIGD, la première ayant été réalisée en mai 2003. Ce projet a été choisi parce qu'il représente un projet très stratégique pour le gouvernement du Canada et  on a approuvée, en mars 2004, une portée élargie comparativement à la portée initiale du SIGD. Sans procéder à une vérification de suivi en bonne et due forme, on a eu recours à l'approche de la vérification afin de prendre en compte les constatations de la vérification précédente.

Cette vérification porte principalement sur les processus de gestion de projets appuyant le SIGD en vue d'assurer un système de haute qualité et de nouveaux processus opérationnels selon le calendrier et le budget. La Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor a également fourni le cadre d'évaluation de pratiques efficaces en matière de gestion des projets.

Au cours de notre vérification, nous avons bénéficié de l'entière collaboration et de l'appui de l'équipe du projet du SIGD, au niveau tant de la haute direction que de l'équipe de projet. Bien que les constatations énoncées dans le présent rapport soient fondées sur des observations effectuées au cours de notre vérification, il importe de signaler que la direction a commencé à prendre des mesures relativement à un certain nombre de nos constatations dès qu'elles lui ont été présentées. Cela témoigne d'une attitude positive en ce qui concerne l'amélioration systématique de la gestion du projet du SIGD.

Observations et recommandations

Nous avons fait les observations suivantes au cours de notre vérification. Vous trouverez le détail des constatations et recommandations dans le texte du présent rapport.

Absence d'un cadre de gouvernance clair et de solides pratiques de gestion de projets, notamment :

• Le projet manque d'une structure de gouvernance claire, et les mécanismes de projets qui sont nécessaires pour assurer l'affectation des ressources appropriées n'ont pas été mis en œuvre.
• Aucun processus de base de la gestion de la portée du projet n'est en place, et la portée du projet est vaste et imprécise.
• En raison de l'absence de mécanismes structurés de gestion de projets, la haute direction doit évaluer l'efficacité de la gestion de projets et l'économie du projet qui en découle en se fondant sur les rapports spéciaux qui lui sont soumis.
• Le projet a mené à certaines réalisations, toutefois, en l'absence de jalons clés clairement établis et de rapports d'étape périodiques, il reste difficile d'évaluer le rendement du projet par rapport au plan.

Nous recommandons que la haute direction mette en place une structure de gouvernance claire, et fasse aussi appel à de solides ressources et à des processus pour la gestion des projets, et ce, tout au long de son déroulement. Pour ce faire, il faut consolider le Bureau de gestion du projet (BGP) et officialiser la planification de projets, la gestion du risque et la présentation de rapports. Si ces mesures ne sont pas mises en œuvre à temps, l'atteinte des objectifs du projet du SIGD sera compromise et la réussite du projet, peu probable.

Absence d'expérience en gestion, en approche et méthodes de transformation opérationnelle et en gestion du changement, y compris :

• Absence d'une approche efficace de gestion du changement ou de la transformation opérationnelle.
• Le rôle des responsables de processus opérationnels en ce qui concerne la mise à l'essai et le respect du système est mal défini.
• L'étude de cas de l'étape actuelle ou des étapes ultérieures n'est pas mise à jour de façon à refléter les nouvelles initiatives ni les modifications de la portée du projet ou des coûts.
• Aucun protocole d'entente avec TPSCG ne régit les attentes et les exigences du projet du SIGD.
• L'approche des communications pour le projet a été faite sur une base ad hoc, ce qui a entraîné la présentation de rapports inadéquats au Comité directeur de même que des malentendus entre les équipes de travail.
• Si la réussite du projet du SIGD dépend du recours à des entrepreneurs externes et à TPSGC, les activités de communication et de coordination nécessaires afin d'assurer que ces derniers sont en mesure d'apporter les contributions adéquates sont insuffisantes.

Nous recommandons la mise en œuvre d'une approche efficace et concertée de gestion du changement ou de la transformation opérationnelle qui inclut des stratégies de gestion du changement, de communication, de formation et d'implantation.

Nous recommandons également qu'un plan de communication officiel soit élaboré et mis en œuvre. Ce plan doit inclure une approche officielle pour assurer le suivi auprès des tierces parties, notamment les autres ministères et les entrepreneurs externes.

Absence d'une approche cohérente de la méthodologie de projet et de la planification de la sécurité, y compris :

• Il n'y a pas de feuille de route pour la méthodologie qui établit des liens entre les diverses méthodologies utilisées dans le projet.
• Il n'y a pas d'approche cohérente partagée par l'ensemble des équipes en ce qui concerne la gestion et le contrôle des risques.
• À l'heure actuelle, de nombreuses personnes s'occupent des répercussions sur le plan de la sécurité, et il est difficile d'évaluer l'intégralité de la planification de la sécurité et sa mise en œuvre au sein des applications.

Nous recommandons d'attribuer à la sécurité du projet un niveau de priorité plus élevé  et que le cycle standard de vie du projet et une méthodologie de transformation opérationnelle soient entièrement élaborés et implantés, conformément aux principes du Cadre amélioré pour la gestion des projets de technologie de l'information du SCT; ci-après nommé le Cadre amélioré de gestion.

Conclusion

Vous remarquerez que bon nombre des observations et des recommandations semblent tirées d'un manuel de gestion de projets. Certains facteurs clés revêtent une importance critique pour la réussite de tout projet. Nous les avons utilisés comme critères de vérification et, dans la plupart des cas, nous avons constaté que ces derniers étaient absents ou encore mis en œuvre de façon incomplète. Il ne s'agissait pas d'un simple « exercice sur papier » se limitant à vérifier l'existence de documents précis et à cocher une liste de contrôle ou à noter leur absence. Nous avons étudié tous les aspects du projet et les processus de gestion connexes.

L'absence d'une approche structurée et formelle de la gestion de ce projet soulève des inquiétudes quant à ses chances de réussite. La simple présentation de rapports et de documents précis ne suffira pas à changer la situation. Il faut apporter des changements de fond en comble  à la direction du projet, et la consigne doit venir d'en haut. L'approche ad hoc « Tenons jusqu'en septembre » n'est pas viable et doit être remplacée.

Il est nécessaire de clarifier les responsabilités et les autorités du projet; il faut donner un caractère officiel aux structures et aux processus, et les responsables doivent posséder les compétences et l'expérience nécessaires. La gestion du projet doit être irréprochable car nous ne pouvons nous permettre d'échouer.

Réponse de la direction

Il n'y a aucun désaccord sur les constatations de la vérification. Nous voulons que le projet du SIGD se poursuive comme prévu et qu'il soit couronné de succès et nous accueillons favorablement ces observations au sujet de nos méthodes et de notre rendement. Nous avons déjà donné suite à un certain nombre de constatations de la vérification et nous présentons ci-après un résumé de notre examen.

Contexte :

Depuis l'approbation définitive de projet, le projet du SIGD a éprouvé des difficultés dans plusieurs domaines :

• Modifier l'orientation administrative du projet étant donné que les priorités du SCT ont changé, passant d'un simple remplacement des cinq systèmes en place à un objectif plus vaste, mais plus précis, consistant à appuyer la transformation du SCT qui assumera le rôle d'un bureau du budget avant que ce dernier objectif ne soit adéquatement défini
• Recevoir des directives claires d'un groupe complet de responsables des processus opérationnels à l'égard des exigences, des spécifications et des décisions qui doivent être appliquées aux processus opérationnels pour les nouveaux systèmes
• Passer de notions conceptuelles pour la portée des objectifs du projet à des plans concrets
• Combler les postes en nommant des employés compétents
• Respecter les dates d'échéance imposées pour fournir les composantes essentielles de la fonctionnalité de sorte que le travail de TI a été accompli dans des délais courts. En voici les conséquences :
  • Problèmes de qualité des principaux extrants;
  • Nécessité de compromettre certains objectifs initiaux fondamentaux, notamment l'intégration des systèmes (au lieu de les remplacer un par un) et de partager une base de données commune (afin d'éliminer la double saisie des données et de corriger des situations de déséquilibre entre les divers systèmes);
  • Manque d'uniformité dans les approches techniques adoptées par les équipes chargées de l'élaboration qui travaillaient en parallèle et qui devaient poursuivre leur travail avant que les travaux d'architecture ne soient complétés et que les décisions finales ne soient prises au sujet de l'approche à adopter pour la technologie;
  • Les éléments fondamentaux de la discipline et du contrôle adéquats de projet fondés sur les estimations ascendantes, les plans, les jalons, l'affectation des ressources et les rapports qui étaient en grande partie en place au début du projet ont été compromis et on a perdu effectivement le contrôle puisque ces disciplines se sont dégradées;
  • Pendant une grande partie de cette période, le processus de gouvernance du projet a été inefficace et aucun cadre supérieur n'avait le contrôle ou le pouvoir sur la plupart des activités opérationnelles dans le cadre du projet, de sorte qu'il a été difficile d'obtenir une orientation adéquate et une participation appropriée au projet.

Certaines composantes ont été néanmoins mises en place, notamment : 1) pour le remplacement des anciens systèmes, l'application en ligne de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR); 2) un nouveau système s'inscrivant dans la portée du projet qui a été approuvée, l'Architecture des activités de programme (AAP); et 3) l'application de nouveaux systèmes qui ne s'inscrivent pas dans la portée du projet approuvé, plus précisément, les demandes du Comité d'examen des dépenses. Deux volets du remplacement d'autres systèmes en place, la version en direct du Budget principal des dépenses et la publication du Budget principal, sont presque terminés. Cependant, les nouveaux systèmes ne sont pas intégrés et les approches techniques ne sont pas uniformes tel qu'il a été indiqué précédemment.

En raison de 1) l'absence d'une définition précise de la situation finale; 2) du fait que les travaux de base pour l'architecture et l'analyse ont dû être limités au travail d'élaboration pour respecter les dates cibles pour l'information sur la gestion des dépenses (IGD), l'AAP, la MJANR et le Budget principal des dépenses et 3) des niveaux et du volume d'expertise en TI et du manque d'orientations en matière de TI provenant de personnel expérimenté, il n'y a actuellement aucune « feuille de route » approuvée sur la manière dont la transition entre la situation actuelle et la situation finale se fera.

Récents développements

Par suite d'un récent changement organisationnel au SCT, les responsables des opérations pour une grande partie du SIGD ont été regroupés et relèvent maintenant d'un seul cadre de direction (secrétaire adjoint principal – Secteur de la gestion des dépenses –(SGD)) qui est également le promoteur du projet. La haute direction vient tout juste d'approuver une nouvelle structure de gouvernance beaucoup plus ciblée et moins lourde. Le ministère a recruté des conseillers externes pour aider à prendre des décisions à l'égard des mesures correctives pour le projet. La haute direction appuie les changements visant à améliorer les perspectives du projet et à créer un contexte favorable à son succès.

Aperçu des mesures correctives

Voici les principaux éléments :

• La mise en œuvre d'une nouvelle structure de gouvernance permettant de préciser les responsables des opérations et d'assurer l'affectation d'experts adéquats en la matière à l'équipe de projet et d'établir des responsabilités claires et un secteur pour la responsabilité intégrée des processus opérationnels et pour donner des conseils au sujet des priorités au niveau du travail.
• L'application du Cadre amélioré de gestion (CAG) du Conseil du Trésor et lorsque cela ne suffit pas, envisager l'adoption de pratiques exemplaires du secteur privé qui sont appropriées, rentables et adaptables tel qu'il est défini dans le référentiel des connaissances du Project Management Institute.
• Encourager les responsables des opérations à l'échelle du SCT à adopter une approche structurée à l'égard de la gestion du changement et de la transformation opérationnelle en utilisant le Programme de transformation opérationnelle (PTO) qui a été mis au point et est dirigé par la Direction du dirigeant principal de l'information (DDPI – SCT).
• Souligner, de concert avec les partenaires et les intervenants, la nécessité d'intégrer une approche structurée pour les modèles de référence en vue de la description des programmes, des services, des procédés et des ressources en utilisant, le cas échéant, les modèles de référence stratégiques des gouvernements canadiens (MRSGC) tels qu'ils ont été élaborés et dirigés par la DDPI – SCT dans ses procédés opérationnels et les résultats que le SIGD peut appuyer.
• Axer les activités immédiates de projet sur les points suivants :
  • exploitation stable des composantes déjà en production;
  • respect de l'engagement relatif à la production du Budget principal des dépenses.
• Interrompre tous les autres travaux d'élaboration et :
  • confirmer à nouveau les détails au sujet des exigences opérationnelles auprès des responsables des opérations;
  • effectuer le travail d'architecture s'appliquant à toutes les fonctionnalités requises qui permettront de terminer rapidement l'établissement de la feuille de route;
  • poursuivre l'analyse des exigences du Rapport sur l'état des dépenses dans le cadre des vastes efforts déployés pour bien comprendre les besoins en matière de données pour toute la portée du projet.
• Rétablir le contrôle adéquat du projet.
• Régler les questions relatives à l'organisation, la dotation, la classification et doter les postes vacants, y compris celui du directeur du projet et du chef de la TI.
• Créer un nouveau plan pour le projet (décembre 2005) et planifier à nouveau le projet (probablement de janvier à mars 2006).
• Mettre à jour l'ADP, la charte du projet et l'étude de cas afin de tenir compte de la nouvelle approche et des évaluations révisées des coûts.
• Traiter toutes les autres questions relatives au projet.

Suite aux directives du promoteur du projet, des modifications ont été apportées au projet du SIGD et un plan d'action a été préparé et il donne suite aux constatations de la vérification ainsi qu'à d'autres modifications qui seront traitées dans chacune des sections suivantes.