ARCHIVÉ - Examen de la surveillance des politiques

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Secrétariat du Conseil du Trésor
Examen de la surveillance des politiques
28 octobre 2004 
Division de la vérification interne et de l'évaluation du SCT

 

Ernst & Young, LLP

Table des matières

1.0 Sommaire du rapport

2.0 Introduction

3.0 Résultats de l'examen

4.0 Secteurs à améliorer

5.0 Conclusion

Annexe A - Liste des politiques faisant partie de l'échantillonnage de l'examen

Annexe B - Ministères interviewés

Notes

1.0 Sommaire du rapport

L'environnement actuel avec son rythme rapide de changements et les défis qui se posent aux niveaux de la conformité et de l'efficacité des politiques exige une surveillance efficace des politiques. Pour assurer le bon fonctionnement des politiques du CT, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) doit avoir l'assurance que les pratiques de surveillance des politiques donnent de bons résultats. Le présent examen, qui se veut une étude indépendante des principales pratiques de surveillance des politiques, a été effectué à la demande du Comité de la vérification et de l'évaluation du SCT. L'examen visait à évaluer la situation actuelle de l'activité de surveillance des politiques au SCT pour ensuite en tirer des exemples concrets de pratiques principales. Les recommandations qui découleront du présent examen orienteront le Projet d'examen des politiques et des rapportsdont la raison d'être est de simplifier les politiques et les exigences en matière de rapports.

Recherche sur les pratiques principales

L'examen a porté sur les pratiques principales d'évaluation des politiques décrites dans différents documents. Notre recherche a révélé que les facteurs critiques de succès des activités de surveillance des politiques et de rapport sont, entre autres^[1] :

• De bonnes relations de travail avec les ministères qui facilitent la communication de l'information à l'organisme central;
• De bonnes compétences en matière de collecte de renseignements sur les résultats de la politique et sur les processus;
• La capacité de comprendre, de traiter et d'utiliser adéquatement l'information obtenue à l'aide de solides processus internes d'analyse;
• L'échange à l'interne de l'information liant les priorités stratégiques et l'élaboration de politiques à l'évaluation de l'information;
• Une bonne compréhension des objectifs de l'organisme central et la capacité d'en faire la promotion auprès des ministères;
• L'évaluation permanente de l'information provenant des ministères et de leur régularité à la lumière de l'information préparée et traitée par l'organisme central.

Cadre de surveillance des politiques proposé par le SCT (le « Cadre »)

L'examen a entre autres porté sur les pratiques de surveillance des politiques du SCT en passant en revue 17 politiques du CT. À la lumière de nos constatations, nous avons présenté les pratiques principales dans un cadre qui pourrait constituer pour le SCT un outil lui permettant d'analyser les résultats des politiques et les activités de surveillance des politiques d'une façon logique et systématique.

Le Cadre comporte les quatre niveaux d'évaluation suivants :

1. Niveau de risque – Le risque est le facteur qui a la plus grande incidence sur tous les éléments de la surveillance des politiques. Une plus grande attention doit donc être portée aux politiques posant un risque plus élevé afin de s'assurer qu'elles sont assorties de procédures de surveillance efficaces. L'efficacité de ces procédures devrait être évaluée de façon continue.

2. Objectifs de la politique et résultats – La raison d'être des politiques est de favoriser l'atteinte des objectifs d'un organisme et la bonne gestion des risques. Les éléments suivants sont essentiels pour qu'une politique donne les résultats escomptés :

• Les objectifs de la politique doivent être formulés d'une façon claire et concise;
• Les résultats escomptés doivent être bien définis et mesurables et être assortis d'objectifs et d'indicateurs de rendement^[2];
• Les rôles et les responsabilités doivent être bien définis et être communiqués aux ministères.

3. Outils facilitant le processus – Dans le contexte de la surveillance des politiques, les « outils facilitant le processus » sont des mécanismes qui aident le SCT et les ministères à échanger de l'information et à préparer des rapports pour éventuellement atteindre les objectifs de la politique du SCT. La surveillance des politiques donne de bons résultats lorsque les outils facilitant le processus sont systématiquement utilisés pour la conception et la mise en œuvre de la politique et pour le suivi des résultats.

Le cadre définit sept outils facilitant le processus. Les groupes de travail et les comités du SCT et des ministères semblent être l'outil utilisé avec le plus d'efficacité. Toutefois, l'engagement de fonds en raison de ressources insuffisantes semble être l'outil utilisé avec la moins grande efficacité par le SCT.

4. Activités de surveillance et de rapport – L'activité de surveillance et de rapport sous-tend de multiples approches et activités aux fins de la collecte d'information et du suivi. L'information aide le SCT et les ministères à déterminer leurs priorités et à effectuer l'analyse des lacunes sur le plan des résultats. Les relations hiérarchiques entre le SCT et les ministères doivent être structurées afin que les rapports et les analyses des résultats obtenus soient effectués d'une façon systématique et en temps opportun.

Le Cadre définit dix activités de surveillance des politiques et de rapport. L'activité qui semble être la plus efficace est la prestation par le SCT de conseils aux différents ministères. Les activités qui sont sous-utilisées ou qui sont appliquées avec la moins grande efficacité sont l'utilisation d'indicateurs de rendement clés, les rapports et analyses continus, et le suivi effectués par le SCT et la dépendance vis-à-vis les rapports de vérification interne et d'évaluation.

Le Cadre a été présenté pour fins de discussion aux représentants des différents centres de décision du SCT. Nous avons également interrogé dans le cadre du présent examen d'autres membres du personnel du SCT. Le Cadre a été bien accueilli et tous convenaient que son adoption allait contribuer à améliorer la fonction de surveillance des politiques.

Résumé des recommandations relatives à certaines politiques du CT

Chaque élément du Cadre a été comparé aux résultats obtenus avec l'échantillonnage des 17 politiques établi pour l'examen. Nous avons regroupé ces politiques selon leur niveau de risque et établi un diagramme comparant le niveau de surveillance relevé avec le niveau souhaité. Cet exercice nous a permis de formuler les trois observations suivantes :

1.      D'une façon générale, les politiques du CT qui semblaient à notre avis poser un niveau élevé de risque exigent un niveau plus élevé d'activités de surveillance et de rapport;

2.      D'une façon générale, les politiques qui semblaient être associées à un niveau de risque moyen bénéficient de niveaux de surveillance adéquats;

3.      D'une façon générale, les politiques associées à un niveau de risque faible ne bénéficient pas des niveaux minimums de surveillance requis.

Secteurs à améliorer

Notre étude a révélé que certains éléments décrits dans le Cadre ont été adoptés au sein du SCT. Nous avons également remarqué que les secteurs d'activité comprennent généralement le niveau de risque, une composante essentielle du Cadre. Cependant, les éléments de suivi ne sont pas utilisés uniformément à la grandeur du SCT et certaines pratiques se révèlent plus efficaces comme outils de surveillance du SCT.

Selon le rapport, il est recommandé au SCT d'adopter le Cadre de surveillance des politiques et de s'en servir comme outil pour faciliter une approche systématique aux fins de la définition de la surveillance des politiques et des rapports pour les prochaines politiques. Il y aurait également lieu de sélectionner une série d'outils facilitant les processus et d'activités de surveillance de politiques et de rapport et de l'adapter à chaque secteur en fonction du niveau de risque qui lui est associé.

Il est également recommandé de mieux utiliser neuf des éléments du Cadre. Le SCT devrait en premier lieu axer son attention sur les quatre éléments suivants :

1. Indicateurs de rendement clés

Nous recommandons au SCT de continuer d'établir des indicateurs de rendement clés (IRC). Ces indicateurs sont essentiels pour l'élaboration et la surveillance des politiques. Les IRC doivent pouvoir être mesurés facilement et à un coût raisonnable.

2. Fonds du SCT engagés

Nous recommandons de faire une utilisation plus efficace des ressources du SCT en effectuant à cette fin une surveillance des résultats de la politique. Les étapes devraient comprendre :

• Surveillance des secteurs de politique présentant un risque élevé – En raison du nombre élevé de politiques du SCT, il y aurait lieu avant d'adopter le Cadre d'attribuer les ressources essentiellement aux secteurs de politique présentant un risque élevé. Dans la plupart des cas, une surveillance structurée pourrait être exercée à l'échelle du cadre de la politique plutôt qu'à l'échelle de chaque politique.
• Principaux éléments à surveiller– Compte tenu du manque de ressources que connaît actuellement le SCT, les principaux éléments clés sur lesquels les efforts devraient être axés sont les indicateurs de rendement clés, les résultats de la politique, le suivi donné par les ministères et la mise en œuvre.

3. Rapports et analyses continus

Nous recommandons au SCT d'adopter une approche de rapport structurée aux fins de la surveillance des politiques comprenant :

• Rapports par résultat de la politique (mise en œuvre de la politique, résultats obtenus);
• Calendrier prédéterminé de rapports utilisant les outils et les processus existants;
• Amélioration des processus analytiques et de la diffusion;
• Communication aux ministères d'une rétroaction plus constructive et plus étoffée faisant entre autres état des tendances générales et des objectifs-repères à la grandeur du gouvernement.

4. Mesures à prendre

Nous recommandons d'améliorer les mécanismes d'échange de l'information au sein du SCT et de convertir l'information en mesures correctives à apporter, dont :

• Collecte de l'information auprès de multiples sources internes du SCT par le truchement de l'équipe de planification des activités du SCT;
• Rapports structurés établis par les ministères et par le SCT mettant en opposition le suivi à assurer et les résultats de la politique;
• Renvoi structuré à la direction du SCT des lacunes dans le suivi à assurer;
• Rapports permanents entre le Secrétaire et les sous-ministres à l'aide de mécanismes tels que le Cadre de responsabilisation de la gestion.

Réponse de la Direction

Étant donné la nature du rapport, la direction a décidé de faire une réponse globale aux résultats et aux recommandations.  Voir la réponse de la direction.

2.0 Introduction

L'environnement actuel avec son rythme rapide de changements et les défis qui se posent aux niveaux de la conformité et de l'efficacité des politiques exige une surveillance efficace des politiques. Pour assurer le bon fonctionnement des politiques du CT, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) doit avoir l'assurance que les pratiques de surveillance des politiques donnent de bons résultats. Le présent examen, qui se veut une étude indépendante des principales pratiques de surveillance des politiques, a été effectué à la demande du Comité de la vérification et de l'évaluation du SCT.

2.1 Contexte

En tant qu'organe administratif du Conseil du Trésor du Canada, le Secrétariat a un double mandat : appuyer le Conseil du Trésor dans l'exercice de son rôle de comité des ministres et assumer les responsabilités législatives d'un organisme central du gouvernement.

Depuis le 12 décembre 2003, les fonctions et le mandat du Secrétariat du Conseil du Trésor ne sont plus les mêmes. Le SCT doit maintenant fournir aide et conseils aux ministres du Conseil du Trésor pour leur permettre d'assurer l'optimisation des dépenses et superviser les fonctions de gestion financière des ministères et des organismes.Il joue également un rôle névralgique à l'appui des activités du Comité du Cabinet chargé de l'examen des dépenses.

Le Secrétariat formule ses recommandations et prodigue des conseils au Conseil du Trésor concernant les politiques, les directives, les règlements et les propositions de dépense de programme en ce qui concerne la gestion des ressources du gouvernement. Ses responsabilités de gestion générale du gouvernement touchent les initiatives, les questions et les activités qui intéressent tous les secteurs de politique administrés par les ministères fédéraux et les entités organisationnelles (tel qu'en fait état le Budget principal des dépenses). Le Secrétariat est également responsable de la fonction de contrôleur du gouvernement.

Aux termes des pouvoirs généraux définis aux articles 5 à 13 de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Secrétariat appuie le Conseil du Trésor dans son rôle de gestionnaire et d'employeur général de la fonction publique.

Le SCT a reconnu qu'il était devenu nécessaire de mettre à jour la série de politiques comme le préconise le document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. En septembre 2002, le SCT a lancé son Projet d'examen des politiques et des rapports. Un rapport sur ce projet a été publié en septembre 2003.

On pouvait lire dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) 2003 du SCT que le Projet d'examen des politiques et des rapports allait simplifier les politiques et les exigences en matière de rapports et donner lieu à un ensemble plus réduit de politiques et d'exigences en matière de rapports qui, en plus d'être plus stratégique, serait conforme au Cadre de responsabilisation de la gestion.

Un des volets du Projet d'examen des politiques et des rapports traite des rôles et des responsabilités du SCT et des ministères en matière de surveillance des politiques. Le présent examen de la surveillance des politiques complète et décrit la pratique de surveillance des politiques utilisée au SCT.

La surveillance des politiques peut se définir comme étant « l'évaluation du fonctionnement d'une politique et des résultats obtenus. Elle porte donc à la fois sur l'application de la politique et la conformité à ses exigences^[3]. »

Bon nombre de politiques du CT exigent que les ministères exercent eux-mêmes la surveillance de la mise en œuvre des politiques au sein de leurs organisations alors que le SCT effectue la même surveillance dans les différents ministères. Par ailleurs, la « Politique sur la surveillance active », introduite en 2001, exige l'exercice d'une surveillance à la grandeur du gouvernement. Toutefois, à notre connaissance, cette politique ne satisfait pas aux besoins de surveillance des politiques.

2.2 Objet de l'examen

Selon la note d'information de juin 2003 présentée au Conseil des politiques^[4], « Pour garantir l'efficacité de la gestion axée sur les résultats, la série de politiques doit fournir une orientation claire et pertinente sur les mesures et les résultats à l'égard desquels le SCT tient les sous-ministres et leurs collaborateurs responsables. En particulier, les politiques doivent établir les responsabilités respectives des ministères et du Secrétariat du CT au titre de la surveillance des résultats des politiques et des rapports connexes. L'information recueillie dans le cadre des activités de surveillance et de rapport devrait servir à prendre des décisions éclairées à l'échelle des ministères, du Secrétariat et du gouvernement. »

L'Examen de la surveillance des politiques prévoit l'évaluation de l'état d'avancement actuel de la surveillance des politiques au sein du SCT et la présentation d'exemples concrets de pratiques principales. L'Examen se veut un outil d'aide pour la direction et non une vérification. Les recommandations formulées dans le présent rapport visent à fournir une orientation au Projet d'examen des politiques et des rapports dont l'objet premier est de simplifier les politiques du CT et ses exigences en matière de rapports.

2.3 Portée de l'examen

L'examen, qui a porté sur l'analyse des activités du SCT en matière de surveillance des politiques du CT, visait à relever des pratiques efficaces pour :

• Les activités engagées par les différents secteurs du SCT à la grandeur du gouvernement pour surveiller la mise en œuvre et la conformité des politiques du CT;
• Les activités du SCT pour aider les ministères à exercer la surveillance des politiques;
• Les processus qui faciliteront désormais les activités de surveillance.

La planification du présent examen, l'échantillonnage des politiques du CT examinées, et bon nombre des entrevues ont été effectués à l'automne 2003, soit avant les annonces du 12 décembre qui faisaient état des modifications aux fonctions et au mandat du SCT.

2.4 Approche de l'examen et méthodologie

Approche

L'approche retenue pour l'examen comprenait les étapes suivantes :

• Identification des pratiques exemplaires au moyen d'une recherche documentaire sur les cadres de surveillance en place dans d'autres organismes;
• Identification et analyse des activités et des processus de surveillance des politiques utilisés au SCT;
• Identification des différences entre les activités de surveillance des politiques du SCT et les pratiques exemplaires;
• Identification des outils qui facilitent le processus et l'organisation d'une bonne surveillance des politiques.

À la lumière des résultats obtenus, nous avons formulé des recommandations pratiques en vue de fournir une orientation au processus d'examen des politiques pour que les politiques révisées puissent faciliter les activités de surveillance.

Méthodologie

L'équipe chargée de l'examen a choisi 17 politiques du SCT parmi plus de 300 politiques. À la suggestion des dirigeants de secteurs d'activité, l'échantillonnage des politiques a été choisi dans les trois secteurs d'activité du SCT, comprenait un ensemble de politiques présentant un niveau de risque allant de faible à élevé et constituait un groupe représentatif d'anciennes et de nouvelles politiques. La liste des politiques formant l'échantillonnage de l'examen est présentée à l'annexe A.

Pour chacune des 17 politiques de l'échantillonnage, nous avons interviewé au moins un représentant du centre de décision compétent du SCT. Dans le cadre de cette entrevue, nous avons discuté des principaux enjeux relatifs aux politiques, des activités de surveillance des politiques et de rapport, ainsi que des améliorations qu'il y aurait lieu d'apporter à la surveillance des politiques. À la lumière des réponses obtenues, nous avons évalué le niveau de risque associé à une politique donnée et l'avons validé auprès du représentant de la politique.

En plus des membres du personnel du centre de décision, nous avons interviewé des représentants des ministères afin de connaître les perspectives de leur ministère concernant la surveillance des politiques et les rapports. La liste des ministères, petits et grands, est présentée à l'annexe B.

Nous avons également interviewé des représentants des groupes ministériels de vérification interne, dont un des secteurs de programme du SCT, un du Centre d'excellence en vérification interne du SCT et un autre du Centre d'excellence en évaluation du SCT.

De plus, des données importantes pour l'examen ont été puisées dans les trois documents suivants :

• Note d'information de juin 2003 au Conseil des politiques portant sur les exigences en matière de surveillance et de rapports dans les politiques du CT;
• Rapport sur la surveillance active : Rapport sur l'utilisation et l'incidence de la Politique sur la surveillance active;
• Présentation au Comité des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes intitulée « Comprendre l'ensemble des politiques du CT » de novembre 2001.

3.0 Résultats de l'examen

Introduction

L'objet de l'examen était de fournir à la haute direction une évaluation des principales pratiques de surveillance des politiques de manière à mettre au point un outil pour le Projet d'examen des politiques et des rapports du SCT.

Notre recherche sur les principales pratiques externes a notamment porté sur le « leadership solide » dans les secteurs de la gouvernance de l'organisation, sur la surveillance du rendement et les rapports, et sur les cadres de contrôle de gestion. Nous avons pris connaissance des travaux de l'Institut Canadien des Comptables Agréés (Étude des critères de contrôle), du Conference Board of Canada, du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission et de l'auteur John Carver.

Les pratiques du New Zealand's Pacific People's Monitoring Framework nous ont éclairés sur les cadres de surveillance.

De plus, dans le cadre de son étude de l'échantillonnage des politiques des différents secteurs d'activité du SCT, l'équipe chargée de l'examen a relevé des pratiques efficaces.

Les principales pratiques relevées ont été regroupées et sont présentées un peu plus loin dans le présent rapport. Elles ont été intégrées au modèle que nous proposons et qui s'intitule Cadre de surveillance des politiques du SCT (section 3.1). Chaque élément important de surveillance y est défini et chaque définition est suivie de nos observations concernant l'échantillon des politiques du SCT étudiées (section 3.2). Dans la section 4.0, nous présentons notre analyse des pratiques de surveillance ayant actuellement cours au SCT et traçons un parallèle avec les pratiques principales du cadre. Les aspects à améliorer relevés dans la comparaison sont présentés pour discussion. 

3.1 Aperçu des pratiques principales et des pratiques efficaces

Selon notre recherche, voici les facteurs critiques de succès pour la mise en œuvre d'activités de surveillance et de rapport^[5] :

• Bonnes relations de travail avec les ministères pour assurer la communication de l'information à l'organisme central.
• Bonne capacité de recueillir de l'information sur les résultats des politiques et les processus;
• Capacité de bien comprendre l'information tirée d'analyses internes fiables, de la traiter et de l'utiliser;
• Échange à l'interne de l'information établissant un lien entre les priorités stratégiques, l'élaboration des politiques et la surveillance de l'information;
• Bonne compréhension des objectifs de l'organisme central et capacité d'en faire la promotion auprès des ministères;
• Évaluation continue de l'information communiquée par les ministères et évaluation de sa conformité à l'information préparée et traitée par l'organisme central.

À partir de cette information, nous avons élaboré le cadre présenté ci-après à la Figure 1 et dont le SCT pourra se servir pour élaborer une approche efficace de surveillance des politiques qui pourra être mise en œuvre d'une façon uniforme et systématique. De ce cadre ressort l'importance d'obtenir l'information sur le rendement des politiques auprès des ministères et d'analyser avec soin les résultats des politiques.

Comme on peut le voir dans la Figure 1, les quatre niveaux de priorité du Cadre de surveillance des politiques (le Cadre) du SCT sont les suivants : niveau de risque; objectifs de la politique; outils qui facilitent le processus; surveillance et rapport.

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Les explications qui suivent décrivent les quatre niveaux du cadre.

1. Niveau de risque

Un organisme doit reconnaître d'une façon continue les risques internes et externes importants afin d'être en mesure d'y réagir ou d'apporter des changements d'une façon adéquate et dans les meilleurs délais. La surveillance doit être structurée en fonction du risque de ne pas réussir à obtenir les résultats escomptés^[6].

Le risque est le facteur qui a la plus grande incidence sur tous les éléments de la surveillance des politiques. Une plus grande attention doit donc être portée aux politiques posant un risque plus élevé afin de s'assurer qu'elles sont assorties de procédures de surveillance efficaces. L'efficacité de ces procédures devrait être évaluée de façon continue.

2. Objectifs de la politique et résultats

La raison d'être des politiques est de favoriser l'atteinte des objectifs d'un organisme et la bonne gestion des risques. Les éléments suivants sont essentiels pour qu'une politique donne les résultats escomptés :

• Les objectifs de la politique doivent être formulés d'une façon claire et concise;
• Les résultats escomptés doivent être bien définis et mesurables et être assortis d'objectifs et d'indicateurs de rendement^[7];
• Les rôles et les responsabilités doivent être bien définis et être communiqués aux ministères.

3. Outils facilitant le processus de surveillance des politiques

Dans le contexte de la surveillance des politiques, les « outils facilitant le processus » sont des mécanismes qui aident le SCT et les ministères à échanger de l'information et à préparer des rapports en vue d'atteindre les objectifs de leurs politiques. La surveillance des politiques donne de bons résultats lorsque les outils facilitant le processus sont systématiquement utilisés pour la conception et la mise en œuvre de la politique et le suivi des résultats^[8]. Ces outils visent à :

• Favoriser la communication de l'information entre les intervenants afin de faciliter l'élaboration de politiques dans des secteurs stratégiques;
• Favoriser l'adoption de textes législatifs qui définissent les rôles et les responsabilités;
• Fournir des mécanismes amenant les groupes à concerter leurs efforts pour atteindre les objectifs de la politique;
• Encourager les organismes centraux et les ministères à se doter de processus pour surveiller la mise en œuvre des politiques;
• Veiller à ce que les ressources financières et humaines soient disponibles pour soutenir l'efficacité et la surveillance des politiques.

4. Activités de surveillance et de rapport

L'activité de surveillance et de rapport sous-tend de multiples approches et activités aux fins de la collecte d'information et du suivi. La surveillance est requise pour les trois secteurs de rendement des politiques suivants :

• Efficacité de la mise en œuvre – Relations solides, disponibilité de spécialistes compétents et échange des pratiques exemplaires entre le SCT et les ministères sont autant d'aspects qui facilitent la mise en œuvre et l'amélioration continue des politiques.
• Conformité aux politiques – L'information recueillie aide le SCT et les ministères à exercer une surveillance de la conformité aux politiques, à relever les écarts et à apporter les corrections requises aux politiques du CT.
• Surveillance des résultats – L'information recueillie aide le SCT et les ministères à établir les priorités et à effectuer l'analyse des écarts relatifs aux résultats. Des relations hiérarchiques structurées entre le SCT et les ministères sont requises pour la production continue de rapports et d'analyses des résultats en temps opportun.

Cadre de surveillance des politiques du SCT

L'étude a permis de relever sept « outils facilitant le processus » principaux et dix pratiques de « surveillance et de rapport » principales. Ces outils et ces pratiques ont été intégrés dans le Cadre de surveillance des politiques du SCT que nous proposons et qui est illustré à la figure 2. Les sections qui suivent définissent les « outils facilitant le processus » et les éléments de  « surveillance et de rapport » du Cadre.

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3.1.1 Outils facilitant le processus de surveillance des politiques

Voici les sept principaux outils facilitant le processus de surveillance des politiques et leurs caractéristiques souhaitées :

1. Leadership/parrainage de la haute direction du SCT et des ministères – Les attentes des cadres supérieurs du SCT et des ministères et leurs responsabilités en ce qui concerne l'atteinte des objectifs de la politique et la surveillance du rendement sont bien comprises et bien intégrées. Les équipes de la direction du SCT et des ministères se sont engagées à améliorer les politiques et déploient tous les efforts nécessaires à cette fin. La direction du SCT et des ministères est bien informée et exerce un suivi des résultats des mesures mises en place.

2. Mise en œuvre efficace – L'activité d'élaboration et de mise en œuvre des politiques est efficace lorsque les résultats de la politique sont au départ bien définis, qu'un échéancier avec ses différentes étapes est établi, que les cadres supérieurs ont donné leur aval et exercent un suivi. Des outils de soutien, tels que du matériel de formation, des listes de contrôle et les leçons apprises accélèrent la mise en place de la politique.

3. Fonds engagés – Des ressources financières adéquates sont engagées pour la surveillance afin d'assurer la disponibilité de personnes compétentes et d'outils pour la collecte d'information, la surveillance des indicateurs de rendement clés et le suivi à donner. Les activités de surveillance font partie intégrante de l'organisme (services votés) en tenant compte des risques associés à l'atteinte des objectifs et à l'interrelation entre les autres éléments de surveillance.

4. Lois habilitantes – L'existence de lois normatives (par ex. Loi sur l'équité en matière d'emploi) avec leurs exigences bien définies en ce qui concerne la présentation de rapports annuels au Parlement, les vérifications et les rôles des cadres supérieurs des ministères constitue un outil efficace. Les lois confèrent des pouvoirs supplémentaires qui garantissent le respect des priorités du gouvernement.

5. Surveillance par des organismes externes – Les organismes externes (par ex. Commissariat aux langues officielles), qui sont légalement habilités à effectuer des vérifications et des suivis aux plaintes reçues, constituent un outil efficace. Ces organismes, qui ont leurs propres secteurs d'intérêt, peuvent fournir des rétroactions intéressantes au SCT et aux ministères.

6. Groupes/Comités de travail – Les groupes de travail, présidés ou co-présidés par les intervenants principaux, constituent des outils efficaces. Ces groupes doivent atteindre des résultats bien précis en matière de conception, de mise en œuvre et de suivi des politiques. Afin de maximiser les résultats, les équipes de cadres supérieurs du SCT et des ministères dirigent les initiatives stratégiques depuis leur conception jusqu'à leur mise en œuvre et l'appui à la politique.

7. Intégration de la surveillance des politiques aux processus financiers clés du SCT – La surveillance des transactions par le SCT (par ex. évaluation des facteurs relatifs à la vie privée) constitue une approche approfondie pour surveiller des exigences spécifiques de la politique. Elle permet de relever les cas de non-conformité et les problèmes relevés au cours de l'examen d'une présentation. Pour assurer toute l'efficacité requise, le SCT doit disposer de ressources suffisantes pour traiter le volume de présentations.

Ces sept outils constituent un ensemble de pratiques pouvant faciliter l'atteinte des objectifs de la politique. Dans le processus d'élaboration de chaque politique, il faut sélectionner une combinaison optimale de ces pratiques. La combinaison, ou le portefeuille, de chaque secteur d'activité variera selon le niveau de risque évalué et les autres facteurs.

3.1.2 Pratiques de surveillance et de rapport

Voici les dix principales pratiques de surveillance des politiques et d'établissement de rapports sur les politiques et leurs caractéristiques désirées :

1. Rapports sur les indicateurs de rendement clés (IRC) – Les organismes utilisent un mélange d'objectifs de rendement quantitatifs et qualitatifs pour déterminer la mesure dans laquelle les objectifs stratégiques définis sont réalisés. Ces objectifs sont mesurables et compatibles avec les objectifs de la politique^[9]. Les points de référence venant de l'extérieur servent en outre à garantir que les objectifs sont compatibles avec les pratiques exemplaires des organismes externes. Ce n'est que lorsque les critères de rendement sont associés à des objectifs préétablis et sont comparés aux résultats de la politique que les indicateurs de rendement peuvent signaler que les objectifs n'ont pas été atteints. Il est donc essentiel, pour que les indicateurs de rendement clés donnent les résultats escomptés, que le rapport du ministère sur ceux-ci soit pratique et étayé par les systèmes de rapport existants.

2. Rapports des cadres supérieurs – Les rapports des cadres supérieurs et la communication de la mesure dans laquelle les résultats stratégiques sont atteints permettent au SCT et aux ministères d'établir leurs priorités et de prendre des décisions. Les améliorations apportées aux rapports entre le SCT et les ministères par le truchement de diverses initiatives, telles que le Cadre de responsabilisation de la gestion, ont pour effet d'accorder plus d'importance aux résultats et aux indicateurs de rendement. Les modalités des ententes de gestion du rendement des cadres cautionnent également l'atteinte des résultats stratégiques.

3. Bonnes relations de travail avec les ministères – Il est important d'établir de bonnes relations de travail entre le SCT et les ministères si l'on veut assurer la communication de l'information requise aux fins de la surveillance continue des politiques^[10]. Le SCT joue un rôle consultatif auprès des ministères en :

• leur fournissant son expertise en matière de politique;
• en échangeant avec eux ses connaissances, notamment en affichant sur les sites web les pratiques exemplaires et en mettant à leur disposition le matériel de formation, les lignes directrices et les listes de contrôle;
• en leur assurant des services proactifs et réactifs pour la mise en application des politiques.

4. Rapports et analyses – Les ministères et le SCT disposent respectivement de renseignements opportuns et fiables leur permettant d'évaluer la conformité aux objectifs de la politique et de déterminer la mesure dans laquelle les attentes sont comblées. Le rendement est surtout évalué par les ministères. Les ministères responsables ont la capacité de comprendre, de traiter et d'utiliser l'information grâce à de solides processus d'analyse interne. Les organismes centraux exercent également une surveillance de l'information fournie par les ministères et en évaluent la rigueur à l'aide de l'information qu'ils préparent et traitent.

5. Surveillance de la vérification et de l'évaluation et rapports – La meilleure façon d'effectuer la surveillance consiste à utiliser de multiples approches, y compris des analyses et des rapports continus. Les vérifications et les évaluations indépendantes effectuées par des services de vérification interne et d'évaluation et des organismes externes permettent de jeter un regard neuf sur l'efficacité de la politique et de la surveillance^[11]. Cependant, les missions de vérification et d'évaluation sont structurées en fonction des besoins spécifiques des ministères, qui sont déterminés par les évaluations des risques et les consultations tenues avec la haute direction. Ils ne sont pas motivés par les exigences des politiques individuelles. Par conséquent, ces activités sont à la rigueur perçues comme des évaluations supplémentaires de la pertinence des processus de surveillance et de rapport en place et non comme un outil de communication de la rétroaction sur la mesure dans laquelle les objectifs stratégiques ont été atteints.

6. Conseils prodigués aux ministères – La bonne compréhension des objectifs stratégiques et des priorités et la capacité d'en faire la promotion auprès des ministères représentent un facteur critique de succès pour l'élaboration, la mise en application et la surveillance des politiques^[12]. L'organisme central devient le « conseiller de confiance » ou l'expert qui travaille en partenariat avec les ministères. Il adopte alors un rôle proactif en cernant les problèmes, en les examinant et en les réglant.

7. Collecte de l'information – La surveillance de l'environnement externe fournit de l'information précieuse sur l'état de l'environnement interne. Les changements des conditions externes (tels que les changements de règlement, des tendances sociétales, des programmes et des politiques) peuvent avoir une grande incidence sur la capacité des ministères et du SCT d'atteindre leurs objectifs. Voici des outils et des techniques qui facilitent la collecte de l'information : 

• Groupe d'échange de l'information (équipes de portefeuille du SCT);
• Outils de planification et d'établissement de rapports financiers.

8. Outils et processus d'échange des connaissances – L'échange entre les ministères participants et le SCT des pratiques exemplaires et des leçons apprises favorise une mise en œuvre efficace des politiques. L'échange de l'information procure un vaste éventail d'approches quant à la façon de traiter les préoccupations en matière de politique et d'atteindre les résultats des politiques. L'établissement d'une culture d'amélioration de collecte et d'échange de l'information renforce le leadership du SCT et son rôle de conseiller de confiance auprès des différents ministères.

9. Communication – La communication ouverte favorise la confiance, mais elle dépend également de la relation de confiance existante. Un niveau élevé de confiance pousse les gens à prendre soin de communiquer aux autres tout ce qui leur apparaît important. Les processus de communication appuient les valeurs communes et favorisent l'atteinte des objectifs. Pour que la surveillance soit efficace, les processus de communication doivent pouvoir soutenir la communication dans les deux sens et la libre communication de l'information pertinente, fiable et opportune.  Ces processus comprennent :

• Des pratiques de communication sur une vaste échelle : Communication constante concernant les questions de politique, les éléments nouveaux et les améliorations à apporter (par ex. par le truchement de bulletins et de sites web).
• Des rapports sur le rendement : Collecte structurée d'information (par ex. sondages, réunions officielles), communication des résultats des plans d'action et suivi des résultats de la politique.

10. Points pouvant faire l'objet de mesures de suivi – Il existe un protocole de reddition de comptes et de suivi bien établi entre les ministères et le SCT permettant de prendre des mesures correctives lorsque les résultats de la politique laissent à désirer.

Ces dix activités de surveillance des politiques et de rapport représentent un assortiment de pratiques efficaces permettant de consolider les mécanismes de rétroaction pour évaluer la mesure dans laquelle les résultats de la politique ont été atteints. Dans le cadre de l'élaboration de chaque politique, une combinaison optimale de ces pratiques doit être sélectionnée. La combinaison appropriée, ou le portefeuille, variera pour chaque secteur de politique selon le niveau de risque évalué et les autres facteurs.

3.1.3 Adoption du Cadre de surveillance des politiques

Le Cadre de surveillance des politiques a été présenté aux représentants des centres de décision du SCT qui ont également eu l'occasion d'en discuter. D'autres membres du SCT ont également été interviewés au cours de l'examen. Le cadre a été bien accueilli et tous les participants convenaient que l'adoption du Cadre permettra d'améliorer la surveillance des politiques.

Recommandations

Nous recommandons au SCT d'adopter le Cadre de surveillance des politiques. Ce cadre favorisera l'adoption d'une approche systématique pour définir l'approche de surveillance des prochaines politiques.

Nous recommandons également au SCT d'adopter une série d'outils facilitant le processus du Cadre ainsi que des pratiques de surveillance des politiques et de rapport qui soient adaptés à chaque secteur de politique et à chaque niveau de risque de manière à améliorer la surveillance des politiques.

Voir réponse de la direction

3.2 Résumé des conclusions concernant certaines politiques du CT

Au total, 17 politiques du CT ont été retenues aux fins de l'examen avec le concours des principaux représentants du SCT et des ministères responsables des secteurs de politique visés. L'objectif n'était pas de formuler des critiques ou des commentaires sur certaines questions de politique, mais plutôt de relever les principales tendances et questions touchant la surveillance des politiques et d'en discuter :

• Niveau de risque – L'échantillonnage des politiques comprenait des secteurs délicats sur le plan politique et posant un niveau de risque plus élevé ainsi que des secteurs de politique stables et courants. Nous avons discuté avec les représentants du SCT et des centres de décision des ministères du niveau de risque associé à chaque politique.
• Approche en matière de surveillance des politiques – L'approche et le niveau de surveillance des activités variaient selon les politiques et notre analyse a révélé des niveaux efficaces de surveillance. Les principaux intervenants ont également discuté de ces aspects.

Tenant compte des résultats de notre analyse, nous avons classé les 17 politiques selon leur niveau de risque et notre évaluation du niveau de surveillance requis. Les résultats sont présentés ci-après à la figure 3. Le niveau de risque est présenté sur l'axe horizontal (faible/moyen/élevé) et le niveau de surveillance, sur l'axe vertical (minimum/moyen/élevé). La figure 3 présente également l'« état désiré », ce qui correspond au niveau de surveillance recommandé pour chaque niveau de risque. Pour être efficace, la surveillance des politiques doit atteindre un juste équilibre entre les activités de surveillance du SCT et le niveau de risque associé au secteur de politique.

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Voici trois observations concernant le niveau de surveillance exercé fondées sur les résultats de notre examen des politiques formant l'échantillonnage.

1. Incidence stratégique – Niveau accru de surveillance – D'une façon générale, les politiques du SCT identifiées comme posant un risque élevé devraient faire l'objet d'un niveau accru de surveillance et de rapports approfondis compte tenu de leur importance stratégique. Dans certains cas, ces politiques font l'objet d'une moins grande surveillance que les secteurs de politique posant un risque moyen.

2. Excellence opérationnelle – Niveau moyen de surveillance –Les niveaux de surveillance des politiques associées aux secteurs de risque moyen sont généralement adéquats. D'après notre étude, il semble que certains secteurs de politique posant un risque moyen font l'objet d'une surveillance trop grande tandis que d'autres font l'objet d'une surveillance insuffisante.

3. Stabilité opérationnelle – Faible niveau de surveillance – Les politiques identifiées comme posant un risque faible nécessitent un niveau de surveillance minimal de la part du SCT pour assurer le maintien de la stabilité. D'une façon générale, les politiques posant un faible risque ne faisaient pas l'objet des niveaux minimums de surveillance.

4.0 Secteurs à améliorer

Tout au long de l'examen, nous avons observé que certains éléments décrits dans le Cadre avaient été adoptés par le SCT. Nous avons remarqué que certaines pratiques sont plus efficaces que d'autres pour la surveillance exercée par le SCT. Nous avons également observé que les secteurs de politique comprennent généralement le niveau de risque, une composante importante du Cadre. Toutefois, nous avons constaté que les éléments de surveillance ne sont pas appliqués d'une façon constante à la grandeur du SCT.

4.1 Analyse de l'efficacité

À la suite de nos entrevues avec les représentants des centres de décision du SCT et des ministères, nous avons résumé notre compréhension de ce que devraient être des pratiques de surveillance efficaces, des secteurs à considérer, du niveau de risque et des contraintes associées à la surveillance de chaque politique formant l'échantillonnage. Nous avons rencontré à nouveau les représentants des centres de décision du SCT pour confirmer notre compréhension, pour leur présenter le Cadre et pour en discuter avec eux en relation avec la politique. 

Par la suite, nous avons mis fin à notre analyse en évaluant l'efficacité des différents éléments du Cadre pour les 13 politiques de l'échantillonnage qui posaient, selon notre évaluation, un risque allant de moyen à élevé. Nous avons combiné les évaluations de l'efficacité de chacune de ces politiques et établi une cote d'efficacité relative pour chaque élément du Cadre. La cote générale d'efficacité de tout élément est influencée par le nombre de politiques dans lesquelles se retrouve l'élément et par l'efficacité évaluée de l'élément dans chacune des politiques.

Nous avons illustré les résultats de cette analyse dans le graphique à barres présenté à la figure 4. Chaque barre correspond à l'une des pratiques principales définies précédemment dans le rapport par élément du Cadre et est mesurée par rapport à l'évaluation que nous avons faite d'une cote d'efficacité faible, moyenne et élevée.

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Le SCT semble utiliser efficacement un certain nombre d'éléments du Cadre. Par exemple, tel qu'on peut le voir dans la figure 4, les « Groupes de travail et comités » et les « Conseils aux ministères » ont été inscrits au rang des pratiques efficaces. Le Cadre contient certains autres éléments, comme la « collecte de l'information » et l'« intégration aux processus financiers clés du SCT » qui, d'après nous, requièrent moins que d'autres la prise de mesures par le SCT. Nous ne discuterons pas davantage dans le présent rapport des éléments de ces deux groupes. Cependant, les observations sommaires, y compris les pratiques efficaces du SCT, sont présentées dans un tableau à la section 4.2.10 du présent rapport.

Nous avons observé que certains autres éléments du Cadre comme, par exemple, l'élément « fonds engagés », ne sont pas appliqués d'une façon constante et pourraient faire l'objet d'améliorations. D'autres éléments du Cadre comme, par exemple, « indicateurs de rendement clés » nous semblent très importants et justifient une attention spéciale. Dans la prochaine section, nous soumettrons nos observations et discuterons de nos recommandations d'améliorer les huit éléments du Cadre qui s'inscrivent dans ces deux groupes.

4.2 Améliorations à apporter à la surveillance des politiques

Le Cadre définit les 19 éléments d'une surveillance des politiques efficace. De ce nombre, neuf pourraient à notre avis être améliorés, dont huit se retrouvent dans le graphique présenté à la figure 4, plus le niveau de risque. Ces neuf éléments sont les suivants :

• Niveau de risque
• Objectifs de la politique et résultats escomptés
• Indicateurs de rendement clés
• Fonds engagés
• Rapports et analyses continus
• Mise en œuvre efficace
• Leadership/parrainage de la haute direction du SCT et des ministères
• Points pouvant faire l'objet de mesures de suivi
• Vérification et évaluation

Ces éléments sont décrits dans les sections qui suivent. Les recommandations sont présentées sous la rubrique « Points à considérer ».

4.2.1 Niveau de risque

Observations

On note l'absence d'un classement et d'une surveillance systématiques du niveau de risque associé aux politiques.

Le nombre de politiques n'a cessé d'augmenter sans que soient vraiment éliminées ou regroupées les politiques devenues désuètes ou moins pertinentes. Par conséquent, le SCT a enjoint ses différents secteurs d'activité de réviser le nombre et le contenu de ses politiques et d'en améliorer l'efficacité.

Points à considérer

La gestion du risque est l'une des quatre priorités du Cadre de surveillance des politiques. Elle est conforme au Cadre de responsabilisation de la gestion du SCT et aux pratiques de gestion moderne.

Nous recommandons au SCT de se doter d'une série de critères d'évaluation des risques associés à chaque secteur de politique. Ces critères pourraient comprendre, entre autres, l'incidence sur les ministères et les secteurs de risque au sein du ministère. Les mesures suivantes pourraient également être prises en compte :

• Veiller à ce que les évaluations des risques que posent les politiques soient régulièrement passées en revue;
• Veiller à ce que le niveau de risque associé à une politique détermine les niveaux de surveillance requis;
• Veiller à ce que la capacité de surveillance des politiques (ressources et compétences) corresponde au niveau de surveillance désiré pour les secteurs posant des risques allant de moyens à élevés tant pour le SCT que pour les ministères.

4.2.2 Objectifs de la politique et résultats escomptés

Observations

D'une façon générale, les objectifs des politiques et les besoins en matière de surveillance à l'appui des politiques du SCT que nous avons étudiées ne sont que des énoncés généraux qui ne précisent pas les résultats escomptés ou les critères de succès. Les nouvelles politiques en voie d'élaboration cherchent à présenter des énoncés clairs des résultats, des indicateurs de rendement clés et des rôles et responsabilités. Par exemple, la Politique sur l'apprentissage continu, adoptée dans un format de politique différent de ceux des politiques traditionnelles du SCT, présente les engagements du ministère, ses attentes, les échéanciers ainsi qu'une description détaillée des rôles et des responsabilités.

Points à considérer

Dans le cadre des efforts de renouvellement des politiques du SCT, nous suggérons de formuler des objectifs de politique et des résultats qui font état :

• des rôles et des responsabilités du SCT et des ministères en ce qui a trait aux résultats de la politique;
• de l'obligation du SCT d'effectuer des analyses des résultats, de relever les lacunes relativement aux résultats et les tendances qui se dessinent dans les différents ministères;
• de la capacité du SCT de préparer des rapports sur les lacunes relatives aux résultats ainsi que des sommaires et des analyses. L'information sera comparée aux résultats des autres processus de planification et de rapport (par ex. Cadre de responsabilisation de la gestion) préparés par le SCT et par les ministères; 
• d'un énoncé clair et réaliste des résultats de la politique, y compris les échéanciers de sa mise en œuvre.

4.2.3 Indicateurs de rendement clés

Observations

La lacune la plus importante relevée dans l'échantillonnage des politiques étudiées avait trait à l'établissement et à la surveillance des indicateurs de rendement clés (IRC). Les améliorations apportées à l'infrastructure de collecte de données et d'information et au suivi des indicateurs de rendement ont davantage retenu l'attention sous l'angle des politiques en préparation (par. ex. Équité en emploi utilise les indicateurs pour mesurer le rendement).

Points à considérer

Nous recommandons au SCT de continuer d'imposer les indicateurs de rendement clés (IRC) pour l'élaboration et le suivi de politiques. Voici les mesures possibles à cette fin :

• Les critères de rendement sont établis au préalable et analysés en tenant compte des résultats de la politique;
• Le rapport du ministère sur les IRC est pratique est systématique (recours minimal aux rapports manuels et spéciaux);
• Le SCT seconde les ministères dans l'élaboration d'une série d'IRC pour chaque secteur de politique;
• Lorsqu'il y a lieu, les IRC sont harmonisés au rendement de la direction.

4.2.4 Fonds engagés

Observations

Un des sujets qui a été souvent soulevé par les personnes du SCT interviewées portait sur le fait que les ressources limitées minaient la capacité du SCT d'effectuer une surveillance des politiques et de préparer des rapports. De plus, le SCT a eu de la difficulté à maintenir son effectif et à recruter les meilleurs éléments.

Dans le cas de la majorité des politiques étudiées, le budget de services votés fournit les ressources aux centres de décision du SCT. Même si nous n'avons pas étudié le niveau de ressources assigné par politique, il semble que le montant des ressources et, par ricochet, l'approche de surveillance, varie considérablement au sein du SCT. Dans certains cas, la variation de la surveillance peut s'expliquer par le niveau de risque associé à la politique. Toutefois, dans d'autres cas, la relation entre les niveaux de risque et les ressources n'était pas apparente.

Dans le cas de deux secteurs de politique (Modernisation de la fonction de contrôleur - gestion intégrée du risque et Plan d'action accéléré des sites contaminés fédéraux – gestion des sites contaminés), la mise en œuvre est appuyée par un financement de projet.

Points à considérer

Nous recommandons que le SCT assigne des ressources aux activités de surveillance en adoptant les stratégies suivantes :

• Surveillance à l'échelle du cadre de la politique. À l'avenir, une surveillance structurée pourra être exercée à l'échelle du cadre de la politique plutôt qu'à l'échelle de la politique individuelle. Cette mesure donnera lieu à une surveillance accrue des secteurs posant un niveau plus élevé de risque.
• Capacité/Ressources pour la surveillance. Étant donné le nombre élevé de politiques du SCT, il faudrait, avant adopter le Cadre, investir des ressources dans les secteurs où les risques sont les plus élevés.
• Éléments de surveillance clés sur lesquels il y aurait lieu de mettre l'accent. Compte tenu des ressources limitées dont dispose actuellement le SCT, il est important de se concentrer sur les indicateurs de rendement clés, les résultats de la politique, le suivi des mesures prises par les ministères et le suivi de la mise en œuvre aux fins de l'adoption initiale du Cadre.

4.2.5 Rapports et analyses continus

Observations

En collaboration avec les ministères, le SCT continue d'évaluer ses exigences en matière de rapports par le truchement de différentes initiatives, dont le Cadre de responsabilisation de la gestion.

Les rapports sont en général plutôt statistiques et font rarement l'objet d'un suivi par le SCT. Les pratiques relatives à l'établissement des rapports étaient très variées dans l'échantillonnage de politiques étudiées, par exemple :

• Rapports annuels de statistiques, d'indicateurs financiers et volumes (Prévention et élimination du harcèlement en milieu de travail, Accès à l'information, Marchés, Sites contaminés et Apprentissage continu);
• Analyses et rétroactions officielles du SCT aux ministères (Équité en emploi, Langues officielles).
• Rapports sur l'état d'avancement de la mise en œuvre de la politique (Politique gouvernementale en matière de sécurité, Gestion intégrée du risque, Paiements de transfert);
• Mesures de suivi (Marchés).

L'analyse qualitative était minimale et s'expliquait par l'insuffisance des ressources du SCT.

Points à considérer

Nous recommandons l'adoption d'autres façons d'améliorer la surveillance et les rapports, dont les suivantes :

• Approche de rapport structurée – Adoption d'une approche structurée pour la préparation de rapports pour chaque cadre de politique. Cette approche pourrait comprendre les éléments suivants :
  • Rapport selon les résultats de la politique (mise en œuvre de la politique, résultats de la politique);
  • Calendrier de rapports prédéterminé (trimestriels, annuels);
  • Mise à profit des outils et des processus de rapports ministériels existants.
• Processus analytiques et diffusion – Le SCT dispose d'un nombre important de processus de collecte de données et de sources d'information (Secteurs de programme, Centres d'excellence, Centres de décision, Rapports de la direction du ministère). Une rétroaction aux ministères qui donnerait une valeur ajoutée au rapport pourrait faire état des pratiques principales, des tendances relevées dans l'ensemble de l'appareil gouvernemental, de l'analyse, des comparaisons entre ministères et de rapports sur les objectifs-repères.

4.2.6 Mise en œuvre efficace

Observations

Notre étude a révélé différentes pratiques efficaces pour la mise en œuvre de la politique, dont les suivantes :

• Collecte de données sur l'état d'avancement de la mise en œuvre de la politique – les politiques, une fois mises en œuvre, requièrent des mesures continues de soutien et de surveillance. Par exemple, la Gestion intégrée du risque continuera d'effectuer des sondages afin de recueillir de l'information et de préparer des rapports du SCT sur l'état d'avancement de la mise en œuvre.
• Outils de mise en œuvre – Certaines politiques de notre échantillonnage ont appuyé les mises en œuvre à l'aide de différents outils et différentes techniques :
  • Outils de communication/site web (Gestion intégrée du risque);
  • Lignes directrices concernant la mise en œuvre, listes de contrôle, lignes directrices sur les vérifications et matériel de formation (Évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, Gestion intégrée du risque, marchés);
  • Rapports de mi-étape (Politique du gouvernement sur la sécurité et Apprentissage continu).
• Mise en œuvre de la version pilote – Diverses politiques sont conçues et mises en œuvre dans les principaux ministères participants sur une base expérimentale après quoi elles sont mises en œuvre dans les autres ministères (Cadre de gestion intégrée du risque, Évaluation des facteurs relatifs à la vie privée). Cette approche favorise la mise en pratique des leçons apprises et permet de peaufiner plus rapidement les politiques et les outils de soutien avant la mise en œuvre de la politique à une vaste échelle.

Points à considérer

Outre les outils efficaces de mise en œuvre du SCT dont il a été fait mention précédemment, nous recommandons au SCT d'adopter d'une façon plus systématique les pratiques présentées ci-après de manière à faciliter la surveillance de la mise en œuvre de la politique :

• Équipe de travail chargée de la mise en œuvre – Une sous-équipe de l'équipe de direction est appelée à participer, depuis la conception de la politique et sa mise en œuvre jusqu'à l'application de mesures de soutien.
• Étapes de mise en œuvre bien définies et actuelles – L'échéancier de la mise en œuvre est clairement présenté dans les résultats de la politique. Il doit faire état :
  • de l'établissement des indicateurs de rendement clés à l'appui des résultats et des objectifs de la politique;
  • des étapes de mise en œuvre dans les ministères, qui comprend l'adaptation de la politique pour tenir compte des particularités du ministère, de la formation requise dans le ministère et des rapports sur les résultats de la politique.
• Mise en œuvre de la surveillance de la politique – Les progrès sont mesurés par rapport aux étapes, dont les suivantes :
  • Examen constant de l'évolution de la mise en œuvre par le ministère;
  • Vérification/évaluation indépendante de la mise en œuvre et de l'efficacité de la politique à une étape prédéterminée (par ex. rapport de mi-étape).
• Appui à la mise en œuvre – L'introduction de la politique se trouve accélérée lorsque sa mise en œuvre est appuyée par les éléments de gestion du changement suivants :
  • Matériel de formation
  • Lignes directrices et listes de contrôle pour aider les ministères à mettre en œuvre la politique;
  • Pratiques exemplaires et leçons apprises du projet pilote et des premiers ministères ayant adopté la politique;
  • Recours à des spécialistes du SCT pour appuyer la mise en œuvre.

4.2.7 Leadership/parrainage de la haute direction du SCT et des ministères

Observations

Nous avons relevé dans les politiques formant l'échantillonnage plusieurs pratiques démontrant le leadership de la haute direction du SCT et des principaux ministères participants qui appuyaient l'orientation, l'élaboration et la surveillance de la politique. Le greffier du Conseil privé exerce lui aussi un leadership dans certains secteurs en ce sens qu'il établit les priorités de gestion du gouvernement dans son ensemble. Au nombre des pratiques principales que nous avons observées, citons les suivantes :

• Ententes de gestion du rendement qui exigent l'atteinte des objectifs de la politique (Cadre de gestion intégrée du risque, Équité en emploi);
• Le Secrétaire du SCT effectue un suivi allant de la conformité à la mise en œuvre de la politique et des produits à livrer (Gestion intégrée du risque);
• Le Secrétaire du SCT et les sous-ministres rendent compte de leur administration par le truchement du Cadre de responsabilisation de la gestion;
• Les cadres supérieurs responsables du SCT participent activement à la conception et à la mise en œuvre de la politique (Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée).

Points à considérer

Pour les secteurs de politique posant un risque élevé, nous recommandons que le SCT élabore un protocole à suivre pour renvoyer les questions aux paliers supérieurs ainsi que pour les procédures à suivre au sein du SCT et des ministères pour faire rapport des cas d'exception sur le plan du rendement à la haute direction du SCT. Il faudra à cette fin établir des mécanismes permanents de rapports et d'analyses sur les lacunes des résultats de la politique.

4.2.8 Points pouvant faire l'objet de mesures de suivi

Observations

L'étude a révélé que le SCT est aux prises avec des ressources restreintes, ce qui a une incidence sur le suivi actif et la surveillance des résultats de la politique et de son rendement. Les mesures de suivi et l'établissement de rapports ne semblent pas être effectués d'une façon constante et systématique.

Points à considérer

Nous recommandons d'améliorer les mécanismes d'échange de l'information au sein du SCT et de convertir l'information en points à corriger, dont :

• Collecte de l'information ministérielle à l'aide de diverses sources internes du SCT telles que les équipes de portefeuille du SCT;
• Rapports structurés du suivi à donner par les ministères et le SCT concernant les résultats de la politique;
• Renvoi structuré à la direction du SCT des lacunes dans le suivi à donner;
• Communication continue entre le Secrétariat et les sous-ministres.

4.2.9 Surveillance de la vérification et de l'évaluation et production de rapports

Observations

La majorité des politiques étudiées font référence à la fiabilité des vérifications ministérielles internes comme élément-clé et, dans de nombreux cas, comme seul mécanisme de surveillance identifié. Toutefois, ces responsabilités ne correspondent pas au rôle de la vérification interne. La Politique sur la vérification interne confirme la fonction de vérification interne comme fournisseur de services d'assurance à la gestion du ministère. Les missions de vérification sont structurées en fonction des besoins de l'organisme qui sont déterminés à l'aide d'une évaluation du risque et en consultation avec la haute direction. Même si les vérifications internes donnent l'assurance que les cadres appropriés de surveillance et de contrôle sont en place, elles ne doivent pas être considérées comme le principal mécanisme de contrôle des différentes politiques et de rapport sur celles-ci. Les plans de vérification interne sont axés sur le ministère et, par conséquent, n'assurent pas une couverture systématique à la grandeur de l'appareil gouvernemental.

Les évaluations ne sont pas des vérifications. La vérification donne des services d'assurance tandis que l'évaluation est un outil de gestion qui a deux utilisations principales :

• Aider les gestionnaires à concevoir et à améliorer les politiques, les programmes et les initiatives;
• Fournir lorsque nécessaire des évaluations périodiques de l'efficacité d'une politique ou d'un programme, des incidences recherchées et non recherchées, et d'autres moyens d'obtenir les résultats attendus.

De l'échantillonnage des 17 politiques utilisées aux fins de l'examen, neuf politiques prévoient spécifiquement que les ministères doivent effectuer des vérifications internes ou des évaluations de la politique. Toutefois, les politiques sur les marchés, sur les paiements de transfert et sur la sécurité du gouvernement sont les seules politiques pour lesquelles il semble y avoir eu des vérifications internes ou des évaluations.

Nous avons observé que l'information émanant des vérifications ministérielles n'est pas facilement échangée ni communiquée d'une façon efficace au sein du SCT. Les rapports de vérification interne sont distribués à la grandeur du SCT et sont révisés par différents secteurs, mais il ne semble pas exister une approche centralisée d'évaluation de l'incidence de l'information contenue dans les rapports de vérification.

Points à considérer

Nous recommandons de ne plus exiger des vérifications internes de la conformité de certaines politiques comme exigence de politique générique étant donné que cette exigence ne reflète pas la façon dont la vérification interne est planifiée et effectuée. L'approche de vérification axée sur le risque adoptée par le SCT et par les ministères ne correspond pas à la surveillance de la politique spécifiquement requise pour le SCT et les ministères. Plus que les autres mécanismes de surveillance et de rapport adoptés pour les politiques, la vérification interne devrait être considérée comme un fournisseur d'assurance. S'il y a lieu, la politique devrait souligner le rôle de la vérification interne en faisant référence à la Politique sur la vérification interne. 

Nous recommandons également de tenter d'identifier les risques nouveaux et de faire connaître les résultats de la vérification à l'aide des moyens suivants :

• Intégration de l'analyse du centre de décision aux examens des vérifications et des évaluations des centres d'excellence – Une surveillance structurée du risque associé à la politique est effectuée par les centres de décision et les résultats sont communiqués au centre d'excellence du SCT à des fins de surveillance.
• Échange de l'information sur les conclusions des vérifications et des évaluations ministérielles – La communication constante des résultats des vérifications se fait par le truchement des centres d'excellence du SCT. Les résultats de l'analyse structurée et de l'évaluation sont communiqués aux centres de décision et aux secteurs de programme par les réseaux existants du SCT (p. ex. équipes de portefeuille et communautés d'intérêt du SCT).
• Approche de collaboration pour le suivi des résultats – Le suivi des plans de vérification ministériels, des résultats et de l'identification des nouveaux secteurs de risque constituent une responsabilité conjointe des centres d'excellence, des secteurs de programme et des centres de décision. Les équipes de portefeuille peuvent se révéler un outil important qui peut être rétabli pour s'occuper des problèmes et des stratégies de suivi.

4.2.10 Autres observations

Pendant l'élaboration du Cadre, diverses activités efficaces de surveillance du SCT ont été identifiées dans les politiques formant l'échantillonnage de l'étude et ont été incluses au nombre des éléments importants. Ces activités sont présentées dans le tableau qui suit :

Élément du cadre	Politiques du SCT	Pratiques efficaces du SCT
Lois existantes Organismes externes	Équité en emploi Langues officielles Accès à l'information	Vérification par un organisme de l'extérieur (législative) Rapport annuel au Parlement Examen du rendement et « bilans »
Groupes/Comités de travail efficaces	Politique de gestion des sites contaminés fédéraux Gestion intégrée du risque (GIR) Langues officielles	Comité de travail sur les sites contaminés Conseil de mise en œuvre (GIR) Comité consultatif des ministères sur les langues officielles
Intégration aux processus financiers principaux du SCT	Politique de gestion des sites contaminés fédéraux Évaluation des facteurs relatifs à la vie privée	Programme de financement du plan d'action accéléré des sites contaminés fédéraux Projet sur les présentations au CT
Rapports destinés à la direction	Équité en emploi Langues officielles Accès à l'information	Rapports annuels du SCT au Parlement Rapports annuels du SCT au Président du Conseil du Trésor Rapports des ministères au Parlement
Communications	Gestion intégrée du risque	Sites web
Collecte d'information	Divers	Programme du SCT/Forum des politiques
Outils pour l'échange de connaissances	Évaluation des facteurs relatifs à la vie privée Gestion intégrée du risque Marchés	Pratiques exemplaires Matériel de formation Lignes directrices sur la mise en œuvre Critères de la vérification
Conseils aux ministères	Politique sur la sécurité du gouvernement	Conseils spécialisés du SCT
Relations solides avec les ministères	Politique de gestion des sites contaminés fédéraux Gestion intégrée du risque	Petites collectivités et intervenants

Réponse De La Direction

La haute direction du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) reconnaît la nécessité d'adopter, au SCT, des pratiques efficaces en matière de surveillance des politiques, et est dans l'ensemble d'accord avec les recommandations découlant de cet examen, qui visent à améliorer les pratiques en vigueur au SCT.

Les principales pratiques en vigueur au SCT touchant la surveillance des politiques ont été regroupées dans un Cadre de contrôle des politiques, pour servir d'outil systématique au SCT pour définir les exigences en matière de surveillance des politiques et de reddition de comptes sur les politiques à venir.  L'adoption du cadre devrait permettre une meilleure surveillance des politiques.

Nous avons convenu de prendre les mesures mentionnées dans le rapport en vue d'adopter les éléments critiques du cadre proposé de surveillance des politiques, y compris, en priorité, quatre des neuf points recommandés, plus un autre :

• Indicateurs clés de rendement
• Financement promis par le SCT
• Analyses et rapports réguliers
• Suivis
• Niveaux de risque

En ce qui concerne les risques, nous sommes d'accord avec les propositions générales en vue d'évaluer les risques rattachés à chaque domaine de politique, y compris la nécessité de procéder à des évaluations périodiques des risques afin de déterminer les niveaux appropriés de surveillance des politiques et d'assurer la concordance de la capacité nécessaire (ressources et compétences) pour effectuer la surveillance des politiques.  On accordera une attention spéciale à la façon dont les politiques comportant des risques élevés sont surveillées, et à la façon dont la surveillance structurée pourrait être intégrée au cadre des politiques.

Dans le contexte du présent examen, par la haute direction du SCT, des initiatives de la restructuration des processus administratifs du SCT (dont l'examen des politiques de gestion du CT fait partie), nous reverrons la répartition interne des ressources requises pour assurer la surveillance des politiques comportant des risques élevés, et nous recommanderons les investissements supplémentaires nécessaires ou la réaffectation de ressources à cette fin.  Les décisions connexes seront prises au cours du présent exercice.

Comme on l'a recommandé à l'issue de l'examen de la surveillance des politiques, et conformément aux principes de l'examen courant des politiques de gestion du CT, nous continuerons à envisager et à mettre en œuvre des améliorations dans les secteurs suivants :

• Objectifs et résultats des politiques
• Efficacité de la mise en œuvre
• SCT et ministères : leadership exécutif/commandite
• Vérification et évaluation

Règle générale, nous veillerons à ce que la surveillance des politiques soit faite conformément à la nouvelle approche adoptée par le SCT en matière de surveillance stratégique et d'évaluation des risques, y compris au moyen d'évaluations connexes du rendement en matière de gestion et de dépenses, à l'échelle des ministères et de l'ensemble de l'administration fédérale, en fonction du Cadre de responsabilisation de gestion.  Nous donnerons suite aux exigences en matière de surveillance des politiques relevées durant l'examen des politiques de gestion du CT, en fonction du calendrier suivant :

• Examen du contenu des politiques d'approvisionnement et de gestion des biens
  immobiliers – 31 mars 2005
• Examen du contenu de toutes les autres politiques – 31 mars 2006
• Mise en œuvre intégrale de toutes les politiques – 31 mars 2007.

Remarques générales

Les recommandations découlant de cet examen visent à guider l'examen des politiques des gestions du CT, en vue de rationaliser les politiques du CT et les exigences en matière de rapports.  À l'issue de l'examen des politiques de gestion du CT, on pourra appliquer les recommandations qui en découleront de manière cohérente à toutes les politiques.

On examinera notamment de quelle façon on pourrait mieux rattacher la surveillance des politiques et les exigences en matière de rapports au Cadre de responsabilité de gestion et au Système d'information sur la gestion des dépenses.  Cela favorisera l'acquisition et le transfert des connaissances et réduira le dédoublement quant à la communication des résultats.

Il ressort de l'examen qu'« il faudrait arrêter de procéder systématiquement à des vérifications internes de la conformité de certaines politiques, étant donné que cette façon de faire ne reflète pas la façon dont les vérifications internes sont planifiées et réalisées ».  Étant donné que les pratiques de planification des vérifications en fonction du risque sont reconnues dans l'ensemble de l'administration fédérale, nous sommes d'accord avec l'idée de mettre fin à la pratique générale de faire des vérifications internes de la conformité des politiques.  Nous examinerons la possibilité d'éliminer les exigences en matière de vérification précisées dans certaines politiques, en les examinant une à une.  Cependant, les exigences en vigueur ne seront pas supprimées d'emblée avant que d'autres options permettant d'assurer une surveillance similaire soient établies et mises en œuvre.  En attendant, l'obligation de procéder à des vérifications internes de la conformité de certaines politiques restera en vigueur.

Nous suggérons d'envisager des exigences particulières en matière de vérification dans les politiques, s'il y a un risque généralisé par rapport à la politique visée, en consultation avec les spécialistes des politiques de vérification interne du SCT.  Dans le contexte d'examens plus généraux (p. ex. en vue de renforcer la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques et les sanctions connexes), nous examinons actuellement la gamme de mécanismes possibles pour assurer la conformité aux politiques et aux lois.  Les recommandations qui en résulteront joueront sur la façon dont nous donnerons suite aux exigences en matière de vérification dans les politiques du CT.

5.0 Conclusion

Notre étude a révélé que le SCT effectue une surveillance efficace des politiques dans certains secteurs de politique. Nous avons également remarqué que les secteurs de politique comprennent généralement le niveau de risque, une composante essentielle du Cadre. Toutefois, les éléments de surveillance ne sont pas utilisés uniformément au SCT et certaines pratiques se révèlent plus efficaces que d'autres comme outils de surveillance

Les recommandations formulées dans le cadre du rapport sont les suivantes :

1. Que le SCT adopte le Cadre de surveillance des politiques. Ce cadre favorisera l'adoption d'une approche systématique pour définir l'approche de surveillance des prochaines politiques et d'établissement des rapports.
2. Que le SCT adopte une série d'outils facilitant le processus ainsi que des pratiques de surveillance des politiques et de rapport adaptées à chaque secteur de politique et à chaque niveau de risque de manière à améliorer la surveillance. En règle générale, les politiques du SCT identifiées comme présentant un niveau de risque élevé doivent faire l'objet d'une surveillance accrue et des rapports approfondis qui tiennent compte de leur importance stratégique.
3. Que les pratiques principales du Cadre nommées ci-après soient prises en compte pour améliorer la surveillance et les rapports en ce qui concerne les politiques du SCT :

Indicateurs de rendement clés
Niveau de risque
Fonds engagés
Rapports et analyses continus
Objectifs de la politique et résultats
Mise en œuvre efficace
Mesures de suivi
Vérification et évaluation
Leadership/parrainage de la direction du SCT et des ministères
Une description plus détaillée de chaque recommandation est présentée dans le corps du rapport.

Voici les secteurs sur lesquels le SCT devrait se concentrer en premier lieu afin de renforcer la surveillance et l'atteinte des résultats de la politique :

• Établissement des indicateurs de rendement clés;
• Renforcement des ressources engagées pour les activités de surveillance;
• Établissement de rapports et d'analyses continus;
• Suivi des points pouvant faire l'objet de mesures.

Annexe A - Liste des politiques faisant partie de l'échantillonnage de l'examen

Politique sur l'équité en emploi

Langues officielles	- Langue de travail dans les régions bilingues
	- Communications avec le public

Accès à l'information

Politique sur la gestion des sites contaminés fédéraux

Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée

Politique sur la sécurité

Cadre de gestion intégrée du risque, dont la Politique de gestion du risque

Politique relative à la prévention et au règlement du harcèlement en milieu de travail

Politique sur les paiements de transfert

Politique sur les marchés

Politique pour l'apprentissage continu dans la fonction publique du Canada

Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel

Politique sur la délégation des pouvoirs de réorganisation

Politique sur l'autorisation et l'authentification électroniques

Usage du tabac en milieu de travail

Politique de télétravail

Annexe B - Ministères interviewés

Agriculture et Agroalimentaire Canada

Agence du revenu du Canada

Patrimoine canadien

Instituts de recherche en santé du Canada

Citoyenneté et Immigration Canada

Service correctionnel du Canada

Santé Canada

Développement des ressources humaines Canada

Affaires indiennes et du Nord canadien

Industrie Canada

Défense nationale

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Transports Canada

Notes

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^[1] The Monitoring Framework – New Zealand – Ministry of Pacific Island Affairs

^[2] Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) – Recommandation sur le contrôle publié par le Conseil sur les critères de contrôle

^[3] Note d'information du 24 juin 2003 au Conseil des politiques – Exigences en matière de surveillance et de rapports dans les politiques du CT

^[4] Note d'information du 24 juin 2003 au Conseil des politiques – Exigences en matière de surveillance et de rapports dans les politiques du CT

^[5] The Monitoring Framework – New Zealand – Ministry of Pacific Island Affairs

^[6] Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) – Recommandation sur le contrôle publié par le Conseil sur les critères de contrôle

^[7] Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) – Recommandation sur le contrôle publié par le Conseil sur les critères de contrôle

^[8] The Monitoring Framework – New Zealand- Ministry of Pacific Island Affairs

^[9] Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) – Recommandation sur le contrôle publié par le Conseil sur les critères de contrôle

^[10] The Monitoring Framework – New Zealand- Ministry of Pacific Island Affairs

^[11] John Carver's Boards that Make a Difference

^[12] The Monitoring Framework – New Zealand – Ministry of Pacific Island Affairs