ARCHIVÉ - Réponse du gouvernement au sixième rapport du comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires

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Introduction

Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a formulé des recommandations intéressantes visant à améliorer l'examen des dépenses gouvernementales par les comités de la Chambre. La responsabilisation constitue l'un des trois piliers du plan d'action du gouvernement pour la réforme démocratique soumis à la Chambre des communes le 4 février 2004. L'un des principes clés de ce plan est la possession par le Parlement des outils requis pour que le gouvernement rende compte de la saine gestion des ressources publiques.

Le plan d'action pour la réforme démocratique comprend des initiatives dont le but est d'améliorer l'efficacité de l'examen des dépenses gouvernementales par les députés et la reddition de comptes au Parlement :

• Le gouvernement demandera au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre de revoir les règlements pour inciter davantage les comités à examiner les budgets, tel que le recommande le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires dans son sixième rapport.
• Le gouvernement travaillera avec les comités pour assurer un examen plus attentif des budgets, rapports sur les plans et les priorités et rapports sur le rendement des ministères.
• Le président du Conseil du Trésor travaillera avec le Comité des opérations gouvernementales quant à la façon d'améliorer les rapports au Parlement.

Le 13 décembre 2003, le Premier ministre a distribué au Cabinet un nouveau guide pour les ministres et les ministres d'État, qui contient les orientations personnelles du Premier ministre à l'intention des ministres concernant la gouvernance et la réforme démocratique. Ce guide requiert que les ministres, avec l'appui de leurs secrétaires parlementaires, de leurs employés politiques et de leurs fonctionnaires, mobilisent les comités parlementaires pour poursuivre un dialogue permanent sur les priorités stratégiques et questions ministérielles en matière de lois et de dépenses. Ce guide précise que :

« Les comparutions des ministres et de leurs fonctionnaires devant les comités sont essentielles pour informer le Parlement; elles permettent aux députés d'exprimer les vues de leurs commettants (par exemple sur les projets de politique et de loi) et de demander au gouvernement de rendre comptes (par exemple sur sa gestion et ses politiques). Les ministres doivent favoriser un dialogue continu avec les comités concernant les priorités, projets de loi et dépenses et questions de gestion de leur ministère. Aidés de leurs fonctionnaires, les ministres doivent comparaître régulièrement devant leur comité respectif pour connaître ses vues sur diverses priorités (orientations et dépenses) et discuter du rendement et des résultats de leur ministère. On s'attend à ce que, conformément aux directives du Conseil du Trésor, les ministres déposent au Parlement des rapports informatifs et équilibrés (entre autres choses, le Budget des dépenses, le Rapport sur les plans et les priorités, et le Rapport sur le rendement). Les ministres et leurs fonctionnaires doivent collaborer avec les comités et demander les vues de leurs membres et des autres parlementaires sur les plans et les priorités futurs. »

Le gouvernement envisage avec plaisir de travailler à ces importantes questions avec les députés et comités parlementaires.

Recommandation 1 :

Que le document intitulé L'examen des documents du Budget de dépenses par les comités parlementaires soit remis par le Bureau de la vérificatrice générale à tous les parlementaires, après chaque élection, à titre d'outil de travail de référence.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 2 :

Que la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement organisent, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), un atelier sur le processus budgétaire qui sera offert dans le cadre de la séance d'orientation à l'intention des nouveaux députés, et que des ateliers de formation axés sur les moyens à prendre pour maximiser l'efficacité du Parlement à tenir les gouvernements responsables par le biais du processus budgétaire soient offerts à intervalle régulier chaque année, grâce à une réaffectation du budget du Centre canadien de gestion (ou de son successeur).

Cette recommandation est conforme au plan d'action du gouvernement pour la réforme démocratique qui appuie une formation accrue des députés relativement aux budgets et à d'autres questions connexes.

Le SCT est heureux de collaborer avec la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement pour organiser des séances d'information adaptées aux besoins des recherchistes et des adjoints parlementaires en ce qui concerne le processus budgétaire, et il continuera de le faire. Par le passé, le SCT n'offrait pas de telles séances d'information aux nouveaux députés, mais nous serions tout à fait disposés à appuyer des efforts en ce sens et à travailler de concert avec la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement pour produire une trousse d'information consacrée au processus budgétaire.

Le SCT est toutefois d'avis que toute formation de perfectionnement mettant l'accent sur des approches concrètes qui permettraient d'optimiser l'efficacité du Parlement en matière de reddition de comptes risque d'emmêler les rôles du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif qui reviennent au gouvernement et aux députés respectivement. Il croit qu'une organisation jouissant de plus d'indépendance, par exemple la Bibliothèque du Parlement, est plus à même de fournir cette formation.

Quant à la participation du Centre canadien de gestion (CCG) à ce projet, mentionnons que le Centre a déjà commencé à dresser des plans en vue d'établir un vaste programme d'apprentissage destiné aux ministres, aux députés et au personnel exonéré des cabinets de ministre. Le CCG projette de collaborer avec la Chambre des communes, les organismes centraux et d'autres organisations, selon les besoins, pour définir et exécuter ce programme. Les dispositions de financement restent à préciser.

Recommandation 3 :

Que les comités parlementaires qui entreprennent l'examen du Budget de dépenses des grands ministères envisagent de restreindre leur étude à un programme ou à un organisme en particulier (la sélection suivant les principes de l'alternance et de l'échantillonnage), compte tenu des contraintes de ressources et de temps.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 4 :

Que les comités parlementaires qui examinent le Budget de dépenses de programmes ou d'organismes ayant fait l'objet d'une étude de la vérificatrice générale envisagent d'utiliser les rapports et de solliciter les conseils du Bureau de la vérificatrice générale dès qu'ils entreprennent leurs travaux.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 5 :

Que les comités parlementaires envisagent la tenue de réunion(s) de planification avant l'audition des fonctionnaires, afin qu'ils puissent approfondir leur connaissance du programme ou de l'organisme étudié. Ces réunions de planification pourraient mettre à contribution des documents préalablement obtenus des fonctionnaires et répondant à des questions précises.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 6 :

Que les membres des comités parlementaires envisagent la possibilité de se répartir les tâches dans l'examen des documents budgétaires et qu'ils fassent de même avec les documents supplémentaires fournis par les ministères ou organismes.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 7 :

Que les comités parlementaires envisagent la possibilité d'inviter les clients ou les groupes intéressés par les activités du programme ou de l'organisme étudié afin de recueillir un point de vue critique sur le rendement, les activités et les orientations de celui-ci.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 8 :

Que les comités parlementaires envisagent la possibilité de demander aux recherchistes de recueillir de l'information sur le programme ou l'organisme étudié et de préparer des questions techniques et administratives qui seront transmises par la présidence du comité aux représentants des ministères avant qu'ils ne comparaissent devant le comité.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 9 :

Que les comités parlementaires considèrent la préparation d'un calendrier précis pour l'examen du Budget de dépenses dans leur plan de travail et que les fonctionnaires et les experts appelés à comparaître soient avertis le plus longtemps possible à l'avance.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 10 :

Que les comités parlementaires envisagent de déposer régulièrement de courts rapports sur les plans et les priorités ministériels et sur les rapports sur le rendement dans le but de fournir une rétroaction aux ministères sur leurs principaux documents de responsabilisation.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 11 :

Que les comités parlementaires envisagent la possibilité de prévoir une rencontre avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) dans leur calendrier d'examen du Budget de dépenses. Cette rencontre, suivant celle avec les fonctionnaires, permettrait au SCT de recueillir la rétroaction du comité parlementaire concernant la qualité des rapports du programme ou de l'organisme étudié et de faire le suivi en vue de les améliorer.

Accepté. Le SCT aimerait savoir ce que pensent les divers comités parlementaires de la qualité des documents budgétaires.

Sous réserve de considérations de temps et de ressources, le SCT procédera à des activités de suivi afin d'améliorer ces documents. La rétroaction fournie par le comité parlementaire entrera en compte pour fournir aux ministères des commentaires concernant leurs Rapports sur les plans et priorités (RPP) et leurs rapports ministériels sur le rendement (RMR). Cette information servira également à déterminer les changements à apporter aux directives que le SCT fournit annuellement aux ministères et organismes.

Recommandation 12 :

Que la Bibliothèque du Parlement élabore, aux fins d'examen par le Bureau de régie interne, une proposition faisant état des principales améliorations à apporter au soutien des travaux budgétaires des comités de la Chambre des communes et des délais de mise en œuvre, et se voie accorder les ressources supplémentaires nécessaires pour fournir le soutien accru que nécessiteront les exigences définies dans le présent rapport.

Cette recommandation s'harmonise avec les pouvoirs de mise en oeuvre de la Chambre des communes, et elle est cohérente avec l'engagement du plan d'action pour la réforme démocratique qui indique que le gouvernement travaillera, avec les parlementaires, à appuyer des demandes de ressources accrues en matière de recherche pour les comités parlementaires et les parlementaires.

Recommandation 13 :

Que le SCT procède à une revue systématique annuelle de tous les Rapports sur les plans et priorités après leur dépôt à la Chambre des communes et que les moyens nécessaires lui soient accordés, soit par le biais d'une réaffectation des ressources internes, soit, au besoin, sous la forme de nouvelles ressources.

Le gouvernement reconnaît que les RPP devraient être révisés de façon régulière, tout comme les RMR. Il propose donc que ces examens soient menés de façon intégrée, en tenant compte tant des RPP que des RMR des ministères et organismes.

On compte toutefois quelque 87 ministères et organismes qui produisent actuellement des RPP et des RMR, et la majorité de ces documents sont caractérisés par la constance car les opérations se poursuivent d'une année à l'autre sans beaucoup de changements fondamentaux dans les plans et priorités essentiels. Un examen annuel complet de tous ces documents serait très onéreux sur le plan des ressources et, en outre, il ne permettrait pas de cerner de façon économique les possibilités intéressantes de changement ou d'amélioration.

Le SCT propose plutôt une approche plus stratégique, qui consisterait à cibler chaque année un échantillon représentatif de ministères pour examiner tant leurs RMR que leurs RPP, ce qui permettrait de procéder à un examen intégré de l'ensemble du cycle budgétaire. Cet exercice serait mené en fonction du risque sur une période de quatre ans, pour assurer une couverture complète. Le SCT travaillerait en étroite collaboration avec les ministères et organismes retenus, pour veiller à ce que leurs rapports soient améliorés, à ce que la rétroaction qui leur est fournie soit plus éclairée, et à ce que les rapports de rendement qui influent sur la planification soient améliorés. Une telle approche intégrée pourrait s'appliquer sans modification des niveaux actuels de ressources et de capacités du SCT.

Recommandation 14 :

Que le SCT, suite aux résultats de la revue annuelle de tous les Rapports sur les plans et priorités, sélectionne un échantillon de ministères et d'organismes avec lesquels il travaillera en étroite collaboration durant la phase de préparation du RPP pour l'année suivante et que les moyens nécessaires lui soient accordés, soit par le biais d'une réaffectation des ressources internes, soit, au besoin, sous la forme de nouvelles ressources.

Le SCT accepte de travailler en étroite collaboration avec un éventail de ministères et d'organismes à l'étape de la préparation des RPP et des RMR.

Recommandation 15 :

Que le SCT s'engage dans une refonte de la forme et du contenu des rapports présentés au Parlement, l'objectif étant d'évoluer vers des documents plus concis, plus synthétiques, qui présentent un meilleur aperçu du rendement et des orientations à l'aide de tableaux et de graphiques présentant les tendances et les écarts clés et de repères et d'indicateurs chiffrés du rendement.

Le gouvernement reconnaît qu'il est possible d'améliorer la forme et le contenu des documents budgétaires et il accepte de revoir ces documents dans cet esprit. Il faut toutefois signaler que le SCT améliore constamment les RMR et les RPP, d'après son expérience, l'apparition de nouveaux besoins de rapport et la rétroaction obtenue de divers utilisateurs, dont les députés et sénateurs. Ainsi, cette année, la directive demandait aux ministères et organismes de fournir au SCT de l'information sur les initiatives horizontales ainsi que des liens électroniques menant à une information plus détaillée.

Le gouvernement reconnaît que l'utilisation judicieuse d'information présentée sous forme de tableaux et de graphiques peut permettre d'exposer l'information de façon plus concise, et le SCT recommande ces méthodes dans les lignes directrices qu'il adresse aux ministères et organismes au sujet des RPP et des RMR.

Le rapport annuel que le président soumet au Parlement, intitulé Le Rendement du Canada, illustre bien les efforts récemment déployés en vue d'améliorer les rapports présentés au Parlement. Il utilise des indicateurs sociétaux pour brosser un tableau du rendement du pays et le comparer à celui d'autres pays et il a dans une large mesure recours aux tableaux et aux graphiques pour présenter les grandes tendances et les écarts clés. Sa version électronique contient plusieurs liens menant à de l'information sur la planification et le rendement ministériels ainsi qu'à des vérifications et à des évaluations pertinentes.

Le SCT encourage les ministères à utiliser les liens électroniques pour faciliter la production de documents plus concis tout en proposant de l'information supplémentaire au lecteur. En outre, le SCT explore la possibilité de distribuer sous forme électronique aux députés et sénateurs des rapports contenant une information plus opportune et plus récente.

Par ailleurs, le SCT envisage actuellement d'apporter d'autres changements à la forme et au contenu du Budget principal et du Budget supplémentaire des dépenses. La présentation de ces documents n'a pas changé depuis au moins une décennie, et il faut reconnaître que des améliorations s'imposent pour préserver leur pertinence et leur utilité à l'appui du processus d'approvisionnement. Nous constatons aussi la nécessité d'une présentation cohérente, afin que l'information puisse être facilement transférée d'un document à l'autre, y compris de façon électronique.

Recommandation 16 :

Que le gouvernement du Canada confie au SCT le mandat de développer, en collaboration avec chaque ministère ou organisme, des indicateurs de rendement précis et quantifiables reflétant leurs activités.

Les ministères ont la responsabilité primordiale d'élaborer et de mettre en oeuvre des stratégies de mesure du rendement, y compris des indicateurs appropriés, pour garantir l'efficacité de la gestion. Le SCT collabore avec les ministères dans un large éventail d'initiatives visant à améliorer les outils qu'utilise la direction ministérielle pour planifier, contrôler, mesurer et exécuter ses programmes de façon efficace et économique. Ces outils comprennent les indicateurs du rendement.

Le Cadre de gestion et de responsabilisation, récemment rendu public par le SCT, souligne l'importance que présente la qualité dans les rapports déposés au Parlement et dans la mesure du rendement. Ce cadre fait partie intégrante des responsabilités de la fonction moderne de contrôleur et confirme les responsabilités des administrateurs généraux relativement au caractère équilibré, transparent et facile à comprendre des rapports publics.

Dans ses consignes sur la préparation des RPP et des RMR, le SCT insiste sur l'utilité et la valeur des indicateurs de rendement. Les consignes seront modifiées pour encourager les ministères, lorsqu'ils comparaissent devant les comités parlementaires, à discuter leurs rapports et à demander les opinions des députés sur le choix des indicateurs.

Le SCT assure en outre maintenant plus de leadership relativement à la définition des indicateurs du rendement applicables aux initiatives horizontales.

Le SCT collabore actuellement avec les ministères et organismes pour les aider à mieux définir leurs résultats stratégiques, à déterminer comment leurs programmes contribuent à l'atteinte de ces résultats stratégiques, et pour leur fournir des conseils sur l'élaboration de stratégies correspondantes de mesures du rendement.

Recommandation 17 :

Que tous les ministères et organismes fédéraux incluent dans les documents du Budget de dépenses des liens électroniques vers des sites Internet et des annexes afin que les lecteurs aient accès à des informations détaillées sur les programmes.

Dans ses consignes sur la préparation des RPP et des RMR, le SCT encourage les ministères et organismes à proposer des hyperliens menant à des sites Internet qui donnent plus d'information sur les programmes ainsi que des liens menant à des rapports de vérification et d'évaluation connexes. À l'avenir, le SCT donnera plus de détails dans les lignes directrices qu'il adresse aux ministères et organismes au sujet de la fourniture de liens menant à de l'information supplémentaire, notamment les rapports de la vérificatrice générale et les enquêtes auprès des clients.

Recommandation 18 :

Que, dans le cadre de ses travaux d'amélioration continue du mode de présentation et du contenu des rapports sur les plans et les priorités, le SCT envisage d'ajouter (idéalement au début de ces rapports) un bref chapitre qui donnerait une idée de la réaction du ministère aux recommandations antérieures des comités et aux motifs invoqués et définirait la manière dont les changements récents aux programmes, les affectations de ressources existantes et les futurs plans de dépenses donnent suite à ces recommandations.

Actuellement, une section des lignes directrices régissant la forme et le contenu des RPP exige des ministères qu'ils désignent les facteurs et les pressions ayant façonné ou orienté leurs décisions de planification. Il peut en particulier s'agir d'aspects comme les questions essentielles, les grandes tendances, l'évolution récente, les risques et les défis, les rapports avec les intervenants et les relations stratégiques. Le SCT modifiera les futures lignes directrices sur les RPP et les RMR pour intégrer cette recommandation.

Recommandation 19 :

Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre envisage d'examiner le paragraphe 81(4) du Règlement en vue d'y apporter des modifications, initialement pour une période d'essai de deux ans. Le nouveau paragraphe pourrait exiger que le président d'un comité réputé avoir fait rapport à la Chambre d'un budget lui ayant été renvoyé soit tenu de déposer devant la Chambre une lettre expliquant les raisons pour lesquelles le comité n'a pas choisi un ou plusieurs des programmes financés à l'aide du budget qui lui a été renvoyé, étudié à fond le ou les programmes choisis et fait rapport de ce budget à la Chambre.

Le plan d'action pour la réforme démocratique comprend un engagement à appuyer un examen de cette recommandation par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes.

Recommandation 20 :

Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre envisage d'apporter des modifications au Règlement, initialement pour une période d'essai de deux ans, afin d'établir une procédure qui régirait les rapports des comités sur les rapports sur les plans et les priorités et les rapports ministériels sur le rendement. Une telle procédure offrirait aux comités le choix entre les deux options suivantes :

Dans ce contexte, le plan d'action pour la réforme démocratique comprend un engagement à appuyer un examen de cette recommandation par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes.

Recommandation 21 :

Que les comités permanents prévoient de tenir des audiences (prolongées, s'il le faut) deux fois l'an pour examiner les budgets supplémentaires des organismes visés par leur ordre de renvoi et fasse rapport à la Chambre des budgets supplémentaires des dépenses (avec ou sans modification) pour montrer que cet examen a eu lieu.

L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.

Recommandation 22 :

Que le SCT examine la présentation et le contenu des budgets supplémentaires des dépenses afin d'y ajouter une brève justification des besoins en dépenses supplémentaires (qui pourrait consister en un énoncé d'une ligne sous la rubrique « Justification », où il serait fait état, par exemple, des coûts imprévus en matière de sécurité au lendemain du 11 septembre ou du motif des transferts de crédit).

Le SCT reconnaît la nécessité d'améliorer la présentation et le contenu des budgets supplémentaires. Tel qu'indiqué dans la réponse à la recommandation 15, le SCT envisage actuellement d'apporter des changements supplémentaires à la forme et au contenu des budgets supplémentaires et il intégrera cette recommandation dans son plan de travail. Parmi les changements qui pourraient être adoptés, mentionnons l'établissement d'un lien plus étroit avec le Budget principal, des explications plus détaillées du besoin et des résumés supplémentaires sous forme de tableaux.

Recommandation 23 :

Que le Président du Conseil du Trésor revoie la présentation des comptes rendus des décisions du Conseil et envisage la possibilité d'inclure une disposition qui (sauf dans des circonstances exceptionnelles et sur la décision du Conseil) autoriserait les fonctionnaires à divulguer à des comités parlementaires le contenu des décisions qui se reflètent dans les budgets principal et supplémentaire, une fois que ces documents ont été déposés à la Chambre des communes.

Les dispositions juridiques actuelles de la Loi sur la preuve au Canada et de la Loi sur l'accès à l'information fournissent un niveau non négligeable de protection aux décisions du Conseil du Trésor et interdisent aux fonctionnaires de divulguer ou de discuter ces décisions devant les comités parlementaires. Cependant, mentionnons qu'en vertu des règles actuelles, les fonctionnaires peuvent expliquer aux comités parlementaires le but des propositions de dépenses exposées dans les prévisions budgétaires. Le comité ne demande pas au gouvernement de le faire, mais il faut rappeler que le gouvernement n'est pas autorisé à divulguer le procès-verbal ni les comptes rendus de décision du Conseil du Trésor.