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ARCHIVÉ - Devenir un organisme de service spécial

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Devenir un organisme de service spcial

mai 1998




Table des matires

Introduction

1. Qu'est-ce qu'un organisme de service spcial?

2. Cinq mythes courants

3. La mise sur pied d'un organisme

4. Conclusions

Annexe A - Critres d'examen de programmes

Annexe B - Contenu d'un document cadre type

Annexe C - Plan d'entreprise de l'OSS

Annexe D - OSS existants, liens et contacts

 




Introduction

Le prsent document donne un aperu des OSS : en quoi ils consistent, pourquoi ils existent et comment ils fonctionnent. Il s'adresse aux gestionnaires et aux employs des services qui envisagent la possibilit de devenir des organismes de service spciaux. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un guide exhaustif, il permettra de rpondre la plupart des questions.

La partie 1 prsente le modle des OSS, les caractristiques des services les mieux placs pour revendiquer le statut d'OSS et la marge de manoeuvre possible. Les parties suivantes dissipent cinq mythes courants qui entourent le statut d'OSS et dcrivent la marche suivre pour mettre sur pied un tel organisme. Enfin, la partie 4 et les annexes prsentent des conclusions gnrales ainsi que des renseignements techniques plus dtaills.

L'initiative de cration d'OSS vise d'abord et avant tout un changement de la culture au niveau de la prestation des services - elle favorise l'efficience et est axe plus clairement sur le service la clientle. Elle devrait donner aux gestionnaires et aux employs l'occasion de faire preuve d'initiative et d'esprit d'entreprise et ce, dans l'intrt de leurs collgues, de leurs clients et du grand public.

Nous esprons que ce document vous aidera dterminer si la formule d'organisme de service spcial convient votre service et, le cas chant, vous indiquera la marche suivre.


1. Qu'est-ce qu'un organisme de service spcial?

1.1 Description gnrale

Le concept d'OSS vise permettre de concilier les mesures de contrle ( et d'vitement des risques ) avec le dsir d'inviter l'innovation et de promouvoir l'initiative. Les OSS prconisent des valeurs semblables - y compris l'innovation, l'accroissement des pouvoirs des employs qui traitent directement avec les clients, le service ax sur la clientle, l'autorglementation, la gestion amliore des ressources humaines et la responsabilisation - ce qui mnera une amlioration de l'efficacit des activits et de la qualit du service.

Essentiellement, les organismes de services obtiennent une plus grande marge de manoeuvre en contrepartie de l'atteinte de niveaux de rendement et de rsultats convenus l'avance. Les OSS ne sont pas des entits juridiques - il n'est pas ncessaire d'adopter une loi pour crer des OSS. Ces derniers continuent de faire partie du ministre auquel ils appartiennent. La cration d'OSS ne change en rien le statut d'un fonctionnaire, pas plus que son adhsion syndicale. Les OSS continuent de rendre compte des rsultats leur ministre d'attache.

Toutefois, contrairement aux autres services ministriels, les OSS fonctionnent en vertu d'une entente crite conclue avec le ministre et adapte leurs besoins. Cette entente ( qui comprend un accord cadre et un plan d'entreprise ) porte sur les rsultats et les niveaux de service attendus, la marge de manoeuvre qui a t accorde et les ressources qui seront mises la disposition de l'OSS pour excuter le travail.

Bref, le modle des OSS a pour but d'accorder une plus grande libert pour ce qui est de l'application de certaines rgles administratives imposes par le ministre ou visant l'ensemble de l'administration fdrale en contrepartie de l'engagement d'atteindre des niveaux de rendement clairement tablis. Les OSS jouissent d'un traitement spcial . En rgle gnrale, leurs gestionnaires et leurs employs ont une plus grande latitude que ceux des autres directions ministrielles.

Un grand nombre de services du gouvernement se prtent l'adoption du modle des OSS. Cette formule devrait tre considre comme l'une des options possibles pour amliorer la prestation des services du gouvernement dans le contexte plus large de la diversification des modes de prestation des services.

1.2 Raison d'tre

L'initiative visant la cration d'OSS se fonde sur cinq principes relativement simples.

  • Le gouvernement dsire que la fonction publique soit oriente vers le service et axe sur la clientle.
  • Il y a toujours matire amlioration, ce qui signifie qu'il faut trouver des moyens plus efficaces et plus rentables d'excuter le travail.
  • La structure organisationnelle choisie fait toute la diffrence.
  • Les rgles manant du centre ne devraient pas entraver la saine gestion ni empcher l'application de mesures senses.
  • partir d'un noyau de valeurs fondamentales, la faon de grer le service et les pouvoirs accords pour effecteur le travail peuvent varier.

En rsum, le gouvernement est dispos liminer certains contrles bureaucratiques si les risques lis l'exercice d'un contrle moins rigoureux sont compenss par l'engagement que prend l'OSS d'accrotre son rendement. En revanche, une telle initiative peut favoriser la cration d'une culture oriente vers la clientle qui s'loigne du contrle et est davantage axe sur l'esprit d'initiative, la crativit, la dlgation de pouvoirs et les rsultats.

Les objectifs long terme des OSS sont les suivants :

  • amliorer le service la clientle et le contrle de la qualit du service et accrotre la consultation des clients;.
  • favoriser la prestation de services rentables selon une optique plus commerciale;
  • dlguer plus de responsabilits oprationnelles dans l'ensemble de l'organisation;
  • utiliser plus judicieusement la technologie de l'information;
  • montrer que le gouvernement est bien dtermin rendre la gestion plus efficiente et prend les mesures voulues pour y parvenir;
  • favoriser l'innovation et l'esprit d'initiative dans le milieu de travail;
  • mettre en relief la gestion efficace des ressources humaines au moyen, par exemple, de la formation et du perfectionnement.

Compte tenu de ces objectifs, les organismes devraient chercher dterminer exactement quels sont les cots des services qu'ils offrent, fixer des objectifs en vue d'apporter des amliorations, mettre au point des systmes et des techniques plus perfectionns d'valuation du rendement, appliquer des mthodes, des processus et des moyens plus efficaces pour assurer les services, veiller ce que les produits et services rpondent bien aux besoins de la clientle et affecter les ressources de la faon la plus productive possible. En d'autres termes, la bonne gestion devrait tre la premire proccupation des organismes de service spciaux.

1.3 Services les mieux placs pour revendiquer le statut d'OSS

Les OSS doivent tre envisags dans le contexte global de la diversification des modes de prestation des services. Avant me mettre sur pied un OSS, il faut dterminer si l'organisme satisfait aux critres d'examen des programmes ( particulirement le critre du rle du gouvernement et celui du partenariat - voir l'annexe A pour plus de dtails ) et si l'OSS est la formule privilgie de diversification des modes de prestation des services. Il faut tablir clairement quelles amliorations de rendement sont attendues de l'OSS et dans quels dlais. Il faut encourager l'largissement du cercle des consultations pour inclure des groupes d'intervenants au cours du processus de mise sur pied, ce qui aidera mieux faire accepter la cration de l'OSS.

Les services les mieux placs pour revendiquer le statut d'OSS prsentent les caractristiques communes suivantes :

  • ils s'occupent principalement de fournir des services ( plutt que des conseils en matire de politique l'interne );
  • ils s'appuient sur un cadre stratgique stable qui leur permet de fonctionner selon un mandat clair permanent;
  • ils peuvent rendre des comptes sparment dans leur ministre d'attache;
  • ils sont disposs laborer des normes de rendement claires;
  • ils constituent des sections distinctes d'assez bonne taille pour qu'on leur accorde une attention particulire;
  • ils comptent des gestionnaires et des employs qui croient au modle des OSS;
  • ils n'ont pas besoin d'une forte prsence ministrielle en tout temps.

Dans le cas des organisations qui prsentent ces grandes caractristiques, la formule privilgie de diversification des modes de prestation des services est la mise sur pied, par voie lgislative, d'un organisme de service. Toutefois, il faudrait envisager la cration d'un OSS lorsque l'tablissement d'un organisme par voie lgislative serait contre-indiqu. Parmi les principales raisons de prendre une telle dcision, mentionnons :

  • le programme joue un rle tellement important ou nvralgique en matire de politique publique, que le degr lev d'autonomie associ au statut d'organisme spcial pourrait ne pas convenir;
  • il serait contre-indiqu ou peu raliste de procder par voie lgislative;
  • dans certains cas, il peut tre prvu, ds le dbut, que l'OSS aura une existence limite ( par ex. parce que le programme aura une dure de vie dtermine ), ou
  • le programme n'est pas assez important pour justifier la cration d'un organisme distinct et l'octroi d'un statut lgal.

Il convient de signaler qu'il n'est pas ncessaire que les OSS peroivent des recettes ni ne recouvrent intgralement les cots. La perception de recettes n'est pas une condition essentielle pour revendiquer le statut d'OSS. Cette question est approfondie la section 2.1.

1.4 Sources de dlgation

Les pouvoirs et la marge de manoeuvre accrus en matire de fonctionnement sont accords par le ministre d'attache, le Conseil du Trsor et les autres organismes de services communs.

Les organismes qui envisagent de devenir OSS constatent souvent que la marge de manoeuvre dont ils ont besoin existe dj dans le ministre mais qu'elle n'a pas t dlgue vers le bas par la haute direction ou vers l'extrieur par les organismes centraux. Les discussions sur la cration de l'OSS permettent de cerner ces cas et de trouver des solutions.

Lorsqu'il est ncessaire d'obtenir certaines autorisations du Conseil du Trsor, la cration d'une OSS a davantage voir avec la dlgation de pouvoirs vers le bas ou vers l'extrieur du ministre.

1.5 Marge de manoeuvre

La cration d'OSS constitue une mesure non lgislative. La marge de manoeuvre accorde ces organismes devra l'tre dans les limites des pouvoirs confrs par les lois en vigueur. Ainsi, tous les intervenants seront mis au dfi de trouver des moyens novateurs de drglementer les oprations tout en respectant les lois en vigueur.

Le statut d'OSS ne se caractrise pas par une marge de manoeuvre particulire. Chaque organisme est diffrent et doit composer avec une gamme unique de circonstances et de dfis de gestion. Ainsi, seules des ngociations individuelles permettront d'tablir la marge de manoeuvre qui convient.

Voici des exemples de la marge de manoeuvre qui peut tre accorde :

  • conformment au plan d'entreprise, le pouvoir de fixer et de rajuster les taux;
  • des modalits de financement spciales comme l'approbation d'tablir un fonds renouvelable distinct;
  • des pouvoirs accrus en ce qui concerne la passation de marchs de service;
  • le pouvoir d'approuver diverses mesures administratives comme l'accueil.

Toutefois, une dernire exigence particulire s'applique tous les organismes dont la cration est envisage. Chaque OSS doit soumettre une analyser de rentabilisation toffe pour expliquer comment la marge de manoeuvre accrue qui lui sera accorde lui permettra d'amliorer le service ou d'accrotre l'efficience ou la rentabilit de ses oprations. Des prcisions au sujet des documents de base soumis l'appui de cette analyse sont fournies ci-aprs.

1.6 Documentation requise

Document cadre

Les paramtres rgissant le fonctionnement de chaque organisme sont noncs dans un document cadre et un plan d'entreprise. Le document cadre reprsente la constitution ou la la charte de l'organisme. Il fait tat :

  • de la mission de l'organisme;
  • des politiques en vigueur, des principales activits de l'organisme et des services qu'il offrira;
  • des principaux risques, problmes et dfis auxquels fait face l'organisme;
  • des principes directeurs en fonction desquels l'organisme sera valu;
  • des responsabilits l'gard des rsultats, y compris les mthodes de contrle et de reddition de comptes et une description des moyens qui seront utiliss pour valuer l'atteinte de chacun des objectifs stratgiques;
  • de tous les pouvoirs particuliers accords l'organisme et des limites de ces pouvoirs ( ce qu'il doit et ne doit pas faire );
  • des rapports qu'entretient l'organisme avec le ministre d'attache et d'autres organismes.

Le document cadre nonce clairement comment la direction de l'organisme rendra compte des rsultats et quels intervalles ( et sous quelle forme ) il devra faire rapport au ministre d'attache. Il est tabli conjointement par l'organisme et son ministre et est approuv par le ministre responsable.

Tous les documents cadres sont ensuite approuvs par le Conseil du Trsor. En examinant le document, le Conseil se penche sur deux lments en particulier -les principes directeurs en fonction desquels l'OSS sera valu (c.--d., entre autres choses, son rendement financier et oprationnel et les niveaux de service la clientle ) et la marge de manoeuvre qui doit tre accorde aux gestionnaires afin qu'ils ralisent le mandat de l'organisme.

En fin de compte, les documents cadres servent assurer un certain degr de stabilit. Bien qu'ils renferment un certain nombre d'lments communs, ils sont tous diffrents, c'est--dire qu'ils sont adapts aux besoins particuliers de l'organisme. Ils doivent tre rviss au fur et mesure de l'volution de la situation de l'organisme.

Par la suite, le document cadre doit tre revu au moins tous les trois ans par le SCT dans le contexte des rapports sur les plans et priorits du printemps pour s'assurer que l'OSS continue de satisfaire aux critres d'examen de programmes.

Plan d'entreprise

Les OSS ventuels doivent galement tablir un plan d'entreprise qui est approuv par l'administrateur gnral et le ministre comptents. Dans son sens le plus large, le plan fait tat des objectifs en matire de gestion des finances et de niveau de service ( pour chaque secteur d'activit ) et des ressources financires et humaines ainsi que des stratgies ncessaires la ralisation des objectifs. Il vise principalement :

  • assurer une meilleure gestion de l'OSS;
  • tablir les objectifs oprationnels et financiers pour l'anne venir;
  • dfinir ce dont l'organisme a besoin du ministre et du Conseil du Trsor en ce qui concerne le mandat, les ressources et les pouvoirs.

Le sous-ministre, en consultation avec le ministre, doit dterminer s'il y a lieu de constituer un conseil consultatif ou de prvoir une autre formule pour donner des conseils aux administrateurs d'organismes au sujet de leur plan d'entreprise.

En termes gnraux, le plan d'entreprise devrait garantir au ministre que la direction de l'organisme a une orientation claire, traite des questions pertinentes et gre ses affaires en consquence. Le plan devrait galement indiquer clairement l'orientation commerciale que compte prendre l'OSS au cours des cinq prochaines annes, les moyens qu'il entend adopter et la faon dont il mesurera ses progrs.

Le premier plan d'entreprise de l'OSS est soumis au Conseil du Trsor en mme temps que le document cadre qui tablit l'organisme. Par la suite, les plans d'entreprise sont soumis chaque anne avec le rapport sur les plans et priorits du ministre d'attache.

Le processus d'laboration d'un premier document cadre et d'un premier plan d'entreprise est dcrit la partie 3. Les annexes B et C fournissent plus de dtails sur ces documents.

1.7 Responsabilisation et gouvernance

Les OSS continuent de faire partie de leur ministre d'attache et sont tenus de rendre compte au Parlement par l'intermdiaire du ministre et de l'administrateur gnral. Toutefois, la nouvelle structure permet d'accrotre la responsabilisation et d'en accentuer la transparence. Les OSS sont censs rendre compte au sous-ministre.

Manifestement, le sous-ministre peut dlguer ces responsabilits. Cependant, les sous-ministres ( au nom des ministres ) devraient avoir la responsabilit :

  • de ngocier les accords cadres appropris, d'approuver le plan d'entreprise et d'tablir une entente relative au rendement avec l'administrateur en chef;
  • d'tablir une entente relative au rendement entre l'administrateur en chef et le sous-ministre lorsqu'on s'est clairement entendu sur ce qui constitue un rendement acceptable ainsi que sur la nature de toute rcompense ou pnalit;
  • de fixer et d'approuver les objectifs, priorits et orientations stratgiques de l'organisme;
  • de fixer des objectifs de rendement ralistes et de rengocier ceux-ci lorsqu'il y a lieu;
  • de dlguer les pouvoirs voulus pour assurer le succs de l'entreprise;
  • de faire en sorte que l'organisme a les systmes d'appui et d'information ministriels ncessaires pour mesurer son rendement et grer le risque.

Le document cadre et le plan d'entreprise sont essentiels la responsabilisation dans le contexte des OSS. D'une part, le document cadre nonce la mission de l'organisme et ses rapports avec d'autres intervenants. D'autre part, le plan d'entreprise reprsente un accord dtaill, renouvel tous les ans, entre le ministre et la direction de l'OSS en vertu duquel l'administrateur en chef de l'OSS accepte d'tre tenu responsable de l'atteinte d'objectifs et de niveaux de rendement particuliers. En approuvant le plan, le ministre accepte de laisser la direction de l'organisme poursuivre les orientations et les stratgies gnrales nonces dans le plan l'aide de la marge de manoeuvre tablie dans le document cadre.

En rgle gnrale, les documents cadres en tant que tels sont considrs comme des documents publics et doivent tre mis la disposition de tout citoyen canadien qui le demande.

Chaque organisme doit prsenter un rapport annuel qui prcisera :

  • ses grands objectifs et ses principales activits;
  • les renseignements ncessaires la comprhension des rapports et des comptes, y compris les objectifs fixs sur le plan financier et sur le plan des services;
  • le rendement par rapport au plan d'entreprise, y compris les activits ralises au cours de l'anne coule et les rsultats obtenus par rapport aux ressources affectes;
  • les priorits gnrales en matire de gestion pour l'anne venir.

Les OSS et(ou) leur ministre d'attache ( en particulier ceux qui voluent dans un contexte commercial ) ont intrt tablir des comits ou des conseils consultatifs forms de reprsentants des principaux clients, fournisseurs et autres intervenants. L'examen des plans d'entreprise par le conseil consultatif pourra tre une source d'information utile pour l'administrateur en chef ou le sous-ministre.

En dernire analyse, les organismes devraient rendre compte principalement de leur rendement et des rsultats. On suppose que les gestionnaires de l'organisme auront toute latitude pour grer les activits courantes pourvu qu'ils respectent l'orientation stratgique tablie dans l'accord cadre.

1.8 Rsum : qui, quoi, o, quand et pourquoi

Voici en rsum les cinq principaux points concernant les OSS.

QUI Les services oprationnels chargs de la prestation de services qui ont un mandat clair, sont de taille assez importante pour justifier le changement et sont disposs surveiller et amliorer leur rendement. Les employs et les gestionnaires des organismes conservent leur statut de fonctionnaire.
QUOI Ils obtiennent des pouvoirs accrus de leur ministre d'attache, du Conseil du Trsor et, s'il y a lieu, des organismes de services communs; en contrepartie, ils s'engagent amliorer leur rendement.
O Les OSS continuent de faire partie de la fonction publique et de leur ministre d'attache; leurs responsabilits demeurent intactes, mais sont accrues.
QUAND :  Les organismes sont tablis au moyen d'une prsentation au Conseil du Trsor visant obtenir l'autorisation d'tablir un OSS et faire approuver le document cadre. Les prsentations comprennent un plan d'entreprise et le document cadre ( qui fait tat de la mission de l'OSS, de la marge de manoeuvre dont il aura besoin et des rapports oprationnels ). Les deux documents sont approuvs par le ministre comptent qui dcide quand un service est prt revendiquer le statut d'OSS auprs du Conseil du Trsor.
POURQUOI : Afin de favoriser la prestation de services rentables et axs sur la clientle, tout en amliorant la gestion des ressources, en faisant preuve d'initiative et en amliorant les rsultats.

2. Cinq mythes courants

Les discussions entourant la structure propose des OSS ont fait natre un certain nombre de mythes. Cette partie fait tat de cinq d'entre eux et clarifie la situation.

2.1 Mythe : Les OSS doivent percevoir des recettes et tre exploites commercialement

Bien qu'un certain nombre d'organisations soient exploit commercialement et produisent et mettent en march des biens et des services dont elles recouvrent intgralement les cots, la perception de recettes n'a jamais t une condition1.

Pour tre admissible au statut d'OSS, l'organisation doit voluer dans le secteur oprationnel ( par opposition au secteur dcisionnel ), doit fournir des services bien dfinis et doit avoir des extrants et des rsultats clairement mesurables (afin qu'elle puisse s'engager donner un certain rendement et que ce rendement puisse tre contrl ). Mais l'organisme n'est pas tenu de percevoir des recettes.

2.2 Mythe :Les OSS constituent une premire tape vers la privatisation

La cration d'un OSS ne signifie pas que le gouvernement a l'intention de privatiser le service. La dcision de crer un OSS signifie plutt : a) quel le gouvernement voit la ncessit de continuer offrir le service; et b) qu'il veut amliorer l'efficacit et l'efficience oprationnelle du service2.

2.3 Mythe : L'OSS constitue une entit distincte du ministre et a moins de comptes rendre l'administrateur gnral

C'est le contraire. Les organismes continuent de faire partie du ministre d'attache, bien qu'ils aient des pouvoirs accrus. En mme temps, ils ont plus de comptes rendre l'administrateur gnral. Leurs responsabilits sont nonces dans le document cadre ( qui prcise le domaine d'activit de l'organisme, ses pouvoirs, ses obligations en matire de rapports et son mode de fonctionnement ) et dans le plan d'entreprise ( qui fait tat du rendement que l'organisme s'engage atteindre ). Selon l'exprience acquise, le fait de franchir les cinq tapes du processus peut amener le service voir ses responsabilits plus clairement.

En outre, le modle des OSS fournit l'administrateur gnral un outil qui lui aide grer le changement. Lorsqu'un administrateur gnral dsire rorienter un secteur oprationnel important, le modle des OSS offre la discipline lie l'tablissement d'un plan d'entreprise et un rgime de responsabilisation - ainsi qu'une nouvelle marge de manoeuvre qui facilite le travail. Le changement peut donc se produire l'intrieur d'un cadre bien dfini qui a t accept l'avance. En rsum, le modle des OSS appuie le principe de la reddition de comptes l'administrateur gnral.

2.4 Mythe : Toutes les contraintes peuvent tre limines

C'est faux. La marge de manoeuvre qui peut tre accorde est limite. D'abord la cration d'OSS constitue une mesure non lgislative. Seuls les pouvoirs qui peuvent tre dlgus sans changements lgislatifs sont pris en considration. Deuximement, tout comme les autres services de l'administration fdrale, les OSS doivent promouvoir certaines valeurs de base qui constituent l'essence mme de la fonction publique : par exemple, la justice et l'quit, la rtribution et la neutralit. Aucun pouvoir ne sera accord dans des secteurs qui risquent de compromettre les principes de prudence et de probit s'appliquant aux dpenses publiques, l'quit en matire d'emploi, les langues officielles, les principes de saine gestion financire et d'autres questions de ce genre.

2.5 Mythe : Les employs des organismes ne sont plus des fonctionnaires

Les employs conservent leur statut de fonctionnaire et continuent d'tre reprsents par leur syndicat. Ils peuvent passer d'autres secteurs de la fonction publique et ont des changes gales de promotion et de mutation. Les gestionnaires des OSS continuent d'tre assujettis aux exigences des lois fondamentales rgissant la fonction publique - soit la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ( LRTFP ) et d'autres lois. La seule chose qui pourrait modifier sensiblement le fonctionnement serait la dsignation de l'organisme comme employeur distinct en vertu de la partie II de la LRTFP. Le cas chant, le syndicat concern ngocierait ( et conclurait une convention collective distincte ) avec la direction de l'organisme plutt qu'avec le Conseil du Trsor du Canada. Cela permettrait l'tablissement d'un nouveau rgime de rmunration et de classification.


3. La mise sur pied d'un organisme

3.1 Trois tapes fondamentales

Par dfinition, le fait d'envisager le statut d'OSS signifie que l'on attache de l'importance la gestion du changement. Pour raliser des changements avec succs, il faut valuer les points forts et les points faibles de l'organisation actuelle, dfinir ce que signifie un meilleur service dans le contexte particulier, dterminer le type de dlgation ncessaire l'amlioration du rendement et la source de cette dlgation, veiller au bien-tre des ressources humaines, communiquer efficacement avec les employs et faire preuve de persvrance.

Cette partie fait tat des tapes franchir pour accder au statut d'OSS, notamment des trois lments suivants :

a) la prparation;

b) l'tablissement d'un contrat de gestion;

c) l'approbation.

3.2 Prparation

En rgle gnrale, il faut entre quatre et huit mois, parfois plus, pour que le projet puisse tre soumis au Conseil du Trsor - c'est--dire pour obtenir de nouveaux pouvoirs et pour fonctionner en vertu de ces pouvoirs3. La phase de prparation comprend trois activits concordantes :

a) effectuer une valuation prliminaire;

b) obtenir l'appui du projet;

c) tablir une analyse de rentabilisation initiale.

Cette phase se termine lorsque l'administrateur gnral et le ministre dcident s'il y a lieu de poursuivre la dmarche.

Avant de crer un OSS, il faut dterminer si l'organisme satisfait aux critres d'examen de programmes ( en particulier le critre du rle du gouvernement et le critre du partenariat ) et si l'OSS et la formule privilgie de diversification des modes de prestation des services ( voir l'annexe A ). Il doit tre clair quelles amliorations sont attendues de l'OSS et dans quels dlais. Il serait utile d'largir le cercle des consultations au cours de l'tape de la mise sur pied de l'organisme pour inclure les groupes d'intervenants, ce qui aiderait mieux faire accepter la raison d'tre de l'OSS.

Bien que la formule privilgie de diversification des modes de prestation des services dans le cas des organisations qui prsentent ces caractristiques gnrales soit l'organisme de service cre par voie lgislative, l'tablissement d'un OSS pourrait tre envisag lorsqu'il serait contre-indiqu de crer un organisme par voie lgislative. Parmi les principales raisons qui militent en faveur d'une telle dcision, mentionnons :

  • le programme joue un rle tellement important ou nvralgique en matire de politique publique, que le degr lev d'autonomie associ au statut d'organisme spcial pourrait ne pas convenir;
  • il serait contre-indiqu ou peu raliste de procder par voie lgislative;
  • dans certains cas, il peut tre prvu, ds le dbut, que l'OSS aura une existence limite ( par ex. parce que le programme aura une dure de vie dtermine );
  • le programme n'est pas assez important pour justifier la cration d'un organisme distinct et l'octroi d'un statut lgal.

Le ministre doit tre convaincu, premire vue, que la demande de statut d'OSS est justifie -que le service prsente les caractristiques tablies. Les gestionnaires ont tout intrt communiquer avec le Secrtariat du Conseil du Trsor ds l'amorce de l'valuation prliminaire. Les cadres du SCT peuvent fournir rapidement des donnes officieuses sur le calendrier actuel des activits lies aux OSS et sur la mesure dans laquelle le service en question est conforme au profil tabli pour ces organismes. Une fois cette tape prliminaire franchie, le gestionnaire peut communiquer avec les administrateurs en chef des OSS existants. Les PDG ou les cadres oprationnels de ces OSS sont en mesure de fournir des conseils pratiques sur les meilleures mthodes et stratgies adopter4.

Advenant un pronostic favorable ( et l'approbation du sous-ministre ), les gestionnaires peuvent entreprendre une srie d'activits visant recueillir l'appui des principaux dcideurs et des employs du ministre. Pour ce faire, ils doivent bien expliquer en quoi consiste la notion d'OSS, prvoir les inquitudes probables et tre en mesure de fournir des rponses exactes. Les gestionnaires d'organismes ventuels devraient tre en mesure de rpondre des questions comme celles-ci :

  • Quels sont les avantages pour le service de devenir OSS?
  • Quels sont les avantages pour le ministre?
  • Quels pouvoirs accrus l'OSS demandera-t-il aux secteurs des finances et du personnel et aux autres groupes centraux du ministre?
  • Cela va-t-il entraner une rduction des effectifs et la perte d'emplois?
  • Pourquoi ce service a-t-il besoin de faire l'objet d'un traitement particulier?
  • En quoi les conditions d'emploi changeront-elles?
  • Les employs peuvent-ils continuer se porter candidats d'autres postes dans le ministre?
  • Envisage-t-on de privatiser ce service?
  • .... et une foule d'autres questions.

Pour obtenir de l'appui, il faut surtout que le projet d'OSS se fonde sur des arguments solides et qu'il ait t tabli aprs mre rflexion. Les responsables du projet doivent tre disposs communiquer avec les employs, avec leurs reprsentants syndicaux et avec d'autres gestionnaires du ministre. cet gard, les chefs des OSS qui existent dj peuvent s'avrer une source prcieuse de renseignements pour les gestionnaires d'un OSS ventuel.

Pour concrtiser leurs efforts, les gestionnaires doivent tablir une analyse de rentabilisation ou une justification initiale dans laquelle ils dterminent comment la nouvelle marge de manoeuvre dont ils disposeront pourra contribuer rendre les oprations plus rentables. L'analyse doit faire tat de certaines questions cls et renfermer notamment :

  • un nonc clair des buts et objectifs de l'organisme et un examen de la structure la plus approprie;
  • une valuation de la pertinence des systmes financiers et des systmes de gestion interne;
  • un aperu des ressources, des extrants, de la ralisation des objectifs en ce qui a trait au cot unitaire et des changements proposs;
  • un aperu des mesures et des objectifs, existants et prvus, en matire de rendement;
  • une valuation de la situation des ressources humaines de l'organisme;
  • une valuation des avantages ( sur le plan du rendement ) devant dcouler de chaque projet de drglementation .

En supposant (i) que le modle des OSS convient au service en questions, (ii) que les projets de drglementation peuvent tre dfinis et justifis, (iii) que les employs et les principaux cadres suprieurs du ministre appuient le modle et (iv) que l'administrateur gnral donne son aval, l'OSS ventuel peut maintenant passer la prochaine tape du processus.

3.3 laboration d'un contrat de gestion

Dans le contrat de gestion, on tablit et dfinit, avec documents l'appui, ce que l'organisme envisage comme rsultats, comment il rendra compte de ces rsultats et les pouvoirs dont il aura besoin pour les atteindre. Sur le plan pratique, l'laboration du contrat de gestion amne les principaux intervenants tenir simultanment des discussions avec deux groupes, soit :

  • les groupes de gestion du ministre d'attache, afin d'tablir un document cadre et un plan d'entreprise;
  • le SCT et d'autres groupes, au sujet de la marge de manoeuvre qui sera dlgue par les organismes centraux.

En dernire analyse, les OSS recevront des pouvoirs accrus par les voies hirarchiques habituelles - par l'entremise du ministre et de l'administrateur gnral. Ce dernier doit faire en sorte que l'organisme a suffisamment de pouvoirs dlgus pour assurer le succs de l'entreprise.

Pour ce qui est des pouvoirs dont dispose dj le ministre, le ministre et l'administrateur gnral les dlgueront aux OSS. Dans d'autres cas, le Conseil du Trsor, la CFP ou l'un des organismes de services communs ( OSC ) dlgueront les pouvoirs au ministre et l'administrateur gnral aux fins uniques de l'organisme.

Le degr de participation de la CFP et des OSC dpend de la nature des propositions initiales de drglementation. S'il y a lieu, le SCT veillera ce que ces organismes ( ainsi que le BCP ) participent aux pourparlers menant la cration de chaque OSS.

Le SCT utilise la mthode du travail en quipe dans ses discussions avec les OSS ventuels et tablit des quipes de ngociation distinctes pour chaque cas. Ces quipes, diriges par des cadres du secteur des programmes fait rgulirement appel aux connaissances d'autres reprsentants du SCT spcialistes des domaines du personnel, des finances, des politiques ou d'autres domaines connexes. Au besoin, ces quipes peuvent galement compter des reprsentants de la CFP, du MAS ou du MTP.

D'aprs l'exprience acquise, les cadres du SCT s'attendent ce que les discussions entre les OSS et les organismes centraux soient caractrises par la collaboration, c'est--dire ce que les quipes du SCT et les gestionnaires des OSS ventuels s'efforcent ensemble de cerner les problmes et de trouver des solutions.

Le SCT n'impose pas de normes en ce qui concerne la faon dont les OSS ventuels et leurs ministres d'attache devraient organiser leurs changes. Toutefois, il ne fait aucun doute que les fonctionnaires qui participent au processus devraient reprsenter tant le ministre que l'organisme ventuel, que le nombre de fonctionnaires devrait tre assez restreint et que ceux-ci devraient occuper des postes de niveau suprieur de faon avoir un pouvoir de ngocier suffisant pour entreprendre le travail.

3.4 Approbation

La dernire tape consiste soumettre une prsentation au Conseil du Trsor. Chaque prsentation doit renfermer le document cadre et le plan d'entreprise approuvs par le ministre. Dans le cadre de l'examen de chaque cas, les ministres du CT doivent approuver :

  • la dsignation du service en tant qu'organisme de service spcial;
  • le document cadre;
  • les pouvoirs dlgus aux gestionnaires par le CT afin de leur accorder une plus grande marge de manoeuvre;
  • les niveaux et les cibles de rendement tablis dans le plan d'entreprise.

Les cadres du ministre voudront que tous les principaux problmes soient rgls avant de soumettre une prsentation. Quant aux cadres du SCT et aux ministres du CT, ils chercheront trouver dans la prsentation des indications que l'organisme ventuel a une orientation bien dfinie, que les employs et les gestionnaires sont bien dtermins amliorer le service la clientle et leur rendement et qu'ils disposent d'un plan bien conu pour atteindre ces rsultats.

Bien souvent, les OSS ventuels souhaiteront obtenir d'abord un statut provisoire. Ce statut est une confirmation donne par le CT que le service devrait devenir un OSS mais qu'il a encore besoin de temps pour satisfaire toutes les exigences voulues pour obtenir le statut officiel d'OSS. Par exemple, la mise en place d'une nouvelle structure financire, l'laboration d'un rgime appropri de contrle du rendement ou l'obtention du statut d'employeur distinct peuvent exiger plus de temps. Le statut provisoire permet d'accorder une certaine marge de manoeuvre au cours de la priode de transition et d'aider l'organisation aller de l'avant.

Une fois l'approbation du Conseil du Trsor obtenue, l'organisme peut utiliser sa nouvelle marge de manoeuvre pour atteindre les objectifs noncs dans le plan d'entreprise approuv.

Par la suite, avec l'autorisation de leur administrateur gnral et de leur ministre, les OSS pourront retourner devant le Conseil du Trsor pour obtenir une plus grande marge de manoeuvre. Dans de tels cas, ils devront encore une fois prsenter une analyse de rentabilisation fonde sur des donnes fiables. Ils soumettront en outre tous les ans leur plan d'entreprise dans le cadre du processus de planification du ministre d'attache.


4. Conclusions

Loin d'tre hypothtique, la cration d'OSS est une question de politique gouvernementale. Le Conseil du Trsor entend tendre l'tablissement de tels organismes et d'en peaufiner le modle au fil des ans.

Les raisons sont simples - les Canadiens veulent un secteur public moins lourd et davantage orient vers le service. Nous nous devons de donner suite ce dsir en mettant en place une culture axe sur le service la clientle. Pour ce faire, il faut satisfaire certains besoins : le besoin de mettre l'accent sur le leadership, de se soucier des gens et de favoriser des communications internes et externes efficaces; le besoin de contrler la qualit du service et la satisfaction du client; et le besoin d'adapter en consquence les structures, les systmes et la technologie.

Les organismes de services spciaux partent du principe que les mthodes actuelles - qu'elles aient trait la gestion des ressources humaines, aux systmes, la technologie, aux communications ou la stratgie - devraient tre simplifies et adaptes dans la mesure du possible au mandat de l'organisation tout en retenant certaines des valeurs fondamentales d'une fonction publique homogne.

En fin de compte, le succs dpend des personnes et de leur motivation.


Annexe A - Critres d'examen de programmes

Critre de l'intrt public

  1. Le  programme ou l'activit continue-t-il de servir l'intrt public?
  2. Le programme ou l'activit offre-t-il un produit ou un service qui est essentiel pour rpondre aux besoins futurs des Canadiens?
  3. Le programme est-il ncessaire pour remplir le mandat juridique du ministre?
  4. Quelle est la contribution relative de ce programme ou de cette activit l'intrt public compte tenu des avantages globaux qu'il apporte la socit et de ses cots?

Critre du rle du gouvernement

  1. Y a-t-il un rle lgitime et ncessaire pour le gouvernement dans le domaine du programme ou de l'activit?
  2. Est-ce un rle que le gouvernement devrait jouer?
  3. Quelles seraient les consquences de l'abandon de l'activit ou du programme?

Critre du fdralisme

  • Le rle actuel du gouvernement est-il appropri, ou faut-il songer transfrer le programme ou l'activit aux provinces?
  • Pourquoi le gouvernement fdral doit-il tre prsent dans ce secteur?
  • Est-ce une responsabilit constitutionnelle ou lgale? 
  • Qu'arriverait-il si le gouvernement se retirait de ce secteur?
  1. Serait-il possible d'obtenir des rsultats satisfaisants en confiant le programme un autre ordre de gouvernement - les provinces ou les pouvoirs locaux - et combien cela coterait-il?

Critre du partenariat

  1. Quelles activits ou programmes pourrait-on transfrer en tout ou en partie au secteur priv ou bnvole?
  2. Pourrait-on obtenir des rsultats satisfaisants en transfrant l'activit ou le programme au secteur priv ou bnvole, et combien cela coterait-il?
  3. quelles conditions ou pour quel montant le programme devrait-il ou pourrait-il tre transfr?

Critre de l'efficacit

  1. Si le programme ou l'activit continue, comment peut-on amliorer son efficacit?
  2.  Quels changements pourrait-on apporter pour fournir un service d'gale ou de meilleure qualit moindre cot?

Critre de la capacit financire

  1. Peut-on se permettre financirement l'ensemble de programmes et d'activits qui en rsultera?
  2. Les programmes ou activits jugs essentiels dans l'intrt public qui constituent des domaines o le gouvernement fdral joue un rle lgitime et ncessaire sont-ils la mesure des ressources financires disponibles?
  3. Dans la ngative, quels programmes ou activits devraient tre abandonns?

Annexe B - Contenu d'un document cadre type

Le document cadre reprsente la constitution ou la charte d'exploitation de l'OSS. Il est tabli conjointement par l'organisme et son ministre d'attache et approuv par le ministre comptent. Le Conseil du Trsor doit approuver le document cadre avant qu'un service puisse tre dsign OSS.

En examinant le document, le Conseil se penche tout particulirement sur les principes directeurs en fonction desquels l'OSS sera valu ( c.--d., entre autres choses, son rendement financier et oprationnel et les niveaux de service la clientle ) et sur la marge de manoeuvre en matire de reddition de comptes et de gestion dont le service a besoin pour raliser son mandat.

Chaque document cadre est diffrent, c'est--dire qu'il est adapt aux besoins particuliers de l'organisme. Il n'existe aucun paramtre en ce qui concerne la prsentation ou la longueur du document.

Les principales rubriques d'un document cadre type sont prsentes dans cette annexe titre d'exemple.


Document cadre d'OSS

Prambule

1. Mission et objectifs

Mission

Objectifs

Objectifs stratgiques

Principes d'exploitation

Objectifs oprationnels

Services

Marchs

Rgions gographiques vises

2. Responsabilisation et relations

Responsabilit du sous-ministre et du ministre

Administrateur en chef/PDG

Responsabilit envers la clientle

Relations avec les organismes centraux et les organismes de services communs

Pouvoirs dlgus

Relations avec le ministre

Relations avec le conseil consultatif

3. Planification et tablissement de rapports

Cadre

Plan d'entreprise annuel

Rapports annuels

4. Principes financiers

Comptabilit

Fonds renouvelable

Crdits

Politique an matire de frais

Vrifications et valuation

Accs des fonds

5. Ressources humaines

Niveaux de ressources humaines

Dotation et classification

6. Autorisations

Autorisations initiales

Autorisations supplmentaires

7. Examen de la charte

8. Mesure et indicateurs du rendement

9. Amlioration du rendement


Annexe C - Plan d'entreprise de l'OSS

La prsente annexe donne un aperu du contenu du plan d'entreprise d'un OSS et de la faon d'utiliser ce plan comme instrument de reddition de comptes.

I. Raison d'tre

Le plan d'entreprise vise principalement :

  • assurer une meilleure gestion de l'organisme court et long terme;
  • tablir clairement les cibles atteindre et le rendement attendu;
  • dfinir ce dont l'organisme a besoin de la part du gouvernement sur le plan du mandat, de l'investissement et des autorisations.

Le plan constitue un accord dtaill entre le ministre et la direction de l'organisme. Il est mis jour et renouvel tous les ans. En prsentant le plan, l'OSS s'engage atteindre des objectifs et des niveaux de rendement particuliers. En approuvant le plan, le ministre accepte pour sa part de permettre la direction de l'OSS de poursuivre l'orientation gnrale et les stratgies nonces dans le plan grce la marge de manoeuvre qui est tablie dans le document cadre. L'organisme rend compte rgulirement de son rendement en prsentant un rapport annuel.

II. Nature du document

Dans l'ensemble, le plan d'entreprise devrait garantir au ministre que la direction de l'organisme a une orientation claire, traite des questions pertinentes et gre ses affaires en consquence. Le plan devrait galement indiquer clairement l'orientation que compte prendre l'OSS au cours des cinq prochaines annes, les moyens qu'il entend adopter et la faon dont il mesurera ses progrs.

L'tablissement de la version dfinitive du plan n'est pas une fin en soi mais fait plutt partie intgrante du processus de planification en place l'intrieur de l'OSS. Le plan sert non seulement communiquer les rsultats de ce processus, il constitue aussi un document de rfrence utile la direction de l'organisme.

La principale composante du plan d'entreprise est le plan quinquennal des ressources qui indique comment les objectifs noncs seront raliss en respectant le budget approuv. Les budgets de fonctionnement et ( s'il y a lieu ) des immobilisations devraient servir fournir plus de prcisions pour la premire anne du plan.

Le plan devrait indiquer clairement les objectifs court et long terme et les niveaux de rendement que la direction s'engage atteindre et dont elle sera tenue de rendre compte. Comme le plan est prsent tous les ans, il y aura surtout lieu de rendre compte des ralisations envisages au cours de la premire anne et des raisons de tout cart important entre les objectifs viss et les rsultats.

Les plans d'entreprise devraient :

  • tablir des cibles et des engagements au regard des indicateurs de rendement tablis pour chaque objectif. Les objectifs de rendement doivent tre aussi clairs et concrets que possible et s'accompagner d'chances appropries;
  • permettre la rengociation des cibles de rendement lorsque les principaux coefficients de contingence sont modifis ( par ex. les ressources, les autorisations );
  • constituer une partie visible du plan d'entreprise du ministre ou du portefeuille.

Si le plan doit tre modifi en profondeur au cours de l'anne, l'organisme devra faire approuver son plan rvis.

III. Processus

L'OSS soumet son premier plan d'entreprise au Conseil du Trsor en mme temps que le document cadre qui tablir l'organisme. Par la suite, il prsente son plan d'entreprise tous les ans dans le cadre du rapport sur les plans et les priorits du printemps du ministre d'attache. Les organismes ayant des activits trs commerciales doivent fournir suffisamment de renseignements au Conseil du Trsor au moment du budget des dpenses pour permettre l'affectation des ressources ncessaires. Le plan d'entreprise dtaill doit alors tre fourni au sous-ministre avant le dbut de l'exercice.

Le plan doit se fonder sur les niveaux de ressources approuvs, c'est--dire sur les niveaux de rfrence ainsi que les autres ressources approuves. Si des ressources supplmentaires sont demandes, le plan d'entreprise doit indiquer quelles activits celles-ci seront affectes. Ces activits doivent pouvoir tre retires du plan de base dans l'ventualit o les ressources demandes ne seraient pas approuves.

Le processus de reddition de comptes se termine par la prsentation d'un rapport annuel, un document distinct soumis dans les trois mois suivant la fin de l'exercice de l'OSS. Le rapport annuel doit faire le point sur le rendement depuis le dernier rapport et faire tat des rsultats obtenus jusqu' la date du rapport et des projections de fin d'anne rvises. Il doit galement fournir des prcisions sur les indicateurs de rendement ( tant qualitatifs que quantitatifs ) au chapitre de la prestation des services et sur les indicateurs des rsultats financiers.

IV. Contenu d'un plan d'entreprise type

titre d'exemple, voici un aperu du contenu d'un plan d'entreprise. Dans la pratique, la prsentation, la complexit et le degr de prcision varieront d'un organisme l'autre.

Rsum

Une description brve des principaux problmes auxquels fait face l'OSS, de la stratgie qu'il compte adopter et des approbations particulires qu'il demande.

Analyse de la situation

Mission et mandat - Le mandat officiel ou juridique de l'organisme et comment il est formul par la direction; comment la direction entend raliser le mandat ou la mission que l'organisme s'est fix; les priorits de la direction.

Organisation - Le type d'organisation qu'envisage la direction; les valeurs que prconise l'OSS et qui dterminent comment l'organisme est peru de l'extrieur; comment l'OSS est structur; les activits qui caractrisent ses oprations.

valuation environnementale - Aspects sociaux, environnementaux, technologiques, conomiques, rglementaires, politiques, concurrentiels, gographiques, entre autres.

Clientle actuelle, situation des marchs et comptiteurs - Endroit, points forts et points faibles.

Niveaux de service - Principaux indicateurs.

Finances - Rsultats d'exploitation, immobilisations et fonds de roulement. Comment les ressources sont gres et affectes et comment cela se rapporte aux objectifs, aux buts et aux priorits de l'organisme.

Ressources humaines - Besoins actuels et futurs en personnel de mme que besoins en formation.

valuation stratgique - Points forts, points faibles, dbouchs et menaces. Les dfis et les dbouchs qui existent, les questions stratgiques auxquelles doit faire face la direction, les plans et stratgies de rechange qui ont t envisags, les choix qui ont t faits, ce que la direction a d liminer cause des contraintes.

Questions relatives la prestation des services et oprations - Autres modes de prestation des services ( le pour et le contre ), espace, quipement, stocks et processus de production.

Objectifs et cibles de rendement

Buts et objectifs prcis et mesurables pour un an. Ils devraient galement se rapporter et ( tre conformes ) aux objectifs long terme de nature plus gnrale, au plan stratgique et aux priorits de la direction.

Engagements sur le plan du service et sur le plan financier - tant qualitatifs que quantitatifs.

Les objectifs quinquennaux long terme qui ont t fixs.

Stratgie

Principales hypothses - conomie, march, ressources, analyses et prvisions de la demande.

Gamme d'options ralistes.

Nouveaux dbouchs et stratgies de pntration.

Structure de taux et de frais propose et stratgie de sous-traitance.

Nouveaux produits et services - Nouvelles initiatives proposes et comment celles-ci se rapportent aux objectifs plus long terme, au plan stratgique et aux priorits de la direction.

Plans particuliers

Pour chaque gamme de produits et services; les plans de commercialisation, d'exploitation, de gestion d'immobilisations et de finances. Les hypothses formules au cours de l'laboration des plans, les risques et les plans d'urgence.

tats financiers et autres - tat des recettes, bilan, tat des mouvements de trsorerie, dnombrement.

Exigences

Capacit de respecter les objectifs fixs dans les plans - Les approbations particulires demandes et les questions pouvant ncessiter l'approbation du ministre l'avenir.

Changements apports au mandat, autorisations financires et autres.

Lien propos avec le ministre d'attache - Utilisation de l'infrastructure, partage des ressources.


Annexe D - OSS existants, liens et contacts

Les personnes qui dsirent obtenir des renseignements gnraux sur les OSS, y compris les plans actuels et les activits projetes peuvent communiquer avec :

quipe de la Diversification des modes de prestation des services
Unit de la gouvernance
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada
400, rue Cooper, 8e tage
Ottawa (Ontario)
KlA 0R5

Tl. (613) 957-0149
Tlec. (613) 957-0160
Courriel : asd-dmps@tbs-sct.gc.ca
Internet : http://www.tbs-sct.gc.ca/asd-dmps/index-fra.asp

En date de mars 2004, il y a 17 OSS au niveau fdral.

Travaux publics et Services gouvernementaux

Affaires trangres et Commerce international

Industrie

Agriculture

  • Agence canadienne du pari mutuel

Patrimoine

Commission de la fonction publique

Service correctionnel

  • CORCAN

Affaires indiennes et du Nord canadien

  • Ptrole et gaz des Indiens du Canada

Finances

Dfense

  • Bureau du logement des Forces canadiennes

(1)    Ils y arrivent l'aide d'un  fonds renouvelable , un crdit permanent qui permet l'OSS d'engager des dpenses et de toucher des recettes pour ses oprations.[Retour]

(2)    En mme temps, les organismes devront subvenir leurs besoins en fournissant des services efficients la clientle. Ceux qui offrent un service facultatif et ne recouvrent pas les cots ne recevront aucune garantie long terme s'ils ne sont pas en mesure d'offrir un service de qualit prix raisonnable.[Retour]

(3)    Par la suite, le changement se poursuit. Les OSS peuvent demander des pouvoirs supplmentaires dans leur plan d'entreprise annuel en justifiant leur demande.[Retour]

(4)    L' numre les personnes ressources au SCT et les OSS existants.[Retour]