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Devenir un organisme de service spécial

mai 1998

Table des matières

Introduction

1. Qu'est-ce qu'un organisme de service spécial?

2. Cinq mythes courants

3. La mise sur pied d'un organisme

4. Conclusions

Annexe A - Critères d'examen de programmes

Annexe B - Contenu d'un document cadre type

Annexe C - Plan d'entreprise de l'OSS

Annexe D - OSS existants, liens et contacts

 

Introduction

Le présent document donne un aperçu des OSS : en quoi ils consistent, pourquoi ils existent et comment ils fonctionnent. Il s'adresse aux gestionnaires et aux employés des services qui envisagent la possibilité de devenir des organismes de service spéciaux. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un « guide » exhaustif, il permettra de répondre à la plupart des questions.

La partie 1 présente le modèle des OSS, les caractéristiques des services les mieux placés pour revendiquer le statut d'OSS et la marge de manoeuvre possible. Les parties suivantes dissipent cinq mythes courants qui entourent le statut d'OSS et décrivent la marche à suivre pour mettre sur pied un tel organisme. Enfin, la partie 4 et les annexes présentent des conclusions générales ainsi que des renseignements techniques plus détaillés.

L'initiative de création d'OSS vise d'abord et avant tout un « changement de la culture » au niveau de la prestation des services - elle favorise l'efficience et est axée plus clairement sur le service à la clientèle. Elle devrait donner aux gestionnaires et aux employés l'occasion de faire preuve d'initiative et d'esprit d'entreprise et ce, dans l'intérêt de leurs collègues, de leurs clients et du grand public.

Nous espérons que ce document vous aidera à déterminer si la formule d'organisme de service spécial convient à votre service et, le cas échéant, vous indiquera la marche à suivre.

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1. Qu'est-ce qu'un organisme de service spécial?

1.1 Description générale

Le concept d'OSS vise à permettre de concilier les mesures de contrôle ( et d'évitement des risques ) avec le désir d'inviter l'innovation et de promouvoir l'initiative. Les OSS préconisent des valeurs semblables - y compris l'innovation, l'accroissement des pouvoirs des employés qui traitent directement avec les clients, le service axé sur la clientèle, l'autoréglementation, la gestion améliorée des ressources humaines et la responsabilisation - ce qui mènera à une amélioration de l'efficacité des activités et de la qualité du service.

Essentiellement, les organismes de services obtiennent une plus grande marge de manoeuvre en contrepartie de l'atteinte de niveaux de rendement et de résultats convenus à l'avance. Les OSS ne sont pas des entités juridiques - il n'est pas nécessaire d'adopter une loi pour créer des OSS. Ces derniers continuent de faire partie du ministère auquel ils appartiennent. La création d'OSS ne change en rien le statut d'un fonctionnaire, pas plus que son adhésion syndicale. Les OSS continuent de rendre compte des résultats à leur ministère d'attache.

Toutefois, contrairement aux autres services ministériels, les OSS fonctionnent en vertu d'une entente écrite conclue avec le ministère et adaptée à leurs besoins. Cette entente ( qui comprend un « accord cadre » et un plan d'entreprise ) porte sur les résultats et les niveaux de service attendus, la marge de manoeuvre qui a été accordée et les ressources qui seront mises à la disposition de l'OSS pour exécuter le travail.

Bref, le modèle des OSS a pour but d'accorder une plus grande liberté pour ce qui est de l'application de certaines règles administratives imposées par le ministère ou visant l'ensemble de l'administration fédérale en contrepartie de l'engagement d'atteindre des niveaux de rendement clairement établis. Les OSS jouissent d'un traitement « spécial ». En règle générale, leurs gestionnaires et leurs employés ont une plus grande latitude que ceux des autres directions ministérielles.

Un grand nombre de services du gouvernement se prêtent à l'adoption du modèle des OSS. Cette formule devrait être considérée comme l'une des options possibles pour améliorer la prestation des services du gouvernement dans le contexte plus large de la diversification des modes de prestation des services.

1.2 Raison d'être

L'initiative visant la création d'OSS se fonde sur cinq principes relativement simples.

• Le gouvernement désire que la fonction publique soit orientée vers le service et axée sur la clientèle.
• Il y a toujours matière à amélioration, ce qui signifie qu'il faut trouver des moyens plus efficaces et plus rentables d'exécuter le travail.
• La structure organisationnelle choisie fait toute la différence.
• Les règles émanant du centre ne devraient pas entraver la saine gestion ni empêcher l'application de mesures sensées.
• À partir d'un noyau de valeurs fondamentales, la façon de gérer le service et les pouvoirs accordés pour effecteur le travail peuvent varier.

En résumé, le gouvernement est disposé à éliminer certains contrôles bureaucratiques si les risques liés à l'exercice d'un contrôle moins rigoureux sont compensés par l'engagement que prend l'OSS d'accroître son rendement. En revanche, une telle initiative peut favoriser la création d'une culture orientée vers la clientèle qui s'éloigne du contrôle et est davantage axée sur l'esprit d'initiative, la créativité, la délégation de pouvoirs et les résultats.

Les objectifs à long terme des OSS sont les suivants :

• améliorer le service à la clientèle et le contrôle de la qualité du service et accroître la consultation des clients;.
• favoriser la prestation de services rentables selon une optique plus commerciale;
• déléguer plus de responsabilités opérationnelles dans l'ensemble de l'organisation;
• utiliser plus judicieusement la technologie de l'information;
• montrer que le gouvernement est bien déterminé à rendre la gestion plus efficiente et prend les mesures voulues pour y parvenir;
• favoriser l'innovation et l'esprit d'initiative dans le milieu de travail;
• mettre en relief la gestion efficace des ressources humaines au moyen, par exemple, de la formation et du perfectionnement.

Compte tenu de ces objectifs, les organismes devraient chercher à déterminer exactement quels sont les coûts des services qu'ils offrent, à fixer des objectifs en vue d'apporter des améliorations, à mettre au point des systèmes et des techniques plus perfectionnés d'évaluation du rendement, à appliquer des méthodes, des processus et des moyens plus efficaces pour assurer les services, à veiller à ce que les produits et services répondent bien aux besoins de la clientèle et à affecter les ressources de la façon la plus productive possible. En d'autres termes, la bonne gestion devrait être la première préoccupation des organismes de service spéciaux.

1.3 Services les mieux placés pour revendiquer le statut d'OSS

Les OSS doivent être envisagés dans le contexte global de la diversification des modes de prestation des services. Avant me mettre sur pied un OSS, il faut déterminer si l'organisme satisfait aux critères d'examen des programmes ( particulièrement le critère du rôle du gouvernement et celui du partenariat - voir l'annexe A pour plus de détails ) et si l'OSS est la formule privilégiée de diversification des modes de prestation des services. Il faut établir clairement quelles améliorations de rendement sont attendues de l'OSS et dans quels délais. Il faut encourager l'élargissement du cercle des consultations pour inclure des groupes d'intervenants au cours du processus de mise sur pied, ce qui aidera à mieux faire accepter la création de l'OSS.

Les services les mieux placés pour revendiquer le statut d'OSS présentent les caractéristiques communes suivantes :

• ils s'occupent principalement de fournir des services ( plutôt que des conseils en matière de politique à l'interne );
• ils s'appuient sur un cadre stratégique stable qui leur permet de fonctionner selon un mandat clair permanent;
• ils peuvent rendre des comptes séparément dans leur ministère d'attache;
• ils sont disposés à élaborer des normes de rendement claires;
• ils constituent des sections distinctes d'assez bonne taille pour qu'on leur accorde une attention particulière;
• ils comptent des gestionnaires et des employés qui croient au modèle des OSS;
• ils n'ont pas besoin d'une forte présence ministérielle en tout temps.

Dans le cas des organisations qui présentent ces grandes caractéristiques, la formule privilégiée de diversification des modes de prestation des services est la mise sur pied, par voie législative, d'un organisme de service. Toutefois, il faudrait envisager la création d'un OSS lorsque l'établissement d'un organisme par voie législative serait contre-indiqué. Parmi les principales raisons de prendre une telle décision, mentionnons :

• le programme joue un rôle tellement important ou névralgique en matière de politique publique, que le degré élevé d'autonomie associé au statut d'organisme spécial pourrait ne pas convenir;
• il serait contre-indiqué ou peu réaliste de procéder par voie législative;
• dans certains cas, il peut être prévu, dès le début, que l'OSS aura une existence limitée ( par ex. parce que le programme aura une durée de vie déterminée ), ou
• le programme n'est pas assez important pour justifier la création d'un organisme distinct et l'octroi d'un statut légal.

Il convient de signaler qu'il n'est pas nécessaire que les OSS perçoivent des recettes ni ne recouvrent intégralement les coûts. La perception de recettes n'est pas une condition essentielle pour revendiquer le statut d'OSS. Cette question est approfondie à la section 2.1.

1.4 Sources de délégation

Les pouvoirs et la marge de manoeuvre accrus en matière de fonctionnement sont accordés par le ministère d'attache, le Conseil du Trésor et les autres organismes de services communs.

Les organismes qui envisagent de devenir OSS constatent souvent que la marge de manoeuvre dont ils ont besoin existe déjà dans le ministère mais qu'elle n'a pas été déléguée vers le bas par la haute direction ou vers l'extérieur par les organismes centraux. Les discussions sur la création de l'OSS permettent de cerner ces cas et de trouver des solutions.

Lorsqu'il est nécessaire d'obtenir certaines autorisations du Conseil du Trésor, la création d'une OSS a davantage à voir avec la délégation de pouvoirs vers le bas ou vers l'extérieur du ministère.

1.5 Marge de manoeuvre

La création d'OSS constitue une mesure non législative. La marge de manoeuvre accordée à ces organismes devra l'être dans les limites des pouvoirs conférés par les lois en vigueur. Ainsi, tous les intervenants seront mis au défi de trouver des moyens novateurs de déréglementer les opérations tout en respectant les lois en vigueur.

Le statut d'OSS ne se caractérise pas par une marge de manoeuvre particulière. Chaque organisme est différent et doit composer avec une gamme unique de circonstances et de défis de gestion. Ainsi, seules des négociations individuelles permettront d'établir la marge de manoeuvre qui convient.

Voici des exemples de la marge de manoeuvre qui peut être accordée :

• conformément au plan d'entreprise, le pouvoir de fixer et de rajuster les taux;
• des modalités de financement spéciales comme l'approbation d'établir un fonds renouvelable distinct;
• des pouvoirs accrus en ce qui concerne la passation de marchés de service;
• le pouvoir d'approuver diverses mesures administratives comme l'accueil.

Toutefois, une dernière exigence particulière s'applique à tous les organismes dont la création est envisagée. Chaque OSS doit soumettre une analyser de rentabilisation étoffée pour expliquer comment la marge de manoeuvre accrue qui lui sera accordée lui permettra d'améliorer le service ou d'accroître l'efficience ou la rentabilité de ses opérations. Des précisions au sujet des documents de base soumis à l'appui de cette analyse sont fournies ci-après.

1.6 Documentation requise

Document cadre

Les paramètres régissant le fonctionnement de chaque organisme sont énoncés dans un document cadre et un plan d'entreprise. Le document cadre représente la « constitution » ou la « la charte » de l'organisme. Il fait état :

• de la mission de l'organisme;
• des politiques en vigueur, des principales activités de l'organisme et des services qu'il offrira;
• des principaux risques, problèmes et défis auxquels fait face l'organisme;
• des principes directeurs en fonction desquels l'organisme sera évalué;
• des responsabilités à l'égard des résultats, y compris les méthodes de contrôle et de reddition de comptes et une description des moyens qui seront utilisés pour évaluer l'atteinte de chacun des objectifs stratégiques;
• de tous les pouvoirs particuliers accordés à l'organisme et des limites de ces pouvoirs ( ce qu'il doit et ne doit pas faire );
• des rapports qu'entretient l'organisme avec le ministère d'attache et d'autres organismes.

Le document cadre énonce clairement comment la direction de l'organisme rendra compte des résultats et à quels intervalles ( et sous quelle forme ) il devra faire rapport au ministère d'attache. Il est établi conjointement par l'organisme et son ministère et est approuvé par le ministre responsable.

Tous les documents cadres sont ensuite approuvés par le Conseil du Trésor. En examinant le document, le Conseil se penche sur deux éléments en particulier -les principes directeurs en fonction desquels l'OSS sera évalué (c.-à-d., entre autres choses, son rendement financier et opérationnel et les niveaux de service à la clientèle ) et la marge de manoeuvre qui doit être accordée aux gestionnaires afin qu'ils réalisent le mandat de l'organisme.

En fin de compte, les documents cadres servent à assurer un certain degré de stabilité. Bien qu'ils renferment un certain nombre d'éléments communs, ils sont tous différents, c'est-à-dire qu'ils sont adaptés aux besoins particuliers de l'organisme. Ils doivent être révisés au fur et à mesure de l'évolution de la situation de l'organisme.

Par la suite, le document cadre doit être revu au moins tous les trois ans par le SCT dans le contexte des rapports sur les plans et priorités du printemps pour s'assurer que l'OSS continue de satisfaire aux critères d'examen de programmes.

Plan d'entreprise

Les OSS éventuels doivent également établir un plan d'entreprise qui est approuvé par l'administrateur général et le ministre compétents. Dans son sens le plus large, le plan fait état des objectifs en matière de gestion des finances et de niveau de service ( pour chaque secteur d'activité ) et des ressources financières et humaines ainsi que des stratégies nécessaires à la réalisation des objectifs. Il vise principalement à :

• assurer une meilleure gestion de l'OSS;
• établir les objectifs opérationnels et financiers pour l'année à venir;
• définir ce dont l'organisme a besoin du ministère et du Conseil du Trésor en ce qui concerne le mandat, les ressources et les pouvoirs.

Le sous-ministre, en consultation avec le ministre, doit déterminer s'il y a lieu de constituer un conseil consultatif ou de prévoir une autre formule pour donner des conseils aux administrateurs d'organismes au sujet de leur plan d'entreprise.

En termes généraux, le plan d'entreprise devrait garantir au ministre que la direction de l'organisme a une orientation claire, traite des questions pertinentes et gère ses affaires en conséquence. Le plan devrait également indiquer clairement l'orientation commerciale que compte prendre l'OSS au cours des cinq prochaines années, les moyens qu'il entend adopter et la façon dont il mesurera ses progrès.

Le premier plan d'entreprise de l'OSS est soumis au Conseil du Trésor en même temps que le document cadre qui établit l'organisme. Par la suite, les plans d'entreprise sont soumis chaque année avec le rapport sur les plans et priorités du ministère d'attache.

Le processus d'élaboration d'un premier document cadre et d'un premier plan d'entreprise est décrit à la partie 3. Les annexes B et C fournissent plus de détails sur ces documents.

1.7 Responsabilisation et gouvernance

Les OSS continuent de faire partie de leur ministère d'attache et sont tenus de rendre compte au Parlement par l'intermédiaire du ministre et de l'administrateur général. Toutefois, la nouvelle structure permet d'accroître la responsabilisation et d'en accentuer la transparence. Les OSS sont censés rendre compte au sous-ministre.

Manifestement, le sous-ministre peut déléguer ces responsabilités. Cependant, les sous-ministres ( au nom des ministres ) devraient avoir la responsabilité :

• de négocier les accords cadres appropriés, d'approuver le plan d'entreprise et d'établir une entente relative au rendement avec l'administrateur en chef;
• d'établir une entente relative au rendement entre l'administrateur en chef et le sous-ministre lorsqu'on s'est clairement entendu sur ce qui constitue un rendement acceptable ainsi que sur la nature de toute récompense ou pénalité;
• de fixer et d'approuver les objectifs, priorités et orientations stratégiques de l'organisme;
• de fixer des objectifs de rendement réalistes et de renégocier ceux-ci lorsqu'il y a lieu;
• de déléguer les pouvoirs voulus pour assurer le succès de l'entreprise;
• de faire en sorte que l'organisme a les systèmes d'appui et d'information ministériels nécessaires pour mesurer son rendement et gérer le risque.

Le document cadre et le plan d'entreprise sont essentiels à la responsabilisation dans le contexte des OSS. D'une part, le document cadre énonce la mission de l'organisme et ses rapports avec d'autres intervenants. D'autre part, le plan d'entreprise représente un accord détaillé, renouvelé tous les ans, entre le ministère et la direction de l'OSS en vertu duquel l'administrateur en chef de l'OSS accepte d'être tenu responsable de l'atteinte d'objectifs et de niveaux de rendement particuliers. En approuvant le plan, le ministre accepte de laisser la direction de l'organisme poursuivre les orientations et les stratégies générales énoncées dans le plan à l'aide de la marge de manoeuvre établie dans le document cadre.

En règle générale, les documents cadres en tant que tels sont considérés comme des documents publics et doivent être mis à la disposition de tout citoyen canadien qui le demande.

Chaque organisme doit présenter un rapport annuel qui précisera :

• ses grands objectifs et ses principales activités;
• les renseignements nécessaires à la compréhension des rapports et des comptes, y compris les objectifs fixés sur le plan financier et sur le plan des services;
• le rendement par rapport au plan d'entreprise, y compris les activités réalisées au cours de l'année écoulée et les résultats obtenus par rapport aux ressources affectées;
• les priorités générales en matière de gestion pour l'année à venir.

Les OSS et(ou) leur ministère d'attache ( en particulier ceux qui évoluent dans un contexte commercial ) ont intérêt à établir des comités ou des conseils consultatifs formés de représentants des principaux clients, fournisseurs et autres intervenants. L'examen des plans d'entreprise par le conseil consultatif pourra être une source d'information utile pour l'administrateur en chef ou le sous-ministre.

En dernière analyse, les organismes devraient rendre compte principalement de leur rendement et des résultats. On suppose que les gestionnaires de l'organisme auront toute latitude pour gérer les activités courantes pourvu qu'ils respectent l'orientation stratégique établie dans l'accord cadre.

1.8 Résumé : qui, quoi, où, quand et pourquoi

Voici en résumé les cinq principaux points concernant les OSS.

QUI :	Les services opérationnels chargés de la prestation de services qui ont un mandat clair, sont de taille assez importante pour justifier le changement et sont disposés à surveiller et à améliorer leur rendement. Les employés et les gestionnaires des organismes conservent leur statut de fonctionnaire.
QUOI :	Ils obtiennent des pouvoirs accrus de leur ministère d'attache, du Conseil du Trésor et, s'il y a lieu, des organismes de services communs; en contrepartie, ils s'engagent à améliorer leur rendement.
OÙ :	Les OSS continuent de faire partie de la fonction publique et de leur ministère d'attache; leurs responsabilités demeurent intactes, mais sont accrues.
QUAND :	Les organismes sont établis au moyen d'une présentation au Conseil du Trésor visant à obtenir l'autorisation d'établir un OSS et à faire approuver le document cadre. Les présentations comprennent un plan d'entreprise et le document cadre ( qui fait état de la mission de l'OSS, de la marge de manoeuvre dont il aura besoin et des rapports opérationnels ). Les deux documents sont approuvés par le ministre compétent qui décide quand un service est prêt à revendiquer le statut d'OSS auprès du Conseil du Trésor.
POURQUOI :	Afin de favoriser la prestation de services rentables et axés sur la clientèle, tout en améliorant la gestion des ressources, en faisant preuve d'initiative et en améliorant les résultats.

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2. Cinq mythes courants

Les discussions entourant la structure proposée des OSS ont fait naître un certain nombre de mythes. Cette partie fait état de cinq d'entre eux et clarifie la situation.

2.1 Mythe : Les OSS doivent percevoir des recettes et être exploitées commercialement

Bien qu'un certain nombre d'organisations soient exploité commercialement et produisent et mettent en marché des biens et des services dont elles recouvrent intégralement les coûts, la perception de recettes n'a jamais été une condition¹.

Pour être admissible au statut d'OSS, l'organisation doit évoluer dans le secteur opérationnel ( par opposition au secteur décisionnel ), doit fournir des services bien définis et doit avoir des extrants et des résultats clairement mesurables (afin qu'elle puisse s'engager à donner un certain rendement et que ce rendement puisse être contrôlé ). Mais l'organisme n'est pas tenu de percevoir des recettes.

2.2 Mythe :Les OSS constituent une première étape vers la privatisation

La création d'un OSS ne signifie pas que le gouvernement a l'intention de « privatiser » le service. La décision de créer un OSS signifie plutôt : a) quel le gouvernement voit la nécessité de continuer à offrir le service; et b) qu'il veut améliorer l'efficacité et l'efficience opérationnelle du service².

2.3 Mythe : L'OSS constitue une entité distincte du ministère et a moins de comptes à rendre à l'administrateur général

C'est le contraire. Les organismes continuent de faire partie du ministère d'attache, bien qu'ils aient des pouvoirs accrus. En même temps, ils ont plus de comptes à rendre à l'administrateur général. Leurs responsabilités sont énoncées dans le document cadre ( qui précise le domaine d'activité de l'organisme, ses pouvoirs, ses obligations en matière de rapports et son mode de fonctionnement ) et dans le plan d'entreprise ( qui fait état du rendement que l'organisme s'engage à atteindre ). Selon l'expérience acquise, le fait de franchir les cinq étapes du processus peut amener le service à voir ses responsabilités plus clairement.

En outre, le modèle des OSS fournit à l'administrateur général un outil qui lui aide à gérer le changement. Lorsqu'un administrateur général désire réorienter un secteur opérationnel important, le modèle des OSS offre la discipline liée à l'établissement d'un plan d'entreprise et un régime de responsabilisation - ainsi qu'une nouvelle marge de manoeuvre qui facilite le travail. Le changement peut donc se produire à l'intérieur d'un cadre bien défini qui a été accepté à l'avance. En résumé, le modèle des OSS appuie le principe de la reddition de comptes à l'administrateur général.

2.4 Mythe : Toutes les contraintes peuvent être éliminées

C'est faux. La marge de manoeuvre qui peut être accordée est limitée. D'abord la création d'OSS constitue une mesure non législative. Seuls les pouvoirs qui peuvent être délégués sans changements législatifs sont pris en considération. Deuxièmement, tout comme les autres services de l'administration fédérale, les OSS doivent promouvoir certaines valeurs de base qui constituent l'essence même de la fonction publique : par exemple, la justice et l'équité, la rétribution et la neutralité. Aucun pouvoir ne sera accordé dans des secteurs qui risquent de compromettre les principes de prudence et de probité s'appliquant aux dépenses publiques, l'équité en matière d'emploi, les langues officielles, les principes de saine gestion financière et d'autres questions de ce genre.

2.5 Mythe : Les employés des organismes ne sont plus des fonctionnaires

Les employés conservent leur statut de fonctionnaire et continuent d'être représentés par leur syndicat. Ils peuvent passer à d'autres secteurs de la fonction publique et ont des changes égales de promotion et de mutation. Les gestionnaires des OSS continuent d'être assujettis aux exigences des lois fondamentales régissant la fonction publique - soit la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ( LRTFP ) et d'autres lois. La seule chose qui pourrait modifier sensiblement le fonctionnement serait la désignation de l'organisme comme employeur distinct en vertu de la partie II de la LRTFP. Le cas échéant, le syndicat concerné négocierait ( et conclurait une convention collective distincte ) avec la direction de l'organisme plutôt qu'avec le Conseil du Trésor du Canada. Cela permettrait l'établissement d'un nouveau régime de rémunération et de classification.

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3. La mise sur pied d'un organisme

3.1 Trois étapes fondamentales

Par définition, le fait d'envisager le statut d'OSS signifie que l'on attache de l'importance à la gestion du changement. Pour réaliser des changements avec succès, il faut évaluer les points forts et les points faibles de l'organisation actuelle, définir ce que signifie un meilleur service dans le contexte particulier, déterminer le type de délégation nécessaire à l'amélioration du rendement et la source de cette délégation, veiller au bien-être des ressources humaines, communiquer efficacement avec les employés et faire preuve de persévérance.

Cette partie fait état des étapes à franchir pour accéder au statut d'OSS, notamment des trois éléments suivants :

a) la préparation;

b) l'établissement d'un contrat de gestion;

c) l'approbation.

3.2 Préparation

En règle générale, il faut entre quatre et huit mois, parfois plus, pour que le projet puisse être soumis au Conseil du Trésor - c'est-à-dire pour obtenir de nouveaux pouvoirs et pour fonctionner en vertu de ces pouvoirs³. La phase de préparation comprend trois activités concordantes :

a) effectuer une évaluation préliminaire;

b) obtenir l'appui du projet;

c) établir une analyse de rentabilisation initiale.

Cette phase se termine lorsque l'administrateur général et le ministre décident s'il y a lieu de poursuivre la démarche.

Avant de créer un OSS, il faut déterminer si l'organisme satisfait aux critères d'examen de programmes ( en particulier le critère du rôle du gouvernement et le critère du partenariat ) et si l'OSS et la formule privilégiée de diversification des modes de prestation des services ( voir l'annexe A ). Il doit être clair quelles améliorations sont attendues de l'OSS et dans quels délais. Il serait utile d'élargir le cercle des consultations au cours de l'étape de la mise sur pied de l'organisme pour inclure les groupes d'intervenants, ce qui aiderait à mieux faire accepter la raison d'être de l'OSS.

Bien que la formule privilégiée de diversification des modes de prestation des services dans le cas des organisations qui présentent ces caractéristiques générales soit l'organisme de service crée par voie législative, l'établissement d'un OSS pourrait être envisagé lorsqu'il serait contre-indiqué de créer un organisme par voie législative. Parmi les principales raisons qui militent en faveur d'une telle décision, mentionnons :

• le programme joue un rôle tellement important ou névralgique en matière de politique publique, que le degré élevé d'autonomie associé au statut d'organisme spécial pourrait ne pas convenir;
• il serait contre-indiqué ou peu réaliste de procéder par voie législative;
• dans certains cas, il peut être prévu, dès le début, que l'OSS aura une existence limitée ( par ex. parce que le programme aura une durée de vie déterminée );
• le programme n'est pas assez important pour justifier la création d'un organisme distinct et l'octroi d'un statut légal.

Le ministère doit être convaincu, à première vue, que la demande de statut d'OSS est justifiée -que le service présente les caractéristiques établies. Les gestionnaires ont tout intérêt à communiquer avec le Secrétariat du Conseil du Trésor dès l'amorce de l'évaluation préliminaire. Les cadres du SCT peuvent fournir rapidement des données officieuses sur le calendrier actuel des activités liées aux OSS et sur la mesure dans laquelle le service en question est conforme au profil établi pour ces organismes. Une fois cette étape préliminaire franchie, le gestionnaire peut communiquer avec les administrateurs en chef des OSS existants. Les PDG ou les cadres opérationnels de ces OSS sont en mesure de fournir des conseils pratiques sur les meilleures méthodes et stratégies à adopter⁴.

Advenant un pronostic favorable ( et l'approbation du sous-ministre ), les gestionnaires peuvent entreprendre une série d'activités visant à recueillir l'appui des principaux décideurs et des employés du ministère. Pour ce faire, ils doivent bien expliquer en quoi consiste la notion d'OSS, prévoir les inquiétudes probables et être en mesure de fournir des réponses exactes. Les gestionnaires d'organismes éventuels devraient être en mesure de répondre à des questions comme celles-ci :

• Quels sont les avantages pour le service de devenir OSS?
• Quels sont les avantages pour le ministère?
• Quels pouvoirs accrus l'OSS demandera-t-il aux secteurs des finances et du personnel et aux autres groupes centraux du ministère?
• Cela va-t-il entraîner une réduction des effectifs et la perte d'emplois?
• Pourquoi ce service a-t-il besoin de faire l'objet d'un traitement particulier?
• En quoi les conditions d'emploi changeront-elles?
• Les employés peuvent-ils continuer à se porter candidats à d'autres postes dans le ministère?
• Envisage-t-on de privatiser ce service?
• .... et une foule d'autres questions.

Pour obtenir de l'appui, il faut surtout que le projet d'OSS se fonde sur des arguments solides et qu'il ait été établi après mûre réflexion. Les responsables du projet doivent être disposés à communiquer avec les employés, avec leurs représentants syndicaux et avec d'autres gestionnaires du ministère. À cet égard, les chefs des OSS qui existent déjà peuvent s'avérer une source précieuse de renseignements pour les gestionnaires d'un OSS éventuel.

Pour concrétiser leurs efforts, les gestionnaires doivent établir une analyse de rentabilisation ou une justification initiale dans laquelle ils déterminent comment la nouvelle marge de manoeuvre dont ils disposeront pourra contribuer à rendre les opérations plus rentables. L'analyse doit faire état de certaines questions clés et renfermer notamment :

• un énoncé clair des buts et objectifs de l'organisme et un examen de la structure la plus appropriée;
• une évaluation de la pertinence des systèmes financiers et des systèmes de gestion interne;
• un aperçu des ressources, des extrants, de la réalisation des objectifs en ce qui a trait au coût unitaire et des changements proposés;
• un aperçu des mesures et des objectifs, existants et prévus, en matière de rendement;
• une évaluation de la situation des ressources humaines de l'organisme;
• une évaluation des avantages ( sur le plan du rendement ) devant découler de chaque projet de « déréglementation ».

En supposant (i) que le modèle des OSS convient au service en questions, (ii) que les projets de déréglementation peuvent être définis et justifiés, (iii) que les employés et les principaux cadres supérieurs du ministère appuient le modèle et (iv) que l'administrateur général donne son aval, l'OSS éventuel peut maintenant passer à la prochaine étape du processus.

3.3 Élaboration d'un contrat de gestion

Dans le contrat de gestion, on établit et définit, avec documents à l'appui, ce que l'organisme envisage comme résultats, comment il rendra compte de ces résultats et les pouvoirs dont il aura besoin pour les atteindre. Sur le plan pratique, l'élaboration du contrat de gestion amène les principaux intervenants à tenir simultanément des discussions avec deux groupes, soit :

• les groupes de gestion du ministère d'attache, afin d'établir un document cadre et un plan d'entreprise;
• le SCT et d'autres groupes, au sujet de la marge de manoeuvre qui sera déléguée par les organismes centraux.

En dernière analyse, les OSS recevront des pouvoirs accrus par les voies hiérarchiques habituelles - par l'entremise du ministre et de l'administrateur général. Ce dernier doit faire en sorte que l'organisme a suffisamment de pouvoirs délégués pour assurer le succès de l'entreprise.

Pour ce qui est des pouvoirs dont dispose déjà le ministère, le ministre et l'administrateur général les délégueront aux OSS. Dans d'autres cas, le Conseil du Trésor, la CFP ou l'un des organismes de services communs ( OSC ) délégueront les pouvoirs au ministre et à l'administrateur général aux fins uniques de l'organisme.

Le degré de participation de la CFP et des OSC dépend de la nature des propositions initiales de déréglementation. S'il y a lieu, le SCT veillera à ce que ces organismes ( ainsi que le BCP ) participent aux pourparlers menant à la création de chaque OSS.

Le SCT utilise la méthode du travail en équipe dans ses discussions avec les OSS éventuels et établit des équipes de négociation distinctes pour chaque cas. Ces équipes, dirigées par des cadres du secteur des programmes fait régulièrement appel aux connaissances d'autres représentants du SCT spécialistes des domaines du personnel, des finances, des politiques ou d'autres domaines connexes. Au besoin, ces équipes peuvent également compter des représentants de la CFP, du MAS ou du MTP.

D'après l'expérience acquise, les cadres du SCT s'attendent à ce que les discussions entre les OSS et les organismes centraux soient caractérisées par la collaboration, c'est-à-dire à ce que les équipes du SCT et les gestionnaires des OSS éventuels s'efforcent ensemble de cerner les problèmes et de trouver des solutions.

Le SCT n'impose pas de normes en ce qui concerne la façon dont les OSS éventuels et leurs ministères d'attache devraient organiser leurs échanges. Toutefois, il ne fait aucun doute que les fonctionnaires qui participent au processus devraient représenter tant le ministère que l'organisme éventuel, que le nombre de fonctionnaires devrait être assez restreint et que ceux-ci devraient occuper des postes de niveau supérieur de façon à avoir un pouvoir de négocier suffisant pour entreprendre le travail.

3.4 Approbation

La dernière étape consiste à soumettre une présentation au Conseil du Trésor. Chaque présentation doit renfermer le document cadre et le plan d'entreprise approuvés par le ministre. Dans le cadre de l'examen de chaque cas, les ministres du CT doivent approuver :

• la désignation du service en tant qu'organisme de service spécial;
• le document cadre;
• les pouvoirs délégués aux gestionnaires par le CT afin de leur accorder une plus grande marge de manoeuvre;
• les niveaux et les cibles de rendement établis dans le plan d'entreprise.

Les cadres du ministère voudront que tous les principaux problèmes soient réglés avant de soumettre une présentation. Quant aux cadres du SCT et aux ministres du CT, ils chercheront à trouver dans la présentation des indications que l'organisme éventuel a une orientation bien définie, que les employés et les gestionnaires sont bien déterminés à améliorer le service à la clientèle et leur rendement et qu'ils disposent d'un plan bien conçu pour atteindre ces résultats.

Bien souvent, les OSS éventuels souhaiteront obtenir d'abord un statut provisoire. Ce statut est une confirmation donnée par le CT que le service devrait devenir un OSS mais qu'il a encore besoin de temps pour satisfaire à toutes les exigences voulues pour obtenir le statut officiel d'OSS. Par exemple, la mise en place d'une nouvelle structure financière, l'élaboration d'un régime approprié de contrôle du rendement ou l'obtention du statut d'employeur distinct peuvent exiger plus de temps. Le statut provisoire permet d'accorder une certaine marge de manoeuvre au cours de la période de transition et d'aider l'organisation à aller de l'avant.

Une fois l'approbation du Conseil du Trésor obtenue, l'organisme peut utiliser sa nouvelle marge de manoeuvre pour atteindre les objectifs énoncés dans le plan d'entreprise approuvé.

Par la suite, avec l'autorisation de leur administrateur général et de leur ministre, les OSS pourront retourner devant le Conseil du Trésor pour obtenir une plus grande marge de manoeuvre. Dans de tels cas, ils devront encore une fois présenter une analyse de rentabilisation fondée sur des données fiables. Ils soumettront en outre tous les ans leur plan d'entreprise dans le cadre du processus de planification du ministère d'attache.

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4. Conclusions

Loin d'être hypothétique, la création d'OSS est une question de politique gouvernementale. Le Conseil du Trésor entend étendre l'établissement de tels organismes et d'en peaufiner le modèle au fil des ans.

Les raisons sont simples - les Canadiens veulent un secteur public moins lourd et davantage orienté vers le service. Nous nous devons de donner suite à ce désir en mettant en place une culture axée sur le service à la clientèle. Pour ce faire, il faut satisfaire à certains « besoins » : le besoin de mettre l'accent sur le leadership, de se soucier des gens et de favoriser des communications internes et externes efficaces; le besoin de contrôler la qualité du service et la satisfaction du client; et le besoin d'adapter en conséquence les structures, les systèmes et la technologie.

Les organismes de services spéciaux partent du principe que les méthodes actuelles - qu'elles aient trait à la gestion des ressources humaines, aux systèmes, à la technologie, aux communications ou à la stratégie - devraient être simplifiées et adaptées dans la mesure du possible au mandat de l'organisation tout en retenant certaines des valeurs fondamentales d'une fonction publique homogène.

En fin de compte, le succès dépend des personnes et de leur motivation.

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Annexe A - Critères d'examen de programmes

Critère de l'intérêt public

1. Le  programme ou l'activité continue-t-il de servir l'intérêt public?
2. Le programme ou l'activité offre-t-il un produit ou un service qui est essentiel pour répondre aux besoins futurs des Canadiens?
3. Le programme est-il nécessaire pour remplir le mandat juridique du ministère?
4. Quelle est la contribution relative de ce programme ou de cette activité à l'intérêt public compte tenu des avantages globaux qu'il apporte à la société et de ses coûts?

Critère du rôle du gouvernement

1. Y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour le gouvernement dans le domaine du programme ou de l'activité?
2. Est-ce un rôle que le gouvernement devrait jouer?
3. Quelles seraient les conséquences de l'abandon de l'activité ou du programme?

Critère du fédéralisme

• Est-ce une responsabilité constitutionnelle ou légale? 
• Qu'arriverait-il si le gouvernement se retirait de ce secteur?

1. Serait-il possible d'obtenir des résultats satisfaisants en confiant le programme à un autre ordre de gouvernement - les provinces ou les pouvoirs locaux - et combien cela coûterait-il?

Critère du partenariat

1. Quelles activités ou programmes pourrait-on transférer en tout ou en partie au secteur privé ou bénévole?
2. Pourrait-on obtenir des résultats satisfaisants en transférant l'activité ou le programme au secteur privé ou bénévole, et combien cela coûterait-il?
3. À quelles conditions ou pour quel montant le programme devrait-il ou pourrait-il être transféré?

Critère de l'efficacité

1. Si le programme ou l'activité continue, comment peut-on améliorer son efficacité?
2.  Quels changements pourrait-on apporter pour fournir un service d'égale ou de meilleure qualité à moindre coût?

Critère de la capacité financière

1. Peut-on se permettre financièrement l'ensemble de programmes et d'activités qui en résultera?
2. Les programmes ou activités jugés essentiels dans l'intérêt public qui constituent des domaines où le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et nécessaire sont-ils à la mesure des ressources financières disponibles?
3. Dans la négative, quels programmes ou activités devraient être abandonnés?

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Annexe B - Contenu d'un document cadre type

Le document cadre représente la « constitution » ou la « charte d'exploitation » de l'OSS. Il est établi conjointement par l'organisme et son ministère d'attache et approuvé par le ministre compétent. Le Conseil du Trésor doit approuver le document cadre avant qu'un service puisse être désigné OSS.

En examinant le document, le Conseil se penche tout particulièrement sur les principes directeurs en fonction desquels l'OSS sera évalué ( c.-à-d., entre autres choses, son rendement financier et opérationnel et les niveaux de service à la clientèle ) et sur la marge de manoeuvre en matière de reddition de comptes et de gestion dont le service a besoin pour réaliser son mandat.

Chaque document cadre est différent, c'est-à-dire qu'il est adapté aux besoins particuliers de l'organisme. Il n'existe aucun paramètre en ce qui concerne la présentation ou la longueur du document.

Les principales rubriques d'un document cadre type sont présentées dans cette annexe à titre d'exemple.

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Document cadre d'OSS

Préambule

1. Mission et objectifs

2. Responsabilisation et relations

3. Planification et établissement de rapports

4. Principes financiers

5. Ressources humaines

6. Autorisations

7. Examen de la charte

8. Mesure et indicateurs du rendement

9. Amélioration du rendement

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Annexe C - Plan d'entreprise de l'OSS

La présente annexe donne un aperçu du contenu du plan d'entreprise d'un OSS et de la façon d'utiliser ce plan comme instrument de reddition de comptes.

I. Raison d'être

Le plan d'entreprise vise principalement à :

• assurer une meilleure gestion de l'organisme à court et à long terme;
• établir clairement les cibles à atteindre et le rendement attendu;
• définir ce dont l'organisme a besoin de la part du gouvernement sur le plan du mandat, de l'investissement et des autorisations.

Le plan constitue un accord détaillé entre le ministère et la direction de l'organisme. Il est mis à jour et renouvelé tous les ans. En présentant le plan, l'OSS s'engage à atteindre des objectifs et des niveaux de rendement particuliers. En approuvant le plan, le ministre accepte pour sa part de permettre à la direction de l'OSS de poursuivre l'orientation générale et les stratégies énoncées dans le plan grâce à la marge de manoeuvre qui est établie dans le document cadre. L'organisme rend compte régulièrement de son rendement en présentant un rapport annuel.

II. Nature du document

Dans l'ensemble, le plan d'entreprise devrait garantir au ministre que la direction de l'organisme a une orientation claire, traite des questions pertinentes et gère ses affaires en conséquence. Le plan devrait également indiquer clairement l'orientation que compte prendre l'OSS au cours des cinq prochaines années, les moyens qu'il entend adopter et la façon dont il mesurera ses progrès.

L'établissement de la version définitive du plan n'est pas une fin en soi mais fait plutôt partie intégrante du processus de planification en place à l'intérieur de l'OSS. Le plan sert non seulement à communiquer les résultats de ce processus, il constitue aussi un document de référence utile à la direction de l'organisme.

La principale composante du plan d'entreprise est le plan quinquennal des ressources qui indique comment les objectifs énoncés seront réalisés en respectant le budget approuvé. Les budgets de fonctionnement et ( s'il y a lieu ) des immobilisations devraient servir à fournir plus de précisions pour la première année du plan.

Le plan devrait indiquer clairement les objectifs à court et à long terme et les niveaux de rendement que la direction s'engage à atteindre et dont elle sera tenue de rendre compte. Comme le plan est présenté tous les ans, il y aura surtout lieu de rendre compte des réalisations envisagées au cours de la première année et des raisons de tout écart important entre les objectifs visés et les résultats.

Les plans d'entreprise devraient :

• établir des cibles et des engagements au regard des indicateurs de rendement établis pour chaque objectif. Les objectifs de rendement doivent être aussi clairs et concrets que possible et s'accompagner d'échéances appropriées;
• permettre la renégociation des cibles de rendement lorsque les principaux coefficients de contingence sont modifiés ( par ex. les ressources, les autorisations );
• constituer une partie visible du plan d'entreprise du ministère ou du portefeuille.

Si le plan doit être modifié en profondeur au cours de l'année, l'organisme devra faire approuver son plan révisé.

III. Processus

L'OSS soumet son premier plan d'entreprise au Conseil du Trésor en même temps que le document cadre qui établir l'organisme. Par la suite, il présente son plan d'entreprise tous les ans dans le cadre du rapport sur les plans et les priorités du printemps du ministère d'attache. Les organismes ayant des activités très commerciales doivent fournir suffisamment de renseignements au Conseil du Trésor au moment du budget des dépenses pour permettre l'affectation des ressources nécessaires. Le plan d'entreprise détaillé doit alors être fourni au sous-ministre avant le début de l'exercice.

Le plan doit se fonder sur les niveaux de ressources approuvés, c'est-à-dire sur les niveaux de référence ainsi que les autres ressources approuvées. Si des ressources supplémentaires sont demandées, le plan d'entreprise doit indiquer à quelles activités celles-ci seront affectées. Ces activités doivent pouvoir être retirées du plan de base dans l'éventualité où les ressources demandées ne seraient pas approuvées.

Le processus de reddition de comptes se termine par la présentation d'un rapport annuel, un document distinct soumis dans les trois mois suivant la fin de l'exercice de l'OSS. Le rapport annuel doit faire le point sur le rendement depuis le dernier rapport et faire état des résultats obtenus jusqu'à la date du rapport et des projections de fin d'année révisées. Il doit également fournir des précisions sur les indicateurs de rendement ( tant qualitatifs que quantitatifs ) au chapitre de la prestation des services et sur les indicateurs des résultats financiers.

IV. Contenu d'un plan d'entreprise type

À titre d'exemple, voici un aperçu du contenu d'un plan d'entreprise. Dans la pratique, la présentation, la complexité et le degré de précision varieront d'un organisme à l'autre.

Résumé

Une description brève des principaux problèmes auxquels fait face l'OSS, de la stratégie qu'il compte adopter et des approbations particulières qu'il demande.

Analyse de la situation

Mission et mandat - Le mandat officiel ou juridique de l'organisme et comment il est formulé par la direction; comment la direction entend réaliser le mandat ou la mission que l'organisme s'est fixé; les priorités de la direction.

Organisation - Le type d'organisation qu'envisage la direction; les valeurs que préconise l'OSS et qui déterminent comment l'organisme est perçu de l'extérieur; comment l'OSS est structuré; les activités qui caractérisent ses opérations.

Évaluation environnementale - Aspects sociaux, environnementaux, technologiques, économiques, réglementaires, politiques, concurrentiels, géographiques, entre autres.

Clientèle actuelle, situation des marchés et compétiteurs - Endroit, points forts et points faibles.

Niveaux de service - Principaux indicateurs.

Finances - Résultats d'exploitation, immobilisations et fonds de roulement. Comment les ressources sont gérées et affectées et comment cela se rapporte aux objectifs, aux buts et aux priorités de l'organisme.

Ressources humaines - Besoins actuels et futurs en personnel de même que besoins en formation.

Évaluation stratégique - Points forts, points faibles, débouchés et menaces. Les défis et les débouchés qui existent, les questions stratégiques auxquelles doit faire face la direction, les plans et stratégies de rechange qui ont été envisagés, les choix qui ont été faits, ce que la direction a dû éliminer à cause des contraintes.

Questions relatives à la prestation des services et opérations - Autres modes de prestation des services ( le pour et le contre ), espace, équipement, stocks et processus de production.

Objectifs et cibles de rendement

Buts et objectifs précis et mesurables pour un an. Ils devraient également se rapporter et ( être conformes ) aux objectifs à long terme de nature plus générale, au plan stratégique et aux priorités de la direction.

Engagements sur le plan du service et sur le plan financier - tant qualitatifs que quantitatifs.

Les objectifs quinquennaux à long terme qui ont été fixés.

Stratégie

Principales hypothèses - Économie, marché, ressources, analyses et prévisions de la demande.

Gamme d'options réalistes.

Nouveaux débouchés et stratégies de pénétration.

Structure de taux et de frais proposée et stratégie de sous-traitance.

Nouveaux produits et services - Nouvelles initiatives proposées et comment celles-ci se rapportent aux objectifs à plus long terme, au plan stratégique et aux priorités de la direction.

Plans particuliers

Pour chaque gamme de produits et services; les plans de commercialisation, d'exploitation, de gestion d'immobilisations et de finances. Les hypothèses formulées au cours de l'élaboration des plans, les risques et les plans d'urgence.

États financiers et autres - État des recettes, bilan, état des mouvements de trésorerie, dénombrement.

Exigences

Capacité de respecter les objectifs fixés dans les plans - Les approbations particulières demandées et les questions pouvant nécessiter l'approbation du ministre à l'avenir.

Changements apportés au mandat, autorisations financières et autres.

Lien proposé avec le ministère d'attache - Utilisation de l'infrastructure, partage des ressources.

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Annexe D - OSS existants, liens et contacts

Les personnes qui désirent obtenir des renseignements généraux sur les OSS, y compris les plans actuels et les activités projetées peuvent communiquer avec :

Équipe de la Diversification des modes de prestation des services
Unité de la gouvernance
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
400, rue Cooper, 8^e étage
Ottawa (Ontario)
KlA 0R5

Tél. (613) 957-0149
Télec. (613) 957-0160
Courriel : asd-dmps@tbs-sct.gc.ca
Internet : http://www.tbs-sct.gc.ca/asd-dmps/index-fra.asp

En date de mars 2004, il y a 17 OSS au niveau fédéral.

Travaux publics et Services gouvernementaux

• Conseils et Vérification Canada http://www.cac.gc.ca/ 
• Bureau de la traduction http://www.translationbureau.gc.ca/

Affaires étrangères et Commerce international

• Bureau des passeports http://www.ppt.gc.ca/index.aspx?lang=f
• Direction générale des biens

Industrie

• Office de la propriété intellectuelle du Canada http://opic.gc.ca/
• Partenariat technologique Canada http://tpc-ptc.ic.gc.ca/ 
• Surintendant des faillites http://strategis.ic.gc.ca/epic/site/bsf-osb.nsf/fr/home
• Mesures Canada http://strategis.ic.gc.ca/epic/site/mc-mc.nsf/en/Home

Agriculture

• Agence canadienne du pari mutuel

Patrimoine

• Réseau canadien d'information sur le patrimoine http://www.chin.gc.ca/
• Institut canadien de conservation http://www.cci-icc.gc.ca/

Commission de la fonction publique

• Formation et Perfectionnement Canada http://www.myschool-monecole.gc.ca/ 

Service correctionnel

• CORCAN

Affaires indiennes et du Nord canadien

• Pétrole et gaz des Indiens du Canada

Finances

• Placements Épargne Canada http://www.cis-pec.gc.ca/

Défense

• Bureau du logement des Forces canadiennes

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⁽¹⁾    Ils y arrivent à l'aide d'un « fonds renouvelable », un crédit permanent qui permet à l'OSS d'engager des dépenses et de toucher des recettes pour ses opérations.[Retour]

⁽²⁾    En même temps, les organismes devront subvenir à leurs besoins en fournissant des services efficients à la clientèle. Ceux qui offrent un service facultatif et ne recouvrent pas les coûts ne recevront aucune garantie à long terme s'ils ne sont pas en mesure d'offrir un service de qualité à prix raisonnable.[Retour]

⁽³⁾    Par la suite, le changement se poursuit. Les OSS peuvent demander des pouvoirs supplémentaires dans leur plan d'entreprise annuel en justifiant leur demande.[Retour]

⁽⁴⁾    L' énumère les personnes ressources au SCT et les OSS existants.[Retour]