ARCHIVÉ - Sondage sur les pratiques exemplaires en matière de contrôle
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Conseils
et Vérification Canada
Juillet
1997
Résumé
Contexte
Dans son rapport annuel de 1994, le vérificateur général (VG) a invité le
gouvernement du Canada à se pencher sur la fonction de contrôleur. Il a plus
précisément recommandé aux ministères et organismes fédéraux d'examiner
les pratiques exemplaires de pays tels que l'Australie et la Nouvelle-Zélande,
dans l'espoir que certaines puissent être reprises ici et nous permettent de
réaliser des économies, de simplifier les mécanismes de prestation et
d'améliorer la qualité de l'information sur les finances et les opérations de
nos programmes.
Comme suite à cette recommandation, le Secrétariat du Conseil du Trésor,
la Gendarmerie royale du Canada, Transports Canada, la Défense nationale et
Santé Canada ont donc uni leurs ressources afin de réaliser un sondage sur les
pratiques exemplaires des gouvernements de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande,
du Royaume-Uni et des États-Unis. Ils ont confié la réalisation du sondage à
Conseils et Vérification Canada, un organisme de service spécial rattaché au
ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada.
Définition de la fonction de contrôleur
Le contrôleur général du Canada définit ainsi la fonction du
contrôleur :
La fonction de contrôleur «comprend les processus administratifs essentiels
et intégrés dont toute organisation a besoin pour :
- gérer les risques financiers;
- comprendre les répercussions financières des décisions avant qu'elles
ne soient prises;
- rapporter adéquatement toutes les transactions financières et les
résultats d'exploitation de toutes les décisions financières et les
suivre de près;
- se protéger contre la fraude, la négligence, la contravention aux
règles ou aux principes financiers ainsi que la perte de biens ou de fonds
publics.»
Afin d'avoir une base objective pour évaluer la fonction de contrôleur on a
eu recours à la politique du Conseil du Trésor sur la fonction de contrôleur
comme cadre de responsabilisation.
Objectif
Le sondage a pour objet d'aider les ministères et organismes susmentionnés
plus tôt à examiner et résumer les pratiques exemplaires de l'Australie, de
la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis en matière de
contrôle, afin que les enseignements tirés puissent aider l'État canadien
réduire les coûts, à simplifier les mécanismes de prestation ainsi qu'à
améliorer la qualité de l'information sur les finances et les opérations de
ses programmes.
Portée
Le sondage porte uniquement sur les pratiques exemplaires de nature
exceptionnelle, mises en oeuvre en Australie, en Nouvelle-Zélande, au
Royaume-Uni ou aux États-Unis. Les pratiques passées en revue pour le sondage
sont toutes documentés sur support électronique ou papier (livres, articles,
documents d'information, discours, notes d'exposés et autres documents
accessibles au public).
Méthode
Le sondage comprend les activités suivantes :
- examen de la fonction de contrôleur avec le Bureau du
vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor;
- élaboration d'un cadre de contrôle et des critères d'évaluation du
sondage;
- communication avec les personnes-ressources pour expliquer les paramètres
du sondage et préciser les besoins de recherche;
- obtention et examen du matériel de recherche, résumé des constatations
et confirmation des résultats avec les personnes-ressources;
- formulation de recommandations;
Résumé des constatations
La section qui suit résume les principales constatations du sondage.
Responsabilité des administrateurs généraux
Les administrateurs généraux doivent avoir l'assurance que leurs
gestionnaires comprennent les responsabilités financières qui leur sont
confiées et en rendent compte adéquatement.
Aux États-Unis, six départements et agences font actuellement l'essai d'un
nouveau rapport de responsabilité, créé en vertu de la Government
Management Reform Act. Ce rapport rend compte à la fois du rendement et de
la gestion financière, renseignements présentés auparavant en deux rapports
distincts.
Méthode
Méthode utilisée pour réunir des données et donner des garanties sur
les pratiques, systèmes et services de gestion financière.
En Nouvelle-Zélande, le rapport annuel des ministères et de la plupart des
sociétés d'État inclut un énoncé sur la performance, décrivant les
indicateurs de rendement pour chaque catégorie de résultats. Les données sur
le rendement sont revues par l'Audit Office [bureau de vérification]. Les
objectifs de rendement à atteindre sont définis au début de l'année dans un
énoncé d'intention (sociétés d'État) ou un rapport prévisionnel
(ministères).
Déclaration de gestion annuelle
Les hauts fonctionnaires font la preuve de leur rendement en faisant des
affirmations (parfois appelées déclaration de gestion) sur l'état des
affaires dans leur sphère de responsabilité.
Aux États-Unis, huit organismes exécutifs font actuellement l'essai d'un
rapport de responsabilité qui ressemble à un rapport de gestion financière,
mais inclut des données sur le rendement. Le rapport présente les indicateurs
de rendement de l'organisme, son état financier, ainsi qu'un bilan des mesures
de contrôle visant à sauvegarder les ressources et l'intégrité des
programmes et des activités administratives.
Gestion des recettes
Initiatives récentes qui ont trait aux politiques et pratiques de
gestion des recettes provenant des services, de la vente de biens ou d'autres
sources.
A. Gestion des comptes débiteurs, y compris les règles concernant les
limites de crédit, la compensation des comptes créditeurs et des comptes
débiteurs, la saisie de biens pour régler les comptes, etc.
Utilisation des remboursements d'impôt pour compenser les créances :
En vertu d'une entente avec l'Internal Revenue Service, la General Services
Administration établit une liste informatisée de ses créanciers en défaut
qu'elle soumet ensuite afin de permettre un rapprochement avec les fichiers de
remboursement de l'impôt.
B. Gestion des mouvements de trésorerie (p. ex., utilisation du
transfert électronique de données (TÉD) pour simplifier et accélérer les
paiements).
Aux États-Unis, le marché pour la technologie du transfert électronique
de données et les technologies apparentées croît de mois en mois. Il semble
donc inévitable que celle-ci devienne l'outil de prédilection pour les
échanges commerciaux dans ce pays. Le gouvernement fédéral souhaite
simplifier et améliorer la gestion des approvisionnements et des autres
activités financières aux États-Unis, de même qu'en réduire le coût, en
implantant de nouvelles méthodes de paiement dans l'ensemble de
l'administration fédérale d'ici cinq ans. Ces méthodes incluent :
- les débits préautorisés (DP);
- l'échange électronique de données (ÉÉD).
Gestion des dépenses
Méthodes de gestion de la trésorerie (p. ex., utilisation de
paiements réguliers et prédéterminés afin d'éviter les intérêts pour
retard).
Le gouvernement américain s'est fixé comme principal objectif de payer ses
factures à temps et de recouvrer à l'échéance l'argent qu'on lui doit. Il ne
veut tolérer aucune dette flottante. Pour atteindre cet objectif, il tire parti
des techniques modernes, comme le transfert électronique de données, de fonds
et de prestations, les cartes de crédit (pour les recouvrements) et les cartes
de paiement (pour les voyages, la gestion de la flotte et les petits achats). Le
gouvernement fédéral est en outre capable de procéder à des compensations
sans que le payeur ou le débiteur ait à intervenir. Voici quelques exemples
d'application de ces techniques modernes :
- Un système de paiement automatisé des marchés de services, appelé
Fixed Contract Payment System, permet de payer automatiquement une somme
fixe à intervalles réguliers, sans qu'il soit nécessaire pour le
fournisseur de soumettre une facture ou de présenter un rapport.
- L'administration fédérale utilise l'International Merchant Purchase
Authorization Card (IMPAC) pour ses achats. Cette carte commerciale d'achat
permet de simplifier l'acquisition des biens et services dont la valeur ne
dépasse pas 2 500 $, et élimine ainsi la nécessité de
commander des bons de petite caisse.
- Le transfert électronique de prestations est une méthode de distribution
des allocations (p. ex., sécurité sociale) et des prestations en
nature (p. ex., coupons d'alimentation) utilisant les cartes de débit.
- Le Trésor utilise un service appelé Quick Pay, qui paie les factures
inférieures à un montant déterminé avant même la confirmation de la
livraison.
- Le service des finances de Rural Development [développement des régions
rurales] a implanté la signature et la facturation électroniques pour
certaines dépenses de projet.
Comparaison des résultats financiers
Établissement d'indicateurs de rendement budgétaires et de jalons pour
comparer les résultats réels.
Le gouvernement de la Nouvelle-Zélande réunit et publie une quantité
importante de renseignements sur la qualité, le volume et le coût de sa
production.
Technologie de l'information
Utilisation de techniques modernes pour saisir les données et présenter
à la direction et au personnel une information pertinente, dans un format
pratique.
En 1996, le président des États-Unis a ratifié l'Information
Technology Management Reform Act, créant les postes de dirigeant principal
de la technologie de l'information. La Loi oblige aussi l'administrateur
principal de l'Office of Management and Budget à greffer au processus
budgétaire une procédure d'analyse, de suivi et d'évaluation des risques et
résultats découlant des grands investissements des agences exécutives dans
les systèmes d'information. Elle pousse aussi un cran plus loin les exigences
énoncées dans la Chief Financial Officers Act concernant les
systèmes comptables : elle requiert une collaboration entre
l'administrateur général, le dirigeant principal de la technologie de
l'information et le directeur financier pour garantir l'efficacité des
systèmes (c.-à-d., leur capacité à produire des données fiables et
complètes pour les états financiers).
La «conscience» des organismes
Étendre le cadre de responsabilité du contrôleur pour y inclure, en
plus des fonctions financières, un rôle de «conscience» objective,
c'est-à-dire amener celui-ci à porter un jugement sur les données et les
hypothèses des grands projets, ainsi que les résultats projetés.
Aux États-Unis, le gouvernement a recommandé l'utilisation du mot
«controller» à la place de «comptroller», parce que le premier a, tout
comme le directeur financier d'un organisme, pour tâche de régir, diriger et
restreindre les dépenses et les finances, aussi bien que de les vérifier. En
ce sens, on peut dire que le «controller» joue un peu le rôle de miroir pour
les organismes, leur permettant de voir si leurs programmes sont vraiment
efficaces.
Autres tendances actuelles
Exemples donnés par les États-Unis :
- Une disposition de l'Omnibus Appropriation Act prévoit la
conversion graduelle aux transferts électroniques de fonds (TÉF) pour les
salaires, les avantages sociaux, le paiement des fournisseurs, le
remboursement des dépenses, les prestations de retraite et autres
prestations d'ici 1999.
- En février 1996, le Trésor a approuvé le transfert électronique
des prestations (TÉP) fédérales au moyen d'une carte de débit unique
dans huit États du Sud. En 1999, lorsque tous les programmes prévus auront
été mis en oeuvre dans l'ensemble des États, le fédéral versera
annuellement plus de 100 millions de dollars en prestations au moyen de
cette méthode.
Conclusions et recommandations de Conseils et Vérification Canada
Comme l'a révélé le sondage, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le
Royaume-Uni et les États-Unis ont fait des progrès notables dans l'application
des théories et principes de contrôle à la gestion quotidienne des
activités. Les répondants ont fourni des exemples documentés et des études
de cas sur les pratiques exemplaires de différents ministères, départements
ou agences.
Le sondage a par ailleurs permis d'amorcer un dialogue sur la fonction de
contrôleur entre les parrains du projet et le gouvernement de l'Australie, de
la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis. Il semble donc vital de
saisir l'occasion et de prendre des mesures concrètes afin de poursuivre ce
dialogue.
Conseils et Vérification Canada recommande aux parrains du sondage de
prendre les mesures suivantes :
1) Documentation
Tel qu'indiqué dans les paramètres initiaux, le sondage devait permettre
d'obtenir des renseignements sur la fonction de contrôleur ainsi que des
documents présentant des exemples de son application dans les pays répondants.
Tous les pays interrogés ont accepté de communiquer aux représentants du
gouvernement canadien des renseignements et de la documentation sur les
applications ou pratiques mentionnées dans leurs réponses.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Conseil du Trésor et aux
autres parrains du sondage de mettre sur pied une équipe de projet qui aura
pour tâche de réaliser des études de cas sur les éléments jugés les plus
pertinents, puis de faire part des résultats au reste de l'administration
publique canadienne. Cette équipe pourrait être formée de fonctionnaires à
l'emploi des ministères et organismes parrains, ainsi que d'élèves des
écoles d'administration publique et de gestion des affaires enrôlés dans un
programme d'échange.
2) Répertoire
Les réponses au sondage incluent le nom, le titre, le numéro de téléphone
et le numéro de télécopieur de bon nombre de personnes-ressources.
Ces renseignements pourraient faciliter l'échange d'information et
l'obtention de documentation.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande que l'on dresse une liste de
toutes les personnes ayant participé au sondage (quatre pays répondants et
cinq parrains canadiens), y compris leur nom, titre, numéro de téléphone,
numéro de télécopieur et adresse de courrier électronique, de manière à
faciliter l'échange d'idées et de renseignements.
3) Groupes d'utilisateurs
Grâce à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA), au Programme
d'immigration des investisseurs et à d'autres programmes, le gouvernement du
Canada a acquis une expérience considérable des groupes d'utilisateurs,
lesquels permettent de partager objectifs stratégiques et opérationnels
communs avec d'autres organismes centraux, d'autres ministères ou d'autres pays
(comme le Mexique, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis). Le
sondage sur la fonction de contrôleur a mis en relief un certain nombre de
sujets importants (entre autres la gestion des fonds, les indicateurs de
rendement, la gestion des risques, les rapports ministériels annuels et la
technologie de l'information), pour lesquels on aurait avantage à comparer
expériences et projets.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Conseil du Trésor de
déterminer les sujets qui l'intéressent le plus parmi ceux abordés dans le
sondage, de les classer en ordre de priorité, puis de créer des groupes
d'utilisateurs afin de faciliter l'échange d'idées et d'expérience.
4) Considérations légales
L'Information Technology Management Reform Act (ITMRA) encourage les
agences et départements américains à prendre diverses mesures,
notamment :
- fixer des critères pour évaluer les investissements dans la TI, en
s'inspirant des pratiques exemplaires du secteur privé;
- s'inspirer des modèles d'une entreprise qui ont produit de bons
résultats;
- former des groupes interorganisationnels pour partager la technologie et
le savoir-faire;
- échelonner les acquisitions de technologies de l'information,
c'est-à-dire préférer les petits marchés de service aux gros, de
manière à pouvoir mieux cibler les achats.
L'enchâssement des principes dans une loi incite effectivement et
légalement les organismes à exercer un meilleur contrôle de la TI.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Secrétariat du Conseil du
Trésor d'examiner le cadre législatif ayant permis d'améliorer la fonction de
contrôleur aux États-Unis (y compris l'Information Technology Management
Reform Act) et d'incorporer ces principes dans la législation canadienne
dans la mesure où il juge pratique et pertinent de le faire.
Remerciements
Le Secrétariat du Conseil du Trésor, la Gendarmerie royale du Canada, la
Défense nationale, Transports Canada, Santé Canada, de même que Conseils et
Vérification Canada, souhaitent remercier les personnes et organismes suivants
pour leur participation au sondage :
Australie
Jim Stevenson
Anciennement du Department of Finance
Nouvelle-Zélande
Office of the Controller and Auditor-General :
Bruce Anderson
Vérificateur général adjoint
Martin Matthews
Vérificateur général adjoint
Les ministère et organismes suivants :
Department of Agriculture
Department of Customs
Department of Education
Treasury Board Secretariat
State Services Commission
Bureau du premier ministre et Cabinet
Department of Defence
Department of Housing
Royaume-Uni
John Oughton
Chef, Efficiency Unit
Office of Public Service
Michael J. Bailey
Chef, Finance, Housing and General Division
Department of the Environment
Michael C. Davey
Chef d'équipe
Financial Policy Division
Accounting Officer Issues
Department for Education and Employment
États-Unis d'Amérique
G. Edward DeSeve
Contrôleur
Services exécutifs de la Présidence
Office of Management and Budget
Scott Quehl
Ancien conseiller spécial du contrôleur
Les ministères et organismes suivants :
Department of Agriculture (USDA)
Department of Commerce
Department of Defense (DOD)
Department of Education
Department of Energy
Department of Housing and Urban Development (HUD)
Department of the Interior
Department of State
Department of Transportation (DOT)
Department of the Treasury
Department of the Treasury, Financial Management Service (FMS)
Department of Veterans Affairs (VA)
Environmental Protection Agency (EPA)
General Services Administration (GSA)
National Aeronautics and Space Administration (NASA)
National Science Foundation (NSF)
Nuclear Regulatory Commission (NRC)
Social Security Administration (SSA)
Office of Management and Budget (OMB)
Canada
Bureau du vérificateur général du Canada
David H. Roth
Ancien vérificateur général adjoint
John W. Holmes
Directeur principal
Tom Wileman
Chercheur
Conseils et Vérification Canada
Équipe du projet
Kevin Larkin
Shirley James
Suzanne Lavigne
François Mongeon
David Roberts
Table des matières
- Résumé *
- Remerciements *
- Introduction *
- Chapitre I Cadre de responsabilisation des contrôleurs *
- Chapitre II Réponses au questionnaire du sondage et constatations *
- 1. Responsabilité des administrateurs généraux *
- 2. Cadre de responsabilisation des gestionnaires *
- 3. Méthodes *
- 4. États financiers *
- 5. Déclaration annuelle de gestion *
- 6. Gestion des recettes *
- 7. Gestion des dépenses *
- 8. Analyse comparative des résultats financiers *
- 9. Technologie de l'information *
- 10. Rapports sur la gérance *
- 11. La «conscience» des organismes *
- 12. Contrôles internes *
- 13. Vérifications externes *
- 14. Gestion des risques *
- 15. Diversification des modes de prestation de services *
- 16. Leçons *
- 17. Autres tendances actuelles *
Chapitre III Synopsis, conclusions, recommandations et plan d'action *
Introduction
Contexte
Dans son Rapport annuel de 1994, le vérificateur général (VG) a invité le
gouvernement du Canada à se pencher sur la fonction de contrôleur. Il a plus
précisément recommandé aux ministères et organismes fédéraux d'examiner
les pratiques exemplaires de pays tels que l'Australie et la Nouvelle-Zélande,
dans l'espoir que certaines puissent être reprises ici et nous permettent de
réaliser des économies, de simplifier les mécanismes de prestation et
d'améliorer la qualité de l'information sur les finances et les opérations de
nos programmes.
Comme suite à cette recommandation, le Secrétariat du Conseil du Trésor,
la Gendarmerie royale du Canada, Transports Canada, la Défense nationale et
Santé Canada ont donc uni leurs ressources afin de réaliser un sondage sur les
pratiques exemplaires, des gouvernements de l'Australie, de la
Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis.
Définition de la fonction de contrôleur
Le contrôleur général du Canada définit ainsi la fonction du
contrôleur :
La fonction de contrôleur «comprend les processus administratifs essentiels
et intégrés dont toute organisation a besoin pour :
- gérer les risques financiers;
- comprendre les répercussions financières des décisions avant qu'elles
ne soient prises;
- rapporter adéquatement toutes les transactions financières et les
résultats d'exploitation de toutes les décisions financières et les
suivre de près;
- se protéger contre la fraude, la négligence, la contravention aux
règles ou aux principes financiers ainsi que la perte de biens ou de fonds
publics.»
Objectif
Le sondage a pour objet d'aider les ministères et organismes susmentionnés
à examiner et résumer les pratiques exemplaires de l'Australie, de la
Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis en matière de contrôle,
afin que les enseignements tirés puissent aider l'État canadien à réduire
les coûts, à simplifier les mécanismes de prestation ainsi qu'à améliorer
la qualité de l'information sur les finances et les opérations de ses
programmes.
Portée
Le sondage porte uniquement sur les pratiques exemplaires de nature
exceptionnelle, mises en oeuvre en Australie, en Nouvelle-Zélande, au
Royaume-Uni ou aux États-Unis. Les pratiques passées en revue pour le sondage
sont toutes documentés sur support électronique ou papier (livres, articles,
documents d'information, discours, notes d'exposés et autres documents
accessibles au public).
Méthode
Le sondage comprend les activités suivantes :
- examen de la fonction de contrôleur avec le Bureau du
vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor;
- élaboration d'un cadre de contrôle des critères d'évaluation du
sondage;
- élaboration d'un questionnaire incluant toutes les activités ou les
sujets d'intérêt pour les parrains du sondage;
- communication avec les représentants des gouvernements de l'Australie, de
la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis à Ottawa, afin de
leur exposer les paramètres du sondage, de demander des documents de base
et d'obtenir le nom de personnes-ressources dans leur capitale respective;
- communication avec les personnes-ressources pour expliquer les paramètres
du sondage et préciser les besoins de recherche;
- obtention et examen du matériel de recherche, résumé des constatations
et confirmation des résultats avec les personnes-ressources;
- formulation de recommandations;
- élaboration d'un plan d'action pour la mise en oeuvre des recommandations
proposées.
Structure du rapport
Le rapport est divisé en trois chapitres.
Le premier chapitre présente les critères utilisés pour élaborer un cadre
de la fonction de contrôleur pour le sondage.
Le deuxième chapitre présente les réponses au sondage.
Le dernier chapitre présente un résumé du sondage, puis expose les grandes
conclusions et recommandations, lesquelles sont suivies d'un plan d'action.
Afin d'avoir une base objective pour évaluer la fonction de contrôleur, on
a eu recours à la politique du Conseil du Trésor sur la fonction de
contrôleur comme cadre de responsabilisation.
Les parrains du sondage ont aussi élaboré des questions traduisant leurs
propres préoccupations ou portant sur des sujets qu'ils jugeaient importants et
d'actualité.
Le présent chapitre résume les réponses au questionnaire du sondage qui
ont été données par les gouvernements de l'Australie, de la
Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis.
Dans la plupart des cas, les commentaires ont été pris tels quels dans les
réponses au questionnaire du sondage qui ont été fournies par les pays
susmentionnés.
1.
Responsabilité des administrateurs généraux
Les administrateurs généraux doivent avoir l'assurance que :
A. Leurs gestionnaires administrent les programmes de manière à tirer
le maximum des ressources publiques.
- Au Royaume-Uni, l'usage veut que l'administrateur général d'un
ministère (appelé secrétaire permanent) soit aussi son agent comptable.
En effet, l'agent comptable rend personnellement compte au ministre de
l'organisation, de la gestion et de la dotation générales du ministère
et, si opportun, des procédures internes, financières ou autres. Le
secrétaire permanent veille à ce que le ministère dans son ensemble
respecte des normes financières élevées; utilise des systèmes et
procédures financières encourageant une administration efficace et
économique des programmes, et garantissant la régularité des finances;
tienne pleinement compte des considérations financières lorsqu'il se
prononce sur un énoncé de politique. Un agent comptable distinct peut
assumer la responsabilité de l'organisation, de la gestion, de la
dotation, des procédures financières et d'autres procédures dans un
secteur défini du ministère (une agence, par exemple).
- Tous les ans, les sous-secrétaires d'État de Nouvelle-Zélande signent
une entente précisant leurs objectifs de rendement pour l'année -
objectifs qui s'ajoutent à ceux qui sont définis dans l'énoncé
général des objectifs et résultats du ministère. Leur rendement en
matière de gestion opérationnelle et de gestion stratégique est
évalué chaque année par la State Services Commission, qui se fonde pour
cela sur l'opinion du ministre concerné, des organismes centraux et des
autres parties clés. Cette évaluation détermine en partie la
rémunération des sous-secrétaires. Il faut ajouter que ces derniers
sont nommés pour une période déterminée et que le renouvellement de
leur nomination ou leur affectation à un autre poste dépend de cette
évaluation.
La majorité des sous-secrétaires concluent avec leurs chefs de division
des ententes de rendement comparables à la leur.
- Aux États-Unis, la Government Performance and Results Act a
pour but de maximiser le rendement des programmes gouvernementaux.
D'autres programmes visant les mêmes objectifs ont récemment vu le jour.
Par exemple, le projet de fonds des services concurrentiels place les
organismes fédéraux en situation de concurrence les uns par rapport aux
autres, dans le but d'améliorer l'efficacité des services administratifs
courants, d'accroître leur rapidité et d'abaisser les coûts
(article 403 de la Government Management Reform Act).
- L'examen national du rendement qui a été ordonné par le
vice-président des États-Unis a résulté dans la formulation d'une
recommandation, à savoir que la prestation des services administratifs
courants soit assujettie à des principes de concurrence et de
recouvrement des coûts. Le gouvernement espère améliorer aussi
l'efficacité des opérations gouvernementales dans leur ensemble et, en
particulier, accroître le rendement des gestionnaires de programmes. Le
Department of Treasury est l'un des six départements fédéraux
autorisés à créer un fonds des services concurrentiels en vertu de la Government
Management Reform Act (GMRA). Ce fonds servira à financer les
services de nature commerciale, notamment : la formation, les
services de consultation, le soutien des systèmes comptables, le
recouvrement de créances et d'autres services administratifs fournis aux
agences et départements fédéraux.
B. Leurs gestionnaires fondent leurs décisions sur des renseignements,
des analyses et des conseils financiers à la fois opportuns et fiables.
- Aux États-Unis, le Department of Transport a conçu pour les cadres un
système de rapport qui présente des renseignements complets, cohérents,
fiables et opportuns, et qui, par sa nature, encourage l'identification,
l'analyse, la discussion et la résolution transsectorielle des
problèmes. Le système, baptisé Executive Reporting Framework, extrait
les renseignements financiers de divers systèmes départementaux et
permet en plus d'accéder aux systèmes financiers et aux systèmes
programmés de divers organes administratifs. Il contient des
renseignements aidant les décideurs à gérer les ressources ou à
renseigner la haute direction sur ces ressources.
C. Il y a des contrôles efficaces et économiques, adaptés au
contexte gouvernemental, pour protéger les biens et garantir la probité.
- Au Royaume-Uni, les ministères sont dotés de mécanismes pour
contrôler les biens et garantir la probité. Par exemple, tous les biens
sont inscrits dans un registre, et des personnes distinctes assument la
responsabilité des contrats, des commandes et de la réception des biens.
- Aux États-Unis, la Federal Managers' Financial Integrity Act
prescrit justement la mise en place de contrôles de gestion et de
systèmes comptables solides afin d'améliorer la gestion des programmes
gouvernementaux. La Loi requiert plus particulièrement la sauvegarde des
biens. Les administrateurs généraux sont tenus de présenter chaque
année au Congrès et à la Présidence un rapport certifiant que leur
organisme est raisonnablement certain d'utiliser des mécanismes
de sauvegarde appropriés.
- Le programme d'assurance de la qualité de l'Environmental Protection
Agency des États-Unis prend appui sur les exigences de la Federal
Managers' Financial Integrity Act. Il vise la sauvegarde des biens
grâce à un système de contrôle interne, y compris un échantillonnage
statistique des opérations comptables pour vérifier si les politiques et
procédures en vigueur sont respectées. Les gestionnaires doivent remplir
chaque année un certificat attestant qu'ils ont vérifié les contrôles
financiers et se snot assures du respect des principes et normes
comptables en vigueur. L'EPA prépare aussi des états financiers annuels
rendant compte de ses affectations. La vérification effectuée par le
directeur financier inclut une évaluation des systèmes de contrôle
internes.
D. Les gestionnaires comprennent leurs responsabilités financières et
en rendent compte adéquatement.
- Au Royaume-Uni, tous les gestionnaires du ministère de l'Environnement
ayant la charge d'un budget doivent suivre une formation sur leurs
responsabilités financières et préparer un rapport de gérance à la
fin de chaque année pour confirmer qu'ils ont procédé à un examen
rigoureux de leur gestion durant l'année précédente, repéré les
points faibles et déterminé les améliorations les plus importantes. Le
rapport de gérance a pour objet de démontrer que le gestionnaire s'est
bien assuré de l'existence de contrôles financiers satisfaisants dans
son secteur de responsabilité et d'une gestion efficace des finances. Le
service central des finances réunit tous les rapports de gérance et les
soumet à l'agent comptable avec un commentaire général sur la gestion
des ressources pour l'année visée, accompagné, le cas échéant, de
conseils sur les leçons à tirer ou les mesures à prendre.
- Aux États-Unis, la Chief Financial Officers Act impose des
exigences précises en matière de rapports financiers, lesquelles
viennent compléter les contrôles prescrits dans la Federal Managers'
Financial Integrity Act. La plus importante de ces exigences concerne
la vérification annuelle des états financiers généraux, obligatoire
depuis l'exercice de 1996. À compter de 1997, il faudra également
produire un état financier général pour l'ensemble de l'administration
fédérale, lequel sera vérifié par le General Accounting Office (GAO).
- Six agences et départements américains font actuellement l'essai d'un
nouveau rapport de responsabilité prescrit par la Government
Management Reform Act. Ce rapport rend compte à la fois du rendement
et de la gestion financière, renseignements présentés auparavant en
deux rapports distincts.
Le nouveau rapport présente un résumé de la mission, des objectifs et
des indicateurs de rendement du département ou de l'agence; ses états
financiers vérifiés; une mise au point sur les contrôles de gestion; un
compte rendu de l'application de la Prompt Payment Act; un suivi de
vérification; ainsi que d'autres renseignements d'intérêt pour les
gestionnaires et la clientèle. Les données et les informations figurant dans
le rapport englobent tous les secteurs et tous les systèmes financiers.
L'objectif visé est de donner une vision globale du département ou de
l'agence, son rendement par rapport à ses objectifs à court et à long
terme. Bref, le rapport a pour objet de répondre à la question : «Dans
quelle mesure le département a-t-il réussi à faire ce qu'il s'était
proposé de faire?»
- Aux États-Unis, plusieurs départements et agences ont entrepris
d'élaborer un programme de gestion des coûts par activité.
- Au Royaume-Uni, dans la pratique, l'agent comptable délègue les
responsabilités en matière de gestion financière à la division des
finances, de même qu'aux cadres hiérarchiques.
Par exemple, au Department of the Environment, la responsabilité du
budget d'exploitation est déléguée aux directeurs généraux, qui la
délèguent à leur tour aux directeurs et aux chefs de division. Cela
signifie que les frais d'exploitation du ministère sont administrés par
quelque 90 centres de coûts différents. La Direction générale des
finances contrôle les dépenses d'exploitation au niveau ministériel, là
où se fait l'affectation des crédits parlementaires.
Le Department of the Environment a aussi plus de 100 programmes de
financement bénéficiant aux ministériels locaux, à des organismes non
gouvernementaux, à des partenariats entre gouvernements locaux et
entreprises, à des organismes bénévoles, ainsi qu'à des particuliers. La
planification et le contrôle de ces dépenses de programme est
officiellement déléguée aux cadres hiérarchiques.
Les responsabilités des gestionnaires chargés d'administrer un budget
sont définies dans un énoncé spécial. À cela s'ajoutent des règles
strictes ou des exigences fondamentales en matière de gestion des
ressources, ainsi que des conseils sur les pratiques exemplaires, réunis
dans un guide sur la gestion des ressources.
L'énoncé sur la gestion des ressources expose en détail les
responsabilités déléguées par le Trésor. Chaque année, le Parlement
approuve les niveaux de ressources pour les programmes et l'administration.
Le budget administratif de chaque centre de coûts est établi après le
cycle ministériel de planification. Si un gestionnaire délègue des
fonctions financières à des membres de son personnel, il est tenu de
définir par écrit les limites des responsabilités et pouvoirs
délégués. Les gestionnaires financiers et les gestionnaires de programme
ne sont pas autorisés à contracter des engagements dépassant les limites
fixées sans l'autorisation préalable des Finances et, dans certains cas,
du Trésor.
E. L'organisation, les méthodes et les systèmes financiers répondent
aux normes opérationnelles de l'organisme.
- Au Royaume-Uni, le gouvernement a récemment approuvé pour le
Department of the Environment une structure et des lignes directrices
claires en matière financière, tenant compte de la nature des programmes
ministériels et plaçant la responsabilité au niveau le plus bas
possible pour garantir l'efficacité. Des méthodes et un système
appropriés étayent ce nouveau régime de responsabilité.
- Aux États-Unis, la Chief Financial Officers Act stipule
quelles fonctions doivent relever des directeurs financiers et exige que
ces derniers rendent compte directement à l'administrateur général de
leur département ou agence. Chaque agence et chaque département régi
par la Loi (il y en a en tout 24) doit soumettre un plan organisationnel
à l'approbation de l'administrateur du Office of Management and Budget.
Ce plan détaille les fonctions et responsabilités de son directeur
financier.
- En bout de ligne, l'administrateur général est le principal agent
habilité à décider de la structure appropriée pour l'administration
des finances. Conformément à la Chief Financial Officers Act,
cette structure doit cependant être approuvée par l'administrateur du
Office of Management and Budget.
2.
Cadre de responsabilisation des gestionnaires
A. Gestion
i) L'exécution des programmes et les principales décisions sur les
projets tiennent généralement compte de l'aspect financier.
- Au Royaume-Uni, c'est d'abord aux cadres hiérarchiques que revient la
responsabilité d'améliorer l'efficience de l'administration, des
politiques et des programmes. L'approche d'un ministère doit prendre en
considération les méthodes de service qu'il emploie (p. ex.,
services internes ou prestation par un tiers).
- La planification à long terme des dépenses s'effectue au moyen d'une
enquête annuelle sur les dépenses publiques, réalisée par le Trésor
et le comité du Cabinet sur les dépenses publiques. Par exemple, les
fonctionnaires chargés de l'administration d'un budget soumettent à la
Direction générale des finances leurs plans accompagnés de priorités
stratégiques, conformes aux politiques gouvernementales. Le ministre
présente tous ces plans au comité du Cabinet. Ce dernier formule ensuite
des recommandations sur le niveau de ressources à accorder à chaque
ministère. Une fois ces recommandations approuvées par l'ensemble du
Cabinet, la Direction générale des finances informe le secrétaire
d'État de la répartition des ressources entre les divers programmes.
Ce processus constitue en partie une décision sur les frais d'exploitation
du ministère pour les trois prochaines années. À l'intérieur de ce cadre,
les budgets d'administration et la planification à long terme pour les
directions générales sont négociés et approuvés à l'interne, en tenant
compte de l'effet qu'a l'évolution des grandes priorités sur les budgets.
- La Direction générale des finances examine tous les projets de
programme ou d'initiative susceptibles d'avoir des répercussions
financières avant qu'ils ne soient soumis à l'approbation du ministre.
B. Les biens, responsabilités, recettes et dépenses sont gérés de
manière à optimiser les mouvements de la trésorerie et à limiter les frais
d'immobilisation.
- Les exemples qui suivent illustrent les méthodes employées aux
États-Unis :
- Recouvrement : L'Environmental Protection Agency (PA) utilise des
boîtes postales, Fedwire, des entreprises de recouvrement ainsi que des
avocats du Department of Justice pour accélérer la collecte et le
traitement. L'EPA examine en ce moment la possibilité d'utiliser des boîtes
postales électroniques.
- Investissements : L'Environmental Protection Agency s'efforce de
transférer rapidement et efficacement les fonds recouvrés au Trésor, afin
de limiter les frais d'emprunt.
- Paiements : L'EPA utilise un système électronique
d'authentification (SÉA) pour le paiement des factures, lequel permet de
traiter un paiement en un jour, comparativement à trois pour le traitement
manuel. Le versement des prêts et subventions s'effectuent grâce à une
chambre de compensation automatisée, c'est-à-dire un système électronique
de transfert de fonds.
- Caisse d'avances : Les demandes d'avances ont diminué de 48 %
à l'EPA grâce à l'utilisation de cartes de crédit (petits achats), cartes
de voyage et traites (autres remboursements).
C. Renseignements et conseils
Les gestionnaires de tous les niveaux ont accès en temps opportun à
des conseils fiables sur les responsabilités financières du gouvernement.
- À l'Environmental Protection Agency des États-Unis, les cadres
supérieurs de l'administration centrale et des bureaux régionaux
assument maintenant les grandes responsabilités relatives à la gestion
des ressources en plus de leurs fonctions habituelles. Cet ajout avait
pour objet d'intégrer la gestion des ressources aux achats, aux
programmes de subvention et à la gestion financière. Les fonctions de
gestion des ressources incluent la formulation et l'exécution de budgets,
l'application de la Chief Financial Officers Act, ainsi que la
gestion des ressources internes et externes de l'agence. Les
fonctionnaires responsables de la gestion des ressources et leur personnel
ont accès au système de gestion financière de l'organisation et peuvent
produire des rapports spéciaux au moyen d'un autre système informatisé.
- Executive Window, le système d'information en direct de la General
Services Administration (GSA) donne des renseignements complets sur les
finances, les programmes et le rendement, et inclut divers outils
permettant d'analyser ces données et de les présenter graphiquement.
- Le Department of Commerce des États-Unis travaille actuellement à
mettre en place un système de gestion à la fine pointe qui remplacera ou
intégrera les fonctions des divers systèmes financiers et administratifs
existants. De plus, le département est en train de développer pour les
cadres un système d'appui au processus décisionnel qui donnera accès à
l'information de différentes bases de données.
3.
Méthodes
Les méthodes utilisées pour réunir des données et garantir la
réalisation des attentes pourraient avoir les caractéristiques
suivantes :
A. Les méthodes sont bien ciblées (axées sur les pratiques,
systèmes et services ministériels de gestion financière).
- Au Royaume-Uni, une unité distincte revoit régulièrement les
systèmes financiers et les systèmes d'exploitation du ministère.
- En Nouvelle-Zélande, les rapports annuels des ministères et de la
plupart des sociétés d'État incluent un énoncé sur la performance,
décrivant les indicateurs de rendement pour chaque catégorie de
résultats. Les données sur le rendement sont revues par le Audit Office.
Les objectifs de rendement à atteindre sont définis au début de
l'année dans un énoncé d'intention (sociétés d'État) ou un rapport
prévisionnel (ministères). L'information sur le rendement n'est pas tout
à fait aussi pertinente qu'elle pourrait l'être pour assurer la
responsabilisation; mais, au moins, la structure est en place.
- Aux États-Unis, la gestion financière est principalement la
responsabilité des agences individuelles. La Chief Financial Officers
Act décrit les fonctions et responsabilités du directeur financier
et de son adjoint, ainsi que le lien hiérarchique du directeur avec
l'administrateur général de l'agence. Le Office of Management and Budget
énonce des lignes directrices et fixe les orientations générales, mais
c'est à chaque agence de voir à la mise en oeuvre comme telle. Les
principaux outils permettant d'attirer l'attention des agences sur les
pratiques, systèmes et services de gestion financière sont le rapport
annuel et les autres rapports obligatoires (p. ex., les rapports
requis en vertu de la Chief Financial Officers Act), la
vérification annuelle des états financiers et la déclaration de
sauvegarde présentée à la Présidence et au Congrès en vertu de la Federal
Managers' Financial Integrity Act.
B. Les méthodes fournissent des renseignements significatifs à
l'administrateur général (les déclarations de sauvegarde ainsi que les
rapports sur les correctifs appliqués contiennent assez de détails).
- Au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande, on présente au secrétaire
permanent un résumé des importantes constatations découlant de la
vérification, ainsi que des correctifs proposés. Les cadres supérieurs
reçoivent pour leur part des données succinctes sur les écarts
importants entre les objectifs fixés et les résultats financiers
obtenus. Enfin, on prépare toujours un aperçu des progrès pour les
réunions de contrôle avec le secrétaire permanent.
- Aux États-Unis, le rapport annuel requis en vertu de la Federal
Managers' Financial Integrity Act relève, le cas échéant, toute
faiblesse matérielle et propose un plan de redressement, incluant un
calendrier sommaire de mise en oeuvre. Et c'est aux échelons les plus
élevés des départements et agences (administrateur général) que cette
information est examinée.
C. Les méthodes incluent des lignes directrices générales (attentes
et objectifs communs à tous les organismes pour garantir la cohérence).
- Au Royaume-Uni, le cadre de responsabilisation et les objectifs de
gestion financière de chaque ministère sont approuvés par le
secrétaire permanent qui peut, à l'occasion, les soumettre au comité
des cadres supérieurs. Au besoin, on développe des systèmes communs
pour les paiements, la comptabilité, etc.
- Le Department of Commerce des États-Unis a rédigé une série de
guides sur les questions relatives à la gestion financière : normes
et principes comptables, gestion de l'encaisse, gestion du crédit et
gestion de la dette. Ces guides sont la principale source d'information
sur les directives de gestion financière émises par les diverses agences
de contrôle (notamment le Office of Management and Budget) ou les
politiques spécifiques du département. Ils contiennent aussi des
indications sur les autres documents de référence, comme les recueils de
droit public et les circulaires du Office of Management and Budget, afin
d'orienter les gestionnaires qui doivent faire des recherches plus
poussées ou régler un problème plus complexe lié à la comptabilité
ou à la reddition de comptes.
D. Les méthodes sont adaptées aux exigences propres à chaque
organisme, ainsi qu'à la nature de ses activités de gestion).
- Aux États-Unis, l'Environmental Protection Agency a mis en place un
programme de recouvrement des coûts, appelé Superfund. Ce programme
permet aux parties responsables de la contamination d'un site d'obtenir
des renseignements plus détaillés que ceux fournis par le système
comptable de l'agence. Pour répondre à ces besoins d'information, l'EPA
s'est dotée de deux systèmes additionnels (le Superfund Cost
Organization and Recovery Enhanced System et le Superfund Cost Recovery
Image Processing System). Le premier produit des rapports sommaires sur
les opérations concernant un site déterminé et le second contient les
images à l'appui des états récapitulatifs.
E. Les méthodes ne sont pas trop «lourdes» (c'est-à-dire que, dans
la mesure du possible, les données justificatives derrière la déclaration
de sauvegarde sont extraites de sources et de mécanismes d'information
existants, mettant à profit la technologie moderne de l'information.
- Aux États-Unis, le rapport de responsabilité à l'essai dans six
départements (Social Security Administration, General Services
Administration, National Aeronautics and Space Administration, Nuclear
Regulatory Commission, Department of Veterans Affairs et le Department of
Treasury) présente dans un seul document tous les renseignements sur la
gestion financière, de manière à en faciliter l'accès. Le Office of
Management and Budget a aussi consolidé en un seul plusieurs de ses
rapports sur la gestion financière - rapport intitulé Federal
Financial Management Status Report and Five-Year Plan.
4.
États financiers
Application des méthodes et principes comptables généralement
acceptés.
- En Nouvelle-Zélande, les ministères et sociétés d'État sont tenus
légalement de respecter les méthodes et principes comptables
généralement acceptés, y compris en matière de comptabilité d'exercice.
Les comptes consolidés de l'État respectent d'ailleurs à la lettre ces
méthodes et principes.
Les autres points d'intérêt concernent la pertinence et la qualité des
renseignements contenus dans les bilans financiers, notamment en ce qui a
trait à l'appréciation du patrimoine et des infrastructures, de même qu'à
la reconnaissance des obligations gouvernementales (bien-être social,
pensions, etc.).
- En 1990, le gouvernement des États-Unis a créé un conseil consultatif
et l'a chargé de recommander des normes et principes comptables pour
l'administration fédérale. À partir de ces recommandations, l'Office of
Management and Budget a édicté des normes de base pour l'ensemble de
l'administration fédérale. Les 24 organismes visés par la Chief
Financial Officers Act (version révisée) sont de plus tenus de
préparer chaque année des états financiers et de les faire vérifier.
5.
Déclaration annuelle de gestion
C'est par des affirmations sur l'état des affaires dans leur sphère de
responsabilité que les hauts fonctionnaires démontrent leur rendement.
L'administrateur général qui affirme que telle ou telle responsabilité
financière a été remplie fait ce qu'on appelle une «déclaration de
gestion». Pour accroître le degré de confiance avec lequel ces déclarations
sont faites, il faudrait doter les organismes de systèmes d'information et de
contrôle, ainsi que procéder à divers types d'examens (vérifications
internes, évaluations de programmes, études spéciales, etc.).
- En Nouvelle-Zélande, le rapport annuel des ministères et des sociétés
d'État doit légalement inclure un énoncé de responsabilité signé par
le sous-secrétaire d'État et par l'agent financier principal.
- Aux États-Unis, les hauts fonctionnaires ont plusieurs moyens d'exposer
leurs points de vue. Le plan quinquennal et le rapport d'étape sur la
gestion des finances fédérales, le rapport requis en vertu de la Federal
Managers' Financial Integrity Act et le nouveau rapport de
responsabilité permettent à la haute direction de se prononcer sur le
rendement général de leur organisme. À cela s'ajoute le rapport
semestriel de l'inspecteur général au Congrès, qui donne à la haute
direction l'occasion d'exposer son point de vue sur les grandes questions
soulevées par l'inspecteur.
Conformément à la Government Performance and Results Act, les
agences doivent chaque année élaborer un plan stratégique et fixer des
objectifs de rendement, puis rendre compte de leurs résultats. Pour
l'année 1998, les agences et départements vont porter une attention
particulière à la planification stratégique et vont s'attacher à définir
des indicateurs de rendement spécifiques pour leurs programmes. Ces
indicateurs permettront aux administrateurs généraux et aux autres
intéressés de mesurer les progrès.
- Huit organismes exécutifs font actuellement l'essai d'un rapport de
responsabilité qui ressemble à un rapport de gestion financière, mais
inclut des données sur le rendement. Le rapport présente les indicateurs
de rendement de l'organisme, son état financier, ainsi qu'un bilan des
mesures de contrôle visant à sauvegarder les ressources et l'intégrité
des programmes et des activités administratives.
6.
Gestion des recettes
Initiatives récentes qui ont trait aux politiques et pratiques de
gestion des recettes provenant des services, de la vente de biens ou d'autres
sources.
A. Gestion des comptes débiteurs, y compris les règles concernant les
limites de crédit, la compensation des comptes créditeurs et des comptes
débiteurs, la saisie de biens pour régler les comptes, etc.
- Utilisation des remboursements d'impôt pour compenser les
créances : En vertu d'une entente avec l'Internal Revenue Service,
la General Services Administration établit une liste informatisée de ses
créanciers en défaut et la soumet au Internal Revenue Service afin que
celui-ci fasse un rapprochement avec ses fichiers de remboursement de
l'impôt. Lorsqu'il y a concordance, les remboursements sont retenus et
servent à acquitter directement la dette. Cette méthode a permis à la
General Services Administration de recouvrer des dettes qu'elle n'avait
pas réussi à recouvrer par d'autres moyens.
- Le gouvernement américain est aussi doté d'une base de donnée
interactive (Credit Alert Interactive Voice Response System) permettant
d'avoir des renseignements sur les débiteurs en défaut. Grâce à cette
base de donnée, le gouvernement fédéral peut éviter de prêter à des
personnes lui devant déjà de l'argent. C'est-à-dire que l'État refuse
tout crédit jusqu'à ce que le demandeur ait payé sa dette ou ait conclu
une entente avec l'organisme auquel il doit de l'argent. En 1995, sur
2,4 millions de requêtes, le système a repéré
32 000 débiteurs fautifs.
- La Debt Collection Improvement Act de 1996 permet la
compensation électronique lorsqu'un particulier ou une organisation a une
dette envers le gouvernement.
B. Gestion des mouvements de trésorerie (p. ex., utilisation du
transfert électronique de données pour simplifier et accélérer les
paiements).
- Aux États-Unis, le marché pour la technologie du transfert
électronique de données et les technologies apparentées croît de mois
en mois. Il semble donc inévitable que celle-ci devienne l'outil de
prédilection pour les échanges commerciaux dans ce pays. Le gouvernement
fédéral souhaite simplifier et améliorer la gestion des
approvisionnements et des autres activités financières aux États-Unis,
de même qu'en réduire le coût, en implantant de nouvelles méthodes de
paiement dans l'ensemble de l'administration fédérale d'ici cinq ans.
- Débit préautorisé : La General Services Administration offre
depuis peu à ses créanciers de payer par débit préautorisé. Si cette
méthode est retenue, l'organisme est assuré de recouvrer son argent, parce
que le montant dû est prélevé automatiquement du compte du créancier.
Cette méthode de paiement réduit aussi les coûts d'administration.
- La General Services Administration est aussi dotée d'un système de
paiement électronique (Paperless Information Exchange Payment System) lui
permettant de recevoir par voie électronique les factures de ses
fournisseurs. Elle paie ensuite ces derniers par la chambre de compensation
automatisée, inscrit la dépense au compte approprié, puis avise les
fournisseurs du paiement - tout cela, sans qu'il soit nécessaire de
faire une saisie manuelle. On ne procède qu'à l'occasion au rapprochement
des comptes.
- Le réseau ePay permet aux organismes de payer leurs factures de services
publics par voie électronique et leur permettra bientôt de payer également
d'autres services récurrents. Il suffit que les fournisseurs soient abonnés
à ce réseau commercial. Les instructions de paiement et les autres
informations concernant les paiements (p. ex., numéro de facture) sont
transmises par voie électronique, et le règlement et le rapprochement se
font par le réseau.
- Le Trésor utilise le Federal Financial System, un système de
comptabilité vendu dans le commerce, pour suivre et contrôler les dépenses
de sept bureaux sur ses 12. Le système calcule et reporte automatiquement les
intérêts. Le Trésor utilise aussi un système appelé Report Management
System pour rendre compte des activités financières de ses programmes. Ce
système est mis à jour quotidiennement. Gestionnaires, comptables, agents de
programmes et agents du budget peuvent le consulter. Le Trésor utilise en
plus une chambre de compensation automatisée qui permet de déposer
directement dans le compte des fournisseurs l'argent qui leur est dû, ainsi
que de transférer des données par voie électronique. À l'avenir, la
technologie de transfert électronique de données sera aussi utilisée pour
les recouvrements et pour le remboursement des contribuables.
C. Facturation des intérêts pour les comptes en souffrance.
- Aux États-Unis, la Federal Claims Collection Act de 1966 (loi
révisée) permet aux administrateurs généraux de facturer des
intérêts pour les dettes impayées, d'imposer des frais pour le
traitement des créances en défaut, ainsi que d'imposer des pénalités.
Des exemples suivent :
- En août 1994, Rural Development a mis en place un système de
paiements préautorisés pour le recouvrement des prêts aux communautés et
aux entreprises. Après entente avec l'emprunteur, Rural Development prélève
directement du compte de ce dernier les montants dus à la date d'échéance.
Le débit est effectué et enregistré par le service des finances de Rural
Development. Ce système diminue le nombre de retards et d'arriérés, et
élimine l'intervention de l'emprunteur dans la procédure de paiement. Rural
Development prévoit également implanter cette méthode de paiement pour les
emprunts électroniques et téléphoniques.
- Rural Development utilise le programme de compensation du Internal
Revenue Service pour recouvrer les prêts échus qui n'ont pas été
remboursés. Rural Development a recouvré grâce à ce programme
2,2 millions de dollars pour les quatre premiers mois de
l'année 1996. Depuis la création du programme, en 1997, Rural
Development a recouvré des créances totalisant plus de 36 millions de
dollars.
- Rural Development collabore actuellement avec une banque privée afin de
mettre en place un système de boîtes postales pour les emprunts
électroniques et téléphoniques. Les emprunteurs pourront ainsi, grâce à
une chambre de compensation automatisée, transférer eux-mêmes des fonds de
leur institution financière à Rural Development. Le compte de l'organisme
sera crédité le jour suivant. La banque fournira sur bande un relevé
mensuel sur les recouvrements au service des finances de Rural Development,
dans un format permettant la mise à jour automatique du fichier des
emprunteurs. Les étapes subséquentes du projet prévoient la modification
des numéros de comptes par la banque, le rapprochement des montants payés
avec les montants dus, ainsi que le passage au débit préautorisé.
7.
Gestion des dépenses
A. Méthodes de gestion de la trésorerie (p. ex., utilisation de
paiements réguliers et prédéterminés afin d'éviter les intérêts pour
les paiements en retard).
- Le gouvernement américain s'est fixé comme principal objectif de payer
ses factures à temps et de recouvrer à l'échéance l'argent qu'on lui
doit. Il ne veut tolérer aucun flottant. Pour atteindre cet objectif, il
tire parti de techniques modernes, comme le transfert électronique de
données, de fonds et de prestations, les cartes de crédit (pour les
recouvrements) et les cartes de paiement (pour les voyages, la gestion du
parc automobile et les petits achats). Le gouvernement fédéral est en
outre capable de procéder à des compensations sans que le payeur ou le
débiteur ait à intervenir. Voici quelques exemples d'application de ces
techniques modernes :
- Un système de paiement automatisé des marchés de services, appelé
Fixed Contract Payment System, permet de payer automatiquement une somme fixe
à intervalles réguliers, sans qu'il soit nécessaire pour le fournisseur de
soumettre une facture ou de présenter un rapport. Les Finances effectuent
automatiquement le paiement 30 jours après la dernière journée de
service, sans attendre une facture ou un rapport. Le montant versé correspond
au paiement mensuel convenu dans l'entente de service, moins déductions, le
cas échéant. Les marchés de services sont automatiquement retirés du
système un mois avant leur expiration. Les Finances demandent alors un
rapport final par la voie habituelle pour vérifier si toutes les exigences du
marché ont été remplies avant de fermer le dossier. Les Finances attendent
pour effectuer le dernier paiement de recevoir le bordereau de réception
final ou une autorisation similaire de l'agent ayant passé le marché.
- L'administration fédérale utilise l'International Merchant Purchase
Authorization Card (IMPAC) pour ses achats. Cette carte commerciale d'achat
permet de simplifier l'acquisition des biens et services dont la valeur ne
dépasse pas 2 500 $, et élimine ainsi la nécessité de commander
des bons de petite caisse.
- L'administration fédérale dispose aussi d'un programme de paiement
spécial pour les fournisseurs avec lesquels elle fait affaires tous les
jours. Après expédition de la commande quotidienne au département acheteur,
le fournisseur envoie une facture électronique à la société de crédit de
ce dernier. La société paie le fournisseur et facture le département au
moyen de son logiciel de traitement des opérations sur carte de crédit, puis
le remboursement est effectué en moins de 24 heures.
- Le transfert électronique de prestations (TÉP) est une méthode de
distribution des allocations (p. ex., sécurité sociale) et des
prestations en nature (p. ex., coupons d'alimentation) utilisant les
cartes de débit. L'administration fédérale se donne jusqu'en 1999 pour
implanter un système national de transfert électronique des prestations
(prestations fédérales et prestations propres à chaque État) qui est
convivial et ne requiert qu'une seule carte par bénéficiaire. Huit des
États américains exploitent déjà un tel système sur l'ensemble de leur
territoire.
- Le Trésor utilise un service appelé Quick Pay qui paie les factures
inférieures à un montant déterminé avant même la confirmation de la
livraison. Il procède ensuite à un échantillonnage statistique de ces
factures par mesure de contrôle. Le Trésor a pour pratique de profiter de
tous les escomptes pour paiement anticipé, lorsque c'est possible.
B. Escomptes pour paiement anticipé
- Aux États-Unis, la General Services Administration déploie
continuellement des efforts pour améliorer la gestion de la trésorerie.
C'est ainsi que, récemment, elle a développé une page d'accueil
permettant aux fournisseurs qui visitent son site Internet de découvrir
dix façons de se faire rembourser rapidement l'argent qui leur est dû
par le gouvernement. Cette liste encourage non seulement les fournisseurs
à s'abonner à un système de transfert électronique de fonds, mais leur
recommande aussi d'offrir des escomptes pour le paiement anticipé.
- Presque tous les paiements récurrents de la National Aeronautics and
Space Administration (NASA) sont acquittés par voie électronique.
L'organisme encourage ses centres de paiement à utiliser le plus possible
les paiements électroniques. Grâce à l'implantation d'un système
électronique d'authentification dans l'ensemble de ses centres, la NASA a
réussi à raccourcir de deux jours le délai requis pour obtenir une
autorisation de paiement du Trésor. Les récentes initiatives de
rationalisation de l'organisme peuvent être groupées en deux
catégories : pratiques exemplaires et restructuration. Parmi les
pratiques exemplaires figurent une rationalisation des pratiques de
remboursement pour les frais de voyage (l'organisme fait maintenant un
échantillonnage statistique plutôt que de vérifier une par une toutes
les pièces justificatives) et l'utilisation de cartes bancaires et de
transferts électroniques de fonds à la place du fonds d'avance. Les
initiatives de restructuration, pour leur part, incluent le regroupement
des activités de traitement de la paye et de remboursement des frais de
voyages.
C. Autres
- Le service des finances de Rural Development a implanté la signature et
la facturation électroniques pour certaines dépenses de projet. À
l'heure actuelle, ces factures sont postées au centre financier national
du Department of Agriculture, à la Nouvelle-Orléans, qui s'occupe de la
conversion des données et du paiement. Grâce au système de facturation
électronique, les bureaux régionaux de Rural Development pourront
eux-mêmes contrôler leurs fonds et acheminer leurs factures par voie
électronique, y compris authentifier les factures en vue de leur paiement
et apporter des modifications aux renseignements figurant sur les
factures.
8.
Analyse comparative des résultats financiers
A. Établissement d'indicateurs de rendement budgétaires et de jalons
pour comparer les résultats réels.
- Le gouvernement de la Nouvelle-Zélande réunit et publie une quantité
importante de renseignements sur la qualité, le volume et le coût de sa
«production». Certains ministères comparent leur rendement à celui
d'autres ministères. Il y a même eu des tentatives pour établir des
ratios et des indicateurs qui permettraient de comparer les intrants et
les méthodes, mais comme les résultats ont tendance à être uniques à
chacun, on a fait peu à ce chapitre.
- Aux États-Unis, l'Environmental Protection Agency a élaboré deux
séries d'indicateurs pour jauger le rendement dans des domaines critiques
de la comptabilité et de la gestion financière. La première série
porte d'indicateurs sur des responsabilités clés de comptabilité et de
gestion financière. Elle englobe les comptes débiteurs, le paiement des
fournisseurs, le versement des subventions, le relevé des opérations de
caisse et les activités de recouvrement des coûts. La deuxième série
d'indicateurs porte sur des aspects plus généraux de la gestion
financière, notamment les marchés de services, les subventions, les
immobilisations, la gestion des fonds et la gestion financière des
programmes. Les indicateurs sont encore à l'essai.
B. Utilisation d'indicateurs de rendement afin de comparer différents
programmes au sein d'un organisme ou d'un gouvernement national, voire
établir des comparaisons avec le secteur privé et d'autres États.
- La Social Security Administration des États-Unis est dotée d'un vaste
éventail d'indicateurs de rendement, utilisés dans la formulation et
l'exécution des budgets, ainsi que la répartition des coûts entre le
programme des fonds en fiducie et le programme du fonds d'administration.
Pour prévoir les besoins et remplir ses responsabilités légales en
matière de répartition des coûts, l'organisme fait un suivi régulier
de la charge de travail (reçus, documents traités, dossiers en suspens),
des exercices financiers, de la productivité et des coûts à l'unité.
Il a élaboré des formules pour évaluer le rendement, déterminé la
capacité des systèmes en place à évaluer le rendement, consulté la
clientèle et les autres intéressés sur les préférences en matière de
service et élaboré un nouveau plan d'activité qui est basé sur les
résultats de cette consultation. L'organisme utilise aussi certains
indicateurs pour contrôler les résultats (notamment l'exactitude des
paiements). Son rapport de responsabilité inclut des indicateurs ayant
pour objet de déterminer si les programmes donnent les résultats
attendus, si les niveaux de financement conviennent et si les opérations
sont efficaces, ainsi que d'évaluer les progrès par rapport aux
objectifs généraux.
- La Joint Commission for the Accreditation of Health Care Organizations
évalue les hôpitaux pour anciens combattants et la majorité des
institutions qui dispensent des soins de santé aux États-Unis. Elle
utilise pour cela des critères normalisés portant sur la structure, les
méthodes de travail et certains résultats. Ces critères d'évaluation
permettent de comparer diverses institutions publiques, ainsi que
d'établir des comparaisons avec le secteur privé; en effet tous les
établissements qui dispensent des soins de santé utilisent les mêmes
critères.
9.
Technologie de l'information
Utilisation de techniques modernes pour saisir les données et présenter
à la direction et au personnel une information pertinente, dans un format
pratique.
A. Mise en place de systèmes comptables et de systèmes de gestion
financière efficients, efficaces et économiques.
- En 1996, le président des États-Unis a ratifié l'Information
Technology Management Reform Act, créant les postes de dirigeant
principal de la technologie de l'information (TI). La Loi oblige aussi
l'administrateur principal de l'Office of Management and Budget à greffer
au processus budgétaire une procédure d'analyse, de suivi et
d'évaluation des risques et résultats découlant des grands
investissements des agences exécutives dans les systèmes d'information.
Elle pousse aussi un cran plus loin les exigences énoncées dans la Chief
Financial Officers Act concernant les systèmes comptables :
elle requiert une collaboration entre l'administrateur général, le
dirigeant principal de la TI et le directeur financier pour garantir
l'efficacité des systèmes (c.-à-d., leur capacité à produire des
données fiables et complètes pour les états financiers).
- Les douanes américaines utilisent un système automatisé pour
recouvrer les droits, taxes et redevances. Le système permet de suivre et
contrôler toutes les importations en sol américain et est reconnu comme
l'un des grands systèmes administratifs les plus sophistiqués et les
mieux intégrés au monde. Grâce au transfert électronique de données
et à l'échantillonnage statistique, il a permis de réduire les coûts
et la paperasse pour le service des douanes aussi bien que pour les
importateurs.
- L'Environmental Protection Agency utilise un logiciel de gestion
financière, de comptabilité prêt-à-utiliser pour gérer ses
opérations financières. Le logiciel, auquel il a suffi d'apporter
quelques modifications pour répondre aux besoins spéciaux de l'EPA, a
permis des économies appréciables. En effet, le développement et le
maintien d'un logiciel sur mesure à l'interne auraient coûté beaucoup
plus cher et auraient pu causer beaucoup de problèmes. L'EPA fait partie
d'un groupe interorganisationnel d'utilisateurs, qui conseille le
concepteur du logiciel pour faire en sorte que celui-ci continue de
répondre efficacement et économiquement aux besoins de l'administration
fédérale. Elle procède de plus régulièrement à des mises à niveau
(au moins une fois par année) afin de suivre l'évolution des exigences
en matière de gestion financière.
B. Politiques et procédures concernant le développement et la mise en
place des systèmes de TI.
- L'Information Technology Management Reform Act de 1996 (aussi
appelée loi Clinger-Cohen) a radicalement modifié la manière dont le
gouvernement américain planifie et effectue l'acquisition des grands
systèmes de TI. C'est aux administrateurs généraux que revient la
responsabilité du succès en la matière. De plus, la Loi simplifie et
améliore les méthodes employées par l'État pour gérer son important
portefeuille d'investissements en TI : i) elle fixe les
critères devant servir à évaluer les programmes d'investissement,
critères inspirés des pratiques exemplaires d'entreprises ayant connu
elles-mêmes du succès dans ce domaine; ii) elle prend exemple sur
les réussites du secteur privé et crée un poste de dirigeant principal
de la TI dans toutes les agences exécutives et dans chacune des grandes
agences indépendantes, plaçant le titulaire sous l'autorité directe de
l'administrateur général et le désignant comme principal responsable
pour tout ce qui touche à la gestion de la TI et à l'application de la Paperwork
Reduction Act dans l'agence; iii) elle encourage la
participation à des groupes interorganisationnels afin de permettre le
partage de la technologie et du savoir-faire; iv) elle encourage les
agences à échelonner les acquisitions, de manière à pouvoir mieux
cibler les achats.
L'Office of Management and Budget demande aux départements et aux agences
de respecter les lignes directrices suivantes, diffusées dans une note de
service en date de février 1997 :
- (le système répond aux exigences de la mission fondamentale confiée
à l'organisme;
- aucun autre organisme, privé ou public, ne peut faire le travail;
- les méthodes de travail ont été simplifiées afin d'accroître les
chances de trouver un logiciel convenable dans le commerce;
- la gestion et l'analyse du portefeuille montrent que l'investissement
rapportera autant ou plus qu'un autre investissement en TI;
- le système obéit aux normes architecturales de l'organisme et de
l'administration fédérale;
- on a procédé à des essais, réduit le plus possible le nombre
d'adaptations, fixé des indicateurs de progrès et obtenu l'appui des
gestionnaires pour réduire les risques et garantir que le produit acheté
réponde aux attentes;
- l'approvisionnement «modulaire» permet d'acheter des lots plus petits
et de faire en sorte que les délais de livraison ne dépassent pas
18 mois;
- les risques sont adéquatement répartis entre le fournisseur et
l'organisme, c'est-à-dire qu'on privilégie l'utilisation de contrats
fondés sur le rendement plutôt que sur l'effort ou le coût.
- Rural Development a adopté des politiques et des procédures
spécifiques relativement à la gestion des demandes de modification,
d'amélioration ou de développement de systèmes informatisés. Un
conseil d'examen, formé de cadres supérieurs, approuve l'affectation des
ressources en fonction des objectifs stratégiques à court et à long
terme. Un comité d'examen des systèmes, constitué de fonctionnaires
responsables de la gestion des finances ou de programmes, détermine
l'ordre de priorité des demandes.
C. Intégration des bases de données sur les ressources humaines,
matérielles et financières.
- L'Office of Public and Indian Housing, une composante du Department of
Housing and Urban Development, a participé à un projet visant la mise en
place d'un système intégré permettant de gérer les contrôles
financiers, ainsi que de satisfaire aux exigences en matière de rapports.
Le projet avait pour objectif général le développement d'un système
comptable intégré répondant à la fois aux besoins du département et
de l'organisme central. Il fallait plus particulièrement satisfaire aux
exigences légales relatives à la comptabilité des dépenses. Le
système, qui fonctionne dans un environnement Windows et est doté d'une
interface conviviale, offre un accès direct à une base de données
centrale.
- Les 12 bureaux du Department of Treasury utilisent un seul et même
processeur pour l'administration de la paye. Cela garantit une plus grande
cohérence dans l'administration des diverses primes spécifiques à ces
bureaux. Et parce que l'information est enregistrée dans une seule base
de données, il est facile de la partager avec d'autres organismes.
- Le logiciel prêt-à-utiliser de l'Environmental Protection Agency
intègres les fonctions de comptabilité, de gestion financière et de
budgétisation. L'EPA travaille de plus à installer un module
additionnel, faisant lui aussi partie du logiciel et intégrant les
fonctions de gestion des immobilisations et des biens. Elle a développé
des interfaces reliant son système financier à son système de gestion
de la paye et du personnel, de sorte que les données peuvent être
transmises rapidement de l'un à l'autre, sans qu'il soit nécessaire de
faire une nouvelle entrée au clavier. Il existe également une interface
pour les systèmes servant à administrer les subventions et les
approvisionnements.
10.
Rapports sur la gérance
Selon le vérificateur général du Canada, un rapport sur la gérance
rend compte de la gestion et des responsabilités générales du ministre et des
hauts fonctionnaires. Il couvre l'ensemble de leurs pouvoirs et obligations. Sa
portée est beaucoup plus grande que celle du rapport annuel, qui ne traite que
du respect des obligations financières. Par exemples, un document public ne
donne pas de renseignements détaillés sur la portée des programmes, leurs
objectifs stratégiques à court et à long terme, leur planification et les
indicateurs susceptibles d'aider à évaluer les résultats finaux ou annuels.
- Au Royaume-Uni, les fonctionnaires qui administrent un budget doivent
produire chaque année un rapport sur la gérance des dépenses liées aux
programmes ou à l'administration. Les directeurs généraux rendent compte
à l'administrateur comptable des messages clés de ce rapport. La Direction
générale des finances produit un rapport général, fixant les priorités
pour les actions futures.
- En Nouvelle-Zélande, le cadre de planification et de rapport du
gouvernement se veut aussi complet que possible. Le gouvernement est
légalement tenu de respecter certains principes de gestion financière
responsable (définis dans la Fiscal Responsibility Act de 1994) et
de rendre compte régulièrement de l'application de ces principes. Voici
les principaux documents requis :
- Une mise au point sur la situation économique et fiscale, publiée en
même temps que le budget. Ce document, révisé en décembre et avant chaque
élection, est produit par le secrétaire du Trésor plutôt que par le
gouvernement au pouvoir.
- Un budget des dépenses (inclus dans le budget), décrivant les grands
objectifs de chaque secteur, les montants à dépenser, les indicateurs de
rendement et les résultats attendus.
- Un rapport prévisionnel ou un énoncé d'intention, donnant des
renseignements supplémentaires sur les objectifs généraux et les objectifs
financiers de chaque ministère ou société d'État.
- Des états financiers consolidés, publiés annuellement pour chaque
société d'État.
- Un rapport annuel pour chaque ministère et société d'État, rendant
compte des résultats obtenus par rapport aux objectifs définis dans le
rapport prévisionnel ou l'énoncé d'intention, ainsi que par rapport à
certains éléments de la prévision des dépenses.
La principale faiblesse de ce régime de reddition de comptes, c'est que les
ministères et les sociétés d'État ne font pas rapport sur certains
éléments du budget des dépenses (principal document sur lequel s'appuie le
Parlement pour approuver et contrôler les dépenses) ou ne font qu'un rapport
partiel.
- Aux États-Unis, les états financiers des agences fédérales doivent
inclure des informations sur la gérance.
- Aux États-Unis, huit agences vont faire l'essai d'un nouveau rapport de
responsabilité standard pour l'exercice 1996. Ce rapport présentera non
seulement les informations financières habituelles, mais aussi des détails
sur la mission et le rendement de l'agence.
11.
La «conscience» des organismes
Étendre le cadre de responsabilisation du contrôleur pour y inclure, en
plus des fonctions financières, un rôle de «conscience» objective,
c'est-à-dire amener celui-ci à porter un jugement sur les données et les
hypothèses des grands projets, ainsi que les résultats projetés.
- Au Royaume-Uni, la Direction générale des finances revoit et questionne
systématiquement les propositions financières.
- Aux États-Unis, le gouvernement a recommandé l'utilisation du mot
«controller» à la place de «comptroller», parce que le premier a, tout
comme le directeur financier d'un organisme, pour tâche de régir, diriger
et restreindre les dépenses et les finances, aussi bien que de les
vérifier. En ce sens, on peut dire que le «controller» joue un peu le
rôle de miroir pour les organismes, leur permettant de voir sir leurs
programmes sont vraiment efficaces.
- Aux États-Unis, un processus d'examen financier exhaustif et, par nature,
ouvert permet à l'organisation financière de participer pratiquement à
toutes les initiatives ou aux analyses qu'elle souhaite.
- Dans ce pays, c'est au directeur financier que revient la responsabilité
d'éduquer les cadres supérieurs et les chargés de programme sur
l'importance de la gestion financière dans l'ensemble de l'organisation. Et
la clé de cette éducation, c'est la communication entre les divers
groupes.
12.
Contrôles internes
Nécessité d'améliorer constamment les contrôles en cette ère des
échanges électronique, des bases de données interconnectées et des réseaux
informatiques.
Les exemples qui suivent viennent des États-Unis :
- Traitement des factures électroniques ligne par ligne : Lorsque la
General Services Administration a commencé à accepter les factures
transmises par voie électronique, elle a craint des problèmes dans le
traitement et le paiement en l'absence d'intervention humaine pour vérifier
les montants et les obligations. Pour remédier à cela, elle a décidé de
traiter les factures ligne par ligne; c'est-à-dire que pour que le paiement
se fasse, l'obligation, le bordereau de réception (en cas de besoin) et les
factures doivent tous trois porter le numéro de commande, le numéro
d'inventaire, la quantité et le prix unitaire appropriés.
- Grâce à une interface de «courtage» et à un réseau de communication
financière, les transferts électronique de données vont devenir encore
plus courants et il sera possible de recouvrer les créances par voie
électronique au Department of Treasury et au service des douanes.
L'utilisation du système pour les recouvrements sera ultérieurement
étendue, et on y ajoutera le traitement des remboursements destinés au
public.
- Le système de gestion financière de Veterans Affairs, à Austin, accepte
les notes de crédit des fournisseurs pour le paiement des factures
«ouvertes», de manière à accélérer le recouvrement des sommes dues au
département.
- Sécurité : À l'Environmental Protection Agency, l'accès au
système des petits achats est restreint à certains employés, dont le nom
apparaît sur une liste de contrôle, à l'intérieur du système. L'accès
à la liste même est très surveillé.
- Intégrité des données : À l'Environmental Protection Agency,
chaque agent aux achats revoit les soumissions présentées en réponse aux
appels d'offres. La soumission doit satisfaire exactement aux exigences
stipulées dans l'appel d'offre. L'agent communique directement avec le
soumissionnaire lorsqu'il veut vérifier une information apparaissant dans
la soumission.
- L'administration fédérale dans son ensemble procède à des contrôles
préventifs, et de même certaines agences en particulier. Au niveau de
l'administration fédérale, le President's Council on Integrity and
Efficiency vérifie les grands systèmes électroniques avant
qu'ils ne soient mis en place. Il l'a fait pour le système de transfert
électronique des prestations et, plus récemment, pour le système
régissant l'utilisation des cartes de crédit pour les petits achats, les
voyages et les activités de la flotte.
13.
Vérifications externes
Recours aux services d'entreprises privées pour vérifier les processus
et les rapports de l'organisme en matière d'exécution et de gestion.
- Au Royaume-Uni, les comptes ministériels sont vérifiés par le National
Audit Office, qui publie une lettre annuelle sur la gestion. L'office
effectue également deux ou trois études par année sur le rendement obtenu
des divers programmes en contrepartie de l'argent investi. Le comité des
comptes publics, formé de députés, tient dans la plupart des cas une
audience durant laquelle le responsable de la comptabilité peut faire une
présentation. Le responsable des finances peut également faire une
présentation sur le rendement de son ministère durant l'année écoulée
au comité parlementaire approprié, en se basant sur le rapport annuel du
ministère.
- En Nouvelle-Zélande, l'Audit Office tient lieu de vérificateur pour
l'ensemble du secteur public, mais a parfois recours aux services de
vérificateurs externes pour certains ministères et certaines sociétés
d'État. Ces vérificateurs sont choisis par adjudication.
- Aux États-Unis, les inspecteurs généraux peuvent faire appel aux
vérificateurs du secteur privé pour compléter leur personnel interne, en
particulier pour la vérification des états financiers. Les organismes
subventionnés par l'État font aussi appel à des vérificateurs du secteur
privé pour les vérifications annuelles obligatoires.
14.
Gestion des risques
Application de techniques de gestion des risques pour maximiser
l'efficacité des programmes.
- En Nouvelle-Zélande, la gestion des risques est un concept bien implanté
dans les ministères et des progrès considérables ont été réalisés en
matière d'analyse des risques au cours des deux ou trois dernières
années.
- Au Royaume-Uni, la gestion des risques est un élément du contrôle de la
technologie de l'information TI et des projets.
- Aux États-Unis, l'Audit Act fixe les exigences en matière de
vérifications pour les États, les gouvernements régionaux et les
organismes à but non lucratif qui administrent des fonds fédéraux. Les
modifications apportées en 1996 requièrent l'utilisation d'une approche
tenant compte des risques pour la sélection des programmes cruciaux
(c.-à-d., ceux qui reçoivent le plus d'attention lors des vérifications).
Le gouvernement veut ainsi faire en sorte que la répartition des ressources
de vérification cadre mieux avec les risques réels.
15.
Diversification des modes de prestation de services
L'utilisation d'organismes de service spéciaux, de sociétés d'État et
de coentreprises, la privatisation ainsi que la sous-traitance comme modes
diversifiés de prestation des services pour les programmes ministériels du
gouvernement fédéral.
- L'Australie et la Nouvelle-Zélande utilisent une vaste gamme de modes
diversifiés de prestation des services.
- Le gouvernement du Royaume-Uni a créé un programme d'évaluation du
marché et de sous-traitance, chapeauté par une initiative nationale de
promotion de la qualité : «Competing for Quality». Cette initiative
englobe une vaste gamme de mesures visant à accroître l'efficacité de
l'administration publique : suppression de fonctions, privatisation,
sous-traitance, évaluation du marché, création d'agences, etc.
- Aux États-Unis, la Government Management Reform Act de 1994
prévoit notamment la création d'un fonds des services concurrentiels (en
cours d'essai), qui permettra la prestation interorganisationnelle de
services courants, tels que l'administration de la paye, des ressources
humaines et des télécommunications.
- L'expérience du Department of Defense des États-Unis prouve que la
concurrence et l'impartition peuvent produire des économies appréciables,
ainsi qu'améliorer de façon notable l'efficacité. En moyenne, ces modes
de prestation ont permis de réduire les frais d'exploitation de 31 %
par année. L'homogénéité des résultats montre qu'il pourrait y avoir
des avantages pour les organismes à ouvrir une bonne partie de leurs
opérations et budgets de soutien à la concurrence.
- Aux États-Unis, l'Environmental Protection Agency a créé un fonds de
roulement pour les services administratifs. Les bureaux des programmes
pourront donc obtenir des services administratifs moyennant frais. De cette
manière, les gestionnaires de l'agence deviendront plus conscients du coût
des services. Cette mesure devrait entraîner une amélioration du service
à la clientèle.
- La direction générale des finances environnementales de l'Environmental
Protection Agency a publié un rapport proposant plus de 80 solutions
de financement de rechange aux gouvernements locaux qui doivent assumer les
frais d'exploitation et d'administration de systèmes environnementaux.
Règle générale, le financement provient des taxes, droits, frais
d'utilisation, transferts ou subventions gouvernementales, voir de la
privatisation. Le rapport de l'Environmental Protection Agency présente des
techniques de financement additionnelles, y compris des traditionnelles et
de toutes nouvelles. Il décrit aussi des arrangements institutionnels qui
peuvent, entre autres, aider à influencer l'utilisation des ressources
gouvernementales qui sont de plus en plus rares.
- En septembre 1995, le vice-président des États-Unis a révélé la
nature des prochains efforts pour améliorer les services
gouvernementaux : les organismes axés sur le rendement (OAR). Pour ces
organismes, le client sera roi. L'administration fédérale prévoit ainsi
transformer certaines fonctions en services où règne le clientélisme et
où le rendement a une importance capitale. Les agences jouiront d'une marge
de manoeuvre considérable, afin de pouvoir apporter les changements qui
s'imposent en matière de ressources humaines, d'approvisionnements et de
finances. En retour, elles devront atteindre des objectifs précis et
mesurables de service au public.
Avant de désigner un organisme axé sur le rendement, toute
agence devra se doter d'une mission claire et s'assurer l'appui des principaux
intéressés, en plus d'être capable de distinguer clairement ses fonctions
politiques et réglementaires de ses fonctions de service.
Contrairement aux pratiques habituelles du gouvernement, les chefs de ces
organismes seront embauchés pour une période déterminée. Ils auront des
objectifs bien définis de rendement, de service et, possiblement, de
réduction des coûts. Leur traitement sera fonction des taux en vigueur sur
le marché, et une bonne partie de leur rémunération dépendra de leur
rendement.
16.
Leçons
Exemples de pratiques exemplaires de la fonction de contrôleur qui ont
causé de grandes déceptions.
- Au début de 1995, la NASA a abandonné un projet important et risqué,
visant le développement de systèmes internes, parce qu'il ne cadrait plus
avec les priorités du gouvernement et ses propres efforts pour simplifier
et rationaliser ses opérations.
- L'Environmental Protection Agency a fait l'acquisition d'un logiciel
prêt-à-utiliser pour remplacer son système de comptabilité. Elle croyait
en effet que, ce logiciel étant déjà utilisé par d'autres agences, il
répondrait à ses besoins. Elle espérait aussi réaliser des économies en
collaborant avec les autres agences lorsque des améliorations
s'avéreraient nécessaires. Mais elle a commis deux erreurs. Premièrement,
le plan d'implantation ne tenait pas assez compte des besoins particuliers
de l'agence en matière de production de rapports. Deuxièmement, l'agence
aurait dû tester plus à fond le logiciel, y compris continuer d'utiliser
son ancien système en parallèle au nouveau durant un certain temps afin de
permettre une transition sans heurt.
- En Australie, il est arrivé plus d'une fois que les applications
informatiques ne produisent pas les avantages attendus.
17.
Autres tendances actuelles
Exemples donnés par les États-Unis :
- Une disposition de la l'Omnibus Appropriation Act prévoit la
conversion graduelle aux transferts électroniques de fonds pour les
salaires, les avantages sociaux, le paiement des fournisseurs, le
remboursement des dépenses, les prestations de retraite et autres
prestations d'ici 1999. Les remboursements d'impôt ne sont pas inclus dans
le plan.
- En février 1996, le Trésor a approuvé le transfert électronique des
prestations fédérales au moyen d'une carte de débit unique dans huit
États du Sud. En 1999, lorsque tous les programmes prévus auront été mis
en oeuvre dans l'ensemble des États, le fédéral versera annuellement plus
de 100 millions de dollars en prestations au moyen de cette méthode.
- Deux systèmes, utilisant la technologie du transfert électronique de
données, sont actuellement à l'essai dans l'administration fédérale.
L'objectif visé est de faciliter l'intégration des fonctions d'acquisition
et des fonctions financières pour le commerce électronique. Le premier
système, appelé Prime Pay, permet de payer plus facilement les
fournisseurs avec lesquels l'administration fédérale fait continuellement
affaire. Le deuxième tire parti de l'enregistrement des fournisseurs sur le
réseau commercial ePay.
- L'Office of Management and Budget a officiellement créé les fonds de
services concurrentiels en mai 1996. Les fonds pilotes permettront la
prestation intraorganisationnelle et interorganisationnelle de services
administratifs, sur une base concurrentielle.
- Reconception des procédures en matière de voyages :
- Éliminer l'obligation de faire approuver individuellement chaque
voyage, et permettre à la place aux bureaux de la General Services
Administration de choisir la formule qui leur convient le mieux (c.-à-d.,
autorisations annuelles, trimestrielles ou ponctuelles). État :
L'Office of the Chief Financial Officer fait l'essai d'autorisations
générales de voyager, émises sur une base annuelle, depuis le 1er octobre 1995.
- Pour les voyages de deux jours ou plus, fixer à 75 % le taux de
remboursement des repas et faux frais pour les journées partielles
(méthode Lodgings Plus). État : Cette directive, visant tous les
voyages en mission temporaire, est entrée en vigueur le 1er janvier 1996
à la General Services Administration.
- Sur présentation des factures, rembourser jusqu'à concurrence de
75 $ les articles divers achetés durant les voyages (ne s'applique
pas aux frais d'hébergement). État : Cette directive est entrée en
vigueur le 5 octobre 1995 à la General Services Administration.
- Tirer parti des programmes d'escompte et des ententes de facturation
directe conclues avec les hôtels. Les sociétés de location de voitures
offriront bientôt elles aussi la facturation directe. État : La
General Services Administration a conclu ses premières ententes de
facturation directe avec des hôtels, le 31 juillet 1995. Le
nombre d'hôtels, initialement de 19, est maintenant passé à 26.
L'organisme fera sous peu l'essai de la facturation directe pour la
location de voitures.
- Avoir un seul fournisseur pour le centre de gestion des voyages (CGV).
- FinanceNet, c'est le site à visiter sur Internet pour tout ce qui
concerne la gestion des finances publiques. FinanceNet vise plusieurs
objectifs : 1) encourager la diffusion des idées, des pratiques
exemplaires et des réussites par l'inscription à 30 listes de
distribution publiques et l'adhésion aux groupes de discussions
correspondant de Usenet; 2) donner accès à une bibliothèque
financière virtuelle sur les serveurs Gopher, FTP et WWW, afin d'aider les
fonctionnaires en charge des opérations et les contribuables à prendre des
décisions plus éclairées. FinanceNet tient aussi lieu de «banque
mondiale» d'information sur la vente de biens publics en tout genre -
des immobilisations aux prêts, sans oublier les avions, les bateaux, les
bijoux, etc. Bref, c'est le site par
excellence pour se renseigner sur tout ce que les gouvernements (fédéraux,
provinciaux, locaux ou internationaux) vendent au grand public par voie
électronique.
- Fastlane est un programme expérimental de trois ans, qui a pour objet de
reconcevoir et simplifier les rapports de la National Science Foundation
(NSF) avec le milieu de la recherche, le milieu de l'enseignement et les
communautés connexes à l'aide de techniques avancées de gestion de
l'information. Les projets pilotes qui en résulteront devraient permettre
de tester les applications de la TI, ainsi que d'essayer de nouvelles
méthodes d'échange entre auteurs de propositions, examinateurs,
universitaires responsables de l'administration des recherches, personnel de
la fondation et systèmes administratifs. Le programme prévoit notamment la
reconception de nombreuses interactions, reposant actuellement sur
l'utilisation d'imprimés ou du téléphone, afin de permettre aussi les
communications électroniques par lignes commutées ou par Internet (par
l'intermédiaire des serveurs Mosaic ou WWW). Il suffira donc d'un
ordinateur personnel standard et d'une souris pour entrer en communication
avec le système de la National Science Foundation, intégrant la plupart
des opérations depuis la présentation d'une proposition jusqu'à
l'obtention de renseignements sur l'état des propositions soumises.
Six applications sont actuellement à l'essai :
- Présentation d'une proposition : Le serveur de la NSF réservé
aux formulaires permettra d'entrer directement les données
administratives concernant les propositions.
- Demande de renseignements sur l'état des propositions : Le serveur
approprié de la NSF permettra aux enquêteurs principaux et aux autres
utilisateurs autorisés d'obtenir des renseignements sur une proposition.
- Rapport final sur le projet : Le serveur de la NSF réservé aux
formulaires fournira une version électronique du rapport, et permettra la
présentation du formulaire et des pièces jointes requises par voie
électronique.
- Demande de fonds : La NSF donnera accès à un système à menus, y
compris une fonction automatique d'envoi d'accusé de réception et de
confirmation par courrier électronique.
- Données d'examen : Les personnes chargées d'examiner les
propositions auront accès à un système à menus permettant d'entrer
leur évaluation, de revoir leurs commentaires, et d'intégrer des
informations «coupées» d'un logiciel de traitement de texte.
- Annonce des subventions : Un serveur de la NSF donnera accès à
une liste des récentes subventions, y compris des renseignements sur
l'institution visée, l'enquêteur principal, ainsi que le montant et la
durée de la subvention.
- L'Office of Cost Analysis a élaboré un modèle de programmation
linéaire permettant au Trésor de déterminer quel agencement de centres
téléphoniques, de centres de recouvrement et de centres de traitement des
remboursements est le plus efficace. Il a aussi conçu un modèle pour
déterminer l'emplacement des bureaux à l'étranger et l'aiguillage de la
clientèle. Ces modèles intègrent une fonction cartographique permettant
de présenter les résultats.
- Remboursement électronique des frais de voyage : L'Environmental
Protection Agency et la General Services Administration utilisent
actuellement un système de transfert électronique de fonds pour rembourser
les frais de voyage des fonctionnaires. Un message électronique est envoyé
au fonctionnaire concerné lorsque le transfert de fonds a lieu. Ce système
élimine la nécessité de produire des chèques, de même que les
problèmes pouvant être causés par leur perte ou leur vol. Cette méthode
de remboursement est aussi beaucoup moins coûteuse pour le gouvernement.
- La Social Security Administration utilise depuis 1976 un système
intégré de comptabilité par activité, qui fait ressortir les coûts,
facilite les opérations et réduit les frais d'exploitation. Ce système a
plusieurs fonctions, notamment analyser les coûts (une obligation légale
de l'organisme) afin de garantir une bonne répartition des dépenses entre
les fonds de fiducie et le fonds d'administration. À cette fin, l'organisme
fait un suivi de la charge (reçus, documents traités, dossiers en
suspens), des exercices financiers, de l'utilisation et de la productivité
à divers niveaux. Les dépenses engagées par l'organisme sont alors
imputées à la charge, aux fonctions, aux activités et aux programmes
appropriés et, en bout de ligne, aux fonds qui les soutiennent.
Synopsis
Le sondage avait pour objet de cerner les pratiques exemplaires de
l'Australie, de la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis
(répondants) en matière de contrôle, de manière à ce que les enseignements
tirés aident le Canada à réduire les coûts, à simplifier les mécanismes de
prestation ainsi qu'à améliorer la qualité de l'information sur les finances
et les opérations de ses programmes.
Sa portée était restreinte aux pratiques exemplaires de nature
exceptionnelle, mises en oeuvre par les répondants et documentées sur support
électronique ou papier (livres, articles, documents d'information, discours,
notes d'exposés et autres documents accessibles au public).
Les constatations ont été groupées selon les catégories suivantes :
- Responsabilité des administrateurs généraux et cadre de
responsabilisation des gestionnaires;
- Méthodes;
- États financiers et déclaration annuelle de gestion;
- Gestion des recettes et des dépenses
- Analyse comparative des résultats financiers;
- Technologie de l'information;
- Gérance et «conscience» des organismes;
- Vérification internes et externes;
- Gestion des risques;
- Diversification des modes de prestation des services;
- Leçons;
- Autres tendances actuelles.
Conclusions, recommandations et plan d'action
Comme l'a révélé le sondage, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le
Royaume-Uni et les États-Unis ont réalisé des progrès notables dans
l'application des théories et principes de contrôle à la gestion quotidienne
des activités. Les répondants ont fourni des exemples documentés et des
études de cas sur les pratiques exemplaires de différents ministères,
départements ou agences.
Le sondage a de plus permis d'amorcer un dialogue sur la fonction de
contrôleur entre les parrains du projet et le gouvernement de l'Australie, de
la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis. Il semble donc vital de
saisir l'occasion et de prendre des mesures concrètes afin de poursuivre ce
dialogue.
Conseils et Vérification Canada recommande aux parrains du sondage de
prendre les mesures suivantes :
1) Documentation
Tel qu'indiqué dans les paramètres initiaux, le sondage devait permettre
d'obtenir des renseignements sur la fonction de contrôleur ainsi que des
documents présentant des exemples de son application.
Tous les pays interrogés ont accepté de communiquer aux représentants du
gouvernement canadien des renseignements et de la documentation sur les
applications ou les pratiques mentionnées dans leurs réponses.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Conseil du Trésor et aux
autres parrains du sondage de mettre sur pied un groupe de travail qui aura pour
tâche de réunir de l'information ou de réaliser des études de cas sur les
éléments jugés les plus pertinents, puis de faire part des résultats au
reste du gouvernement du Canada. Ce groupe de travail pourrait être formé de
fonctionnaires à l'emploi des ministères et organismes parrains, ainsi que
d'élèves des écoles d'administration publique et de gestion des affaires
enrôlés dans un programme d'échange.
2) Répertoire
Les réponses au sondage incluent le nom, le titre, le numéro de téléphone
et le numéro de télécopieur de bon nombre de personnes-ressources.
Ces renseignements pourraient faciliter l'échange d'informations et
l'obtention de documentation.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande de dresser une liste de toutes
les personnes ayant participé au sondage (les quatre pays répondants et les
cinq parrains), y compris leur nom, titre, numéro de téléphone, numéro de
télécopieur et adresse de courrier électronique, de manière à faciliter
l'échange d'idées et de renseignements.
3) Groupes d'utilisateurs
Grâce à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA), au Programme
d'immigration des investisseurs de Citoyenneté et Immigration Canada et à
d'autres programmes, le gouvernement du Canada a acquis une expérience
considérable des groupes d'utilisateurs, lesquels permettent de partager les
objectifs stratégiques et opérationnels communs avec d'autres organismes
centraux, d'autres ministères ou d'autres pays (comme le Mexique, l'Australie,
la Nouvelle-Zélande et les États-Unis). Le sondage sur la fonction de
contrôleur a mis en relief un certain nombre de sujets importants (entre autres
la gestion des fonds, les indicateurs de rendement, la gestion des risques, les
rapports annuels et la technologie de l'information), pour lesquels on aurait
avantage à comparer expériences et projets.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Conseil du Trésor de
déterminer les sujets qui l'intéressent le plus parmi ceux abordés dans le
sondage, de les classer en ordre de priorité, puis d'établir des groupes
d'utilisateurs afin de faciliter l'échange d'idées et d'expériences.
4) Considérations légales
L'Information Technology Management Reform Act encourage les agences
et les départements américains à prendre diverses mesures, notamment :
- fixer des critères pour évaluer les investissements dans la TI, en
s'inspirant des pratiques exemplaires du secteur privé;
- s'inspirer des modèles qui ont produit de bons résultats pour le secteur
privé;
- former des groupes interorganisationnels pour partager la technologie et
le savoir-faire;
- échelonner les acquisitions, c'est-à-dire préférer les petits marchés
de service aux gros, de manière à pouvoir mieux cibler les achats.
L'enchâssement des principes dans une loi incite effectivement et
légalement les organismes à exercer un meilleur contrôle de la TI.
Recommandation
Conseils et Vérification Canada recommande au Secrétariat du Conseil du
Trésor d'examiner le cadre législatif ayant permis d'améliorer la fonction de
contrôleur aux États-Unis (y compris l'Information Technology Management
Reform Act) et d'incorporer ces principes dans la législation canadienne
dans la mesure où il juge pratique et pertinent de le faire.