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ARCHIVÉ - Partenariats intersectoriels pour les laboratoires fédéraux à vocation non règlementaire

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Section 5 – Un cadre pour l'intégration intersectorielle des activités de S et T (IIST) faisant appel aux laboratoires fédéraux

5.1 Constats tirés des tables rondes et des consultations auprès des parties prenantes

Il est ressorti des consultations du Groupe auprès d'une grande variété de parties prenantes au gouvernement, dans le secteur universitaire et dans le secteur privé que l'IIST suscite beaucoup d'intérêt comme moyen d'améliorer le système de science et d'innovation du Canada et d'en rehausser la compétitivité économique et comme élément majeur de la stratégie globale du Canada en matière de S et T. Pendant les consultations, une gamme complète de possibilités a été abordée, depuis la cession jusqu'à diverses modalités de rechange reposant sur des partenariats publics-privés.

Le processus a également révélé un solide appui envers un mécanisme permanent de détermination des possibilités d'IIST. Toutefois, les participants ont convenu à la quasi-unanimité que l'expression « transfert de la gestion des laboratoires fédéraux à vocation non réglementaire » est ambiguë et qu'il faudrait s'entendre sur une terminologie qui reflète la grande diversité des possibilités de collaboration intersectorielle.

Une grande majorité des commentateurs représentant les parties prenantes étaient d'accord avec les conclusions suivantes :

  • en règle générale, les tendances actuelles en matière de collaboration intersectorielle sont insuffisantes pour donner une synergie et une complémentarité optimales;
  • il faut des modalités de gestion de rechange pour atteindre ce but;
  • de telles modalités devront être adaptées pour refléter les divers modes de S et T, mais la principale caractéristique en serait un programme intégré de recherche et de développement expérimental qui répond aux besoins et aux attentes de tous les partenaires et qui comporte de solides mécanismes de gouvernance et d'obligations redditionnelles.

Diverses suggestions utiles ont été exprimées au sujet des critères de détermination et de sélection des possibilités prometteuses d'IIST faisant appel à des laboratoires fédéraux. Cet apport a confirmé la sélection préliminaire, par le Groupe, des éléments clés d'un cadre possible pour l'IIST, tout en permettant de définir des améliorations à y apporter et d'autres caractéristiques à y intégrer. Parmi les facteurs jugés essentiels à la réussite des initiatives d'IIST, les commentateurs ont accordé une importance particulière à la nécessité d'une vision commune de la finalité et des résultats souhaités, un engagement solide et continu de la part des partenaires, un leadership efficace et une définition claire des rôles et des obligations redditionnelles. En général, les suggestions détaillées qui ont été formulées tournaient autour de trois ingrédients clés du succès, c'est-à-dire un engagement solide et partagé; une saine gouvernance; et un excellent leadership.

Il a été reconnu que même si tous les partenaires d'une modalité de gestion de rechange sont aux prises avec certaines contraintes, ils peuvent s'en accommoder, moyennant des mécanismes de gestion et d'obligations redditionnelles soigneusement conçus. Il a aussi été reconnu qu'il serait souhaitable d'éliminer ou de modifier les contraintes qui ne sont plus nécessaire, dans la forme ou dans le fond.

Certains représentants provinciaux se sont dits très intéressés par la notion de partenariat en matière d'IIST et sont disposés à l'appuyer, et les parties prenantes ont reconnu le rôle important que les gouvernements provinciaux peuvent jouer dans les initiatives d'intégration.

On trouvera un résumé plus détaillé des interventions des parties prenantes à l'annexe V, Sommaire des observations relatives à l'intégration de la S et T. Un rapport détaillé rédigé par l'animateur des tables rondes a été remis aux participants.

5.2 Un cadre pour l'évaluation des possibilités d'IIST

Une démarche systématique s'impose à l'intention des représentants gouvernementaux qui sont appelés à examiner les initiatives proposées d'IIST faisant appel aux ministères et organismes fédéraux. L'élaboration et la mise en oeuvre d'un cadre stratégique fédéral pour l'intégration de la S et T pourrait en tenir lieu.

Les principaux éléments du cadre proposé par le Groupe sont présentés ci-dessous. L'applicabilité de tel ou tel élément dépendra de la nature de l'initiative examinée, c'est-à-dire une initiative de transfert intégral à une entité non gouvernementale (cession); ou une initiative de transfert à une entité parrainée et gérée conjointement par le gouvernement et des organismes du secteur universitaire ou du secteur privé (partenariat).

5.2.1 But, stratégies, résultats

Le Groupe a tenu compte, dans ses travaux d'examen et d'analyse, des buts, des objectifs et de la stratégie figurant explicitement ou implicitement dans son mandat. Le Groupe recommande que le but, les objectifs et la stratégie en question soient revus à la lumière des conclusions de ses travaux. Nous nous permettons de présenter les définitions suivantes :

But global : favoriser l'exploitation du potentiel des capacités scientifiqueS et Technologiques du gouvernement, du secteur universitaire et du secteur privé, dans l'intérêt des Canadiens et des Canadiennes.

Stratégie générale visant à atteindre ce but : harmoniser les activités scientifiques des laboratoires du gouvernement avec celles du secteur universitaire et du secteur privé, pour tirer profit des synergies et des complémentarités auxquelles une telle harmonisation peut donner lieu.

Stratégie spécifique : intégration intersectorielle de la S et T (IIST), au moyen de modalités de gouvernance et de gestion des activités fédérales admissibles en matière de S et T qui font appel à la participation du secteur universitaire ou du secteur privé.

Résultats souhaités :

  • accroître la valeur/l'efficience des investissements fédéraux en science et en technologie;
  • améliorer la qualité des activités scientifiques en favorisant l'excellence en recherche;
  • élargir les possibilités d'apprentissage et de transfert des connaissances;
  • améliorer la compétitivité économique du Canada.

5.2.2  Portée d'application : définition des activités fédérales de S et T admissibles à l'IIST

Le Groupe a adopté des définitions ad hoc des termes utilisés dans son mandat, aux fins de l'organisation et du ciblage de ses discussions et de ses consultations. À l'issue de ces discussions et de ces consultations, le Groupe recommande que l'utilisation de certains termes soit revue.

Premièrement, le terme « transfert » peut donner l'impression que le gouvernement est déterminé à céder systématiquement ses laboratoires à vocation non réglementaire – et cette interprétation ne s'est pas prêtée à un dialogue constructif avec certaines parties prenantes. Cependant, lorsque nous avons privilégié plutôt les expressions « intégration intersectorielle de la S et T » et « solutions de rechange à la propriété et au contrôle exclusifs par le gouvernement », le ton a changé et les discussions sont devenues constructives, voire même enthousiastes. Par conséquent, le Groupe propose que le terme « transfert » soit remplacé par l'expression « intégration intersectorielle de la S et T » lorsqu'il est question de l'adoption de modalités de gestion de rechange pour les activités de S et T.

Deuxièmement, le Groupe est d'avis que la distinction entre les laboratoires fédéraux selon que leurs activités sont à vocation réglementaire ou à vocation non réglementaire n'est pas le meilleur critère pour déterminer leur admissibilité à une intégration éventuelle avec d'autres secteurs. Le Groupe propose plutôt que les activités fédérales de S et T admissibles à l'IIST soient les activités à l'égard desquelles la propriété exclusive et le contrôle opérationnel du gouvernement fédéral ne sont pas indispensables. Selon cette définition, ce ne sont pas toutes les activités correspondant à la définition de S et T réglementaire que donne Statistique Canada qui seraient nécessairement exclues de l'IIST; par ailleurs, les activités définies comme n'étant pas réglementaire ne seraient pas toutes nécessairement admissibles à l'IIST[12].

Troisièmement, la prémisse voulant que le gouvernement soit le mieux placé pour réaliser des activités scientifiques réglementaires et que les autres secteurs soient les mieux placés pour réaliser des activités scientifiques non réglementaires est une généralisation trop vaste. Dans certains domaines revêtant un intérêt capital, les secteurs non gouvernementaux ne seront pas en mesure de faire des recherches non réglementaires, ou encore ils ne seront pas disposés à le faire ou peu susceptibles de le faire. De telles recherches ne se prêteraient pas à un transfert intégral au secteur universitaire ou au secteur privé. Toutefois, dans certains de ces domaines, les exigences gouvernementales pourraient être satisfaites si le gouvernement participait à une modalité conjointe de parrainage, de gouvernance et de gestion d'un programme de recherche intersectorielle.

5.2.3  Formulation des exigences fédérales en matière de gouvernance et d'obligations redditionnelles en ce qui concerne les initiatives d'IIST

Le degré d'intérêt et l'engagement du gouvernement envers l'activité scientifique envisagée aux fins de l'IIST ainsi que ses besoins en la matière sont les critères les plus importants dans la détermination de la position qu'il adoptera au moment de négocier la forme et le fond des modalités de rechange pour la gouvernance et la gestion de l'activité en question.

Il s'agit notamment :

  • de la détermination du rôle permanent que le gouvernement désire jouer afin d'influencer le programme scientifique qui sera mis en oeuvre en vertu de toutes nouvelles modalités;
  • de la nature des produits livrables qu'il attend;
  • des rôles, des responsabilités et des obligations redditionnelles, le cas échéant, des scientifiques fédéraux par rapport à leur ministère ou organisme respectif, au-delà de leur participation à l'initiative proposée d'IIST;
  • la durée des modalités de rechange.

Des considérations analogues seront de toute évidence importantes dans la détermination de la position qu'adopteront les « partenaires » éventuels du secteur universitaire et du secteur privé au moment de négocier les modalités de rechange.

5.2.4 Critères d'évaluation des initiatives d'IIST

Les critères proposés pour l'évaluation des initiatives d'IIST reflètent la pertinence de celles-ci pour les buts et les objectifs de la stratégie d'IIST dans son ensemble et la mesure dans laquelle elles représentent les éléments essentiels des conditions gagnantes.

Probabilité de réussite lorsqu'il s'agit d'atteindre les objectifs primaires

  • Probabilité que les partenaires possibles s'entendent sur de nouvelles modalités de gestion bénéfiques pour toutes les parties.
  • Probabilité que les nouvelles modalités de gestion permettent d'atteindre un ou plusieurs des quatre objectifs clés de la stratégie d'IIST (valeur/efficience; qualité/résultats; apprentissage/transfert des connaissances; et avantage concurrentiel).

Solidité de l'engagement des parties envers l'initiative d'IIST

  • Engagement démontré des partenaires possibles envers la réussite à long terme du partenariat;
  • Formulation claire des attentes des partenaires;
  • Antécédents démontrés de coopération/collaboration intersectorielle réussie entre les parties.

Qualité des modalités proposées de gestion et de reddition de comptes et plan d'activités

  • Mécanismes de gouvernance et modalités de gestion qui répondront clairement aux attentes et aux exigences collatérales des partenaires en matière d'obligations redditionnelles;
  • Politiques et procédures qui traitent efficacement de questions comme les conflits d'intérêts, le règlement des différends, la gestion des intérêts en matière de propriété intellectuelle, la gestion des risques; et mécanismes pour mettre fin à l'initiative lorsque les circonstances l'exigent;
  • Plan d'activités et plan opérationnels exhaustifS et Tournés vers l'avenir qui tiennent compte des conditions juridiques et réglementaires et des autres conditions préalables;
  • Principes et processus d'évaluation du rendement qui sont clairement reliés aux buts et aux objectifs.

Leadership administratif et scientifique

  • De solides ressources en matière de leadership administratif et scientifique sont en place pour la mise en oeuvre de l'initiative, y compris la désignation de leaders administratifs et scientifiques en mesure d'orienter des programmes de collaboration complexes en matière de S et T.

Faisabilité

  • Caractère divisible : L'initiative d'IIST proposée peut être mise en oeuvre sans que le mandat du ministère ou de l'organisme en soit miné; et les interdépendances, s'il y en a, sont comprises et susceptibles d'être gérées.
  • Logistique : Les défis logistiques qu'il faudra relever dans le cadre de l'initiative (p. ex., réinstallation du personnel) et les moyens de les relever sont indiqués.
  • Viabilité : L'initiative proposée est financièrement viable sur une période assez longue pour que les objectifs puissent être atteints.
  • Aspects juridiques : L'initiative proposée peut être mise en oeuvre dans le contexte des responsabilités que la loi confie au ministère ou à l'organisme fédéral compétent, et de toute autre contrainte imposée par la loi (p. ex., revendications territoriales, ententes internationales ou intérêts de tiers).
  • Autres contraintes : Toute contrainte imposée à l'initiative proposée en raison des politiques et procédures fédérales peut être assumée ou gérée.
  • Évaluation des risques : Aucun risque inacceptable à court terme ou à long terme, lié ou associé à l'initiative proposée, n'a été identifié. Les risques qui se manifesteraient si l'initiative n'allait pas de l'avant sont supérieurs aux risques de sa mise en oeuvre.

Retombées

  • L'initiative d'IIST est suffisamment substantielle sur les plans de la taille, de la portée et des avantages prévus pour justifier le temps et l'énergie et tout investissement supplémentaire qui devront lui être consacrés pour créer des conditions gagnantes.
  • L'initiative porte sur un domaine qui revêt une importance stratégique des points de vue économique, social, scientifique ou technologique.
  • Une analyse des coûts et avantages donne des résultats sensiblement positifs.
  • L'initiative contribuera à la réalisation d'autres priorités stratégiques clés ou au fonctionnement d'autres programmes.
  • L'initiative permettra de remplir ou d'améliorer le mandat national du laboratoire fédéral en cause.

Échéancier

  • L'initiative proposée peut être mise en oeuvre et ses avantages réalisés dans des délais raisonnables.
  • L'initiative coïncide avec d'autres événements (conjoncture favorable) ou l'adoption de nouvelles orientations ou priorités stratégiques pour lesquelles elle peut se révéler particulièrement pertinente.

Mise en oeuvre

Un centre d'autorité et de responsabilité devra être désigné pour gérer l'application horizontale du cadre. Voici en quoi pourrait consister le rôle de cet organisme central :

  • assurer le suivi de la conformité aux politiques et aux procédures qui pourront découler de l'adoption du cadre;
  • mettre en place des processus d'arbitrage indépendant pour les initiatives d'IIST proposées et l'évaluation du rendement;
  • faciliter l'élimination des contraintes inutiles qui entravent la réalisation des initiatives d'IIST;
  • fournir des directives aux ministères au sujet de la mise sur pied de partenariats intersectoriels efficaces, y compris sur les démarches de gouvernance et de gestion à retenir pour satisfaire efficacement aux exigences des participants en matière d'obligations redditionnelles (voir l'annexe VI).

Évaluation du rendement

Un plan général sera nécessaire pour l'évaluation du rendement des entités créées dans le cadre des initiatives d'IIST et il devrait comporter les éléments suivants :

  • des indicateurs de rendement et des mesures clés se rapportant aux objectifs de la stratégie d'IIST en général et des lignes directrices pour établir des indicateurs de la pertinences d'initiatives particulières;
  • l'accent sera mis sur les extrants et les résultats, en plus des mesures des processus;
  • une description du processus d'évaluation, et notamment comment, par qui et quand les évaluations seront réalisées;
  • des directives sur les exigences en matière de données essentielles qui se révéleront nécessaires à une évaluation efficace, et notamment des données sur les indicateurs clés avant le lancement de l'initiative, qui serviront de base de référence pour évaluer les retombées des initiatives.