Rapport sur les structures de gouvernance des valeurs et de l'éthique

1.0 Introduction

La gouvernance désigne les processus et structures que toute organisation utilise pour diriger et gérer ses opérations générales et ses activités de programme. La gouvernance englobe les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

Planification stratégique – plans, objectifs, cohérence entre les programmes et lespolitiques
Leadership – promouvoir la vision et prêcher par l'exemple en matière de valeurs et d'éthique
Conception – une structure organisationnelle facilitant la prise de décisions, la communication et l'atteinte des objectifs des programmes
Intendance – responsabilisation de la direction en ce qui concerne la surveillance, l'évaluation, l'orientation et l'affectation des ressources du programme de valeurs et d'éthique et l'établissement de rapports sur celui-ci
Gestion des risques – repérage, atténuation et gestion des risques liés aux valeurs et à l'éthique

La Division de la liaison, de l'évaluation et de la responsabilisation (DLER), du Bureau des valeurs et de l'éthique de la fonction publique (« le Bureau »), de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique a réalisé une étude des structures et pratiques de gouvernance des valeurs et de l'éthique dans la fonction publique fédérale. Elle a commandé cette étude pour fournir aux ministères et organismes, qui amorcent la mise en place de leurs propres structures de gouvernance ou qui les réévaluent, des conseils sur les modèles de gouvernance et des réflexions pour les aider à prendre des décisions éclairées afin d'obtenir ce qui devrait fonctionner le mieux pour leurs organisations. L'étude comportait l'élaboration de profils de la structure de gouvernance et des pratiques actuelles de sept ministères du gouvernement fédéral et d'une organisation du secteur privé.

Un certain nombre de secteurs de programme de valeurs et d'éthique de la fonction publique ont été examinés, entre autres les secteurs responsables du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, notamment de la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail, de la Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actifs fautifs au travail, des politiques relatives au mieux-être en milieu de travail et du Système de gestion informelle des conflits (SGIC).

1.1 Distinction entre les programmes axés sur des valeurs et les programmes de conformité

Tous les bureaux des valeurs et de l'éthique des organisations du secteur public dont le profil est établi dans le présent rapport ont adopté un programme d'éthique axé sur des valeurs. La façon dont les programmes d'éthique axés sur des valeurs se distinguent des programmes de conformité prête souvent à confusion. Ces programmes sont souvent mis en opposition comme les règles par rapport aux valeurs, comme si les règles et les valeurs étaient mutuellement exclusives¹^. Pour éviter la confusion dès le départ, il peut être utile de faire la distinction entre les programmes d'éthique fondés sur la conformité et les programmes axés sur des valeurs.

Les programmes de conformité ont pour but de prévenir la conduite illicite en s'assurant que les employés respectent des règles imposées de l'extérieur. Les programmes de conformité peuvent imposer des règles supplémentaires pour assurer un comportement conforme à la loi et à la réglementation. Weaver et Trevino² associent les caractéristiques suivantes aux programmes de conformité :

élaboration et communication de politiques et lignes directrices claires pour assurer la conformité;
éducation pour assurer la connaissance des règles;
direction et supervision par le personnel de gestion;
surveillance du comportement des employés;
sanctions en cas de non-respect.

Toutes les organisations sont contraintes par la loi et les attentes de la société à un comportement éthique. Les programmes de conformité répondent à la première contrainte mais pas à la seconde. Les programmes de conformité régissent le comportement obligatoire, c'est-à-dire le comportement déterminé par la loi. Les programmes axés sur des valeurs peuvent imposer un comportement mais ils mettent principalement l'accent sur un comportement discrétionnaire. Les programmes d'éthique fondés sur des valeurs reposent sur un fondement de fonctions organisationnelles préexistantes, qui assurent la conformité. En plus de régir le comportement discrétionnaire, un programme axé sur des valeurs favorise une critique indépendante du processus décisionnel. En appuyant les employés, les programmes axés sur des valeurs visent à créer une zone de sécurité permettant aux employés de discuter de questions d'éthique et d'intégrer des préoccupations éthiques à la prise de décisions.

En règle générale, les programmes axés sur des valeurs sont associés aux éléments suivants :

élaboration de normes de comportement plus élevées par l'entremise de valeurs communes;
incitation au dialogue pour interpréter les valeurs communes;
habilitation à une conduite responsable par un appui aux aspirations des employés en matière d'éthique;
responsabilisation de la direction pour la mise en oeuvre (Weaver et Trevino, 1999).

Les programmes de conformité et les programmes axés sur des valeurs sont associés dans les deux cas aux résultats suivants :

réduction des comportements contraires à l'éthique;
recherche de conseils en matière d'éthique;
sensibilisation aux questions d'éthique;
perceptions d'une meilleure prise de décisions (Weaver et Trevino, 1999).

Bien que Weaver et Trevino ne nuancent par leurs constatations, il convient de noter que les résultats décrits ci-dessus varient selon le programme d'éthique. Par exemple, dans un programme de conformité, toutes les constatations se rapportent au comportement obligatoire. Dans un programme axé sur des valeurs, toutes les constatations se rapportent à la fois au comportement obligatoire et au comportement éthique.

Les résultats suivants sont uniquement associés à un programme axé sur des valeurs :

engagement de l'organisation;
plus grande propension des employés à croire que leur intégrité demeure intacte;
disposition à signaler les problèmes (Weaver et Trevino, 1999).

Un engagement organisationnel accru a pour corollaire un accroissement de l'efficacité organisationnelle. Nous nous attendrions donc à trouver des programmes d'éthique axés sur des valeurs dans les organisations à rendement élevé. La disposition à signaler les problèmes donne à penser que la dénonciation d'actes contraires à l'éthique est plus probable dans un programme d'éthique fondé sur des valeurs.

De toute façon, toutes les organisations du secteur public dont le profil est établi dans le présent rapport seraient décrites comme des organisations ayant recours à un programme d'éthique axé sur des valeurs (ou dans un cas, une initiative en matière d'éthique axée sur des valeurs). Il y a néanmoins des différences dans la mesure dans laquelle les fonctions de conformité sont subsumées au sein des bureaux de l'éthique.

1.2 Approche

Le Bureau a retenu les services de Peter Hadwen Consulting Inc. pour la réalisation de l'étude. Peter Hadwen, Stephen Maguire et Dominique Dennery ont recueilli les données. Peter Hadwen et Stephen Maguire sont coauteurs du présent rapport. L'approche consistait essentiellement à dresser le profil des sept ministères et d'une entreprise du secteur privé, soit :

le ministère de la Défense nationale (MDN);
le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI);
Santé Canada (SC);
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC);
La Gendarmerie royale du Canada (GRC)
Le Service correctionnel du Canada (SCC);
Bibliothèque et Archives Canada (BAC);
Nexen Inc. (secteur privé).

Les profils décrivent le modèle actuel de gouvernance des programmes de valeurs et d'éthique. Les principaux éléments de la gouvernance abordés dans les profils sont : le leadership, les politiques et lignes directrices, les communications, l'apprentissage, la dotation, l'évaluation du rendement, les outils, les plans, l'organisation, les comités/groupes de travail, la gestion des risques, la mesure du rendement et les rapports sur le rendement et les mécanismes de recours.

Ils n'évaluent pas l'efficacité des structures. Les profils comportent une représentation graphique de la structure de valeurs et d'éthique de l'organisation ainsi qu'une description textuelle de ce qui suit :

l'évolution du modèle de gouvernance jusqu'à aujourd'hui;
la structure organisationnelle et les responsabilités de l'organisation responsable du programme de valeurs et d'éthique;
le mode de fonctionnement général du modèle de gouvernance;
une description détaillée des activités actuelles dans le cadre du modèle de gouvernance;
les facteurs permettant aux structures de gouvernance d'assurer l'intégration des valeurs et de l'éthique à la culture organisationnelle.

Les principales structures et pratiques de gouvernance dont il est question dans les profils comprennent ce qui suit : leadership, plans, politiques et lignes directrices, communications, apprentissage, dotation, évaluation du rendement du personnel, outils, organisation, comités/groupes de travail, gestion du risque, mesure du rendement et établissement de rapports, et mécanismes de recours.

Les profils ont été établis au moyen d'un ensemble de techniques de recherche, dont les suivantes :

quarante entrevues avec des représentants des huit organisations étudiées (voir le guide d'entrevue à l'annexe 1);
cinq groupes de discussion de différentes organisations composés de gestionnaires opérationnels (voir le guide des groupes de discussion à l'annexe 2);
un examen de la documentation fournie par chaque organisation dont le profil a été dressé.

Grâce aux profils, il a été possible d'élaborer un chapitre sommaire décrivant certains éléments et facteurs de réussite communs dans la mise en œuvre d'un modèle de gouvernance des valeurs et de l'éthique dans la fonction publique.

1.3 Précisions

Le présent rapport est une description qualitative de la gouvernance fondée sur l'expertise de fonctionnaires participant à des programmes de valeurs et d'éthique. Ce n'est pas une évaluation de l'efficacité. Bien que ce rapport ne prétende pas à l'exhaustivité, il a été possible de formuler des observations générales en prenant appui sur les opinions exprimées de façon constante par les personnes interrogées et les membres des groupes de discussion et sur une comparaison de faits et de caractéristiques de la gouvernance apparaissant dans la documentation fournie par les organisations participantes.

1.4 Structure du rapport

Nous présentons dans les huit premiers chapitres les profils de chaque organisation étudiée (MDN, MAECI, SC, TPSGC, GRC, SCC, BAC, Nexen) et dans le dernier chapitre une synthèse des similitudes et des leçons tirées des huit profils.