Obligation de loyauté

Une divergence par rapport aux politiques

Les critiques ouvertes qui sont motivées par une insatisfaction générale par rapport aux politiques et qui n'ont pas pour but de révéler des actes illégaux ou une menace à la vie, à la santé ou à la sécurité peuvent ne pas satisfaire aux critères d'exception établis dans Fraser et entraîner des sanctions disciplinaires.

C'est la conclusion à la laquelle la Cour fédérale est arrivée dans Stenhouse. Dans cette affaire, un agent de la GRC avait divulgué différents documents confidentiels décrivant la stratégie de la GRC concernant la lutte contre les bandes de motards hors la loi et les ressources allouées à cette lutte à un auteur qui a ensuite publié l'information dans un livre. Après avoir qualifié les deux premières exceptions établies dans Fraser (actes illégaux et menace à la vie, à la santé ou à la sécurité) de défense de « dénonciateur » (par. 32), la Cour a conclu que l'agent de la GRC ne pouvait pas invoquer ce moyen de défense.

« Bien que la liberté d'expression des fonctionnaires et, en l'espèce, des membres de la GRC, est protégée en common law et par la Charte, la défense de « dénonciateur » doit être utilisée de manière responsable. Elle n'autorise pas un employé mécontent à violer son obligation de loyauté en common law ou son serment du secret. En l'espèce, les documents confidentiels divulgués par [l'agent de la GRC] font état de son insatisfaction par rapport à une politique confidentielle de la GRC au sujet de la répartition des ressources pour lutter contre la criminalité. Les documents en cause ne font état d'aucun geste illégal qui aurait été commis par la GRC, non plus que d'une pratique ou politique qui mettrait en cause la vie, la santé ou la sécurité du public. La politique contestée de la GRC porte sur la répartition de [...] ressources dans le cadre de la lutte aux divers types de criminalité, politique avec laquelle [l'agent de la GRC] n'était pas d'accord. Il s'agissait toutefois d'une politique confidentielle à laquelle les dirigeants de la GRC, qui connaissent et comprennent le contexte plus large de la criminalité au Canada, étaient arrivés de façon appropriée. En conséquence, bien que la Cour reconnaisse l'importance des objectifs visés par la défense de « dénonciateur », elle ne considère pas que cette défense s'applique en l'espèce. » (par. 39)

Attribution de motifs inappropriés

L'attribution publique, par un fonctionnaire, de motifs inappropriés ou douteux aux pratiques du gouvernement pourrait constituer un facteur déterminant pour démontrer qu'il y a eu manquement à l'obligation de loyauté.

Dans Chopra no 2, le fonctionnaire, un scientifique à Santé Canada, a été suspendu sans traitement pour une période de cinq jours après s'être adressé aux médias et critiqué la décision du ministère d'accumuler des stocks de médicaments pour parer à une éventuelle attaque terroriste après les attentats du 11 septembre 2001.

Voici certaines de ses déclarations : [Traduction libre] « l'accumulation de stocks d'antibiotiques pour parer à une éventuelle attaque terroriste ne fait que donner bonne impression pour que le ministre de la Santé...puisse dire : " Nous sommes prêts. " Je pense que c'est juste de l'hyperbole journalistique qui effraie inutilement les gens en leur disant : " Il va arriver quelque chose ". En fait, il n'arrivera rien. » Le fonctionnaire a également dit : [Traduction libre] « Le Ministère se sent encouragé par cette guerre. Le moment est venu pour lui de s'en prendre aux gens qu'il croit vulnérables. » (déclarations citées au par. 8).

En rejetant la demande d'examen judiciaire visant à casser la décision de la Commission des relations de travail dans la fonction publique d'imposer une suspension de cinq jours, la Cour fédérale a indiqué que [Traduction libre] « dans les circonstances de l'affaire, M. Chopra avait manqué à son obligation de loyauté en tant que fonctionnaire par sa conduite en exprimant ses opinions et en attribuant au ministre et à son ministère des motifs inappropriés » (par. 44).

L'obligation de loyauté : un concept en évolution

Il ressort de l'analyse des décisions qui précèdent que l'application des principes, exceptions et facteurs concernant l'obligation de loyauté peut être difficile dans certaines circonstances. L'obligation de loyauté a cependant été décrite avec suffisamment de précision par les tribunaux pour que le gouvernement, en tant qu'employeur, et les fonctionnaires sachent comment agir dans la plupart des situations. Comme la Cour fédérale l'a dit dans Haydon no 1 : « ... l'obligation de loyauté est un principe juridique bien connu et admis depuis longtemps qui fournit une norme intelligible permettant d'évaluer la conduite d'un employé. Je comprends que l'application de ce principe à un cas particulier peut être difficile, mais difficulté d'interprétation n'équivaut pas à absence de norme intelligible. » (par. 75)

Le fait que l'application de l'obligation de loyauté pose parfois des problèmes illustre la difficulté d'établir un équilibre entre des intérêts fondamentaux comme l'impartialité de la fonction publique et la liberté d'expression des fonctionnaires, en particulier dans une organisation aussi vaste et complexe que la fonction publique du Canada. En raison de l'importance de ces intérêts, on peut s'attendre à ce que cette mise en équilibre soit de nouveau contestée. Nombre de causes faisaient l'objet de litiges au moment de la rédaction du présent document. Les décisions qui seront rendues devraient clarifier et approfondir la signification de l'obligation de loyauté.

Résumé

L'obligation de loyauté est une valeur fondamentale et une exigence de longue date de la fonction publique du Canada. Dans le système de démocratie parlementaire du Canada, les fonctionnaires sont tenus de l'obligation de loyauté envers leur employeur, le gouvernement du Canada. Cette obligation découle de la mission essentielle de la fonction publique, soit de permettre au gouvernement élu, conformément à la loi, à servir l'intérêt public. L'obligation de loyauté souligne l'importance et la nécessité d'une fonction publique impartiale et efficace pour qu'elle puisse réaliser sa mission.

L'obligation de loyauté est pris en compte dans le « Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique », 2003, qui a été adopté à titre de politique du gouvernement du Canada et fait partie des conditions d'emploi de la fonction publique.

Un nombre considérable de causes liées à l'obligation de loyauté ont été instruites en cour. Les causes résultent d'ordinaire de révisions judiciaires de griefs portant sur des mesures disciplinaires prises par le gouvernement à titre d'employeur parce que la conduite du fonctionnaire enfreint l'obligation de loyauté.

Les principes, exceptions et facteurs qui apparaissent dans ces jugements de cour sur l'obligation de loyauté, incluant une décision de la Cour suprême du Canada , peuvent être résumés de la manière suivante :

• l'obligation de loyauté des fonctionnaires envers le gouvernement du Canada englobe l'obligation de ne pas critiquer publiquement le gouvernement du Canada.
• le manquement à l'obligation de loyauté peut entraîner des mesures disciplinaires, y compris le congédiement;
• toutefois, l'obligation de loyauté n'est pas une valeur absolue, et les critiques ouvertes peuvent être justifiées dans certaines circonstances;
• pour déterminer si des critiques ouvertes sont justifiées et, de ce fait, ne peuvent entraîner de mesures disciplinaires, il faut établir un équilibre entre l'obligation de loyauté et d'autres intérêts comme la liberté d'expression du fonctionnaire;
• voici trois situations dans lesquelles la conciliation de ces intérêts entraînera vraisemblablement une exception à l'obligation de loyauté :

1) le gouvernement commet des actes illégaux
2) ses politiques mettent en danger la vie, la santé ou la sécurité;
3) les critiques du fonctionnaire n'ont aucun effet sur son aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude.

Les critiques peuvent diminuer l'aptitude du fonctionnaire à accomplir 1) son travail ou 2) tout autre emploi dans la fonction publique (c'est-à-dire de demeurer dans la fonction publique) et, de ce fait, justifier une mesure disciplinaire. La façon dont le public perçoit cette aptitude a autant d'importance que l'aptitude réelle. Compte tenu des principes et des exceptions énoncés ci-dessus, on peut déduire qu'il y a empêchement dans les deux cas, sans qu'aucune preuve directe ne soit nécessaire.

L'obligation de loyauté peut s'appliquer en vertu des principes décrits précédemment même si les critiques ne concernent pas le travail ou le ministère du fonctionnaire.

Facteurs pertinents pour déterminer si ces principes et exceptions sont respectés dans une situation donnée incluent :

Le fond, le contexte et la forme de la critique :

• le « fond » désigne la teneur de la critique;
• le « contexte » s'entend, par exemple, de la fréquence de la critique et de l'endroit ou du média où elle est faite;
• la « forme » est la manière dont elle est formulée (par exemple modérée ou cinglante);

Le poste et la visibilité du fonctionnaire sont des facteurs pertinents (par exemple un fonctionnaire professionnel comme un scientifique critiquant publiquement son domaine professionnel d'expertise);

La mesure dans laquelle un fonctionnaire peut prouver une allégation;

Si le fonctionnaire prend des mesures pour vérifier les faits avant de formuler une critique publique;

Si le fonctionnaire soulève ses préoccupations à l'interne et utilise les mécanismes internes avant de formuler une critique publique;

Si la critique publique est fondée uniquement sur une divergence par rapport aux politiques;

Attribution de motifs inappropriés.