Guide du processus d'élaboration des règlements fédéraux

À propos du présent guide

Les règlements sont des instruments importants auxquels a recours le gouvernement du Canada afin d'atteindre différents objectifs stratégiques et d'améliorer la qualité de vie des Canadiens. Ils constituent des outils clés contribuant à préserver la santé et à assurer la sécurité des Canadiens, à protéger l'environnement et à mettre en place les conditions propices à une économie innovatrice et prospère.

Comptetenu des répercussions que les règlements peuvent avoir sur les Canadiens et sur notre économie, le processus d'élaboration des règlements fédéraux est très structuré. Le processus est balisé par des exigences législatives précises, énoncées dans la Loi sur les textes réglementaires et par des exigences stratégiques formulées dans la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (DCRR). Le processus peut être complexe, aussi le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a-t-il élaboré un ensemble de cadres et de documents afin d'aider les organismes de réglementation.

Le Guide du processus d'élaboration des règlements fédéraux est l'un de ces documents. Il a été préparé à l'intention des fonctionnaires en poste dans les ministères, les organismes et les sociétés d'État de l'administration fédérale canadienne qui ont pour tâche d'élaborer des règlements ou d'assurer l'application de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation.

On trouvera des renseignements complémentaires et d'autres documents d'orientation sur le processus réglementaire fédéral au site Affaires réglementaires. L'adresse, le courriel et les numéros de téléphone suivants peuvent également être utiles.

Courriel : info@tbs-sct.gc.ca
Téléphone : 613-957-2400
Numéro sans frais : 1-877-636-0656
ATME : 613-957-9090
Télécopieur : 613-943 5071

Adresse postale :
Secteur des affaires réglementaires
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada,
155, rue Queen, pièce 1100
Ottawa (Ontario) K1A 0R5

Partie 1 : Les règlements à titre d'instruments stratégiques

Au Canada, les règlements sont pris par les personnes ou les organismes, comme le gouverneur en conseil (GC), un ministre ou un organisme, auxquels le Parlement a délégué ce pouvoir en vertu d'une loi. Les règlements ont force de loi et énoncent le plus souvent des règles d'application générale plutôt que de viser des personnes ou des situations particulières.

Le processus décrit ici est fondé sur l'hypothèse selon laquelle des fonctionnaires ont évalué tous les instruments envisageables aux fins d'atteindre un objectif stratégique donné et ont conclu qu'un règlement est requis. Il incombe aux ministères et aux organismes d'évaluer l'efficacité et la pertinente des instruments réglementaires et non réglementaires pour atteindre les objectifs stratégiques. Le Secteur des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SAR du SCT) a rédigé un guide intitulé Évaluation, choix et mise en œuvre d'instruments d'action gouvernementale, qui donne des directives sur le choix d'instrument avant l'élaboration d'un projet de règlement.

Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation

La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (DCRR) est entrée en vigueur le 1^er avril 2007, se substituant à la Politique de réglementation du gouvernement du Canada. Elle fournit une orientation concernant le processus réglementaire fédéral (les exigences législatives applicables à ce processus sont énoncées dans la Loi sur les textes réglementaires) et s'applique à tous les organismes fédéraux qui prennent part à l'élaboration et à la mise en application de règlements. À toutes les étapes du cycle de réglementation, il incombe aux représentants du gouvernement de se conformer aux exigences de la Directive, quant à l'élaboration, à la mise en œuvre, à l'évaluation et à l'examen.

La DCRR constitue un tournant fondamental dans l'approche réglementaire fédérale. Elle établit clairement que les règlements ne sont qu'un des instruments stratégiques dont dispose le gouvernement et qu'ils ne constituent pas toujours le moyen le plus efficace. Lorsqu'un enjeu de politique publique se pose et que l'on décide que l'État doit intervenir, les organismes de réglementation doivent évaluer l'efficacité et la pertinence à la fois de règlements et d'instruments non réglementaires avant de prendre des mesures. La réglementation ne doit pas être envisagée seule mais doit plutôt être l'un des instruments complémentaires utilisés pour donner suite à un enjeu de politique publique. On n'optera pour la réglementation qu'après avoir analysé tout l'éventail des instruments disponibles.

Qu'est-ce qu'un règlement?

Le règlement est l'un des instruments utilisés par le gouvernement pour atteindre un objectif de politique publique et améliorer la qualité de vie de la population canadienne.

Dans son sens le plus large, le règlement énonce des principes, des règles ou des conditions régissant le comportement des citoyens et des organismes. Les administrations publiques ont recours à une combinaison d'instruments réglementaires et autres pour atteindre leurs objectifs de politique publique. Les règlements sont des instruments législatifs : ils ont force de loi et prévoient généralement des règles et des pénalités d'application générale au lieu de viser des situations ou des personnes particulières.

La prise d'un règlement s'inscrit dans le pouvoir de promulguer des lois conféré au Parlement par la Constitution. En vertu d'une délégation législative de pouvoir du Parlement – ce que l'on appelle un « pouvoir habilitant » –, le gouverneur en conseil (le gouverneur général, agissant sur avis du Cabinet fédéral), le Conseil du Trésor (CT), un ministre ou un organisme administratif se voit accorder le pouvoir de prendre des règlements. C'est pourquoi on parlera de mesures législatives « subordonnées » dans le cas des règlements. La loi habilitante doit donner le pouvoir de prendre des règlements et ceux-ci doivent être conformes à toutes les dispositions de cette loi habilitante.

La Loi sur les textes réglementaires fournit une définition précise de ce qu'est un règlement. Le Groupe des services rédactionnels et consultatifs du ministère de la Justice a pour tâche de déterminer si un projet de règlement est conforme à cette définition. Pour toute question à ce sujet, on communiquera soit avec la Section de la réglementation – administration centrale (613-957-0087), soit avec l'une des sections de réglementation ministérielles suivantes du Groupe des services rédactionnels et consultatifs :

la Section de la réglementation – Défense nationale : 613-995-2653
la Section de la réglementation – Environnement Canada : 819-994-6346
la Section de la réglementation – Santé Canada : 613-952-9645
la Section de la réglementation – Transports Canada : 613-993-1956

La Directive repose sur la précédente politique réglementaire et énonce les principes principaux suivants :

protéger et promouvoir l'intérêt public, comme le définit le Parlement dans la loi, en ce qui a trait à la santé, à la sécurité, à la qualité de l'environnement et au bien-être économique et social des Canadiens;
promouvoir une économie de marché équitable et compétitive qui favorise l'entrepreneuriat, l'investissement et l'innovation;
prendre des décisions fondées sur des données probantes et les connaissances scientifiques et empiriques les plus perfectionnées dont on dispose au Canada et dans le monde, tout en reconnaissant que lorsqu'il y a un risque grave ou irréversible et une absence de certitude scientifique complète, l'application de la précaution pourrait être nécessaire;
favoriser l'accessibilité, la clarté et l'adaptabilité de la réglementation grâce à l'inclusivité, la transparence, la responsabilisation et les examens par le public;
promouvoir l'efficience et l'efficacité de la réglementation en s'assurant que les avantages de la réglementation justifieront les coûts, en concentrant les ressources humaines et financières là où elles peuvent être le plus bénéfique possible, et en présentant des résultats tangibles aux Canadiens;
garantir la rapidité d'action, la cohérence des politiques et un minimum de chevauchement des efforts tout au long du processus de réglementation grâce à la consultation, à la coordination et à la coopération au sein du gouvernement fédéral, avec d'autres gouvernements au Canada et à l'étranger, ainsi qu'avec les entreprises et les Canadiens.

La DCRR fournit une orientation sur la gestion de la mise en œuvre des règlements, sur l'évaluation des résultats et sur l'examen des cadres réglementaires. À cette fin, la DCRR met de l'avant une approche de réglementation fondée sur le « cycle de vie », chaque étape de ce cycle étant assortie d'exigences précises. Conformément à cette approche, les règlements doivent constamment atteindre les objectifs stratégiques applicables et être évalués et renouvelés sur une base permanente, de sorte que l'on dispose d'un système de réglementation plus efficace, plus efficient et plus responsable. Pour que les règlements donnent de bons résultats, il faut que chaque étape soit perçue, non comme une activité distincte, mais comme un élément faisant partie intégrante d'un cycle de rétroaction continue.

Planification prospective

De manière à appuyer cette approche de la réglementation, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) a mis de l'avant une exigence de rapport au moyen d'un formulaire, le « Plan des activités à venir » (dont on trouvera un exemple à l'annexe A). Ce plan a pour objet :

de décrire, à l'intention du gouverneur en conseil, les projets de règlement et de décret (réglementaire et autre) qui seront soumis à l'examen du Comité du Cabinet du CT au cours de la session parlementaire à venir;
de situer ces initiatives dans le contexte du programme d'ensemble du gouvernement;
d'établir les liens avec d'autres initiatives prévues ou en cours;
de préciser la manière dont ces initiatives concordent avec les objectifs de la DCRR.

Grâce aux plans des activités à venir, le SCT peut anticiper les projets et collaborer plus étroitement avec les organismes de réglementation afin de veiller, spécialement lorsque le facteur temps s'avère important (par exemple, pour les projets devant faire l'objet d'une discussion stratégique ou d'une décision de financement par le Cabinet), à ce que des stratégies soient en œuvre pour prêter attention à tout élément risquant de retarder l'examen de ces projets.

Types de règlements

On classe généralement les règlements fédéraux selon les catégories suivantes :

règlements pris par le gouverneur en conseil : en vertu de la loi habilitante, le gouverneur en conseil a le pouvoir de prendre des règlements ayant trait à des sujets précis. Ces règlements sont les plus courants et sont élaborés conformément au processus décrit à la partie 2 du présent guide;
règlements ministériels : la loi habilitante confère à un ministre ou au dirigeant d'un organisme le pouvoir de prendre des règlements. Ces règlements ne sont pas visés par le présent Guide.

Processus d'élaboration de règlements – principaux intervenants

Différents intervenants prennent part au processus d'élaboration des règlements fédéraux. Chacun de ces intervenants a un rôle et des responsabilités distincts, décrits ci-dessous :

organismes de réglementation – Certains ministères ou organismes et certaines sociétés d'État, commissions ou autres entités du secteur public fédéral peuvent être autorisés par une loi fédérale à élaborer et à proposer, par l'entremise de leur ministre ou leur administrateur général, des règlements associés à des domaines particuliers de politique publique. Les organismes de réglementation peuvent aussi être responsables de la mise en application des règlements.
Conseil du Trésor – Le CT est un comité du Cabinet qui soumet des conseils au gouverneur en conseil, notamment au sujet des projets de règlement du gouvernement. Il est présidé par le président du Conseil du Trésor.
Gouverneur en conseil – C'est-à-dire le gouverneur général, agissant sur l'avis du Conseil privé de la Reine (représenté pour les fins de la réglementation, par les ministres du Conseil du Trésor). En vertu de la loi, le Parlement peut déléguer au gouverneur en conseil des responsabilités et des tâches, dont l'approbation de la plupart des règlements fédéraux.
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) – Le Secteur des affaires réglementaires (SAR du SCT) a pour tâche de veiller à ce que les analyses présentées par les ministères et les organismes concernant des projets de politique ou de règlement soient conformes aux engagements et aux orientations énoncés dans la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, et également à ce que ces analyses appuient adéquatement la prise de décisions par le Cabinet. Ce secteur doit également promouvoir la cohérence stratégique entre les projets nouveaux, les politiques existantes et le programme stratégique du gouvernement.
Ministère de la Justice – Les conseillers législatifs du ministère de la Justice procèdent à l'examen des projets de règlements conformément à la Loi sur les textes réglementaires. Ces derniers travaillent de concert avec les jurilinguistes, les bijuristes et les réviseurs pour la préparation des règlements pour le compte d'organismes de réglementation. De plus, le ministère est aussi là pour expliquer le processus législatif et réglementaire; donner des avis juridiques sur l'étendue du pouvoir habilitant et déterminer si un document est assujetti au processus réglementaire; s'assurer que les projets de règlement sont conformes aux politiques gouvernementales et respectent les obligations internationales; ainsi que former un partenariat avec les clients pour toutes les communications avec le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, en ce qui concerne les questions juridiques et rédactionnelles.
Bureau du Conseil privé – Conformément à la Loi sur les textes réglementaires, le greffier du Conseil privé, par l'entremise de la Division des décrets du Conseil (DDC) du Bureau du Conseil privé (BCP), reçoit les projets de règlement à l'intention du gouverneur en conseil qui sont soumis par les organismes de réglementation dans les deux langues officielles, en fait l'examen en consultation avec le sous-ministre de la Justice, indique à l'organisme de réglementation (actuellement le Comité du Cabinet du Conseil du Trésor) que le projet de règlement a été dûment examiné, puis enregistre les règlements pris par le gouverneur en conseil ou un autre organisme de réglementation.
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) – TPSGC publie la Gazette du Canada, le journal officiel du gouvernement du Canada. Les projets de règlement et la documentation connexe sont publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada et les règlements pris, dans la Partie II, tandis que la Partie III sert à publier les lois fédérales ayant reçu la sanction royale ainsi que la liste des proclamations du Canada et des décrets d'entrée en vigueur des lois fédérales. La version électronique (format PDF) des lois et des règlements est maintenant considérée un texte légal officiel.
Comité mixte permanent d'examen de la réglementation – Le mandat de ce comité est défini par la Loi sur les textes réglementaires, la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs et le Règlement de la Chambre des communes. Conformément à la Loi sur les textes réglementaires, le Comité peut examiner tout texte réglementaire pris après le 31 décembre 1971. Selon la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs , le Comité peut examiner en détail tout règlement inclus dans la Codification des règlements du Canada 1978 ou dans les règlements révisés aux termes de cette Loi, même les règlements pris avant l'entrée en vigueur de la Loi sur les textes réglementaires en 1972. Le Règlement de la Chambre des communes élargit la portée du mandat accordé par ces deux lois, en autorisant le Comité à examiner tout autre dossier qui lui est renvoyé par la Chambre et le Sénat.

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