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ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens
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2. La gestion dans la fonction publique
La « bonne gestion » ne se résume pas à l'application d'une série de règles et d'instruments juridiques et la « mauvaise gestion » ne peut être simplement définie comme le non-respect des règles de gestion. Il n'y a pas d'instrument unique pour guider les gestionnaires. Les règles et les principes qu'ils doivent observer proviennent de diverses lois, de divers règlements d'application et, tel que décris ci-dessus, de nombreuses politiques et directives applicables à l'administration interne du gouvernement.
Une bonne gestion du secteur public nécessite un bon jugement, c'est-à-dire bien enraciné dans l'éthique, les valeurs et les principes, et le désir de défendre la primauté du droit et l'intérêt public. Les règles, qu'elles se présentent sous forme de règlements, de politiques, de lignes directrices ou de directives, devraient être comprises et respectées. Le respect des règles n'exclut pas toutefois la possibilité de les modifier pour améliorer l'exécution des programmes ou d'en créer de nouvelles qui respectent les valeurs fondamentales. L'environnement dans lequel les fonctionnaires gèrent est en évolution constante. Parmi les facteurs de changement figurent l'accroissement de la complexité des politiques, l'examen des programmes et ses répercussions sur les collectivités de spécialistes qui appuient les gestionnaires et l'augmentation des types de règles portant sur des questions particulières. Les fonctionnaires, particulièrement les hauts fonctionnaires, font souvent face à des paradoxes organisationnels qui sont amplifiés par la nature de l'institution. Les directives en matière de politique changent fréquemment et il est nécessaire de constamment concilier une vaste gamme d'intérêts et de valeurs. De même, la technologie a accru les attentes en ce qui a trait à la rapidité de la prise de décision et à la transparence tandis que la législation sur l'accès à l'information a stimulé, de son côté, la demande d'information, que l'on veut obtenir plus rapidement.
L'examen portait principalement sur la gestion financière. Une bonne partie de l'analyse et bon nombre des conclusions touchent les responsabilités plus générales en matière de gestion, notamment celles liées aux ressources humaines et à l'information, où le même niveau de comportement éthique est prévu.
2.1 Qu'est-ce que la mauvaise gestion?
La mauvaise gestion se définit comme une chose mal faite ou faite incorrectement, négligemment, inefficacement ou avec incompétence. En théorie, la mauvaise gestion peut s'appliquer à un ensemble d'actes allant de la simple erreur dans l'exercice d'une fonction administrative à la violation délibérée de lois pertinentes et de politiques connexes. Elle peut parfois prendre la forme d'un acte criminel comme le vol, la fraude, un abus de confiance et une conspiration. Un continuum est illustré ci-dessous.
Figure 1. Éventail des actes de mauvaise gestion
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En raison de l'étendue des questions qui ont été abordées dans le présent rapport, aucune définition globale de la « mauvaise gestion » ne s'est avérée satisfaisante. Les exposés sur les sanctions pénales et les régimes disciplinaires, par exemple, nécessitent une définition plus précise. En revanche, les méthodes de promotion de la conformité peuvent s'accommoder d'une définition plus générale. Ce sont les raisons pour lesquelles nous n'avons pas tenté de donner une définition précise. Aux fins de la présente étude, le concept de « mauvaise gestion » s'applique aux situations dans lesquelles un fonctionnaire ne respecte pas les règles établies dans le cadre de gestion créé par la LGFP.
2.2 Amélioration du processus d'établissement des règles : révision de l'ensemble des politiques de gestion
Notre intuition nous porte à croire qu'une connaissance accrue des règles de gestion en accroît le respect. Comme nous l'avons déjà mentionné, des centaines d'instruments du Conseil du Trésor permettent d'imposer des responsabilités et des obligations particulières de rendre des comptes. Il y a confusion lorsque les politiques de gestion s'adressent à divers échelons du gouvernement, sont énoncées de façon légèrement différente ou manquent de cohérence. En résolution de problème, elles peuvent parfois s'inscrire dans une démarche « en vase clos » plutôt que globale.
Le Secrétariat et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada travaillent à la rationalisation et à la simplification de l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Trésor. C'est également un objectif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui vise notamment à améliorer l'efficience du processus de dotation.
La gestion du gouvernement ne sera jamais simple. Au cours de l'examen des politiques, le Conseil du Trésor s'efforcera de mettre en place un ensemble cohérent de règles pour les gestionnaires. L'objectif est d'intégrer les politiques à un système d'orientation global remanié pour les fonctionnaires. Il s'agit d'un système qui ferait des règles de gestion un ensemble concret pour les gestionnaires et les praticiens en en améliorant la cohérence et en en facilitant l'observation, tout en contribuant à créer un environnement où les employés rechercheront volontairement et systématiquement la conformité aux dispositions législatives.
2.3 Devoirs et obligations spéciaux des fonctionnaires
Les fonctionnaires ont des responsabilités spéciales. Comme ils occupent un poste dans la fonction publique, les employés et les titulaires de charge ont une série d'obligations spéciales distinctes de celles que l'on trouve dans les relations de travail du secteur privé. Il en découle des devoirs et des engagements particuliers pour les fonctionnaires.
Les conventions constitutionnelles relatives au rôle de la fonction publique dans le système parlementaire et de Cabinet insistent sur la valeur d'une fonction publique non‑partisane, professionnelle et permanente, nommée et utilisée en fonction du mérite et de la compétence. Cette fonction publique doit prodiguer des conseils intelligents et stratégiques aux ministres et exécuter des programmes de manière efficiente et impartiale.
En 1985, la Cour suprême du Canada a indiqué que la tâche fondamentale de la fonction publique fédérale est d'administrer et de mettre en œuvre des politiques :
Pour bien accomplir sa tâche, la fonction publique doit employer des personnes qui présentent certaines caractéristiques importantes parmi lesquelles les connaissances, l'équité et l'intégrité. […] La tradition [qui entoure notre fonction publique] met l'accent sur les caractéristiques d'impartialité, de neutralité, d'équité et d'intégrité.[2]
Le Rapport Tait de 1996 intitulé, De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, définit certains facteurs à la base de la confiance dont sont investis les fonctionnaires :
Tous les jours, dans une multiplicité de contextes, les fonctionnaires sont appelés à prendre des décisions et des mesures qui touchent la vie et les intérêts des Canadiens : ils manipulent des renseignements personnels et confidentiels, ils offrent de l'aide et des services, ils s'occupent des deniers publics, ils répondent à des appels provenant de personnes qui connaissent des situations difficiles. Étant donné le degré de confiance que le public leur témoigne, les fonctionnaires doivent nécessairement avoir un sens plus aigu des valeurs morales qui doivent guider leurs actions.
Une organisation publique n'a pas et ne peut pas avoir les mêmes marges de manœuvre dont jouissent les organisations du secteur privé. Elle devra toujours respecter des normes plus élevées de transparence et de respect des procédures afin de dissiper toute crainte de favoritisme, interne ou externe, lorsqu'elle s'acquitte de ses fonctions de fiduciaire de la confiance du public et qu'elle gère des fonds publics.
Les attentes envers les fonctionnaires y sont soulignées :
Peu importe où et à quel niveau nous nous situons dans la fonction publique, nous bénéficions tous des importants privilèges qu'elle procure — la possibilité de servir et d'aider notre pays — et nous devons assumer les obligations de leadership et d'action qui vont de pair avec ces privilèges. Il n'est pas nécessaire de recevoir des signaux d'autres personnes avant d'entreprendre les tâches importantes associées au leadership. Ces tâches sont claires : faire preuve d'imagination, de créativité et de vigilance en vue d'assurer le bien public, et se soucier des personnes dont nous avons la responsabilité.[3]
La Cour suprême du Canada adopte un point de vue semblable, dans une décision de 1996 :
La protection de l'intégrité du gouvernement est, en effet, essentielle au bon fonctionnement d'un régime démocratique. […] Préserver l'apparence d'intégrité et l'apparence que le gouvernement rend équitablement la justice est, dans ce contexte, aussi important que le fait que le gouvernement soit véritablement intègre et rende une véritable justice. […] Compte tenu de la confiance et des lourdes responsabilités qui se rattachent aux charges publiques, il est normal que les fonctionnaires du gouvernement doivent se conformer à des codes d'éthique qui, pour un simple citoyen, seraient très sévères.[4]
Quand ils agissent au nom de leurs ministres, les fonctionnaires, en particulier aux échelons supérieurs de la hiérarchie, doivent assumer manifestement un ensemble de responsabilités uniques et très différentes de celles des employés du secteur privé. Celles-ci s'accompagnent d'un ensemble de règles dont le non-respect n'entraînerait pas nécessairement de réaction dans le secteur privé mais pourrait très bien constituer un cas de « mauvaise gestion » dans le secteur public.
2.4 Culture et valeurs de la fonction publique
Du point de vue historique, la fonction publique du Canada a évolué pour devenir une organisation fondée sur de solides principes éthiques et de saines valeurs. Les valeurs de la fonction publique, énoncées dans le rapport Tait, constituent un cadre solide qui guide les gestionnaires et les employés. En outre, un certain nombre d'initiatives contribuent actuellement à raffermir la culture axée sur les valeurs de la fonction publique. Par exemple, le projet de loi du gouvernement sur la protection des fonctionnaires « dénonciateurs » (qui dénoncent des actes répréhensibles), déposé en 2004, souligne les valeurs et propose une charte des valeurs de la fonction publique.
En décembre 2003, la responsabilité relative aux valeurs et à l'éthique de la fonction publique a été conférée à l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (l'Agence). Les priorités de l'Agence comprennent notamment une sensibilisation, une compréhension et une application plus vastes des valeurs et de l'éthique de la fonction publique, ce qui comprend les obligations en vertu du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. L'Agence veut aussi aider les ministères et organismes à respecter leurs engagements en établissant des indicateurs de rendement, en créant une « feuille de route » pour l'évaluation et l'amélioration des résultats liés aux valeurs et à l'éthique et en mettant en œuvre des stratégies de mesure et d'évaluation dont des sondages.
Une fonction publique en évolution doit avoir et conserver un rigoureux sens de l'éthique, mais l'équilibre est essentiel. Une méthode de gestion fondée exclusivement sur des valeurs et des principes non seulement ne serait pas pratique mais serait également injuste pour les fonctionnaires. Le renouvellement de l'ensemble de politiques de gestion donnera aux fonctionnaires des orientations claires à suivre, tout en leur permettant de se laisser inspirer et guider par leurs valeurs et leur sens de l'éthique.
Par ailleurs, comme le soulignait Peter Aucoin, une fonction publique professionnelle peut énoncer et communiquer ce que sont ses valeurs et être gérée en conséquence. La seule mise en place du bon cadre législatif ou la seule adoption des bonnes attitudes ne permettra pas cependant d'y parvenir :
Il faut d'abord et avant tout qu'il y ait une volonté individuelle et collective d'exercer un jugement professionnel, c'est-à-dire intervenir lorsque les gestionnaires ou le personnel ne se comportent pas selon les valeurs et l'éthique de la fonction publique et récompenser ceux qui se comportent comme il se doit. [5]
2.5 Conséquences de la non-conformité et de la mauvaise gestion
En général, les problèmes de non-conformité qui ne sont pas résolus et de mauvaise gestion affaiblissent la confiance du public à l'égard du gouvernement en tant que protecteur de l'intérêt public. Même lorsque de tels cas ne sont pas rendus publics, la mauvaise gestion qui entraîne une perte ou un gaspillage de ressources réduit la capacité du gouvernement de faire son travail. Ni les divers rapports de la vérificatrice générale du Canada, ni l'information anecdotique sur des cas de mauvaise gestion ne donnent à penser à une insuffisance de règles. Cette information laisse plutôt croire à un manque de respect périodique ou occasionnel de certaines règles de la part des fonctionnaires et des ministères.
Dans les cas extrêmes, la non-conformité peut entraîner l'effritement de la réputation de la fonction publique. Les Canadiens s'attendent à juste titre à ce que les gestionnaires et les fonctionnaires suivent les règles. Leur confiance envers la fonction publique peut être affectée de manière défavorable si la non-conformité est perçue comme étant répandue. Même la réputation du gouvernement pourrait souffrir si on croyait qu'une non-conformité répandue ou sérieuse n'était pas contrôlée. Ces dernières années, en fait, on a pu observer que le public était de plus en plus conscient de la dégradation de l'éthique et du professionnalisme au sein des gouvernements.
Ces cas extrêmes de non-conformité peuvent miner le rôle du gouvernement en tant que législateur et autorité de réglementation. Les Canadiens qui observent la loi – c'est-à-dire la vaste majorité – le font parce qu'à leur avis les autorités juridiques ont un droit légitime de fixer et de faire respecter certains comportements qui sont dans l'intérêt public. Une administration gouvernementale qui semble incapable de mettre de l'ordre dans ses affaires peut très bien éprouver des problèmes de crédibilité.
2.6 Principales conclusions de l'examen de la non-conformité dans le contexte de la Loi sur la gestion des finances publiques
Essentiellement, la LGFP fait presque tout ce qui doit être fait pour assurer un cadre juridique à la gestion du secteur public.
Au début de l'examen, un certain nombre de questions critiques ont été visées :
- Est-ce que le gouvernement dispose des outils appropriés pour enquêter sur les cas de mauvaise gestion? Dans la négative, cela pourrait nuire à la capacité du gouvernement de régler de telles situations. L'examen ciblait également un certain nombre d'améliorations à apporter au régime actuel.
- Une fois qu'il a été établi qu'il s'agissait de mauvaise gestion et que l'adoption de mesures disciplinaires et administratives était garantie, est-ce que les bonnes sanctions existaient et les gestionnaires pouvaient-ils les appliquer, tout en accordant une attention particulière aux employés se trouvant dans des situations particulières (cadres de direction, anciens employés, titulaires d'une charge publique, titulaires d'une charge ou employés dans une société d'État)? L'examen a permis de conclure que le régime actuel reposait sur les éléments fondamentaux. Le gouvernement doit surtout renforcer sa capacité de les utiliser ainsi que promouvoir et reconnaître l'excellence en gestion au sein de la haute direction de la fonction publique.
- Quand les cas de mauvaise gestion sont graves, est-ce que des sanctions pénales sont appliquées et sinon, pourquoi? L'examen a permis de confirmer que les dispositions de la LGFP relatives à la criminalité n'ont presque jamais été appliquées, mais que des infractions semblables mentionnées dans le Code criminel sont parfois invoquées dans des poursuites contre des fonctionnaires pour des actes liés à leurs fonctions, généralement pour le vol, la fraude ou la corruption.
- Enfin, dans les cas où la mauvaise gestion a entraîné une perte de fonds, est-ce que les procédures adoptées par le gouvernement pour récupérer les fonds sont adéquates? Dans le cadre de l'examen, nous avons constaté que les systèmes et les processus en place étaient complets mais plutôt complexes. L'examen nous a permis de conclure que certaines améliorations pourraient y être apportées afin d'en faciliter l'application.
L'examen a aussi permis d'évaluer des secteurs connexes jugés importants, comme la création d'un cadre de conformité.