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Ce rapport présente les résultats de l'évaluation du Projet pilote sur les crédits permanents (CP) pour la gestion des immobilisations réalisé en 2009-2010.
Le Projet pilote sur les CP a été lancé en 2005 dans le cadre de la réponse aux recommandations de deux rapports, le premier étant celui de l'Examen des immobilisations (EI) de 2004 mené dans le contexte des Examens des dépenses gouvernementales en décembre 2003 et le second, un rapport de 2004 du BVG qui recommandait fortement l'introduction de crédits fondés sur la comptabilité d'exercice pour financer les dépenses de l'administration fédérale. Le projet pilote avait pour but d'étudier les répercussions potentielles d'une éventuelle application pangouvernementale d'un mécanisme de report des CP sur deux ans.
L'évaluation a été supervisée par le chargé de projet de la Division de la politique des biens immobiliers et du matériel (DPBIM) du Secrétariat, le groupe de travail du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations et le Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du Secrétariat. L'évaluation devait être réalisée conformément à la présentation au Conseil du Trésor de 2006.
Les immobilisations soutiennent la majorité des programmes gouvernementaux en fournissant les bâtiments, les terrains, le matériel et l'outillage nécessaires. Au fil des années, on a constaté des problèmes relatifs à la gestion des immobilisations au gouvernement fédéral. Des investissements insuffisants au titre des immobilisations ont entraîné une détérioration (ou si l'on préfère un vieillissement) de l'infrastructure. On a entrepris un EI portant sur les dépenses et les processus administratifs afin de déterminer les possibilités d'en améliorer la gestion, la gouvernance et l'efficacité. Le rapport final de l'EI, qui a été publié en 2004, a révélé ce qui suit :
Même si les actifs sont généralement bien gérés au niveau local, l'élément le plus onéreux dans ce domaine demeure l'entretien différé. Des sources fiables estiment que le report de l'entretien peut coûter jusqu'à cinq fois plus que l'entretien effectué de façon ponctuelle…On a réalisé des économies au chapitre des réparations et des coûts de fonctionnement.
Faisant suite logiquement à cette constatation, le rapport a recommandé au gouvernement fédéral de « fournir un financement permanent des immobilisations sur une période de trois à cinq ans, selon la qualité du plan d'investissement à long terme et le rendement ministériel ». Le concept de « report des fonds non utilisés » s'entend du report des fonds non utilisés à la fin de l'exercice. Aux termes des processus actuels, à la fin de l'exercice, le ministère ou l'organisme ne dispose plus des fonds non utilisés qui lui restent. Ces fonds sont plutôt remis au Trésor et affectés aux priorités gouvernementales (p. ex., pour rembourser la dette nationale) ou réaffectés à d'autres secteurs de programme. Un « crédit permanent » s'entend d'une partie d'un budget d'un ministère ou d'un organisme qui, si elle n'est pas utilisée à la fin de l'exercice, peut être reportée à l'exercice suivant.
De plus, toujours en 2004, le BVG recommandait fortement dans un rapport l'introduction de crédits fondés sur la comptabilité d'exercice pour financer les dépenses du gouvernement fédéral. Dans ce contexte, l'utilisation des CP pour les immobilisations peut être considérée comme s'inscrivant dans le cadre d'une éventuelle approche plus générale d'optimisation de la gestion des immobilisations au gouvernement fédéral.
Pour donner suite à ces recommandations, on a lancé en 2005 le Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations. Le projet pilote avait pour but d'étudier les répercussions potentielles d'une éventuelle application pangouvernementale d'un mécanisme de report. Les trois principaux objectifs du projet pilote étaient :
Le projet pilote était conçu afin de simuler des crédits permanents pour dépenses en capital reportables sur deux ans, ce qui signifiait qu'il permettrait d'ajouter une partie des fonds non utilisés au titre des immobilisations au budget du ministère pour l'exercice suivant. Les organisations participant au projet pilote étaient Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), Pêches et Océans Canada (MPO)2 et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). On a offert à ces organisations la possibilité de reporter la totalité de leurs crédits pour dépenses en capital non utilisés de l'exercice en cours à l'exercice suivant.
Tous les montants reportés devaient être utilisés seulement pour des dépenses en capital, sauf dans le cas du MAECI. Les restrictions applicables à ce ministère étaient encore plus strictes, car les montants qu'il pouvait reporter devaient s'appliquer seulement aux dépenses engagées pour les biens immobiliers (mais cette restriction a été levée pour l'exercice 2008-2009 pour inclure tout le capital). De plus, dans le cadre du projet pilote, le MAECI ne pouvait reporter plus de 5 % de ses crédits pour dépenses en capital (seulement au titre des fonds prévus pour les biens immobiliers pour les trois premiers exercices du projet pilote, puis tous les fonds prévus pour les dépenses en capital, à l'exception des fonds affectés à la sécurité des missions, depuis 2008‑2009).
Les organisations participantes ont été choisies en fonction des critères suivants :
Les montants pouvant être reportés dans le cadre du projet pilote ont été précisés dans les protocoles d'entente que le Secrétariat a conclus avec les organisations participantes (voir la figure 1.1).
Les organisations | AAC | MAECI | MPO | GRC |
---|---|---|---|---|
Montant admissible au report | 30 millions de dollars | 78 millions de dollars | 141,8 millions de dollars | 20 millions de dollars |
Notes | On a plafonné le montant à 5 % des crédits pour dépenses en capital du Ministère. Le report se limitait aux biens immobiliers. À compter de 2008‑2009, tous les fonds pour dépenses en capital, à l'exception de la sécurité dans les missions, sont admissibles au report dans le cadre du projet pilote. |
Le MPO fait partie du projet pilote seulement depuis novembre 2007. | Le Conseil du Trésor a permis à la GRC d'ajouter 53 millions de dollars à ses affectations à but spécial (ABS) seulement pour l'exercice 2007-2008. |
Les crédits ne pourront plus être reportés après l'exercice 2009‑2010. Par conséquent, le dernier exercice pour lequel des fonds peuvent être inclus dans le budget supplémentaire des dépenses (A) est l'exercice 2010‑2011.
Des ABSont été établies pour les exercices allant de 2005‑2006 à 2009‑2010 pour chacune des organisations participantes ainsi que pour les montants précisés à la figure 1.1. On a accordé à ces organisations l'autorisation de reporter le solde non utilisé de ces ABS établies pour la gestion des immobilisations au cours de l'exercice précédent et à majorer leurs ABS du montant reporté. Ce report a été effectué au moyen de l'inclusion de postes dans le budget supplémentaire des dépenses.
Les protocoles d'entente regroupaient les exigences en matière de rapport des organisations participantes en deux grandes catégories : celle des résultats financiers et celle des répercussions sur les décisions de gestion.
Plus précisément, on s'attendait à ce que les organisations participantes fournissent des détails sur les fonds reportés par projet. De plus, elles devaient fournir de l'information descriptive quant aux répercussions sur leurs décisions en matière de gestion, en indiquant comment la capacité de reporter les fonds avait influé sur leurs investissements et/ou la planification de leurs activités (en donnant jusqu'à cinq exemples précis).
Les organisations participantes ont également reçu des lignes directrices sous forme d'un modèle de rapport annuel qui leur a été présenté en juin 2009. Ce modèle exigeait qu'elles produisent un rapport en fonction à la fois de la comptabilité de caisse et de la comptabilité d'exercice et qu'elles y présentent chacun des projets pour lesquels des fonds avaient été reportés. Elles devaient aussi décrire dans une partie narrative comment le projet pilote avait influé de façon plus générale sur la gestion de leurs immobilisations, en donnant aussi des exemples descriptifs des répercussions du projet pilote sur des projets particuliers.
Les protocoles d'entente conclus avec les organisations participantes énonçaient les rôles et responsabilités du Secrétariat et des organisations quant à la mise en œuvre du projet pilote.
Les responsabilités du Secrétariat étaient les suivantes :
Les responsabilités des organisations participantes consistaient à :
La DPBIM dirigeait le projet pilote au sein du Secrétariat. Le Secteur des programmes et le Secteur de la gestion des dépenses du Secrétariat se partageaient la responsabilité de soutenir la gestion du projet pilote.
Peu avant le lancement du Projet pilote sur les CP, un modèle logique a été conçu pour décrire comment on s'attendait à ce que les activités des CP mènent aux extrants et à l'atteinte des résultats souhaités à court, à moyen et à long terme. Ce modèle a servi de base à l'élaboration des questions d'évaluation utilisées pour déterminer le rendement du projet pilote.
Figure 1.2 : Modèle logique pour le Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations
Figure 1.2 - version textuelle
Pour bien comprendre le contexte du Projet pilote sur les CP, il est utile d'examiner les autres mécanismes dont disposaient déjà les ministères et organismes pour gérer leurs crédits pour dépenses en capital. Voici une description de deux de ces mécanismes et de certaines de leurs principales caractéristiques.
Le report de 5 % des dépenses en capital permet aux ministères et organismes de reporter une partie de leur budget des dépenses en capital d'un exercice à l'autre, soit jusqu'à 5 % des dépenses en capital à concurrence de 75 millions de dollars. L'autorisation de reporter ces 5 % remonte à la circulaire CT 1987‑53 qui avait pour but d'offrir « aux ministères une plus grande marge de manœuvre en matière de gestion des fonds d'immobilisations en leur permettant d'en reporter certaines tranches à l'année financière suivante ». Ce mécanisme s'applique aux ministères et organismes qui ont des crédits distincts pour leurs dépenses en capital dans le budget principal des dépenses, mais pas aux sociétés d'État ni au ministère de la Défense nationale.
L'information requise pour demander un tel report comprend des propositions qui doivent être liées à des plans, des objectifs et des résultats en matière d'immobilisations spécifiques et qui doivent être justifiées en fonction des principes énoncés dans la circulaire. Les ministères et organismes doivent clairement expliquer les circonstances entourant les fonds qu'ils prévoient reporter, montrer la nécessité de reporter ces montants et expliquer comment ils finiraient par les dépenser.
Au plus tard le 15 décembre de chaque année, les administrateurs généraux doivent écrire au secrétaire du Conseil du Trésor pour lui demander de créer des affectations bloquées d'un montant égal à celui du report désiré. Les montants approuvés sont alors bloqués dans l'exercice en cours, et les ministères et organismes visés sont autorisés à les inscrire dans le budget supplémentaire des dépenses pour l'exercice suivant.
Le mécanisme de rééchelonnement de fonds du budget des dépenses en capital permet aux ministères, aux organismes et aux sociétés d'État financés par des crédits votés de reporter des fonds de leur budget de dépenses en capital d'un exercice à l'autre. À la fin d'août, le Secrétariat invite les organisations, par écrit, à lui soumettre une mise à jour annuelle de leurs niveaux de référence (MJANR) et des demandes de rééchelonnement de ces fonds. Bien qu'il n'existe pas de limite explicite des montants pouvant être rééchelonnés, les demandes doivent satisfaire à des exigences d'admissibilité et à certaines autres conditions. Elles sont évaluées par le Secrétariat et par le ministère des Finances Canada. Les décisions sont habituellement prises en décembre, et les montants approuvés pour le rééchelonnement sont inscrits dans un budget supplémentaire des dépenses d'un exercice ultérieur et bloqués dans l'exercice en cours.
Cette évaluation visait à atteindre quatre grands objectifs (desquels découlent les quatre principaux secteurs d'intérêt de l'évaluation), à savoir :
Comme le projet pilote a pris fin en 2009‑2010 (il s'agissait du dernier exercice à partir duquel on pouvait reporter des crédits), l'évaluation prévoit des options pour répondre à la question fondamentale de ce qui lui fera suite. On s'attend à ce que l'évaluation puisse servir de source d'information pour élaborer un mécanisme futur qui facilite la gestion des programmes d'immobilisations du gouvernement fédéral.
L'évaluation a produit des constatations sur les questions relevant des quatre principaux secteurs d'intérêt, notamment la pertinence; la mise en œuvre et la conception; le succès3 et les solutions de rechange; ainsi que les pratiques exemplaires et les leçons apprises4
On a essentiellement eu recours à trois sortes de preuves pour cette évaluation : examen de documents, entrevues avec les informateurs clés et examen des données administratives.
On a examiné des documents en se servant d'un modèle élaboré au cours de l'étape de la conception de l'évaluation. Un total de 45 documents ont été examinés, à raison de 13 documents publics et de 19 documents décisionnels, les 13 autres documents étant des documents de surveillance et des rapports.
En tout, on a mené 20 entrevues avec 33 personnes dans le cadre de l'évaluation :
Les entrevues étaient semi‑structurées et suivaient un guide adapté à chaque groupe de répondants (voir l'annexe A).
L'examen des données administratives portait sur tous les renseignements financiers disponibles afin de pouvoir remplir le modèle des données sur la gestion des dépenses (présenté par les organisations participantes à l'annexe B) et il a été effectué en deux parties. Les renseignements financiers des organisations participantes pour les exercices 2005‑2006 à 2009‑2010 ont été tirés des Comptes publics du Canada, qui sont affichés sur le site Web de Bibliothèque et Archives Canada. Les données financières figurant dans le modèle ont ensuite été vérifiées et complétées par les organisations participantes. Après avoir rempli le modèle, on entendait analyser ces renseignements financiers (c.-à-d., les montants reportés ou rééchelonnés, les fonds d'immobilisations non utilisés) afin de répondre aux questions de l'évaluation servant à déterminer le succès du projet pilote.
Le second volet de l'examen des données administratives consistait à recueillir des renseignements financiers sur les dépenses consacrées aux projets d'immobilisations, ce qu'on a fait en se servant des Rapports ministériels sur le rendement (RMR) des exercices 2003‑2004 à 2008‑2009 pour toutes les organisations participantes. Ces données ont été recueillies pour plusieurs exercices précédant le lancement du projet pilote afin de cerner les tendances en matière de report antérieures et postérieures à sa réalisation. On a fait des références croisées entre les projets mentionnés dans les rapports annuels sur les CP et les renseignements contenus dans les RMR afin qu'il soit possible de se concentrer sur les projets où l'on avait recours au mécanisme des CP. Cette analyse avait pour but de déterminer dans quelle mesure le projet pilote avait influé sur le processus décisionnel relatif à la gestion des immobilisations et s'il permettait aux organisations participantes de prendre d'autres décisions dans la réalisation de leurs projets d'immobilisations qu'elles n'auraient pu prendre avant de participer au projet pilote.
L'étude comportait plusieurs limites qui influent sur l'interprétation des constatations :
Lorsqu'on a conçu l'évaluation, on s'attendait à ce que les données administratives contribuent aux constatations découlant de nombreuses questions d'évaluation sur le succès du projet pilote. Toutefois, après un examen méticuleux des diverses sources, les évaluateurs ont eu de la difficulté à tirer des conclusions valables des données financières. Les conclusions de l'évaluation sont donc largement fondées sur les preuves qualitatives.
Les constatations et les conclusions sont présentées à la section 2.0. Pour faciliter la lecture du rapport, l'ordre des questions de l'évaluation a été remanié. La section 3.0 présente les options pour aller de l'avant, la section 4.0 est un sommaire des conclusions, tandis que les recommandations sont regroupées à la section 5.0.