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ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

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1.0 Introduction

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation du Projet pilote sur les crédits permanents (CP) pour la gestion des immobilisations réalisé en 2009-2010.

Le Projet pilote sur les CP a été lancé en 2005 dans le cadre de la réponse aux recommandations de deux rapports, le premier étant celui de l'Examen des immobilisations (EI) de 2004 mené dans le contexte des Examens des dépenses gouvernementales en décembre 2003 et le second, un rapport de 2004 du BVG qui recommandait fortement l'introduction de crédits fondés sur la comptabilité d'exercice pour financer les dépenses de l'administration fédérale. Le projet pilote avait pour but d'étudier les répercussions potentielles d'une éventuelle application pangouvernementale d'un mécanisme de report des CP sur deux ans.

L'évaluation a été supervisée par le chargé de projet de la Division de la politique des biens immobiliers et du matériel (DPBIM) du Secrétariat, le groupe de travail du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations et le Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du Secrétariat. L'évaluation devait être réalisée conformément à la présentation au Conseil du Trésor de 2006.

1.1 Contexte

1.1.1 Aperçu

Les immobilisations soutiennent la majorité des programmes gouvernementaux en fournissant les bâtiments, les terrains, le matériel et l'outillage nécessaires. Au fil des années, on a constaté des problèmes relatifs à la gestion des immobilisations au gouvernement fédéral. Des investissements insuffisants au titre des immobilisations ont entraîné une détérioration (ou si l'on préfère un vieillissement) de l'infrastructure. On a entrepris un EI portant sur les dépenses et les processus administratifs afin de déterminer les possibilités d'en améliorer la gestion, la gouvernance et l'efficacité. Le rapport final de l'EI, qui a été publié en 2004, a révélé ce qui suit :

Même si les actifs sont généralement bien gérés au niveau local, l'élément le plus onéreux dans ce domaine demeure l'entretien différé. Des sources fiables estiment que le report de l'entretien peut coûter jusqu'à cinq fois plus que l'entretien effectué de façon ponctuelle…On a réalisé des économies au chapitre des réparations et des coûts de fonctionnement.

Faisant suite logiquement à cette constatation, le rapport a recommandé au gouvernement fédéral de « fournir un financement permanent des immobilisations sur une période de trois à cinq ans, selon la qualité du plan d'investissement à long terme et le rendement ministériel ». Le concept de « report des fonds non utilisés » s'entend du report des fonds non utilisés à la fin de l'exercice. Aux termes des processus actuels, à la fin de l'exercice, le ministère ou l'organisme ne dispose plus des fonds non utilisés qui lui restent. Ces fonds sont plutôt remis au Trésor et affectés aux priorités gouvernementales (p. ex., pour rembourser la dette nationale) ou réaffectés à d'autres secteurs de programme. Un « crédit permanent » s'entend d'une partie d'un budget d'un ministère ou d'un organisme qui, si elle n'est pas utilisée à la fin de l'exercice, peut être reportée à l'exercice suivant.

De plus, toujours en 2004, le BVG recommandait fortement dans un rapport l'introduction de crédits fondés sur la comptabilité d'exercice pour financer les dépenses du gouvernement fédéral. Dans ce contexte, l'utilisation des CP pour les immobilisations peut être considérée comme s'inscrivant dans le cadre d'une éventuelle approche plus générale d'optimisation de la gestion des immobilisations au gouvernement fédéral.

1.1.2 Description du projet pilote

Pour donner suite à ces recommandations, on a lancé en 2005 le Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations. Le projet pilote avait pour but d'étudier les répercussions potentielles d'une éventuelle application pangouvernementale d'un mécanisme de report. Les trois principaux objectifs du projet pilote étaient :

  • améliorer l'efficacité globale des dépenses en capital (notamment améliorer les décisions de gestion et accroître l'optimisation des ressources);
  • favoriser une approche d'investissement stratégique à plus long terme correspondant à la nature de l'immobilisation;
  • assurer l'aptitude à donner suite aux recommandations du BVG concernant la comptabilité d'exercice.

Le projet pilote était conçu afin de simuler des crédits permanents pour dépenses en capital reportables sur deux ans, ce qui signifiait qu'il permettrait d'ajouter une partie des fonds non utilisés au titre des immobilisations au budget du ministère pour l'exercice suivant. Les organisations participant au projet pilote étaient Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), Pêches et Océans Canada (MPO)2 et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). On a offert à ces organisations la possibilité de reporter la totalité de leurs crédits pour dépenses en capital non utilisés de l'exercice en cours à l'exercice suivant.

Tous les montants reportés devaient être utilisés seulement pour des dépenses en capital, sauf dans le cas du MAECI. Les restrictions applicables à ce ministère étaient encore plus strictes, car les montants qu'il pouvait reporter devaient s'appliquer seulement aux dépenses engagées pour les biens immobiliers (mais cette restriction a été levée pour l'exercice 2008-2009 pour inclure tout le capital). De plus, dans le cadre du projet pilote, le MAECI ne pouvait reporter plus de 5 % de ses crédits pour dépenses en capital (seulement au titre des fonds prévus pour les biens immobiliers pour les trois premiers exercices du projet pilote, puis tous les fonds prévus pour les dépenses en capital, à l'exception des fonds affectés à la sécurité des missions, depuis 2008‑2009).

Les organisations participantes ont été choisies en fonction des critères suivants :

  • elles devaient avoir mené à bien le plan d'investissement à long terme approuvé par le Secrétariat;
  • elles devaient jouir d'une réputation de saine gestion financière;
  • le Secrétariat devait en appuyer la participation au projet pilote.

Les montants pouvant être reportés dans le cadre du projet pilote ont été précisés dans les protocoles d'entente que le Secrétariat a conclus avec les organisations participantes (voir la figure 1.1).

Figure 1.1 : Montants admissibles au report
Les organisations AAC MAECI MPO GRC
Montant admissible au report 30 millions de dollars 78 millions de dollars 141,8 millions de dollars 20 millions de dollars
Notes   On a plafonné le montant à 5 % des crédits pour dépenses en capital du Ministère.
Le report se limitait aux biens immobiliers.
À compter de 2008‑2009, tous les fonds pour dépenses en capital, à l'exception de la sécurité dans les missions, sont admissibles au report dans le cadre du projet pilote.
Le MPO fait partie du projet pilote seulement depuis novembre 2007. Le Conseil du Trésor a permis à la GRC d'ajouter 53 millions de dollars à ses affectations à but spécial (ABS) seulement pour l'exercice 2007-2008.
Source : Protocole d'entente conclu avec chacune des organisations participantes

Les crédits ne pourront plus être reportés après l'exercice 2009‑2010. Par conséquent, le dernier exercice pour lequel des fonds peuvent être inclus dans le budget supplémentaire des dépenses (A) est l'exercice 2010‑2011.

Affectations à but spécial

Des ABSont été établies pour les exercices allant de 2005‑2006 à 2009‑2010 pour chacune des organisations participantes ainsi que pour les montants précisés à la figure 1.1. On a accordé à ces organisations l'autorisation de reporter le solde non utilisé de ces ABS établies pour la gestion des immobilisations au cours de l'exercice précédent et à majorer leurs ABS du montant reporté. Ce report a été effectué au moyen de l'inclusion de postes dans le budget supplémentaire des dépenses.

Exigences en matière de rapport

Les protocoles d'entente regroupaient les exigences en matière de rapport des organisations participantes en deux grandes catégories : celle des résultats financiers et celle des répercussions sur les décisions de gestion.

Plus précisément, on s'attendait à ce que les organisations participantes fournissent des détails sur les fonds reportés par projet. De plus, elles devaient fournir de l'information descriptive quant aux répercussions sur leurs décisions en matière de gestion, en indiquant comment la capacité de reporter les fonds avait influé sur leurs investissements et/ou la planification de leurs activités (en donnant jusqu'à cinq exemples précis).

Les organisations participantes ont également reçu des lignes directrices sous forme d'un modèle de rapport annuel qui leur a été présenté en juin 2009. Ce modèle exigeait qu'elles produisent un rapport en fonction à la fois de la comptabilité de caisse et de la comptabilité d'exercice et qu'elles y présentent chacun des projets pour lesquels des fonds avaient été reportés. Elles devaient aussi décrire dans une partie narrative comment le projet pilote avait influé de façon plus générale sur la gestion de leurs immobilisations, en donnant aussi des exemples descriptifs des répercussions du projet pilote sur des projets particuliers.

Rôles et responsabilités

Les protocoles d'entente conclus avec les organisations participantes énonçaient les rôles et responsabilités du Secrétariat et des organisations quant à la mise en œuvre du projet pilote.

Les responsabilités du Secrétariat étaient les suivantes :

  • au nom des organisations participantes, demander l'autorisation pertinente au Conseil du Trésor en ce qui concerne les CP pour les dépenses en capital;
  • modifier les ABS afin de les mettre en œuvre, au besoin;
  • travailler de concert avec les organisations participantes afin de trouver les avantages et les solutions qui permettraient de surmonter les obstacles susceptibles de survenir au cours du projet pilote;
  • suivre de près les fonds pour dépenses en capital admissibles au report dans les données fournies au Comité des comptes publics;
  • veiller à ce que les fonds transférés aux crédits pour dépenses en capital au cours de l'exercice ne puissent être admissibles au report;
  • libérer des fonds permanents pour les organisations participantes par l'entremise du budget supplémentaire des dépenses (A).

Les responsabilités des organisations participantes consistaient à :

  • solliciter l'appui du ministre pour participer au projet pilote;
  • déterminer quels étaient les fonds admissibles au report;
  • s'assurer de conserver séparément les fonds admissibles au report pour la durée du projet pilote et de les réaffecter aux dépenses en capital;
  • veiller à présenter les fonds reportés par projet selon la comptabilité d'exercice et la comptabilité de caisse;
  • satisfaire aux exigences convenues en matière de rapport.

La DPBIM dirigeait le projet pilote au sein du Secrétariat. Le Secteur des programmes et le Secteur de la gestion des dépenses du Secrétariat se partageaient la responsabilité de soutenir la gestion du projet pilote.

1.1.3 Modèle logique pour le projet pilote

Peu avant le lancement du Projet pilote sur les CP, un modèle logique a été conçu pour décrire comment on s'attendait à ce que les activités des CP mènent aux extrants et à l'atteinte des résultats souhaités à court, à moyen et à long terme. Ce modèle a servi de base à l'élaboration des questions d'évaluation utilisées pour déterminer le rendement du projet pilote.

Figure 1.2 : Modèle logique pour le Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

Figure 1.2 : Modèle logique pour le Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

Figure 1.2 - version textuelle

1.1.4 Autres mécanismes de transfert des fonds pour dépenses en capital

Pour bien comprendre le contexte du Projet pilote sur les CP, il est utile d'examiner les autres mécanismes dont disposaient déjà les ministères et organismes pour gérer leurs crédits pour dépenses en capital. Voici une description de deux de ces mécanismes et de certaines de leurs principales caractéristiques.

Report de 5 % des dépenses en capital

Le report de 5 % des dépenses en capital permet aux ministères et organismes de reporter une partie de leur budget des dépenses en capital d'un exercice à l'autre, soit jusqu'à 5 % des dépenses en capital à concurrence de 75 millions de dollars. L'autorisation de reporter ces 5 % remonte à la circulaire CT 1987‑53 qui avait pour but d'offrir « aux ministères une plus grande marge de manœuvre en matière de gestion des fonds d'immobilisations en leur permettant d'en reporter certaines tranches à l'année financière suivante ». Ce mécanisme s'applique aux ministères et organismes qui ont des crédits distincts pour leurs dépenses en capital dans le budget principal des dépenses, mais pas aux sociétés d'État ni au ministère de la Défense nationale.

L'information requise pour demander un tel report comprend des propositions qui doivent être liées à des plans, des objectifs et des résultats en matière d'immobilisations spécifiques et qui doivent être justifiées en fonction des principes énoncés dans la circulaire. Les ministères et organismes doivent clairement expliquer les circonstances entourant les fonds qu'ils prévoient reporter, montrer la nécessité de reporter ces montants et expliquer comment ils finiraient par les dépenser.

Au plus tard le 15 décembre de chaque année, les administrateurs généraux doivent écrire au secrétaire du Conseil du Trésor pour lui demander de créer des affectations bloquées d'un montant égal à celui du report désiré. Les montants approuvés sont alors bloqués dans l'exercice en cours, et les ministères et organismes visés sont autorisés à les inscrire dans le budget supplémentaire des dépenses pour l'exercice suivant.

Rééchelonnement de fonds du budget des dépenses en capital

Le mécanisme de rééchelonnement de fonds du budget des dépenses en capital permet aux ministères, aux organismes et aux sociétés d'État financés par des crédits votés de reporter des fonds de leur budget de dépenses en capital d'un exercice à l'autre. À la fin d'août, le Secrétariat invite les organisations, par écrit, à lui soumettre une mise à jour annuelle de leurs niveaux de référence (MJANR) et des demandes de rééchelonnement de ces fonds. Bien qu'il n'existe pas de limite explicite des montants pouvant être rééchelonnés, les demandes doivent satisfaire à des exigences d'admissibilité et à certaines autres conditions. Elles sont évaluées par le Secrétariat et par le ministère des Finances Canada. Les décisions sont habituellement prises en décembre, et les montants approuvés pour le rééchelonnement sont inscrits dans un budget supplémentaire des dépenses d'un exercice ultérieur et bloqués dans l'exercice en cours.

1.2 Objectifs

Cette évaluation visait à atteindre quatre grands objectifs (desquels découlent les quatre principaux secteurs d'intérêt de l'évaluation), à savoir :

  • évaluer la pertinence d'un report des crédits permanents sur deux ans ;
  • examiner l'ensemble de la mise en œuvre et de la conception du projet pilote;
  • déterminer dans quelle mesure le projet pilote a atteint les résultats immédiats et réalisé des progrès à l'égard de ses résultats à moyen terme (p. ex, succès);
  • documenter les pratiques exemplaires et les leçons apprises, et trouver les solutions de rechange possibles.

Comme le projet pilote a pris fin en 2009‑2010 (il s'agissait du dernier exercice à partir duquel on pouvait reporter des crédits), l'évaluation prévoit des options pour répondre à la question fondamentale de ce qui lui fera suite. On s'attend à ce que l'évaluation puisse servir de source d'information pour élaborer un mécanisme futur qui facilite la gestion des programmes d'immobilisations du gouvernement fédéral.

1.3 Secteurs d'intérêt et questions de l'évaluation

L'évaluation a produit des constatations sur les questions relevant des quatre principaux secteurs d'intérêt, notamment la pertinence; la mise en œuvre et la conception; le succès3 et les solutions de rechange; ainsi que les pratiques exemplaires et les leçons apprises4

Pertinence

  • 1. Le recours aux crédits permanents est-il compatible avec les priorités du gouvernement fédéral en matière de gestion des immobilisations?

  • 2. Faut-il poursuivre à long terme l'initiative des crédits permanents pour la gestion des immobilisations?

Succès

  • 3. Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'améliorer la gestion financière des budgets d'immobilisations?

  • 4. Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'améliorer la gestion des projets d'immobilisations?

  • 5. Dans quelle mesure le projet pilote a‑t-il permis d'améliorer la gestion du risque dans le cadre de l'affectation des ressources du budget des dépenses en capital?

  • 6. Dans quelle mesure a-t-on réalisé des progrès en vue d'atteindre des résultats à moyen terme?
    1. amélioration de la qualité des décisions
    2. optimisation des ressources
    3. optimisation de l'affectation des ressources dans le plan d'investissement
  • 7. Comment l'atteinte de ces résultats varie-t-elle selon l'organisation participante? Dans quelle mesure peut-on expliquer les écarts en fonction des différences dans la façon utilisée par chacune des organisations participantes pour mettre en œuvre le projet pilote (c.-à-d., part des crédits pour dépenses en capital dans les ABS, temps de participation au projet pilote)?

  • 8. Compte tenu de ce que l'on sait au sujet des progrès réalisés quant aux résultats à court terme et à moyen terme, quelle est la probabilité d'atteindre les résultats à long terme grâce à ce mécanisme?

  • 9. Le projet pilote a-t-il donné des résultats inattendus (négatifs ou positifs)?

Mise en œuvre et conception

  • 10. Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités quant au projet pilote ont‑ils été bien définis et formulés clairement?

  • 11. Dans quelle mesure les procédures et les pratiques opérationnelles normalisées quant au projet pilote ont-elles été bien définies, documentées et comprises? Quels étaient les secteurs particuliers qui ont causé des préoccupations ou de la confusion?

  • 12. Quels ont été les principaux défis à relever pendant la mise en œuvre et la gestion du projet pilote?5

  • 13. De quelle façon pourrait-on améliorer le suivi et les rapports du projet pilote? Dans quelle mesure peut-on avoir actuellement accès à des données pour évaluer le succès du projet pilote dans son ensemble? Dans quelle mesure les organisations participantes ont-elles présenté des rapports fondés sur la comptabilité d'exercice?

Pratiques exemplaires, leçons apprises et risques

  • 14. Quelles pratiques exemplaires a-t-on observé dans les organisations participantes?

  • 15. Quelles étaient les principales leçons apprises par rapport au projet pilote? Comment peut-on, de façon générale, les appliquer à d'autres projets pilotes et à une éventuelle continuation ou expansion du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations?

  • 16. Le concept des crédits permanents pose-t-il des risques déraisonnables ou impossibles à gérer relativement au cadre financier?

Solutions de rechange

  • 17. Existe-t-il une solution de rechange (incluant les mécanismes actuels) qui permettrait aux ministères et organismes d'obtenir des résultats semblables pour la gestion de leurs budgets des dépenses en capital?

1.4 Méthodologie

On a essentiellement eu recours à trois sortes de preuves pour cette évaluation : examen de documents, entrevues avec les informateurs clés et examen des données administratives.

1.4.1 Examen de documents

On a examiné des documents en se servant d'un modèle élaboré au cours de l'étape de la conception de l'évaluation. Un total de 45 documents ont été examinés, à raison de 13 documents publics et de 19 documents décisionnels, les 13 autres documents étant des documents de surveillance et des rapports.

1.4.2 Entrevues avec des informateurs clés

En tout, on a mené 20 entrevues avec 33 personnes dans le cadre de l'évaluation :

  • 7 entrevues avec 10 personnes représentant les organisations participantes;
  • 9 entrevues avec 15 personnes représentant le Secrétariat et le Bureau du contrôleur général;
  • 1 entrevue avec 2 personnes représentant le ministère des Finances Canada;
  • 2 entrevues avec 3 personnes représentant des ministères non participants qui reportaient 100 % de leurs fonds non utilisés;
  • 1 entrevue avec 3 personnes représentant des ministères non participants qui reportaient 100 % de leurs fonds non utilisés.

Les entrevues étaient semi‑structurées et suivaient un guide adapté à chaque groupe de répondants (voir l'annexe A).

1.4.3 Examen des données administratives

L'examen des données administratives portait sur tous les renseignements financiers disponibles afin de pouvoir remplir le modèle des données sur la gestion des dépenses (présenté par les organisations participantes à l'annexe B) et il a été effectué en deux parties. Les renseignements financiers des organisations participantes pour les exercices 2005‑2006 à 2009‑2010 ont été tirés des Comptes publics du Canada, qui sont affichés sur le site Web de Bibliothèque et Archives Canada. Les données financières figurant dans le modèle ont ensuite été vérifiées et complétées par les organisations participantes. Après avoir rempli le modèle, on entendait analyser ces renseignements financiers (c.-à-d., les montants reportés ou rééchelonnés, les fonds d'immobilisations non utilisés) afin de répondre aux questions de l'évaluation servant à déterminer le succès du projet pilote.

Le second volet de l'examen des données administratives consistait à recueillir des renseignements financiers sur les dépenses consacrées aux projets d'immobilisations, ce qu'on a fait en se servant des Rapports ministériels sur le rendement (RMR) des exercices 2003‑2004 à 2008‑2009 pour toutes les organisations participantes. Ces données ont été recueillies pour plusieurs exercices précédant le lancement du projet pilote afin de cerner les tendances en matière de report antérieures et postérieures à sa réalisation. On a fait des références croisées entre les projets mentionnés dans les rapports annuels sur les CP et les renseignements contenus dans les RMR afin qu'il soit possible de se concentrer sur les projets où l'on avait recours au mécanisme des CP. Cette analyse avait pour but de déterminer dans quelle mesure le projet pilote avait influé sur le processus décisionnel relatif à la gestion des immobilisations et s'il permettait aux organisations participantes de prendre d'autres décisions dans la réalisation de leurs projets d'immobilisations qu'elles n'auraient pu prendre avant de participer au projet pilote.

1.5 Limites

L'étude comportait plusieurs limites qui influent sur l'interprétation des constatations :

  • Le manque d'uniformité de l'application du Projet pilote sur les CP dans les organisations participantes a réduit la possibilité pour les évaluateurs d'établir des comparaisons directes de son incidence sur les organisations participantes dans leur ensemble, bien qu'ils aient utilisées des indications qualitatives pour cerner les tendances et les thèmes clés.
  • De nombreux responsables du projet pilote n'étaient plus disponibles au moment de l'évaluation en raison du roulement dans des postes clés au Secrétariat. Les données sur les défis recueillies aux premières étapes de la mise en œuvre du projet pilote ont été obtenues de sources indirectes.
  • Une partie de la documentation datant des premières années du projet pilote était tout simplement introuvable, voire inexistante, comme les rapports annuels des organisations participantes pour l'exercice 2005‑2006. Des données ont plutôt été tirées des rapports annuels subséquents et des RMR. En outre, comme les modèles de rapport n'avaient pas été distribués aux organisations intéressées avant 2009, les rapports annuels des exercices antérieurs étaient moins détaillés et de moins bonne qualité.
  • Les renseignements financiers reçus des organisations participantes n'étaient souvent pas harmonisés avec les renseignements de même nature figurant dans les Comptes publics du Canada. On a pris bonne note de ces différences, et les renseignements financiers utilisés ont été vérifiés grâce à de multiples comparaisons.
  • Il n'était pas possible d'obtenir d'information sur les rapports fondés sur la comptabilité d'exercice puisque les organisations participantes ne présentaient pas leurs rapports sur cette base.

Lorsqu'on a conçu l'évaluation, on s'attendait à ce que les données administratives contribuent aux constatations découlant de nombreuses questions d'évaluation sur le succès du projet pilote. Toutefois, après un examen méticuleux des diverses sources, les évaluateurs ont eu de la difficulté à tirer des conclusions valables des données financières. Les conclusions de l'évaluation sont donc largement fondées sur les preuves qualitatives.

1.6 Structure du rapport

Les constatations et les conclusions sont présentées à la section 2.0. Pour faciliter la lecture du rapport, l'ordre des questions de l'évaluation a été remanié. La section 3.0 présente les options pour aller de l'avant, la section 4.0 est un sommaire des conclusions, tandis que les recommandations sont regroupées à la section 5.0.